Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningsrapporten utgör en del av Riksrevisionens återkommande granskningar av hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Dessa granskningar har tillsammans med annan extern uppföljning över tid bidragit till att finanspolitiken i huvudsak utformas och redovisas enligt de budgetpolitiska målen och restriktionerna. Den aktuella granskningens iakttagelser kan ha bidragit till en tydligare åtskillnad mellan permanenta och tillfälliga åtgärder i regeringens redovisning. Det främsta skälet till förbättringen är dock att behovet av tillfälliga åtgärder är mindre idag än under pandemiåren. Iakttagelserna om utgiftstakets nivåer och en tydlig plan för återgång till överskottsmålet återaktualiserades i granskningen av regeringens tillämpning av ramverket 2024.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i maj 2020 till och med december 2024, då uppföljningen avslutades. Den bygger på riksdagens behandling av granskningsrapporten och Riksrevisionens fyra granskningar av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2021–2024.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Granskningen avsåg regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna under 2020. Ramverket syftar till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Det innehåller budgetpolitiska mål och principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken.

Granskningen motiverades av det finanspolitiska ramverkets funktion att upprätthålla sunda offentliga finanser. Av samma skäl har Riksrevisionen återkommande (i stort sett årligen) granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket sedan slutet av 00-talet. Hösten 2020 hade den då pågående covid-19-pandemin medfört en plötslig och kraftig konjunkturnedgång som på kort tid ändrade finanspolitikens förutsättningar. För att motverka den djupa lågkonjunkturen bedrev regeringen en expansiv finanspolitik som innebar att överskottsmålet inte nåddes.

Granskningen visade att ramverket gav regeringen stöd för att tillfälligt avvika från målet av stabiliseringspolitiska skäl. Men genom att avstå från att redogöra för hur återgången till överskottsmålet skulle ske följde regeringen inte budgetlagen. En annan iakttagelse var att regeringen inte förklarade skillnader mellan dess egna och expertmyndigheternas bedömningar av det strukturella sparandet, som är det mått som används för uppföljning av överskottsmålet. De höjningar som föreslogs av tidigare beslutade nivåer för utgiftstaket 2021 och 2022 gav regeringen stor handlingsfrihet för ytterligare temporära utgiftsökningar utöver den föreslagna och aviserade politiken.

Riksrevisionen drog slutsatsen att finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna under 2020 i huvudsak utformades och redovisades i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Det osäkra läget till följd av pandemin bedömdes dock inte vara skäl nog att avstå från en redogörelse för hur en återgång till överskottsmålet skulle ske. Riksrevisionen bedömde också att utgiftstaken för 2021 och 2022 hade justerats upp på ett sätt som saknade stöd i ramverket och riskerade medföra försvagad budgetdisciplin. Höjningen av utgiftstakets nivå 2020 och förslaget till ny nivå 2023 bedömdes vara i enlighet med ramverket. Mot bakgrund av det exceptionellt stora utrymmet för tillfälliga utgiftsökningar 2021 och 2022 bedömde Riksrevisionen att budgeteffekterna av tillfälliga respektive permanenta åtgärder på budgetens utgiftssida tydligare borde ha framgått av budgetpropositionen.

Det finanspolitiska ramverket innehåller också ett balanskrav för kommunsektorn och ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, det så kallade skuldankaret. Riksrevisionen bedömde att regeringens uppföljning av dessa budgetmål var transparent.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att senast i den ekonomiska vårpropositionen för 2021:

• redogöra för hur en återgång till överskottsmålet skulle ske
• återkomma till riksdagen med nya förslag till nivåer på utgiftstaken för 2021 och 2022 som stämde överens med det då aktuella huvudscenariot för utgifternas utveckling
• förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder framgår.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Regeringens plan för återgång till överskottskottsmålet dröjde till budgetpropositionen för 2022

Regeringen delade inte Riksrevisionens bedömning om behovet av en plan för en återgång till överskottsmålet.[1] Med hänvisning till att prognoser för konjunkturlägets utveckling i allmänhet är svåra att göra och att prognosen för den kommande konjunkturutvecklingen var ovanligt osäker på grund av covid-19-pandemin, ansåg regeringen inte att det var lämpligt att ange en plan annat än på en övergripande nivå. Regeringen avsåg att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålet när de ekonomiska förhållandena medgav det och aviserade att den skulle återkomma till riksdagen med en mer detaljerad plan när osäkerheten om utvecklingen minskat. Eftersom regeringen inte delade Riksrevisionens bedömning i denna del vidtog den inte några åtgärder med anledning av Riksrevisionens bedömning.

I samband med riksdagshandlingen av regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapporten framhöll finansutskottet budgetlagens krav på att regeringen ska redovisa en plan för hur en återgång till målet ska ske, men uttryckte samtidigt förståelse för utmaningar förknippade med en sådan plan i den aktuella situationen.[2]

I 2021 års ekonomiska vårproposition konstaterade regeringen återigen att det förelåg en avvikelse mot överskottsmålet och att den avsåg att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå när de ekonomiska förhållandena medgav det. Rekommendationen att redogöra för hur en återgång till målnivån skulle ske följdes alltså inte. I budgetpropositionen för 2022 bytte finanspolitiken fokus från krisåtgärder till reformer för att bland annat stärka arbetsmarknaden, och regeringen redovisade därvid en plan som innebar att överskottsmålets nivå skulle uppnås 2023.[3] I budgetpropositionen för 2023 översteg det strukturella sparandet målnivån och någon avvikelse ansågs inte längre föreligga, dock mätt med en ny metod för att beräkna det strukturella sparandet.[4] I budgetpropositionen för 2025 underskreds överskottsmålet igen, bland annat till följd av Sveriges militära och civila stöd till Ukraina. Riksrevisionen bedömde att regeringens plan för återgången till överskottsmålet var alltför kortfattad och rekommenderade därför regeringen att tydliggöra planen för återgång till målet.[5]

Ingen ändring av utgiftstakets nivåer för 2021 eller 2022 – regeringen fick stort manöverutrymme för nya utgifter

Regeringen delade inte Riksrevisionens bedömning om utgiftstakets nivåer och vidtog därför inga åtgärder med anledning av bedömningen.[6] Regeringen ansåg att nivåerna och de stora budgeteringsmarginalerna för 2021 och 2022 var motiverade dels för att skapa handlingsfrihet för att kunna vidta nödvändiga åtgärder givet det mycket osäkra läget i Sverige och omvärlden, dels för att minimera risken för ändringar av redan fastställda nivåer på utgiftstaket. Regeringen framhöll också att det var marginalen för det sista året, i detta fall 2023, som begränsade permanenta utgiftsökningar.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse konstaterade finansutskottet att riksdagen hösten 2020, efter förslag från regeringen, beslutade att höja utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 trots praxis att ett fastställt utgiftstaks nivå som huvudregel inte ändras. Utskottet vidhöll motivet för det tidigare riksdagsbeslutet att det, givet den allvarliga situationen och det osäkra läget, var rimligt med ett utrymme för nödvändiga åtgärder om effekterna av pandemin skulle förvärras.

Regeringen återkom aldrig med någon justering av utgiftstakets nivåer för 2021 och 2022 som bättre stämde överens med huvudscenariot för utgifternas utveckling, som rekommenderades i granskningen. Riksrevisionen kunde senare konstatera att utgiftstakets höga nivåer de facto hade givit regeringen stort manöverutrymme, bland annat för ytterligare pandemirelaterade utgifter, för utgifter relaterade till kriget i Ukraina samt för anslagsfinansierad kompensation till hushåll för höga elpriser på extra ändringsbudget 2022.[7] Hösten 2022 höjdes utgiftstakets tidigare fastställda nivåer för både 2023 och 2024 efter den tillträdande regeringens förslag i budgetpropositionen för 2023. I budgetpropositionen för 2025 höjdes tidigare fastställda nivåer återigen, denna gång för 2025 och 2026, vilket ledde till förnyad kritik från Riksrevisionen.[8]

Finansutskottet ansåg att redovisningen av budgeteffekter kunde vara tydligare

När det gäller redovisningen av budgeteffekter i termer av tillfälliga respektive permanenta åtgärder, anförde regeringen i skrivelsen med anledning av Riksrevisionens granskning att den strävar efter att fortsätta utveckla redovisningen av de takbegränsade utgifterna så att det tydligare framgår vilka faktorer som driver utgiftsutvecklingen.[9] Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ansåg finansutskottet, i likhet med Riksrevisionen, att regeringen i sin redovisning bör kunna vara något tydligare när det gäller omfattningen av tillfälliga respektive permanenta åtgärder. En sådan redovisning skulle enligt utskottet förenkla och underlätta förståelsen för de slutsatser och bedömningar som regeringen gör i de ekonomiska propositionerna.

Under 2020–2022 bedrevs finanspolitiken till stor del i form av tillfälliga stöd för att hantera pandemin och dess konsekvenser. Någon fullständig redovisning av vad som var permanenta respektive tillfälliga åtgärder lämnades inte heller under budgetåret 2022, vilket bland annat försvårade tolkningen av den finanspolitiska inriktningen. I budgetpropositionen för 2023 framgick dock skillnaden mellan permanenta och tillfälliga åtgärder betydligt tydligare än tidigare.[10] Vid sidan av stödet till Ukraina är behovet av temporära åtgärder på utgiftssidan avsevärt mindre nu än under pandemin. När det gäller Ukrainastödet har regeringen infört en ram som gäller 2024–2026[11] och kommunicerat att stödet är temporärt.[12]

Referenslista

Bet. 2020/21:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken.

Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020, RiR 2020:29, 2020.

Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021, RiR 2021:31, 2021.

Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2022, RiR 2023:3, 2023.

Riksrevisionen, Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2023, RiR 2023:24, 2023.

Riksrevisionen, Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2024, RiR 2024:25, 2024.

Prop. 2024/25:1, Budgetpropositionen för 2025.

Regeringen, ”75 miljarder kronor i militärt stöd till Ukraina”, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2024/05/75-miljarder-kronor-i-militart-stod-till-ukraina/, hämtad 2024-12-27.

Skr. 2020/21:145, Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2020.