Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• De flesta av granskningens iakttagelser bedöms vara delvis hanterade. Åtgärder som vidtagits omfattar bland annat utveckling av arbetsformer och metoder för gemensam analys och planering av insatser samt kompetensförsörjning.
• Regeringen har inte följt Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen delar inte bedömningen att det finns behov av gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå. Sida har vidtagit ett antal åtgärder för att stärka samverkan som främst ligger i linje med OECD-DAC:s riktlinjer för samverkan men Riksrevisionens rekommendationer har också haft viss påverkan.
• Vi bedömer att förutsättningarna för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete har förstärkts. Att stärka samverkan kräver långsiktighet och det tar tid att se resultat men Sidas utvecklingsarbete inom området bedöms som positivt.
• Problemen kvarstår och de humanitära behoven fortsätter att öka globalt. För att förhindra att kriser uppstår och möta dessa behov är det fortfarande angeläget att utveckla samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att granskningens iakttagelser och rekommendationer delvis är omhändertagna genom de åtgärder som Sida har vidtagit sedan 2019. Det är troligt att åtgärderna hade vidtagits oberoende av granskningen eftersom OECD samtidigt kom med rekommendationer gällande samverkan. Däremot kan Riksrevisionens granskning ha haft viss påverkan på utvecklingsarbetet hos Sida.

Granskningens bidrag till resultatet

Sedan 2019 har Sida vidtagit flertalet åtgärder för att stärka samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Riksrevisionen bedömer att granskningen i viss mån bidragit till resultatet och förändringarna hos Sida. Riksrevisionens granskning sammanföll med OECD:s DAC Peer Review av Sveriges bistånd och nya riktlinjer från OECD gällande samverkan (DAC-rekommendationen) . Enligt Sida har båda dessa varit viktiga styrsignaler. Vidtagna åtgärder hos Sida har huvudsakligen genomförts med hänvisning till rekommendationer från DAC Peer Review. Nya arbetssätt, metoder och policyer som introducerats har utformats i linje med DAC-rekommendationen. Det är därför sannolikt att de flesta åtgärderna hos Sida hade vidtagits oberoende av Riksrevisionens granskning.

Enligt Sida har dock Riksrevisionens granskning varit en viktig anledning till de ansträngningar som gjorts. Vidare menar Sida att rapporten i huvudsak använts i lärande syfte, bland annat för att belysa förbättringsområden och som underlag för diskussion. Därför kan Riksrevisionens granskning ha påverkat förändringsprocesser hos Sida genom att lyfta problemet och dess angelägenhet.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen har granskat regeringens och Sidas arbete med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete under åren 2015–2017. Sidas bistånd delas in i två former: humanitärt bistånd, vars primära syfte är att rädda liv och lindra nöd, och långsiktigt utvecklingssamarbete, som avser varaktigt stöd till andra länders utveckling. Uppdelningen fyller en viktig funktion, bland annat eftersom de humanitära principerna ska respekteras. Likväl är det viktigt att uppdelningen kan överbryggas när så är lämpligt, för att öka biståndets effektivitet.

I takt med att behovet av humanitärt bistånd ökat i världen, bland annat på grund av långdragna väpnade konflikter och klimatrelaterade katastrofer, har samverkan mellan de två biståndsformerna tillmätts allt större betydelse, i såväl internationellt som svenskt bistånd. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet bör verka för att förhindra att humanitära kriser uppstår, blir utdragna eller återkommande. Det humanitära biståndet bör samtidigt bidra till att skapa hållbara lösningar vid katastrofer och kriser. Samverkan kan således bidra till att stärka människors och samhällens motståndskraft, återhämtnings- och anpassningsförmåga vid kriser och katastrofer.

Riksdag och regering har båda understrukit vikten av samverkan för ett mer effektivt bistånd. Det är dock en utmaning för många biståndsaktörer att avgöra när samverkan är lämplig, bland annat för att det humanitära biståndet ska utgå från principer om humanitet, neutralitet, oberoende och opartiskhet. Dessa principer kan vara svåra att kombinera med det mer politiskt känsliga långsiktiga utvecklingssamarbetet.

Syftet med granskningen var att undersöka om regeringens och Sidas arbetssätt möjliggjort samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete under åren 2015–2017. Granskningen omfattade det bistånd som genomförs av Sida. Riksrevisionens samlade slutsatser var att regeringen och Sida kan förbättra arbetet med att möjliggöra samverkan i praktiken. Enligt Riksrevisionen fanns det vissa brister i de förutsättningar som regeringen har gett Sida, liksom i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Det fanns därmed inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle vara möjlig.

Riksrevisionen gjorde följande iakttagelser:

• Avsaknad av gemensamma målformuleringar på strateginivå försvårar samverkan.
• Dokument med oklar status gör Sidas interna styrning otydlig.
• Förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering var begränsade.
• Analys och målformulering kan i större utsträckning göras gemensamt.
• De humanitära fokalpunkterna gavs inte tillräckliga förutsättningar för samverkan.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i mars 2018 till och med november 2023, då uppföljningen påbörjades. Uppföljningen omfattar Sida och regeringen. Uppföljningen baseras på intervjuer och mejlväxling med företrädare för Sida och Utrikesdepartementet. Övrigt material som samlats in består bland annat av årsredovisningar, policydokument och interna arbetsdokument från Sida.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen meddelade i sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten att den inte delade Riksrevisionens bedömning om att det finns ett behov av gemensamma målformuleringar för humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsarbete. Regeringen menade att det humanitära biståndet har en specifik karaktär som ger det en egen anslagspost, en separat strategi genom Sida och ett specifikt mål. Regeringen informerade också om att Sidas interna styrning och arbetssätt för samverkan hade utvecklats, och fortsätter att utvecklas, efter tidpunkten för Riksrevisionens granskning. Utifrån detta avsåg regeringen inte att vidta ytterligare åtgärder och betraktade därmed rapporten som slutbehandlad.

Utrikesutskottet instämde i regeringens bedömning att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete ska ske där det är möjligt utifrån kontext. Utrikesutskottet bedömde dock inte att det stod i konflikt med Riksrevisionens rekommendation om att överväga gemensamma målformuleringar där det finns tematiska beröringspunkter mellan olika strategier. Utrikesutskottet delade Riksrevisionens bedömning om att gemensamma målformuleringar på strateginivå kan förbättra möjligheterna till samverkan. Sida hade i sin föredragning för utrikesutskottet i samband med Riksrevisionens rapport pekat på ett antal förändringar av intern styrning och arbetssätt för att bättre ta till vara synergier mellan de två biståndsformerna. Med stöd i detta föreslog utrikesutskottet att lägga skrivelsen till handlingarna och riksdagen biföll utskottets förslag.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Inga gemensamma målformuleringar på strateginivå men nuvarande målformuleringar möjliggör en flexibilitet

De flesta av Sidas insatser utformas och finansieras i förhållande till målen för en specifik strategi, eftersom det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen. Riksrevisionens iakttagelse var därför att avsaknaden av gemensamma strategimål försämrar Sidas förutsättningar för att arbeta med gemensam analys, planering och målformulering, samt för att använda sig av samfinansiering och samrapportering. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att fastställa gemensamma målformuleringar på strateginivå för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet.

I sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport delade inte regeringen Riksrevisionens bedömning om behovet av gemensamma målformuleringar. Därför har inte heller några specifika åtgärder aviserats eller vidtagits med anledning av iakttagelserna och rekommendationerna. Enligt regeringen är separata målformuleringar i linje med de rekommendationer som riktades till Sverige i DAC Peer Review 2019.

Enligt Utrikesdepartementet har det skett en utveckling inom samverkan mellan de två biståndsformerna och det finns numera målformuleringar som ger en flexibilitet för samfinansiering och samrapportering; Utrikesdepartementet menar att detta återspeglas i strategierna. Vidare menar Utrikesdepartementet att ambitionerna gällande samverkan och utvecklingsaktörers ansvar för att minska humanitära behov är mycket tydliga i regeringens reformagenda för biståndet.

Det finns nya dokument men fortfarande med oklar status

Riksrevisionens iakttagelse var att det saknades styrdokument som beskrev hur samverkan mellan de två biståndsformerna skulle ske i praktiken och som kunde användas som verktyg i det dagliga arbetet. Riksrevisionen bedömde detta som viktigt eftersom Sidas handläggare har ett stort antal prioriterade perspektiv utöver samverkan att förhålla sig till. Riksrevisionen rekommenderade därför Sida att säkerställa att det fanns styrdokument som specificerar hur samverkan ska implementeras i verksamheten.

Sedan 2019 har Sida bland annat tagit fram en intern vägledning om samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Vägledningen täcker analys, dialog, koordinering, programmering och finansiering samt uppföljning. Enligt Sida har vägledningen varit en viktig del i att främja samverkan inom myndigheten. Sida har också tagit fram en så kallad brief som ska ge vägledning i vissa aspekter som är viktiga för att stödja en gemensam analys i planeringen av insatser. Dokumenten bygger till stor del på DAC-rekommendationen gällande samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Sida har även tagit fram ”arbetspapper” som beskriver hur samverkan ska operationaliseras i strategiplaner samt en checklista över vad som är bra att tänka på vid samverkan.

Sidas åtgärder för att stärka samverkan har resulterat i ett antal dokument och arbetspapper. Dokumentens status är dock fortfarande otydlig och inget av dokumenten är styrande. Vi bedömer därför att iakttagelsen är delvis omhändertagen.

Översyn av förutsättningar för samfinansiering och samrapportering har skett men oklart om det är möjligt

Riksrevisionens iakttagelse var att avsaknaden av gemensamma mål begränsar förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering. Det fanns vissa tekniska lösningar som medgav samfinansiering och samrapportering på Sida. Dessa användes dock inte i praktiken, eftersom handläggare antingen inte kände till dem, eller ansåg att det var för administrativt betungande. Rekommendationen var att säkerställa att de tekniska möjligheter som finns för att samfinansiera och samrapportera insatser kan användas i verksamheten när så är lämpligt.

Enligt Sida har myndigheten arbetat med att se över och utveckla möjligheter till samfinansiering och samrapportering. Detta har resulterat i två interna arbetspapper: ett om finansieringsmodaliteter relevanta för samverkan och ett annat som berör flexibilitet i finansiering av samverkan. Det är däremot svårt att bedöma i vilken utsträckning möjligheterna till samfinansiering och samrapportering är tillgängliga och används i verksamheten. Vi bedömer därför att iakttagelsen är delvis omhändertagen.

Analys och målformulering kan i större utsträckning göras gemensamt

Riksrevisionens iakttagelse var att bedömningar om när samverkan kan ske borde integreras i Sidas arbete på ett systematiskt sätt, exempelvis genom att handläggare för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet arbetar gemensamt med analys, planering och målformulering. Rekommendationen till Sida var att vidareutveckla arbetsformer som underlättar samverkan i analys, planering och målformulering i insatser.

2019 bildade Sida ett särskilt utskott bestående av representanter från samtliga operativa avdelningar med syfte att utveckla och samordna arbetet med samverkan på myndigheten. Utskottet arbetade med att främja möjligheterna till gemensam analys, planering och finansiering. För detta ändamål har utskottet bland annat tagit fram ovan nämnda vägledningar och arbetspapper.

En annan del av satsningen på samverkan har varit att tillsätta åtta nya ämnesföreträdare specifikt med syftet att stärka det operativa samspelet mellan humanitära insatser och utvecklingsinsatser. Sida tillsatte även ett tjugotal rådgivare inom samverkan på de flesta utlandsmyndigheter i konflikt- och krisdrabbade länder där Sida genomför bilateralt samarbete. Enligt Sida och regeringen har rådgivarna inom samverkan varit avgörande i stärkandet av den gemensamma analysen, vilken man pekar ut som grundläggande i samverkan mellan de två biståndsformerna.

Baserat på tillgängligt underlag, är det svårt att bedöma om arbetet med samverkan har integrerats i verksamheten eftersom det berör en omfattande del av Sidas verksamhet och till stor del interna arbetsformer. Det framgår dock i samtal med Sida, och i underlaget som Riksrevisionen tagit del av, att myndigheten gjort ansträngningar för att utveckla arbetsformer för gemensam analys, planering och målformulering. Därför bedömer vi att iakttagelsen är delvis omhändertagen.

Tillsatta rådgivare på utlandsmyndigheterna förstärker samverkan

Riksrevisionens iakttagelse var att de humanitära fokalpunkterna vid utlandsmyndigheterna var nyckelaktörer i samverkansarbetet men de hade i flera fall inte tillräckligt med tid för samordning och arbetet försvårades på grund av deras brist på erfarenhet av att arbeta med humanitära frågor. Den humanitära fokalpunkten är en handläggare som är anställd inom ramen för Sidas utvecklingssamarbete, men vars tjänst också rör humanitärt bistånd. En betydande del av kommunikationen mellan den humanitära enheten i Stockholm och utlandsmyndigheterna förväntas gå genom dem. Riksrevisionen rekommenderade Sida att säkerställa att fokalpunkterna hade tillräcklig kompetens och fick den arbetstid som behövdes för att möjliggöra samverkan.

Enligt Sida har utökade personalresurser och kompetens varit avgörande för att stärka arbetet med samverkan i verksamheten. En intern utvärdering visade att de tillsatta rådgivarna inom samverkan på utlandsmyndigheter (se avsnitt ovan) i Afrika har varit viktiga för att ta fram gemensamma analyser baserat på risk och sårbarhet som sedan kan ligga till grund för insatser inom samverkan. Dessa rådgivare spelar också en nyckelroll i samordningsarbetet på landnivå. I mars 2023 gjorde OECD en halvtidsöversyn av DAC Peer Review där man beskriver rådgivarna inom samverkan på ambassaderna som en del av de åtgärder som gör att Sverige nu kan tillämpa DAC-rekommendationen om samverkan.

Det är oklart huruvida åtgärder har vidtagits specifikt gällande de humanitära fokalpunkternas kompetens och arbetstid. Däremot har Sida satsat på utökade personalresurser och kompetens för att samverkan ska omsättas i praktiken. Därför bedömer vi att iakttagelsen är omhändertagen.