Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens rapport har haft stor påverkan på den förändring som Finansdepartementet genomfört.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i februari 2020 till och med december 2024, då uppföljningen avslutades.

Uppföljningen baseras på regeringens skrivelse[1] och finansutskottets betänkande[2]. Vi har också fått skriftliga svar på frågor till Regeringskansliet (Finansdepartementet) och Energimyndigheten som använts i uppföljningen.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat om regeringen har tagit hänsyn till de stora förändringar som sker på klimat- och energiområdet i bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Den övergripande slutsatsen är att regeringen inte har gjort det i tillräcklig utsträckning.

Skattepolitiken ska enligt regeringen säkra stabila skatteintäkter och skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och en hög sysselsättning. Miljö- och energiskatter är i detta sammanhang viktiga styrmedel för att påverka människors beteende i syfte att nå miljömålen och därmed bidra till en hållbar tillväxt. Under 2000-talet har intäkterna från miljö- och klimatskatterna minskat i förhållande till BNP.

För att få en rättvisande och fullständig bild av de offentliga finansernas utveckling på lång sikt måste regeringens långsiktiga kalkyler ta hänsyn till interaktionen mellan energi, klimat och skatter i tillräcklig utsträckning.

Regeringen har, enligt Riksrevisionens bedömning, inte tagit hänsyn till utvecklingen på klimat- och energiområdet i tillräcklig utsträckning vid bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Statens intäkter från energi- och koldioxidskatter tenderar att minska i framtiden, med nuvarande skatteregler. Motsvarande trend syns dock inte i regeringens långsiktiga beräkningar.

Riksrevisionen uppskattar att regeringen överskattat de årliga skatteintäkterna på lång sikt med ungefär en halv procent av BNP, vilket motsvarar 25 miljarder kronor mätt med dagens BNP och penningvärde. Det kan påverka synen på behovet av finanspolitiska åtgärder i framtiden. Regeringen bör därför utveckla den beräkningsmodell som används så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet.

För att kunna utveckla beräkningsmodellerna och göra goda långsiktiga prognoser på Finansdepartementet är det nödvändigt att Energimyndighetens scenarier inte bara håller god kvalitet utan också utformas på ett sätt som är lämpligt för beräkningarna av de offentliga finansernas hållbarhet. Det saknas ett utpekat huvudscenario bland de scenarier som Energimyndigheten regelbundet tar fram.

Riksrevisionen gav följande rekommendationer till regeringen:

• Utveckla metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet.
• Ge Energimyndigheten i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över Sveriges energisystem på lång sikt.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Regeringen har utvecklat metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet.

I Finansdepartementets bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet har metoden för framskrivningen av skatter ändrats efter Riksrevisionens granskning som konstaterade att skatteintäkterna bör minska på längre sikt, då användandet av fossila bränslen väntas minska. Riksrevisionen menade att det medförde en överskattning av skatteintäkterna på omkring en halv procent av BNP 2050.

I departementets modell för långsiktiga scenarier skrivs inkomsterna från miljö- och energiskatter inte fram separat, utan ingår i ett större aggregat som omfattar statens inkomster från samtliga punktskatter, liksom mervärdesskatt på hushållens konsumtion och investeringar. I framskrivningen av aggregatet beaktas numera, efter Riksrevisionens granskning, en minskad skattebas före energiskatterna genom en linjär justering från första framskrivningsår (för närvarande 2028) till 2050, så att inkomsterna från ett aggregat av koldioxidskatt på bensin, oljeprodukter och övriga bränslen (inkomsttitel 1440) försvinner helt 2050. Denna metod har setts över löpande sedan införandet. [3]

Den justering av skatteintäkter som görs i framskrivningarna har räknats fram utifrån Energimyndighetens scenarion om energianvändandet på längre sikt. Förändringar i Energimyndighetens bedömning av energianvändandet beaktas löpande i Finansdepartementets kort- och medelfristiga prognos (för närvarande 2024–2027) över aggregatet av koldioxidskatt på bensin, oljeprodukter och övriga bränslen. Denna prognos görs med utgångspunkt från Energimyndighetetens senaste bedömning.

Riksrevisionens rapport har således haft stark påverkan på den förändring som Finansdepartementet genomfört.

Det saknas fortfarande ett utpekat huvudscenario över Sveriges energisystem på lång sikt

Regeringen avsåg inte att följa Riksrevisionens rekommendation om att ge Energimyndigheten i uppdrag att återkommande ta fram ett huvudscenario över Sveriges energisystem på lång sikt. Den samlade bild av den framtida energianvändningen som ges av de scenarier som Energimyndigheten tar fram utgör ett tillräckligt bra underlag för hållbarhetsberäkningarna.

Energimyndigheten har själva styrt över hur deras avrapportering av prognoser och scenarier ska se ut. De uppger att å ena sidan finns det ett behov av att göra ett huvudscenario/basscenario till olika rapporteringar, men att de samtidigt blivit ännu tydligare med att det inte finns något mest sannolika scenario.[4]

Dessa två olika behov har gjort att scenarioarbetet kommer att delas i två delar. En del som fokuserar på ett basscenario (utifrån beslutad policy) och en annan del som utgår från vedertagna metoder för att göra explorativa (utforskande) scenarier. Det vill säga olika scenarier med medföljande beskrivningar som förklarar varför energisystemet utvecklas åt detta håll. Detta anser myndigheten ger en bättre bild av de utmaningar och möjligheter som energisystemet står inför. De kommer i framtiden att fokusera mer på de utforskande scenarierna.

Energimyndigheten uppger vidare att Riksrevisionens rapport har varit användbar. Systematiska granskningar är en viktig del för att förbättra kvaliteten i och ändamålsenligheten med deras produkter.

Referenslista

Bet. 2021/22:FiU8, Riksrevisionens granskning av miljöskatter på lång sikt.

Skr. 2020/21:167, Riksrevisionens granskning av miljöskatter på lång sikt.

Riksrevisionen, Framtidens skatteintäkter och förändrad energianvändning, RiR 2020:25, 2020.