Uppföljning

Att länsstyrelserna är 21 fristående myndigheter med ett brett uppdrag gör det till en särskild utmaning för regeringen att styra dem. Vid tidpunkten för granskningen hade det i olika sammanhang påtalats att länsstyrelserna inte gavs förutsättningar att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Syftet med granskningen var därför att undersöka hur regeringens styrning av länsstyrelserna fungerade och om den var ändamålsenlig. Granskningen omfattade regeringen, Regeringskansliet och länsstyrelserna.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringen inte hade ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen av länsstyrelserna följde i stället samma mall som för andra myndigheter, utan att tillräcklig hänsyn togs till att länsstyrelserna har ett betydligt bredare uppdrag och att de inte är en, utan tjugoen olika myndigheter. Riksrevisionen bedömde att styrningen därmed blir sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad.

För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig var det vår bedömning att varje styrsignal behövde sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till.

Granskningen visade att det sker viss samordning av styrningen av länsstyrelserna inom Regeringskansliet, men att den inte är tillräcklig för att åstadkomma ett helhetsperspektiv på styrningen. Riksrevisionen lämnade därför ett antal rekommendationer till regeringen, Regeringskansliet och länsstyrelserna.

Rekommendationer till regeringen:

• För att skapa en bättre helhetsbild över länsstyrelsernas uppgifter och finansiering bör regeringen sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. Regleringsbrevet skulle då kompletteras med uppdrag till länsstyrelserna som i dag bara framgår av andra myndigheters regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna.

Rekommendationer till Regeringskansliet:

• Regeringskansliets samordning av styrningen av länsstyrelserna bör utvecklas för att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. En möjlighet vore att i större utsträckning använda den interdepartementala arbetsgruppen för länsstyrelsefrågor för att diskutera till exempel mängden och sammansättningen av uppdrag samt eventuella målkonflikter.
• Regeringskansliet bör fortsätta arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering. Som en del i arbetet med att avgöra vilken finansieringsform som är mest ändamålsenlig bör Regeringskansliet noggrant följa upp vilka konsekvenser införandet av dispositionsrätterna har fått för länsstyrelserna.
• För att tydliggöra länsstyrelsernas samlade uppdrag och roll rekommenderar Riksrevisionen att Regeringskansliet formulerar ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Detta skulle kunna bidra till att styrningen blir mer helhetsinriktad och strategisk.
• Ett sätt att öka legitimiteten för regeringens sätt att styra länsstyrelserna är genom ökad transparens i styrkedjan. Regeringskansliet bör därför ta fram riktlinjer för hur strategiska kontakter med länsstyrelserna ska hanteras och dokumenteras.
• De enskilda och gemensamma regelbundna myndighetsdialogerna med länsstyrelserna är centrala delar av styrkedjan och bör alltid dokumenteras inom Regeringskansliet, både för att möjliggöra ansvarsutkrävande och för att underlätta kunskapsöverföring inom Regeringskansliet.

Rekommendationer till länsstyrelserna:

• För att öka och bibehålla tilliten inom länsstyrelsernas gemensamma organisation bör länsstyrelserna upprätta tydliga principer för hur länsstyrelserna ska representeras i länsrådsgrupperna och tydliggöra kontaktlänsrådens mandat.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen instämde i flera av problemformuleringarna i Riksrevisionens granskningsrapport. Detta framgår av regeringens skrivelse till riksdagen med anledning av granskningen. Regeringen delade Riksrevisionens slutsats om behovet av att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. Regeringen delade också Riksrevisionens slutsats om finansieringens betydelse för att ge länsstyrelserna bättre förutsättningar för att bedriva sin verksamhet mer effektivt och hållbart. I skrivelsen konstaterade regeringen även att Riksrevisionens granskning utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna.

I skrivelsen framhöll regeringen att Riksrevisionens granskning visar på betydelsen av att vissa principer om samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå blir mer transparenta och kända. Principerna handlar bland annat om att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna. I och med denna skrivelse betraktade regeringen rapporten som slutbehandlad.

Konstitutionsutskottet instämde med regeringen i att Riksrevisionens granskning ger ett bra underlag för regeringen att vidareutveckla styrningen av länsstyrelserna. Vidare framhöll utskottet vikten av att länsstyrelserna ges goda förutsättningar att planera sin verksamhet utifrån regionala förhållanden. Utskottet ansåg att det var angeläget att regeringen förbättrar sin styrning av länsstyrelserna och att den bör vidta åtgärder utifrån Riksrevisionens rekommendationer. Riksdagen biföll utskottets förslag att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Länsstyrelsernas uppdrag

Regeringen har vidtagit åtgärder för att tydliggöra vilka uppgifter och uppdrag som länsstyrelserna ska ansvara för. I budgetpropositionen för 2021 presenterade regeringen principerna för vilka uppgifter och uppdrag som länsstyrelserna ska ansvara för. Regeringen har därefter i budgetpropositionen för 2023 uttalat att prövningen av vilka uppgifter och uppdrag som länsstyrelserna ska ansvara för även fortsättningsvis bör ske med vägledning av dessa kriterier.

Regeringskansliet verkar också för att göra länsstyrelsernas regleringsbrev mer heltäckande. Det sker i de beredningar som föregår regeringsbeslut. Enheten för statlig förvaltning ansvarar för den sammanhållna styrningen av länsstyrelserna i Regeringskansliet. Samtliga uppgifter och uppdrag till länsstyrelserna ska beredas med enheten. Inom ramen för gemensam beredning i Regeringskansliet bevakar enheten att uppdrag och uppgifter till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. Det sker framför allt i den årliga beredningen av regleringsbrev till myndigheterna under regeringen, där enheten för statlig förvaltning granskar samtliga regleringsbrev som innehåller verksamhetsstyrning. Det sker även i arbetet med länsstyrelsernas regleringsbrev och i beredning av särskilda uppdrag.

Enheten för statlig förvaltning tillhandahåller den interdepartementala arbetsgrupp för länsstyrelsefrågor som finns i Regeringskansliet med instruktioner för arbetet med länsstyrelsernas regleringsbrev. Syftet med detta är att skapa en helhetssyn i regeringens styrning av länsstyrelserna. Av dessa instruktioner framgår bland annat att regeringens bedömningar i skrivelsen Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna ska ligga till grund för arbetet med länsstyrelsernas regleringsbrev. I samband med beredningar av uppdrag som ska beslutas i särskild ordning övervägs om det föreslagna uppdraget i stället kan lämnas i regleringsbrevet.

Länsstyrelsernas finansiering

Regeringen delade fortsatt Riksrevisionens bedömning att finansiering via dispositionsrätt ger länsstyrelserna bättre förutsättningar att planera och bedriva en mer långsiktig, effektiv och hållbar verksamhet. Finansieringen via dispositionsrätt har också ökat de senaste åren. Inför budgetåret 2022 fick Länsstyrelsen i Örebro län, som hanterar länsstyrelsernas gemensamma ekonomiadministration, dispositionsrätt på 26 anslagsposter och cirka 850 miljoner kronor att fördela till länsstyrelserna. Inför budgetåret 2017 var motsvarande siffror 15 anslagsposter och cirka 432 miljoner kronor.

Den långsiktiga trenden med en ökad andel bidragsfinansiering har dock fortsatt från 2019 till i dag. Förvaltningsanslaget har under perioden 2015–2021 ökat i reala termer för alla år utom ett. Finansieringen via bidrag har samtidigt ökat än mer. Under 2021 ökade bidragsfinansieringen i högre utsträckning än under tidigare år. Skälet är att de omfattande tillskott som gjordes till länsstyrelserna med anledning av pandemin tillfördes under stor brådska och därför lades till Länsstyrelsen i Örebros disposition, för vidare fördelning till övriga länsstyrelser. De övriga länsstyrelserna bokförde medlen som bidrag från en annan myndighet snarare än finansiering från förvaltningsanslaget. Samma bokföringsmetod gäller övriga dispositionsrätter.

Strategiska kontakter mellan Regeringskansliet och länsstyrelserna

Regeringskansliet har inte vidtagit några åtgärder för att ytterligare öka transparensen i kontakterna med länsstyrelserna. Enligt företrädare för Regeringskansliet följer man de utgångspunkter som generellt gäller för kontakter med myndigheter. Beroende på vad som diskuteras kan det finnas anledning att dokumentera innehållet i kontakten, till exempel genom en tjänsteanteckning. Behovet av dokumentation avgörs i det enskilda fallet. Det finns inga specifika riktlinjer gällande kontakter med länsstyrelserna.

Avslutande bedömning och kommentarer

I sin skrivelse påtalade regeringen att Riksrevisionens rapport utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna. Regeringen har vidtagit vissa åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport. Ett exempel på detta är att regeringen i budgetpropositionen för 2021 presenterade principerna för vilka uppgifter och uppdrag som länsstyrelserna ska ansvara för. Även Regeringskansliet har vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport. Till exempel refererar enheten för statlig förvaltning i sina instruktioner för det interdepartementala arbetet med länsstyrelsernas regleringsbrev till regeringens skrivelse med anledning av rapporten.

Detta innebär inte ett genomslag för alla Riksrevisionens rekommendationer. Till exempel fortsätter utvecklingen med att en allt mindre andel av finansieringen kommer från förvaltningsanslaget. En forskningsrapport från 2022 konstaterade att finansieringsmodellen för länsstyrelserna alltjämt präglas av kortsiktighet, oförutsägbarhet och ryckighet. Möjligheterna till insyn i de strategiska kontakterna mellan Regeringskansliet och länsstyrelserna tycks också vara oförändrade. Mycket talar för att de åtgärder som vidtagits bara är på marginalen och att det fortfarande är en bit kvar innan regeringen har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna.