Uppföljning

Sammanfattande bedömning

Det granskade stödet/statsbidraget för ökat bostadsbyggande som regeringen införde 2016 avvecklades i och med riksdagens beslut om statsbudgeten 2019, under pågående granskning.

• I sin skrivelse till följd av granskningen instämde regeringen delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen hade, vid tidpunkten för skrivelsen, inga planer på att återinföra stödet och avsåg därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Om det i framtiden skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, ansåg regeringen att det fanns anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnat.

I budgetpropositionen för 2024 föreslog regeringen planeringsstimulanser i form av två temporära stöd till kommuner för att anta eller ändra detaljplaner för att möjliggöra småhusbebyggelse respektive omvandling av lokaler till bostäder. Stöden beslutades i och med riksdagens beslut om statsbudgeten för 2024 och formaliserades genom en förordning som träder i kraft den 2 april 2024. I arbetet med att närmare utforma planeringsstimulanserna beaktades, enligt Regeringskansliet, i möjligaste mån de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnat i granskningsrapporten 2019. De nya stöden uppgår till 60 miljoner kronor för möjliggörande av småhusbebyggelse och 20 miljoner kronor för möjliggörande av omvandling av lokaler till bostäder avseende budgetåret 2024. Vidare föreslår regeringen att stödet som avser småhusbebyggelse ska uppgå till 75 miljoner kronor för 2025 respektive för 2026. Vad gäller stödet till omvandling av lokaler föreslår regeringen att det ska uppgå till 25 miljoner kronor avseende 2025 respektive avseende 2026.

• Regeringskansliet anger att regeringen i förordningen, för att öka förutsebarheten för kommunerna, fastställt att stödet för varje nytt småhus är högst 15 000 kronor respektive högst 150 kronor per kvadratmeter lokalarea som blir möjlig att omvandla till boarea. Enligt förordningen ska Boverket årligen följa upp och rapportera hur stöden fördelats och hur många av de antagna detaljplanerna som vunnit laga kraft.
• Regeringskansliet anger att de beaktat våra iakttagelser och rekommendationer i möjligaste mån vid arbetet med den närmare utformningen av de nya stöd som beskrivits ovan. Vi bedömer att regeringen beaktat de två rekommendationer som rör dels kommunernas planeringsförutsättningar, dels möjligheten att följa upp stödet genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna.
• Eftersom det granskade stödet avvecklades under granskningens gång kvarstår inte problemet gällande just detta stöd. Huruvida andra statsbidrag till kommuner har liknande problem är oklart. Vi kan dock konstatera att regeringen vid utformningen av de nya temporära stöden till kommunerna för bostadsbyggande syftat till att motverka ett par av de problem som vår granskning identifierat avseende det granskade stödet.

Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande avvecklades den 1 januari 2019. Det går därför inte att bedöma huruvida och på vilket sätt regeringen skulle ha följt våra rekommendationer om stödet funnits kvar. Däremot har regeringen infört två temporära stöd till kommuner för att anta eller ändra detaljplaner för att möjliggöra småhusbebyggelse respektive omvandling av lokaler till bostäder. Regeringskansliet anger att de beaktat våra rekommendationer så långt möjligt vid utformningen av dessa stöd. Vår sammantagna bedömning är att regeringen delvis beaktat våra rekommendationer, eftersom de följt två av dessa vid utformningen av de nya stöden.

Granskningens bidrag till resultatet

Det granskade stödet avvecklades under granskningen. Regeringen angav dock i sin skrivelse att det fanns anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnat om det i framtiden skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande.

Regeringen har under perioden 2020–2023 inte infört något nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, men införde de två temporära stöden till kommuner som beskrivs ovan. Regeringskansliet anger i sitt svar på Riksrevisionens frågor att de i möjligaste mån beaktat våra iakttagelser och rekommendationer vid utformningen av de nya stöden. Vi bedömer att de beaktat de två rekommendationer som rör dels kommunernas planeringsförutsättningar, dels möjligheten att följa upp stödet genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna. Sammantaget bedömer vi därför att regeringen delvis beaktat våra iakttagelser och rekommendationer.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen har granskat det statliga stödet till kommuner som syftade till att stimulera ett ökat bostadsbyggande, både generellt och i kommuner som också tog emot nyanlända. Statsbidraget fanns i tre år, under 2016–2018, och uppgick till drygt 5 miljarder kronor totalt under perioden. Regeringen och Boverket utgjorde granskningsobjekt.

Motiv till granskning var att stödet till kommuner utgjorde en betydande satsning sett till anslagets storlek bland de bostadspolitiska stöden. Riksdagens civilutskott hade i budgetbetänkanden efterfrågat en redovisning av stödets användning och resultat. Regeringen hade inte angett villkor för hur stödet fick användas och inte ställt krav på återrapportering. Riksrevisionen bedömde att förutsättningarna för att följa upp resultatet av stödet var små. Tidigare granskning och utvärderingar hade pekat på svårigheten i att bedöma effekter av liknande stöd.

Granskningen visade att stödet inte på ett effektivt sätt hade stimulerat ett ökat bostadsbyggande generellt eller i kommuner som tar emot nyanlända. Regeringen hade inte utformat stödet så att det tydligt styrde mot syftet. Regeringen hade inte reglerat vad det utbetalda stödet skulle användas till. Kommunerna hade inte fått goda förutsättningar för att planera och använda stödet effektivt i sin verksamhet för bostadsbyggande. Eftersom regeringen inte ställt krav på återrapportering saknades förutsättningar för att kunna redovisa och rapportera användning och resultat till riksdagen.

Stödet avvecklades under granskningen i och med riksdagens beslut om statsbudgeten 2019. Om ett liknande stöd övervägs i framtiden lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen:

• Utforma stödet utifrån en analys av behovet av ett ekonomiskt stöd och de specifika problem som stödet till kommuner avser att avhjälpa.
• Anpassa utformningen av stödet med hänsyn till kommunernas planerings- och budgetprocesser.
• Överväg ett övergripande villkor om vad stödet ska användas till.
• Säkerställ att användningen av stödet kan följas upp, exempelvis genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i augusti 2018 till och med december 2023, då uppföljningen påbörjades. Uppföljningsarbetet har utgjorts av genomgångar av riksdagstryck, regeringens skrivelse, årsredovisningar och Riksrevisionens rapport. Vidare har skriftliga frågor ställts till Regeringskansliet och Boverket, vilka båda har svarat skriftligt.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse om granskningen instämde regeringen delvis i Riksrevisionens iakttagelser, men ansåg att stödet måste ses i ett bredare perspektiv. Regeringen framhöll att den så kallade byggbonusen var en del av regeringens stöd till kommuner för att klara den akuta flyktingsituationen i landet. Regeringen instämde dock i att det hade varit svårt att följa upp stödet och därmed att utvärdera om det hade stimulerat ett ökat bostadsbyggande.

Vidare pekade regeringen på att stödet var avvecklat och att det inte fanns planer på att återinföra det. Regeringen avsåg därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Om det däremot i framtiden skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande, menade regeringen att det fanns anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnat. Regeringen ansåg därmed att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Riksdagens civilutskott uppmärksammade Riksrevisionens granskning i sitt betänkande om statsbudgeten 2020. Civilutskottet framhöll vidare att det i flera budgetbetänkanden understrukit vikten av att regeringen återkommer till riksdagen med en tydlig redovisning av hur stödet använts och vilka resultat som uppnåtts.

I sitt ställningstagande i betänkandet om regeringens skrivelse skrev civilutskottet att Riksrevisionens granskning bidrog till att belysa frågan om utformningen av bostadspolitiska stöd. Utskottet skrev också att stödet var avvecklat, att det inte fanns planer på att återinföra det, samt att regeringen angett att det vid förslag om ett nytt stöd fanns anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen hade lämnat. Mot bakgrund av detta avslog utskottet motionsyrkanden och riksdagen beslutade att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Vi har inte kunnat bedöma om regeringen utformat de nya stöden till kommunerna utifrån en analys av identifierade problem

Riksrevisionen konstaterade i granskningen att regeringen hade presenterat ett begränsat underlag inför stödets införande. Motiven för stödet beskrevs på en övergripande nivå med innebörd att kommunerna hade förutsättningar att påskynda bostadsbyggandet och att bostadsbristen försvårade för kommunerna att bosätta nyanlända. Dock saknades analyser dels av vilka problem stödet var tänkt att lösa, dels av förväntade resultat och konsekvenser för kommunernas verksamhet för bostadsbyggande. Riksrevisionen rekommenderade mot den bakgrunden regeringen att utforma stödet utifrån en analys av behovet av ett ekonomiskt stöd och de problem som stödet till kommuner avsåg att avhjälpa.

I sin skrivelse om granskningen instämde regeringen delvis i Riksrevisionens iakttagelser, men framhöll också att den så kallade byggbonusen var en del av regeringens stöd till kommuner för att klara den akuta flyktingsituationen i landet. Regeringen instämde dock i att det hade varit svårt att följa upp stödet och därmed att utvärdera huruvida det hade stimulerat ett ökat bostadsbyggande.

Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande är avvecklat sedan den 1 januari 2019 i och med riksdagens beslut om statsbudgeten 2019.

I 2024 års budgetproposition föreslog regeringen två nya temporära stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande. Regeringen konstaterade i samband med detta att bostadsbyggandet hade påverkats kraftigt av stigande räntor, hög inflation och höga energipriser. Det hade medfört att bostadsbyggandet avtagit. Regeringen föreslog att anslaget 1:1 Bostadspolitisk utveckling skulle ökas med 60 miljoner kronor, vilka syftade till att stimulera kommunerna att anta detaljplaner för att möjliggöra nya områden för småhusbebyggelse. Vidare föreslog regeringen en ökning av samma anslag med 20 miljoner kronor för att ge kommuner incitament att ändra detaljplaner för att möjliggöra omvandlingar från lokaler till bostäder. Storleksmässigt är de nya stöden således inte jämförbara med det granskade stödet som under det sista utbetalningsåret 2018 uppgick till 1 800 miljoner kronor. Efter att riksdagen fattat beslut om statens budget för 2024 har regeringen beslutat om en förordning som formaliserar villkoren för de nya stöden.

Regeringskansliet anger att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i möjligaste mån beaktats vid utformningen av de nya stöd som införs 2024. Vi kan dock inte bedöma om regeringen har utformat stöden utifrån en analys av behovet av ett ekonomiskt stöd och de problem som stödet till kommuner avsåg att avhjälpa i enlighet med ovannämnda rekommendation.

Regeringen har försökt att anpassa de nya stöden till kommunernas planeringsprocesser

Riksrevisionen konstaterade att regeringens utformning av det granskade stödet hade bidragit till oförutsägbarhet och försvårat för kommunerna att planera och använda stödet proaktivt i sin verksamhet. Det var svårt för den enskilda kommunen att förutse hur stort belopp den skulle få beviljat, då storleken på stödet för en kommun var beroende av hur många andra kommuner som sökt. Att beslut om stödet togs sent på året, försvårade också planeringen. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att anpassa utformningen av stödet med hänsyn till kommunernas planerings- och budgetprocesser.

Enligt regeringen inföll tidpunkten för utbetalning sent på året för att fördelningen av bidraget skulle baseras på så aktuella uppgifter som möjligt och med hänsyn till den nya bosättningslagen. Att för kommande år skjuta upp betalningen till januari var, enligt regeringen, inte förenligt med anslagsförordningen (2011:223). Regeringen menade även att det inte gick att senarelägga utbetalningen till början av kalenderåret utan att behöva använda samma statistikunderlag två år i rad. Enligt regeringen skulle stödet då behöva pausas under ett års tid, vilket var olämpligt.

Regeringskansliet anger att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i möjligaste mån beaktats vid utformningen av de nya stöd som införs 2024. För att öka förutsebarheten för kommunerna angående hur mycket stöd de kan få för sitt detaljplanearbete fastställer den aktuella förordningen att stöd ges, i mån av tillgång på medel, med 15 000 kronor för varje nytt småhus som det är rimligt att detaljplanen möjliggör och med 150 kronor per kvadratmeter lokalarea som genom detaljplanen blir möjlig att omvandla till boarea. Vidare kan stöd sökas löpande av kommuner den 2 april 2024 fram till den 1 oktober 2026 för detaljplaner som antas efter den 31 december 2023. Ansökningar om stöd ska prövas löpande. Sammantaget är detta, enligt Regeringskansliet, tänkt att underlätta för kommunernas interna planerings- och budgetprocesser. Stödet förväntas kunna erhållas i relativt nära anslutning till att kommunen antagit en detaljplan och ansökt om stöd.

Vi bedömer att regeringen beaktat Riksrevisionens rekommendation att anpassa utformningen av stödet med hänsyn till kommunernas planerings- och budgetprocesser.

Det fanns inga villkor för vad det tidigare stödet fick användas till – regeringen instämde i att det varit svårt att utvärdera

Regeringen hade inte reglerat vad det utbetalda stödet skulle användas till. Riksrevisionens bedömning var därför att regeringen inte hade styrt stödet tydligt mot syftet, vilket hade minskat förutsättningarna för att stödet skulle ha effekt på bostadsbyggandet. För att öka effektiviteten av ett eventuellt framtida stöd fanns det därför skäl för regeringen att tydliggöra inriktningen av stödet mot ett ökat bostadsbyggande. Granskningen visade att den svaga styrningen av stödet, osäkerheten i hur stort stöd en kommun kommer att få, och den sena tidpunkten för beslut om stöd, medfört att stödet i huvudsak har betraktats som ett resurstillskott till kommunen som helhet. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att överväga ett övergripande villkor om användningen, exempelvis att stödet ska användas på det sätt som kommunen bedömer lämpligast för att öka bostadsbyggandet.

Regeringen instämde i att stödet varit svårt att följa upp och att det därför också varit svårt att utvärdera om det hade stimulerat ett ökat bostadsbyggande.

Regeringskansliet anger att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i möjligaste mån beaktats vid utformningen av de nya stöd som införs 2024. Vi kan dock inte bedöma om regeringen har övervägt ett övergripande villkor för användning av stödet i enlighet med ovannämnda rekommendation.

Regeringen eller Boverket följde inte upp det tidigare stödet, men har infört återrapporteringskrav för de nyligen beslutade stöden till kommunerna

Varken regeringen eller Boverket hade planerat för någon uppföljning av utfallet av stödet. Eftersom regeringen inte hade ställt villkor för hur stödet skulle användas eller ställt krav på återrapportering saknades förutsättningar för att på ett meningsfullt sätt följa upp stödets användning och resultat. Därmed gick det inte att redovisa och rapportera användning och resultat till riksdagen i enlighet med civilutskottets önskemål. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att säkerställa att användningen av stödet kunde följas upp, exempelvis genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna.

I förordningen om det granskade stödet ställde regeringen inte något krav på att kommunerna skulle återrapportera hur de använt tilldelade medel. Detta till skillnad från två andra bostadsstöd som infördes ungefär samtidigt. Exempelvis omfattade förordningen om investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande en regel om att den som sökt eller mottagit stöd på begäran ska lämna de uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering. Enligt förordningen om stöd för renovering och energieffektivisering skulle stödmottagaren lämna en renoveringsrapport med redovisning av åtgärder, kostnader och resultat.

Regeringen har inte följt upp det granskade stödet för ökat bostadsbyggande eller gett Boverket ett sådant uppdrag. Boverket har heller inte initierat någon egen uppföljning.

Enligt förordningen om de två nyligen beslutade stöden ska kommunen lämna de uppgifter för uppföljning som Boverket begär. Boverket ska i sin årsredovisning dels redovisa fördelningen av stödet och hur många av de antagna detaljplanerna som har fått laga kraft, dels lämna en slutrapport till regeringen när det temporära stödet avslutats.

Vi bedömer därför att regeringen har beaktat Riksrevisionens rekommendation om att säkerställa att användningen av stödet kan följas upp genom att inkludera ett återrapporteringskrav för stödmottagarna så att Boverket kan följa upp stödet.