Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen har haft genomslag och både regeringen och Trafikverket uppger att de har haft nytta av den. Regeringen gav ett uppdrag till Trafikverket i enlighet med granskningens rekommendation. Trafikverket har vidtagit, och vidtar fortsatt, åtgärder för att hantera granskningens iakttagelser och rekommendationer. Enligt Trafikverket är flera av dessa åtgärder en direkt konsekvens av Riksrevisionens granskning. Trafikverket menar också att granskningen har bidragit till att fokusera och prioritera viktiga frågor.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i september 2019 till och med december 2024, då uppföljningen avslutades. Informationsinhämtningen genomfördes genom skriftliga frågor till Regeringskansliet, ett digitalt möte med företrädare för Trafikverket samt genomgång av underlag från Trafikverket, regeringsbeslut, regeringsskrivelser, trafikutskottets betänkande och offentligt tillgängliga rapporter.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat kostnadsavvikelser i Trafikverkets upphandling av basunderhållskontrakt för drift och underhåll av järnvägar. Granskningsobjekten var regeringen och Trafikverket. Trafikverket ansvarar bland annat för drift och underhåll av statliga järnvägar, där kostnaderna uppgår till flera miljarder kronor årligen. Det fanns inför granskningen indikationer på att Trafikverket saknade tillräcklig kunskap om järnvägsanläggningens tillstånd för att tillräckligt väl kunna identifiera underhållsbehovet. Detta skulle leda till bland annat tilläggsbeställningar och ökade kostnader. Det fanns också indikationer på att den slutliga kostnaden för basunderhållskontrakten kunde bli högre än vad Trafikverket hade upphandlat för, beroende på exempelvis spekulativ prissättning av anbudsgivare. Detta bedömde Riksrevisionen innebar en risk för att statens kostnader för järnvägsunderhåll skulle öka och att staten inte skulle få så mycket järnvägsunderhåll som möjligt för pengarna.

Riksrevisionens övergripande bedömning var att upphandlingen inte fungerade så effektivt som den borde och att staten i förlängningen skulle kunna få mer underhåll för samma resurser. Den genomsnittliga kostnadsökningen från upphandlat kontrakt till slutlig kostnad var 74 procent, vilket var betydligt större än i Trafikverkets andra entreprenader. Granskningen visade att det fanns systematiska faktorer som samvarierade med kostnadsavvikelserna. En del av dessa faktorer kan påverkas av Trafikverket, medan andra är utanför Trafikverkets rådighet.

Det framgick också av granskningen att det förekom systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan entreprenörer, vilket kunde tyda på förekomsten av så kallad obalanserad budgivning. Obalanserad budgivning innebär att entreprenören utnyttjar ett utrymme för att tillämpa olika prissättningsstrategier med syfte att maximera ersättningen i förhållande till mängden utfört arbete.

Granskningen visade vidare att Trafikverket saknade ett it-system för anläggningsuppgifter, som kunde möjliggöra en mer komplett informationsinsamling om anläggningens tillstånd. Sådan kunskap om anläggningen skulle kunna användas för att bättre analysera och förutsäga anläggningens framtida tillstånd, vilket minskar risken för bland annat mängdavvikelser och tilläggsbeställningar som leder till kostnadsökningar.

Trafikverket saknade även en systematisk inrapportering av vad som hade köpts inom ett kontrakt och kunde därför inte koppla uppgifter om köpta mängder av enskilda åtgärder till uppgifter om kostnader i ekonomisystemet. Sådana möjligheter behövs för att möjliggöra uppföljning av genomförda åtgärder i syfte att analysera genomfört arbete, planera underhållsåtgärder och utveckla verksamheten. Riksrevisionen bedömde att sådan uppföljning skulle möjliggöra framtagning av ett bättre förfrågningsunderlag vid nästa upphandling och därigenom minska risken för kostnadsökningar i framtida kontrakt.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendation till regeringen:

• Ge Trafikverket i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom basunderhållskontrakt för underhåll av järnvägar.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till Trafikverket:

• Inrätta ett it-system för anläggningsuppgifter som möjliggör en mer komplett informationsinsamling om anläggningens tillstånd, vilken kan användas för att förutsäga anläggningens framtida tillstånd.
• Ta fram en rutin för systematisk inrapportering av köpta mängder och deras kostnader inom ett kontrakt. Detta ska möjliggöra att köpta underhållsåtgärder i såväl reglerbara som oreglerbara mängder, och kostnaderna för dessa, kan följas upp på detaljnivå. Syftet är att åtgärderna ska kunna sökas ut i ekonomisystemet och framställas i enlighet med mängdförteckningens struktur, så att Trafikverket får bättre möjligheter att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag när ett nytt kontrakt ska upphandlas.
• Förbättra analysarbetet i syfte att bättre kunna identifiera det framtida underhållsbehovet och planera underhållsåtgärderna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Regeringen har gett Trafikverket ett uppdrag i linje med Riksrevisionens rekommendation

Regeringen instämde i Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar i sin skrivelse till riksdagen.[1] I enlighet med granskningens rekommendation gav också regeringen Trafikverket i uppdrag[2] att analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning samt redogöra för åtgärder för att motverka kostnadsökningar i upphandling av baskontrakt för underhåll av järnvägar. Uppdraget innefattade också att upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska möjligheterna att genomföra obalanserad budgivning samt motverka kostnadsöverskridanden i verksamheten. Med dessa åtgärder ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Trafikutskottet delade regeringens bedömningar om Riksrevisionens iakttagelser i sitt betänkande[3] och välkomnade regeringens uppdrag till Trafikverket om analyser av obalanserad budgivning.

Trafikverket har analyserat omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning samt vidtagit åtgärder mot obalanserad budgivning

I enlighet med regeringens uppdrag har Trafikverket analyserat omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning. Rapporten[4] visar att det förekommer spridning i anbudspriser mellan inkomna anbud samt mellan anbuden och Trafikverkets egna kalkyler. Till exempel uppgår dessa spridningar till 15 procent, såväl uppåt som nedåt, på mer än 95 procent av alla prisposterna jämfört med Trafikverkets egna kalkyler.

Som en konsekvens av Riksrevisionens granskning så införde Trafikverket 2022 takpriser på vissa konton i mängdförteckningen i basunderhållskontrakt järnväg. Trafikverket har också förbättrat sitt arbetssätt genom att introducera anbudsgenomgångar med anbudsgivare vid förekomsten av onormalt låga anbudspriser. Trafikverket arbetar också med att återinföra[5] en mervärdesmodell vid utvärdering av anbud för att minska risken för obalanserad budgivning, så att man inte använder sig av endast lägsta pris vid utvärdering av anbud.[6] I en mervärdesmodell värderas entreprenörens arbetssätt, riskanalys, resurser och andra parametrar.[7] Trafikverket har använt mervärdesmodellen i tre kontrakt som upphandlades 2023 och fortsätter arbetet med att utveckla modellen.[8]

Trafikverkets it-system för anläggningsuppgifter är under utveckling

Sedan tidigare håller Trafikverket på att utveckla ett it-system (GUS, gemensamt underhållsstöd) som systemstöd för underhållsarbete. Detta system kommer att inkludera anläggningsregister samt information om anläggningen och anläggningens tillstånd. Det ska också finnas ett flertal funktioner som bland annat ska möjliggöra uppföljning av genomförda åtgärder och vara stöd för att göra bedömningar av anläggningens framtida tillstånd.[9] Trafikverket inrättade också 2021 vad som kallas Program Anläggningsinformation för att fungera som förändringsledare och ge en mer målinriktad styrning av implementeringen av GUS. Programmet syftar bland annat till att föreslå en övergripande och ändamålsenlig inriktning för Trafikverkets anläggningsinformation genom anläggningens livscykel.[10] It-systemet GUS är under utveckling och förväntas vara i full drift under 2026.[11]

Efter granskningen har Trafikverket också förbättrat sitt arbete med digitala metoder i syfte att förbättra sin kunskap om anläggningen. Med digitala metoder avses exempelvis digital besiktning där högupplösta bilder tas från lok och analyseras med hjälp av AI för att bedöma anläggningens tillstånd. Andra exempel på digitala metoder är projekt där Trafikverket använder laserskanning, 360 graders fotografering av järnvägen och kartläggning av fallrisken för träd. På detta sätt skapar digitala metoder bättre förutsättningar för planering och upphandling av framtida underhållsåtgärder.[12]

Trafikverket vidtar åtgärder för att förbättra uppföljning av genomförda åtgärder

Trafikverket har sett över ekonomistrukturen för basunderhållskontrakt järnväg under 2023. Den nya ekonomistrukturen ger bättre möjligheter att följa upp vad som har köpts (inklusive tilläggsbeställningar) och kostnader för detta i ekonomisystemet. Sådana uppgifter fanns inte tidigare. Den nya ekonomistrukturen har börjat tillämpas i tre kontrakt som upphandlades 2024. Trafikverket har även tagit fram en konteringslathund för sina projektledare för att säkerställa att inrapporteringen görs på rätt konto.[13] Trafikverkets arbete med lathundar är under kontinuerlig utveckling. Trafikverket har vidare ett pågående projekt som kallas leveransmottagning. Det förutsätter att kontraktet följs upp två gånger per år med projektledaren och projektledarens projektorganisation. Detta kommer att möjliggöra bättre uppföljning av de faktiska kostnaderna, men inte uppföljning av köpta mängder. Uppföljningen av köpta mängder på detaljnivå kommer att möjliggöras i it-systemet GUS.[14]

Referenslista

Regeringsbeslut I2021/00289, Uppdrag att analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning samt kostnadsökningar i samband med upphandling och genomförande av baskontrakt för underhåll av järnvägar.

Regeringsbeslut I2022/01644, I2021/01049, Uppdrag att genomföra en granskning och uppföljning av Trafikverkets arbete med kostnadskontroll i syfte att förbättra Trafikverkets rutiner och arbetssätt.

Regeringens skrivelse 2020/21:86, Riksrevisionens rapport om Trafikverkets drift och underhåll av järnvägar.

Trafikutskottets betänkande 2020/21:TU15, Järnvägsfrågor.

Trafikverket, Regeringsuppdrag Analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning samt kostnadsökningar i samband med upphandling och genomförande av basunderhållskontrakt för underhåll av järnväg, TRV 2021/11484, 2021.