Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Riksrevisionens viktigaste iakttagelser om brister i utformningen av det granskade stödet är omhändertagna på så sätt att det granskade stödet är avvecklat och det nya stöd som regeringen införde 2021 utformades för att minska de tidigare bristerna. Det nya stödet avvecklades dock även det relativt snabbt av riksdagen 2021/2022.
• Det nya stöd som regeringen införde 2021 utformades i linje med de rekommendationer Riksrevisionen gav kopplat till stödets utformning. Riksrevisionen lämnade även ytterligare rekommendationer om att regeringen skulle se över andra sätt att lösa vissa av de problem som det granskade stödet också hade syftat till att lösa. Här har regeringen tagit vissa initiativ kopplade till utredningar av hyressättningssystemet.
• Den granskade verksamheten har delvis förbättrats genom att kunskapen om det granskade stödets bristande utformning har ökat hos både myndigheten och regeringen efter Riksrevisionens granskning. En orsak till att det granskade stödet inte var effektivt var att det vilade på bristfälliga konsekvensanalyser. I det nya uppdrag som Boverket fick efter Riksrevisionens granskning genomfördes bättre analyser och kunskapsläget blev också bättre tack vare de analyser som Riksrevisionen genomförde i granskningen.
• Det granskade stödet hade stora brister och var inte ett effektivt styrmedel. I och med att det nu är avvecklat finns inte längre problemen kopplade till stödets bristfälliga utformning kvar. Däremot kvarstår de problem som stödet syftade till att lösa: hyresgästers låga betalningsförmåga och behoven av renovering och energieffektivisering. Det nya stöd som infördes av regeringen 2021 borde ha haft bättre förutsättningar att bidra effektivt till målet om energieffektivisering eftersom det i flera avseenden utformades i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Men det nya stödet avvecklades relativt snabbt av riksdagen vid årsskiftet 2021/2022. Problemen som det granskade stödet syftade till att lösa kan behöva lösas på andra sätt.

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens granskning av stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus i vissa bostadsområden visade på stora brister i stödets utformning som innebar att det inte var ett effektivt styrmedel. Stödet avvecklades redan innan granskningen publicerades, men det hade andra orsaker än Riksrevisionens granskning.

Granskningen hade dock en relativt stor betydelse för utformningen av det nya stöd till energieffektivisering av flerbostadshus som regeringen införde 2021. Boverket, som tog fram underlaget till det nya stödet, angav att Riksrevisionens granskning utgjorde det viktigaste underlaget för myndighetens utredning. Utformningen av det nya stödet var i flera avseenden i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen gav i sin granskning. Det nya stödet avvecklades dock av riksdagen relativt snabbt efter införandet.

Riksrevisionen rekommenderade även regeringen att se över andra sätt att lösa de underliggande problem som det granskade stödet hade syftat till att lösa. Regeringen har tagit vissa initiativ till utredningar av hyressättningssystemet men det är inte sannolikt att Riksrevisionens granskning varit avgörande för det eftersom problemen var kända sedan tidigare.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen granskade stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus med hyresrätter i bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Granskningen omfattade Regeringskansliet (Finansdepartementet), Boverket och samtliga länsstyrelser.

Stödet infördes den 1 oktober 2016 och utgjorde en viktig del av regeringens samlade satsningar inom bostadsområdet. Bakgrunden till att regeringen införde stödet var att en stor del av bostadsbeståndet i Sverige är mer än 50 år gammalt och ansågs ha ett omfattande upprustningsbehov. Syftet var att stödet skulle öka renoverings- och energieffektiviseringstakten för att bidra till både bostadspolitikens övergripande mål om en god livsmiljö och energipolitikens mål om en effektivare energianvändning. Samtidigt skulle stödet skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Det visade sig dock att endast en mindre del av de anslagna medlen användes på grund av för få ansökningar. Det hade också framförts kritik mot stödet, bland annat mot dess krångliga villkor och höga administrativa kostnader. Syftet var därför att granska om stödet varit ändamålsenligt utformat för att kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen på ett effektivt sätt.

Granskningen visade att stödet inte hade varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen. Det fanns flera brister i regeringens utformning av stödet som förklarade både varför intresset för stödet varit lågt och varför stödet inte hade gett förutsättningar att, annat än marginellt, öka takten på renovering och energieffektivisering. Det var även oklart i vilken utsträckning stödets utformning kunde bidra till att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar.

Eftersom stödet avvecklades innan granskningen publicerades lämnade Riksrevisionen rekommendationer till regeringen som handlade om vad regeringen borde tänka på om man i framtiden skulle överväga att införa ett liknande stöd. Det handlade framför allt om att låta genomföra bättre konsekvensanalyser om tänkbara effekter av stödets utformning och att se över och förenkla ansökningsprocessen.

Riksrevisionen rekommenderade även regeringen att se över andra mer effektiva sätt att hantera några av de bakomliggande problem som stödet inte lyckades lösa, exempelvis de sociala problem som kan vara förknippade med renovering.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i oktober 2018 till och med december 2023, då uppföljningen påbörjades. Arbetet med uppföljningen har främst bestått av dokumentstudier samt skriftliga frågor till Riksrevisionens kontaktperson vid Regeringskansliet.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I skrivelsen med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen informerade om att stödet avvecklades den 1 januari 2019. Därför avsåg regeringen att inte vidta några åtgärder med anledning av granskningsrapporten. Regeringen menade däremot att det fanns anledning att beakta Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer om det i framtiden skulle bli aktuellt att föreslå något nytt stöd av liknande slag. Regeringen ansåg därmed att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Liksom regeringen ansåg civilutskottet att Riksrevisionens rapport bidrog med en viktig analys av hur ett eventuellt framtida stöd för renovering och energieffektivisering kan utformas på ett ändamålsenligt sätt. Riksdagen biföll utskottets förslag att lägga skrivelsen till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Stödet avvecklades den 1 januari 2019, det vill säga innan granskningen publicerades. I juli 2020 gav dock regeringen ett uppdrag till Boverket att utvärdera det avvecklade stödet samt ge förbättringsförslag inför utformningen av ett nytt stöd. Riksrevisionens granskningsrapport utgjorde enligt Boverket det viktigaste underlaget i den utredningen och myndigheten delade Riksrevisionens syn på problemen med det granskade stödet. Boverket lämnade i redovisningen av uppdraget ett förslag på ett nytt stöd till energieffektivisering där flera av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer omhändertogs.

I oktober 2021 införde regeringen ett nytt stöd för energieffektivisering av flerbostadshus, utifrån Boverkets förslag. Riksrevisionens bedömning är att vår granskning hade en relativt stor påverkan på utformningen av det nya stöd som regeringen införde.

Det nya stödet fanns dock bara under en kort period och riksdagen beslutade att avveckla det vid årsskiftet 2021/2022.

Svårt att få träffsäkerhet i ett stöd med flera syften

Riksrevisionen bedömde att stödet inte var träffsäkert utformat för att nå de syften som regeringen angav vid införandet. En orsak var att stödet utformades för att lösa flera typer av problem, som inte nödvändigtvis överlappar varandra. Hyresgästers bristande betalningsförmåga och behoven av renovering och energieffektivisering är olika problem som är svåra att lösa effektivt med ett gemensamt styrmedel. Granskningen visade till exempel att stödets områdesavgränsning innebar att få fastighetsägare till flerbostadshus med renoverings- och energieffektiviseringsbehov var berättigade att söka stödet.

Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen (i det fall regeringen i framtiden skulle överväga att införa ett liknande stöd) att utforma stödet utifrån en analys av vilka specifika problem det ska avhjälpa och en konsekvensanalys av tänkbara effekter, till exempel effekter av att avgränsa stödet till specifika bostadsområden.

I det nya stöd som regeringen införde 2021 renodlades det övergripande målet till att vara ökad energieffektivisering i flerbostadshus. Stödet skulle därmed riktas till byggnader med sämst energiprestanda där potentialen för energieffektivisering bedömdes vara störst och öppnade upp för att fler var berättigade till att ansöka om stöd. På det sättet skulle det nya stödet bli mer träffsäkert för att uppnå stödets syfte.

Denna förändring var därmed i linje med Riksrevisionens rekommendation och Boverket, som tog fram förslaget till ny utformning av stöd, uppgav att de utgick från Riksrevisionens granskning som underlag för sin analys.

Riksrevisionens bedömning är därmed att vår granskning hade relativt stor påverkan vid denna förändring av utformningen av det nya stöd som regeringen införde 2021, men som avvecklades av riksdagen vid årsskiftet 2021/2022.

Stödet var inte tillräckligt enkelt och attraktivt utformat

Riksrevisionens granskning visade att en anledning till det låga intresset för att söka stödet var att fastighetsägarna sammantaget ansåg att administrationen var för tung och riskerna för höga i förhållande till stödets storlek. Stödets hyresrabatt, villkor och den långa tidsdimensionen bidrog till att både ansökningsprocessen och uppföljningsförfarandet ansågs vara krångliga. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen (i det fall regeringen i framtiden skulle överväga att införa ett liknande stöd) att se över och förenkla ansöknings- och uppföljningsprocessen.

Det nya stödet till energieffektivisering i flerbostadshus som infördes 2021 var på flera sätt enklare och attraktivare utformat än det granskade stödet, bland annat genom att det nya stödet endast kunde sökas för energieffektiviserande åtgärder och hyresrabatten togs bort. Det innebar en kortare och enklare ansöknings- och uppföljningsprocess.

Denna förändring var därmed också i linje med Riksrevisionens rekommendation om att se över och förenkla ansöknings- och uppföljningsprocessen, och Riksrevisionens bedömning är att vår granskning hade relativt stor påverkan vid denna förändring av utformningen av det nya stöd som regeringen införde 2021.

Utformningen av stödet gav inte förutsättningar att bidra till målen

Även om intresset för det granskade stödet hade varit större och träffsäkerheten bättre bedömde Riksrevisionen att stödet ändå inte gav tillräckliga incitament för fastighetsägare att genomföra åtgärder som på ett effektivt sätt kunde bidra till målen. Alltför låga stödnivåer och osäkerhet om vilket stödbelopp fastighetsägaren i slutänden skulle få gav till exempel inte tillräckliga incitament att öka energieffektiviseringstakten annat än marginellt. Enligt Riksrevisionens räkneexempel utgjorde energieffektiviseringsdelen av stödet endast 1,5–2 procent av fastighetsägarens totala renoveringskostnad.

För det nya stödet som infördes 2021 höjdes stödets maximala storlek för att öka incitamenten för fastighetsägaren att energieffektivisera. Detta var en förändring som låg i linje med att omhänderta Riksrevisionens iakttagelse och bedömningen är att Riksrevisionens granskning hade relativt stor påverkan vid denna förändring av utformningen.

Se över andra sätt att lösa de avsedda problemen

Granskningen visade att det kan finnas andra mer effektiva sätt att hantera några av de bakomliggande problemen: incitament till överrenovering som leder till kraftiga hyreshöjningar på starka bostadsmarknader, särskilda utmaningar med att belåna fastigheter för att finansiera renovering på svaga marknader och det faktum att även nödvändiga hyreshöjningar kan vara orimligt höga för hyresgäster med bristande betalningsförmåga. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att se över andra sätt att lösa dessa problem.

När det gäller översyn av incitamentsstrukturen i hyressättningssystemet har regeringen tagit några andra initiativ:

• Regeringen tillsatte 2020 utredningen Läge och kvalitet i hyressättningen. Betänkandet med samma namn inkom i juli 2021 men det har inte remitterats.
• I juni 2021 överlämnade regeringen propositionen Stärkt skydd för hyresgäster till riksdagen. För att underlätta för hyresgäster som får en väsentligt höjd hyra efter en renovering föreslår regeringen att den nya hyran ska kunna fasas in i ett lugnare tempo än vad som är fallet i dag. Förslaget röstades inte igenom i riksdagen.
• I juli 2022 tillsattes en utredning som bland annat innehöll ett uppdrag om att kartlägga arbetet mot att hyresgäster tvingas flytta på grund av hyreshöjningar vid renoveringar som innefattar bruksvärdeshöjande åtgärder. Utredningen lades ner i förtid.

Riksrevisionen bedömer det dock inte som sannolikt att vår granskning har haft en avgörande betydelse för dessa initiativ då problemen varit väl kända innan Riksrevisionen genomförde granskningen.