Uppföljning
Sammanfattande bedömning
- Problemet med underutnyttjande av bostadstillägg, så kallat mörkertal, kvarstår. De granskade myndigheterna har vidtagit flera åtgärder för att minska risken för mörkertal.
- Regeringen har agerat i linje med Riksrevisionens rekommendation och har i regleringsbreven under 2020–2022 gett Försäkringskassan återrapporteringskrav om att skatta mörkertalets omfattning inom bostadstillägget, samt redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal.
- I linje med Riksrevisionens rekommendation har Försäkringskassans fokus legat på skattningar av mörkertal och på proaktiva insatser för att fler ska ansöka om bostadstillägg direkt efter att de beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning. För att informera och anpassa till den enskildes behov har Försäkringskassan till exempel under 2023 publicerat nya ansökningsblanketter och nya e-tjänster, samt driftsatt ett nytt it-stöd för handläggning av bostadstillägg som fortfarande är under utveckling. Pensionsmyndigheten har till exempel utvecklat anhörigbehörighet som gör det möjligt för en anhörig att vara behjälplig vid ansökan om bostadstillägg. Riksrevisionen bedömer att iakttagelserna delvis är hanterade, men att fortsatt arbete krävs för att förenkla ansökningsprocesserna.
- Med anledning av Riksrevisionens granskning uppger Pensionsmyndigheten att samverkan mellan myndigheterna sker löpande genom utbyte av erfarenheter och information, samt att dialogen med Försäkringskassan om mörkertalet har utvecklats. Riksrevisionen bedömer att iakttagelserna är hanterade.
- Inom ramen för kvalitetsuppföljningen och tillämpningen av utredningsskyldigheten av bostadstilläggsärenden har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten haft särskilt fokus på avslagsärenden och försäkrades särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar. Riksrevisionen bedömer att iakttagelserna är hanterade.
- Regeringen har däremot inte följt Riksrevisionens rekommendation att utreda förutsättningar att utvidga den så kallade direktåtkomsten till Skatteverkets beskattningsdatabas till att även avse bostadstillägg på Försäkringskassan. Iakttagelserna är därmed inte hanterade.
Sammantaget bedömer Riksrevisionen att granskningens iakttagelser och rekommendationer delvis är omhändertagna genom vidtagna åtgärder av regeringen och de granskade myndigheterna. Flera insatser hade troligtvis vidtagits oberoende av Riksrevisionens granskning, till exempel för att utveckla och förenkla ansökan om bostadstillägg för den försäkrade på olika sätt, men granskningen kan ha bidragit till att problemet med mörkertal inom bostadstillägget fått ökat fokus i de granskade verksamheterna. Riksrevisionen konstaterar att flera åtgärder har vidtagits, men har inte möjlighet att bedöma i vilken utsträckning den granskade verksamheten har förbättrats.
Granskningens bidrag till resultatet
Riksrevisionen bedömer att granskningen delvis har påverkat de åtgärder som vidtagits av regeringen och de granskade myndigheterna för att motverka mörkertal inom bostadstillägg. Regeringens återrapporteringskrav i enlighet med Riksrevisionens rekommendation i regleringsbrev till Försäkringskassan, återrapporteringen i årsredovisningar och uppföljningen av vidtagna åtgärder i de granskade myndigheternas verksamheter tyder på det. Däremot har Riksrevisionen inte möjlighet att bedöma i vilken utsträckning granskningen eventuellt har bidragit till att minska risken för mörkertal inom bostadstillägg.
Riksrevisionens granskning 2019
Riksrevisionen har granskat underutnyttjande av bostadstillägg, så kallat mörkertal. Bostadstillägget är en socialförsäkringsförmån vars syften är att bidra till en skälig levnadsnivå och att förbättra förutsättningarna för en skälig bostadsstandard för ålderspensionärer och försäkrade som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning. Regeringen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten omfattas av granskningen.
Bakgrunden och motiven för granskningen var att socialförsäkringsförmånerna ska nå fram till de personer och hushåll som är berättigade till dem. Det förutsätter att de fördelningspolitiska satsningarna är träffsäkra. När de som potentiellt är berättigade till bostadstillägg av något skäl inte tar emot förmånen uppstår ett så kallat mörkertal, vilket innebär att träffsäkerheten i socialförsäkringen minskar. Problemet med mörkertal inom bostadstillägg har uppmärksammats under de senaste dryga 15 åren. Ansvaret för handläggningen av bostadstillägg delas mellan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, vilket riskerar att leda till oklar ansvarsfördelning och ineffektiva processer. Utgångspunkter i granskningen var socialförsäkringsutskottets uttalanden att ett så lågt mörkertal som möjligt bör eftersträvas inom bostadstillägg, samt att inkomstprövade bostadsförmåner betyder särskilt mycket för att minska risken för ekonomisk utsatthet.
Riksrevisionens skattning av mörkertalet 2016 visade att närmare en fjärdedel av potentiellt berättigade med sjuk- eller aktivitetsersättning respektive cirka en tredjedel av potentiellt berättigade ålderspensionärer riskerar att inte ta emot bostadstillägg, trots att de kan vara berättigade till förmånen. Riksrevisionens bedömning var därför att mörkertalet inom bostadstillägg är fortsatt relativt högt och förstärker den ekonomiska utsattheten hos redan utsatta grupper.
Granskningen visade även att mer än hälften av de personer som ingår i mörkertalet klassas som ekonomiskt utsatta, det vill säga att de har en ekonomisk standard understigande 60 procent av medianen. Om dessa personer hade mottagit bostadstillägg skulle andelen ekonomiskt utsatta minska med 10 procentenheter bland personer med sjuk- och aktivitetsersättning och 30 procentenheter bland ålderspensionärer.
Vidare visade granskningen att en utmaning med handläggningen av bostadstillägget är att den kräver en relativt omfattande informationsinhämtning för att en korrekt inkomstprövning ska kunna genomföras. Samtidigt saknar myndigheterna direktåtkomst till månatliga inkomstuppgifter från Skatteverket. Riksrevisionen menade att Skatteverkets månadsuppgifter skulle kunna vara ett sätt att effektivisera och förenkla handläggningen av bostadstillägg, till exempel genom att tidigt kunna identifiera ändrade inkomstförhållanden hos målgruppen.
Granskningen visade också att Försäkringskassan inte arbetat med att minska mörkertal på ett tillräckligt systematiskt sätt. Till exempel hade Försäkringskassan inte återkommande mätt förekomsten av mörkertal som utgångspunkt för vidare åtgärder. Även Pensionsmyndighetens insatser för att minska mörkertal kunde utvecklas, till exempel genom att identifiera insatser för att nå grupper som var överrepresenterade inom mörkertalet.
Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten
- att etablera ett erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna om mätmetoder och särskilda åtgärder i syfte att minska risken för mörkertal
- att inom ramen för kvalitetsuppföljningen och tillämpningen av utrednings-skyldigheten av bostadstilläggsärenden ha särskilt fokus på avslagsärenden och försäkrades särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar
- att säkerställa att rutinerna för kommunikation och informationsutbyte inom myndigheterna bidrar till att handläggningen av bostadstillägg så långt som möjligt anpassas till försäkrades särskilda behov av stöd vid ansökan.
Riksrevisionen rekommenderade regeringen
- att utreda förutsättningarna för utökad automatisering av informationsinhämtning inom handläggningen av bostadstillägg. Särskilt fokus bör läggas på förutsättningar att utvidga den så kallade direktåtkomsten till Skatteverkets beskattningsdatabas till att även avse socialförsäkringsförmånen bostadstillägg på Försäkringskassan.
- att ge Försäkringskassan i uppdrag att, på motsvarande sätt som Pensionsmyndigheten, återkommande skatta omfattningen av mörkertalet inom bostadstillägg, samt redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal.
Uppföljning av granskningen
Uppföljning av granskningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i april 2018 till och med november 2023, då uppföljningen påbörjades. Kontaktpersoner på Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Regeringskansliet (Socialdepartementet) har skriftligen besvarat frågor per e-post med anledning av denna uppföljning. Frågorna handlade om vilka eventuella åtgärder och resultat som granskningen har lett till i de granskade verksamheterna, och om man upplever att man haft nytta av revisionsrapporten.
Riksdagens och regeringens behandling av rapporten
I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten framhöll regeringen att den i huvudsak instämmer i Riksrevisionens iakttagelser. Det är viktigt att personer som är berättigade till bostadstillägg får detta, inte minst för att minska förekomsten av ekonomisk utsatthet hos redan utsatta grupper. Regeringen delade därmed Riksrevisionens bedömning att ett minskat mörkertal är en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd. Regeringen framhöll dock att det inte går att med exakthet fastställa hur stort mörkertalet är med tillgängliga registerdata och att registerstudier av det potentiella antalet berättigade därmed är behäftade med stor osäkerhet. Trots att undersökningar om mörkertalets omfattning i sig har en begränsad användbarhet menade regeringen att sådana mätningar utgör ett komplement och analysstöd till det aktiva arbetet med att minska underutnyttjandet. Regeringen framhöll även att det är eftersträvansvärt och att det även är viktigt för trygghetssystemens legitimitet att besluten om bostadstillägg grundas på korrekta underlag. Det relativt komplicerade regelverket menade regeringen sannolikt utgör ett hinder i ansökningsprocessen för många försäkrade. Regeringen pekade på att myndigheterna kan bedriva ett utvecklingsarbete i syfte att underlätta ansökningsprocessen och uppnå en högre systematik i att informera försäkrade om rätten till bostadstillägg. Riksrevisionen lämnade två rekommendationer till regeringen, se ovan.
I skrivelsen med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport ansåg emellertid regeringen att en direktåtkomst knappast skulle påverka mörkertalet. Däremot skulle en sådan åtkomst potentiellt kunna bidra till ett mer aktuellt beslutsunderlag. En direktåtkomst skulle dock rimligen leda till ett något större intrång i den personliga integriteten, och nyttan med en sådan åtkomst skulle enligt regeringen inte överväga de nackdelar som skulle kunna uppstå för individen.
Regeringen uttryckte i sin skrivelse att regeringen övervägde att ge Försäkringskassan ett uppdrag att återkommande skatta mörkertalets omfattning inom bostadstillägget, samt att redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal. Med anledning av denna skrivelse ansåg regeringen att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.
Socialförsäkringsutskottet framhöll i betänkandet med anledning av Riksrevisionens rapport att det inte råder någon tvekan om att det finns ett mörkertal och att det är beklagligt att det hittills inte varit möjligt att komma åt problemet, särskilt som majoriteten av de personer som ingår i mörkertalet troligen är att bedöma som ekonomiskt utsatta. Men då Riksrevisionens beräkningar av mörkertalet i huvudsak baserade sig på registeruppgifter om inkomster och transfereringar, delade utskottet regeringens uppfattning att uppgifterna är behäftade med stor osäkerhet. Utskottet menade dock att det med rätt åtgärder går att minska problemet med mörkertal. Enligt utskottet har regeringen tagit ett steg i rätt riktning genom att i regleringsbrevet för 2020 ge Försäkringskassan i uppdrag att kartlägga mörkertalet för personer med sjuk- och aktivitetsersättning och att redovisa de insatser som gjorts för att reducera mörkertalets omfattning. Utskottet förutsatte i övrigt att regeringen ser till att rekommendationerna till myndigheterna om erfarenhetsutbyte om bland annat mätmetoder skulle beaktas. Utskottet ansåg inte att något särskilt tillkännagivande om detta var nödvändigt och avslog tre motionsyrkanden som väckts med anledning av regeringens skrivelse och ett motionsyrkande från allmänna motionstiden 2019/2020, samt föreslog att riksdagen skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut.
Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna
Riksrevisionen bedömde att mörkertalet inom bostadstillägg är fortsatt relativt högt och förstärker den ekonomiska utsattheten hos redan utsatta grupper, samt att ett minskat mörkertal är en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd. Mot denna bakgrund har Riksrevisionen gjort iakttagelser om Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens insatser och verksamheter för att säkerställa ett så lågt mörkertal som möjligt inom bostadstillägg.
Försäkringskassan har genomfört skattningar av mörkertalet
Riksrevisionens skattning visade att problemet med mörkertal 2016 var så pass omfattande att det motiverade riktade insatser från Försäkringskassans sida, särskilt för personer som uppbär aktivitetsersättning. Riksrevisionen konstaterade att Försäkringskassan inte återkommande har mätt förekomsten av mörkertal som utgångspunkt för vidare åtgärder. Riksrevisionen bedömde att Försäkringskassan därmed inte hade arbetat med mörkertalsproblematiken inom bostadstillägg för personer som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning på ett tillräckligt systematiskt sätt.
Riksrevisionen rekommenderade regeringen att, på motsvarande sätt som gäller för Pensionsmyndigheten, ge Försäkringskassan i uppdrag att återkommande skatta mörkertalets omfattning inom bostadstillägg, samt redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal. I regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapporten aviserades att regeringen övervägde att ge Försäkringskassan ett sådant uppdrag. Regeringen beslutade därefter om återrapporteringskrav i Försäkringskassans regleringsbrev 2020–2022 som innebar att myndigheten ska redovisa mörkertalet inom bostadstillägg för personer med sjuk- och aktivitetsersättning, hur det påverkar andelen med låg ekonomisk standard samt redovisa genomförda insatser för att minska mörkertalet.
I samband med årsredovisningarna 2020–2022 har Försäkringskassan redovisat om mörkertalet i enlighet med regeringens återrapporteringskrav. Försäkringskassan framhåller i sin årsredovisning att det kan finnas flera anledningar till att försäkrade med sjuk- eller aktivitetsersättning inte ansöker om bostadstillägg och att det därför också krävs flera typer av åtgärder. Försäkringskassan framhåller även att de åtgärder som vidtagits under de senaste åren för att minska mörkertalet har utgått från rekommendationerna i Riksrevisionens granskningsrapport. Försäkringskassan redovisar bland annat även att fokus har legat på proaktiva insatser för att fler ska ansöka om bostadstillägg direkt efter att de beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning. Vidare uppger Försäkringskassan att man sedan årsredovisningen 2022 fortsatt arbetet med mörkertal inom bostadstillägget. Under 2023 driftsattes till exempel ett nytt it-stöd för handläggningen av bostadstillägget, som fortfarande är under utveckling, och man införde även nya ansökningsblanketter och nya e-tjänster för ansökan om bostadstillägg och anmälan av ändrade uppgifter. Riksrevisionen bedömer att åtgärderna tyder på att granskningsrapporten har påverkat regeringens agerande och delvis även Försäkringskassans vidtagna åtgärder.
Pensionsmyndigheten har vidtagit åtgärder för att minska mörkertal
Riksrevisionens skattning av mörkertalet för ålderspensionärer 2016 visade att mörkertalet ligger på en nivå som inte kan anses vara förenlig med riksdagens intentioner. Riksrevisionen noterade även att regeringens styrning under de senaste åren har varit inriktad på mörkertal inom bostadstillägg för ålderspensionärer. Därmed har Pensionsmyndigheten kontinuerligt arbetat med att minska risken för mörkertal och till exempel återkommande mätt mörkertalets omfattning. Däremot kunde Riksrevisionen konstatera att det saknades ett etablerat erfarenhetsutbyte mellan Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan om exempelvis metoder för skattningar av mörkertalets omfattning och analyser av orsaker bakom mörkertal. Vidare noterade Riksrevisionen att Pensionsmyndigheten under de senaste åren har genomfört informativa insatser och till exempel inlett ett arbete med att identifiera olika livssituationer när grupper av pensionärer är i behov av riktad information om bostadstillägg. Riksrevisionen ville ändå uppmärksamma att Pensionsmyndigheten kan fortsätta utveckla arbetet med att minska risken för mörkertal, särskilt vad gäller att identifiera insatser som når grupper som är överrepresenterade inom mörkertalet. Riksrevisionen rekommenderade de granskade myndigheterna att etablera ett erfarenhetsutbyte om mätmetoder och särskilda åtgärder i syfte att minska risken för mörkertal.
Pensionsmyndigheten uppger att samverkan med Försäkringskassan sker löpande för att utbyta erfarenheter och information. Pensionsmyndigheten redovisar även att man efter Riksrevisionens granskning har utökat samarbetet och dialogen med Försäkringskassan om mörkertalet. Pensionsmyndigheten framhåller även att det arbete som bedrivs hos Försäkringskassan gällande mörkertalet är viktigt för Pensionsmyndigheten då Försäkringskassans kunder som har förmånerna sjuk- och aktivitetsersättning vid uppnådd riktålder blir förmånstagare hos Pensionsmyndigheten. Riksrevisionen bedömer att ett utökat samarbete och dialog mellan myndigheterna om mörkertalet tyder på att granskningsrapporten delvis haft en påverkan.
Ingen automatiserad informationsinhämtning mellan myndigheterna
En utmaning med handläggningen av bostadstillägget är att den kräver en relativt omfattande informationsinhämtning för att en korrekt inkomstprövning ska kunna genomföras. Riksrevisionen såg positivt på Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens genomförda insatser som syftade till att utöka graden av automatisering i handläggningen, inte minst för att minska den administrativa bördan för den försäkrade. Riksrevisionen noterade emellertid att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten saknade så kallad direktåtkomst till månatliga inkomstuppgifter från Skatteverket för handläggning av bostadstillägg. Riksrevisionen menade att Skatteverkets månadsuppgifter skulle kunna vara ett sätt att effektivisera och förenkla handläggningen av bostadstillägg, exempelvis genom att tidigt kunna identifiera ändrade inkomstförhållanden hos målgruppen.
Riksrevisionen rekommenderade regeringen att utreda förutsättningarna för att utvidga direktåtkomsten till Skatteverkets beskattningsdatabas till att även gälla bostadstillägg hos Försäkringskassan. I skrivelsen med anledning av granskningsrapporten ansåg regeringen emellertid att en direktåtkomst knappast skulle påverka mörkertalet. Däremot skulle en sådan åtkomst potentiellt kunna bidra till ett mer aktuellt beslutsunderlag. En direktåtkomst skulle dock rimligen leda till ett något större intrång i den personliga integriteten, och nyttan med en sådan åtkomst skulle enligt regeringen inte överväga de nackdelar som skulle kunna uppstå för individen. Därmed bedömer Riksrevisionen att granskningen i denna del inte har haft någon påverkan på regeringens agerande.
Vissa anpassningar har genomförts med hänsyn till målgruppens särskilda behov
Riksrevisionen konstaterade att bostadstillägget har ett relativt komplicerat ansökningsförfarande. Därmed lyfte Riksrevisionen fram vikten av att myndigheterna så långt som möjligt tar hänsyn till målgruppens särskilda behov av stöd i denna process.
Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att säkerställa att rutinerna för kommunikation och informationsutbyte inom myndigheterna bidrar till att handläggningen av bostadstillägg så långt som möjligt anpassas till försäkrades särskilda behov av stöd vid ansökan. Med anledning av Riksrevisionens uppföljning av granskningsrapporten framhåller Försäkringskassan till exempel att man under 2023 har publicerat nya ansökningsblanketter och nya e-tjänster, samt har driftsatt ett nytt handläggningssystem och it-stöd för handläggning av bostadstillägg. Åtgärderna syftar till att underlätta för den försäkrade att ansöka om bostadstillägg. Vidare uppger Pensionsmyndigheten att de med hänsyn till särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar till exempel har utvecklat anhörigbehörighet som gör det möjligt för en anhörig att vara behjälplig vid ansökan om bostadstillägg. Riksrevisionen bedömer att de vidtagna åtgärderna delvis kan ha en koppling till granskningen.
Det är dock svårt att bedöma vilka förändringar som hade skett oberoende av Riksrevisionens granskning. När de granskade myndigheterna besvarar Riksrevisionens uppföljande frågor tyder svaren ändå på att man haft nytta av granskningsrapporten. Försäkringskassan uppger till exempel att rapporten utgjort ett viktigt kunskapsunderlag kring orsaker till att personer inte ansöker om bostadstillägg, vilka grupper som är underrepresenterade samt vilka konsekvenserna blir. Tillsammans med rekommendationerna har kunskapsunderlagen enligt Försäkringskassan legat till grund för verksamhetsutvecklingen samt skapat förståelse för vikten av arbetet med mörkertalskunderna. Försäkringskassan uppger även att granskningsrapporten lett till ett större fokus på mörkertalskunderna hos handläggarna som på ett bättre sätt kunnat stötta kunder som varit i kontakt med Försäkringskassan vid ansökan. Vidare uppger Pensionsmyndigheten att mycket av den utveckling som gjorts på myndigheten sedan granskningsrapporten publicerades handlar om att förenkla och förbättra möjligheten till maskinella inhämtningar av uppgifter från olika externa parter. Enligt Pensionsmyndigheten belyser Riksrevisionens rapport många områden som myndigheten aktivt arbetar med för att minska mörkertalet.
Myndigheterna har i sin kvalitetsuppföljning följt upp avslagsärenden
Riksrevisionen bedömde att mörkertalet inom bostadstillägg bland annat kan bero på att potentiellt berättigade inte har förmågan att på egen hand få ihop ett tillräckligt beslutsunderlag. Ett sätt att upptäcka om potentiellt berättigade inte tar emot förmånen, trots att de kan vara berättigade till den, är att analysera vilka åtgärder som den utredande myndigheten har vidtagit under handläggningen. Riksrevisionen noterade att myndigheterna inte hade genomfört sådana kvalitetsuppföljningar av avslagsärenden. Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att inom ramen för kvalitetsuppföljningen och tillämpningen av utredningsskyldigheten av bostadstilläggsärenden ha särskilt fokus på avslagsärenden och försäkrades särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar.
Efter Riksrevisionens granskningsrapport har båda myndigheter gjort kvalitetsuppföljningar av avslagsärenden. Försäkringskassan har under 2020–2022 följt upp avslagsärenden och uppger även att man genomfört kompetenshöjande insatser om hur handläggarna ska göra för att ge de försäkrade rätt förutsättningar och möjligheter att lämna alla uppgifter i ansökan som behövs för att beslutsunderlaget ska bli fullständigt. På motsvarande sätt uppger Pensionsmyndigheten att de, med hänvisning till Riksrevisionens rekommendation, har genomfört kontroll av avslagsärenden inom bostadstillägg. Fokus för Pensionsmyndighetens uppföljning var att fastställa om kundernas bristande möjligheter att ta tillvara sina intressen är orsak till avslagen eller om andra orsaker ligger till grund för att kunden inte slutför sin ansökan. Riksrevisionen bedömer därmed att myndigheternas vidtagna åtgärder i denna del har en koppling till Riksrevisionens granskning.