Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Iakttagelserna är omhändertagna i hög utsträckning. Regeringen har inte hanterat alla iakttagelser om brister i uppföljningen, och vid två lärosäten är holdingbolagets styrelseordförande också anställd som rektor eller motsvarande. Alla lärosäten har inte utvecklat bolagens arbete med mål, strategier och uppföljning i enlighet med iakttagelserna.
• Lärosätena har i de flesta fall utvecklat sitt arbete med styrning och förvaltning av holdingbolagen på flera olika sätt, i linje med de rekommendationer och iakttagelser som gjordes i granskningen. Regeringen har delvis utvecklat sin styrning, och då i linje med rekommendationerna i granskningen.
• Den granskade verksamheten har förbättrats på flera men inte alla punkter.
• De risker som föranledde granskningen har minskat avsevärt. Det kvarstår risk för brister i regeringens uppföljning av ägarstyrningen av holdingbolagen, ändamålsenligheten i de ekonomiska målen och effekterna och resultaten av holdingbolagens arbete med kommersialisering av kunskaper. I tre fall kvarstår också jävsrisk eftersom holdingbolagets styrelseordförande är anställd vid lärosätet som rektor, prorektor, vicerektor eller motsvarande.

Den granskade verksamheten har utvecklats i linje med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Vi kan konstatera att ansvarsfördelning och uppdrag inte uppfattas som otydligt i samma omfattning som vid granskningen, och att regeringen har gjort ett förtydligande av styrnings- och rapporteringskedjan mellan holdingbolag, lärosäte och regering. Regeringen har också verkat för en utvecklad uppföljning av bolagen. Uppföljningen visar att det har skett en utveckling av arbetet med mål, strategier och riskhantering i bolagen, och att avtal mellan lärosäten och bolag följs upp i mycket högre utsträckning än vid granskningen. I dag har också fler bolag än tidigare en styrelseordförande med tydlig affärsmässig kompetens. Sammantaget bidrar det till att de risker som motiverade granskningen har minskat väsentligt. Vissa risker kvarstår dock, och de berör främst regeringens uppföljning och jävsrisken i bolag där styrelseordföranden samtidigt verkar som lärosätets rektor, vicerektor eller motsvarande.

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen har haft en tydlig påverkan på lärosätena, både i de avseenden som lyftes i rapporten och i andra relaterade frågor. Exempelvis har granskningen fungerat som stöd i beslut om hur verksamheten ska organiseras och genomföras. Totalt 16 av 17 lärosäten bedömer att granskningen bidrog till förändring; 10 lärosäten bedömer att granskningen bidrog till att underlätta viss förändring, medan 5 lärosäten anger att den bidrog till förändring som sannolikt inte hade skett annars. Vidare anser 4 lärosäten att granskningen bidrog till att förändra deras arbete på andra sätt än de som uppföljningen avser. Det finns bland annat exempel på hur granskningen lett till en mer affärsmässig relation mellan lärosäte och bolag, att uppdragsavtal blivit tydligare och att antalet externa ledamöter i bolagsstyrelsen har ökat.

Granskningen har också påverkat regeringens agerande. Med anledning av granskningen beslutade regeringen om nya riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag, kort efter att granskningen publicerats.

Riksrevisionens granskning 2020

Riksrevisionen har granskat styrning och förvaltning i 17 holdingbolag vid universitet och högskolor. Granskningen omfattade regeringen och samtliga lärosäten med holdingbolag, utom Chalmers Tekniska Högskola och Högskolan Jönköping. Riksrevisionen har tidigare konstaterat problem vid vissa lärosäten som rör styrning och förvaltning av holdingbolag. Det rör sig bland annat om risk för att verksamheten inte har stöd i regeringens riktlinjer, risk för felaktig redovisning till Regeringskansliet, risk för brister i utformningen av avtal mellan universitet och holdingbolag, risk för bristande affärsmässighet och risk för ägaranvisningar som inte varit formellt bindande för holdingbolaget.

Granskningen visade att regeringen inte hade styrt för en aktiv och professionell förvaltning, det vill säga att lärosätena inte hade fått förutsättningar för en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen. Regeringen är den som ytterst sätter ramarna för verksamheten, men granskningen visade att det var mycket ovanligt att Regeringskansliet återkopplade på holdingbolagens rapportering, eftersom myndighetsdialogen nästan undantagslöst dominerades av lärosätets andra verksamheter. Den begränsade återkopplingen, i kombination med att regeringens medgivande krävs för att ändra i bolagsordningen, medförde att regeringen inte har gett lärosätena förutsättningar för att utöva en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen.

Vidare har regeringen inte publicerat någon uppföljning av ägarstyrningen sedan 2012, och heller inte någon uppföljning av att arbetet med ekonomiska mål fungerar ändamålsenligt. Regeringen har heller inte utrett effekter eller resultat av holdingbolagens arbete med kommersialisering och inte utvärderat verksamheten inför att nya bolag startats, eller följt upp måluppfyllelsen i kapitaltillskotten till de så kallade idébankerna. Slutligen får riksdagen inte information om holdingbolagen i samma ordning som för andra statligt ägda bolag.

Granskningen visade också att ägardirektiven, det vill säga styrdokumenten för bolagen, inte alltid hade uttryckligt stöd i riksdagens ambitioner och regeringen riktlinjer. Regeringen konstaterade 2019 att det saknades tydliga riktlinjer för vilken verksamhet som bör bedrivas i holdingbolagens tjänstebolag.

Få lärosäten följer upp uppdragsavtalen i syfte att säkerställa att holdingbolagen uppfyllt avtalen. Flera bolagsstyrelser har brister i sitt långsiktiga arbete för värdeskapande. Sju holdingbolag saknar helt mål för verksamheten, och tre saknar både mål och strategier. Fem holdingbolag saknar en av styrelsen fastslagen strategi för avyttring av projektbolag. De flesta bolagsstyrelserna arbetar med riskhantering på något sätt. Flera bolag saknar dock en skrivning i styrelsens arbetsordning som anger dess ansvar för riskhantering, och endast tre bolag har en mer utarbetad struktur för riskhanteringen.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i december 2018 till och med november 2023, då uppföljningen påbörjades. Uppföljningen omfattar samtliga rekommendationer och iakttagelser i rapporten, med undantag för två iakttagelser om ägardirektiv och riskhantering i holdingbolagen, som har bedömts bli för omfattande för att följa upp inom ramen för den här uppföljningen.

Uppgifter har inhämtats med enkät till de 17 granskade lärosätena i november 2023 och skriftliga frågor till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), och genom allmänna handlingar. Samtliga lärosäten inkom med svar på enkäten.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen instämde i stort i de iakttagelser som presenterades i granskningsrapporten, men påpekade i sin skrivelse att holdingbolagen inte är helt jämförbara med andra statliga bolag på grund av skillnader i förvaltning och verksamhetskoppling. Under granskningens gång tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor, som presenterades i oktober 2020. Regeringen meddelade också att Riksrevisionens rapport skulle utgöra underlag för regeringens fortsatta analys och överväganden för att tillgodose kritiken, tillsammans med utredningen om ett utvecklat innovationsstöd vid universitet och högskolor.

Utredningen konstaterar att granskningen bidragit med ett kunskapsunderlag, och refererar återkommande till rapportens resultat. Utredningen drar också slutsatsen att granskningsrapporten, tillsammans med regeringens uppdaterade riktlinjer, var en anledning till att högskolornas ambitionsnivåer höjts i fråga om hur förvaltningen sköts. Specifikt berör det att lärosätena har sett till att det finns ägardirektiv och oberoende granskning av verksamheten i bolaget.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är i hög utsträckning omhändertagna

Nedanstående redovisning av uppföljningen visar att både regeringen och lärosätena i hög utsträckning har agerat i linje med rekommendationer och iakttagelser i rapporten. Alla lärosäten utom ett ger ett eller flera exempel på hur granskningen påverkade deras arbete med styrning och förvaltning av bolagen, och vi kan därför dra slutsatsen att granskningen har haft en tydlig påverkan på lärosätenas arbete.

Ansvarsfördelning och uppdrag uppfattas ofta som tydliga

Riksrevisionen rekommenderade att regeringen bör tydliggöra vilka verksamheter, utöver investering i projektbolag, som kan ingå i holdingbolagens koncerner, och vilken ansvarsfördelning som bör föreligga mellan bolag och lärosäte för exempelvis uppdragsutbildning.

Regeringen beslutade om nya riktlinjer för statliga universitets förvaltning av holdingbolag i april 2020, två månader efter att granskningen publicerades. Beslutet togs med anledning av granskningen. Riktlinjerna är ett sätt att förtydliga lärosätets förvaltande uppgift och fördelningen av ansvar mellan lärosäte och holdingbolag. Regeringen menade också att regeringens ändringsförbehåll i bolagsordningarna, det vill säga att ändringar måste ha regeringens medgivande, skulle bestå eftersom det ger regeringen möjlighet till viss kontroll, men att viss lokal anpassning kan ske genom ägaranvisningarna som beslutas av styrelsen på bolagsstämman. Regeringen har inte följt upp lärosätenas ägaranvisningar för holdingbolagen för att se om några tydliggöranden har gjorts.

Regeringens utredning menade, tvärt emot granskningen, att lärosätena då inte uppfattade att uppdraget att förmedla uppdragsutbildning var otydligt utan att det snarare var själva verksamheten med uppdragsutbildning som var källan till otydlighet.

Uppföljningen i november 2023 pekar på att det är mestadels tydligt vilka verksamheter som kan ingå i koncernerna. Av 17 lärosäten instämmer 8 helt med att det är tydligt vilka verksamheter som kan ingå i holdingbolagens verksamhet, utöver investering i projektbolag. Ytterligare 5 instämmer mestadels, medan 4 instämmer delvis.

Uppföljningen tyder också på att det i november 2023 var mestadels tydligt vilken ansvarsfördelning som enligt regeringen bör föreligga mellan bolag och lärosäte för exempelvis uppdragsutbildning. Totalt 9 av 17 instämmer helt i att det är tydligt; 4 instämmer mestadels, 3 instämmer delvis och 1 lärosäte anser att det är svårt att säga hur de ställer sig till påståendet.

Uppföljningen och regeringens utredning tyder på att de otydligheter i ansvarsfördelningen som noterades i granskningen inte föreligger i någon större omfattning i dagsläget.

Rapporteringskedjan förtydligades efter granskningen

Riksrevisionen rekommenderade att regeringen bör ta initiativ till att utreda hur rapporteringskedjan mellan bolag, lärosäte och regering kan utvecklas för att åstadkomma en aktiv, professionell förvaltning med värdeskapande som övergripande mål. Utredningen föreslog att brister i rutiner för återrapportering skulle åtgärdas med hjälp av ett konsortium som förvaltar ett gemensamt aktiebolag. Utredningens förslag remitterades i januari 2021, och flera av de förslag som rörde holdingbolagen möttes då av kritik. Förslagen analyseras i Regeringskansliet, och vidare åtgärder övervägs.

Regeringen uttryckte att de nya riktlinjerna innebar ett förtydligande av styrnings- och rapporteringskedjan mellan holdingbolag, lärosäte och regering, och att formerna för kommunikationen mellan lärosäte och bolag skulle kunna behöva ses över som en följd av regeringens utredning. Regeringen har därefter meddelat att ytterligare utredning eller förändring av rapporteringskedjan inte är aktuell i dagsläget.

Regeringens uppföljning och rapportering är delvis utvecklad

Granskningen presenterade ett flertal iakttagelser om regeringens arbete med uppföljning och utvärdering av holdingbolagen. Granskningen visade att regeringen inte hade publicerat någon uppföljning av att arbetet med ekonomiska mål fungerar ändamålsenligt, och att ägarstyrningen inte hade utvärderats sedan 2012. Regeringen hade inte heller utrett effekter eller resultat av holdingbolagens arbete med kommersialisering av kunskaper från universitet och högskolor, inte utvärderat verksamheten inför start av nya bolag och inte följt upp måluppfyllelsen i kapitaltillskotten till idébankerna. Granskningen visade också att riksdagen inte fick information om holdingbolagen i samma ordning som för andra statligt ägda bolag.

Regeringens utredning föreslog att brister i uppföljning och utvärdering skulle avhjälpas genom att Universitetskanslersämbetet (UKÄ) följer upp nyttiggörandearbetet varje år och Vinnova utvärderar det var fjärde år. Regeringen beslutade 2022 att Vinnova och UKÄ skulle ta fram en modell för uppföljning och utvärdering av innovationskontoren vid universitet och högskolor, ett uppdrag som slutredovisades i juni 2023. Riksrevisionens granskning nämns inte i regeringens beslut att tilldela uppdrag till myndigheterna, eller i rapporten där modellen presenteras. Nästa forskningsproposition med Vinnovas uppföljning av innovationskontoren väntas hösten 2024, och UKÄ har inte presenterat någon uppföljning av innovationskontoren.

Utredningen föreslog också att brister i rutiner för bland annat riskkapital skulle åtgärdas med hjälp av ett konsortium som förvaltar ett gemensamt aktiebolag. Vi har inte kunnat bekräfta att något sådant konsortium har bildats, eller att något lärosäte har fått i uppdrag att bilda det. Enligt uppgifter från Regeringskansliet var majoriteten av de remissinstanser som kommenterat förslaget negativa till att bilda ett gemensamt finansieringsbolag.

Regeringens förordning (2022:1390) om statligt stöd för idébanker inom holdingbolag vid universitet och högskolor trädde i kraft i oktober 2022, och anger att stödgivaren som beslutat om stödet också ska ansvara för uppföljning eller utvärdering av det. Riksdagen beslutade 2023 att bemyndiga regeringen att betala ut 11 miljoner kronor som kapitaltillskott till holdingbolag som är knutna till universitet för finansiering av idébanksmedel.

Regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande omfattar inte holdingbolagen vid lärosätena. Det innebär att riksdagen inte får information om holdingbolagen i samma ordning som för andra statligt ägda bolag. Regeringskansliet anger att regeringen avser att återkomma under 2024 i frågan om hur riksdagen ska få information om holdingbolagens verksamhet, och att det kan vara i nästa forsknings- och innovationsproposition.

Regeringen har inte gjort någon separat uppföljning av ägarstyrningen av holdingbolagen, ändamålsenligheten i de ekonomiska målen eller effekterna och resultaten av holdingbolagens arbete med kommersialisering av kunskaper. I stället tar regeringen del av den årliga rapporteringen som ska lämnas av lärosätet som förvaltar respektive holdingbolag. Regeringen meddelar att den avser att följa frågan.

Utvecklat arbete med mål, strategier och riskhantering

Riksrevisionen rekommenderade att lärosätena bör utveckla arbetet med mål, strategier och riskhantering i bolagen. Granskningen visade att flera bolagsstyrelser hade brister i sitt långsiktiga arbete för värdeskapande. Sju holdingbolag saknade helt mål för verksamheten och tre saknade både mål och strategier. Fem holdingbolag saknade en av styrelsen fastslagen strategi för avyttring av projektbolag.

Delar av den modell för utvärdering av innovationskontoren som UKÄ och Vinnova presenterade 2023 är i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade i rapporten 2020. I synnerhet svarar bedömningsområdet Styrning och organisation mot rekommendationen att utveckla arbetet med mål, strategier och riskhantering för innovationskontoren. Det är sannolikt att en sådan utvärdering och uppföljning även får effekter på arbetet i holdingbolagen, som i vissa fall är organisatoriskt överlappande med innovationskontoren.

Vid uppföljningen hade antalet holdingbolag med någon form av ekonomiskt mål ökat till 12 av 17. Det fanns någon form av strategi för verksamheten i 14 av 17 bolag, och 9 av 17 bolag hade en strategi för avyttring av projektbolag. I elva fall har beslut om mål eller strategi tagits efter att granskningen publicerades, men vi saknar underlag för att dra slutsatsen att granskningen hade direkt påverkan på de besluten.

Utvecklad uppföljning av avtal med bolagen

Riksrevisionen rekommenderade att lärosätena bör utveckla uppföljningen av de uppdrag som avtalas med holdingbolagen. Rekommendationen hade sin grund i iakttagelsen att få lärosäten följde upp uppdragsavtalen i syfte att säkerställa att holdingbolagen uppfyllt avtalen.

Tolv av de fjorton lärosäten som har uppdragsavtal med antingen sitt holdingbolag eller bolag i sin koncern anger att de har en process, rutin eller motsvarande för att följa upp att uppdragsavtalen uppfylls. Av dessa är det bara ett lärosäte som inte har en process för att följa upp alla avtalen. Två lärosäten anger att de har tagit fram en sådan efter granskningens publicering 2020, och båda lärosätena anger att granskningen har påverkat deras uppföljningsarbete.

Samtliga lärosäten utom ett anger att granskningen påverkade deras arbete med styrning och förvaltning av holdingbolaget eller dess dotterbolag på ett eller flera sätt. Exemplen berör i flera fall utveckling som indikerar att lärosätena har utvecklat styrningen och förvaltningen väsentligt, exempelvis genom dokumentation, ärendehantering, uppföljning, kommunikation och avtalsförhållanden. Det finns också exempel på att granskningen lett till en mer affärsmässig relation mellan lärosäte och bolag, att uppdragsavtal blivit tydligare och att antalet externa ledamöter i bolagsstyrelsen har ökats.

Fler ordföranden har tydlig affärsmässig kompetens

Riksrevisionen rekommenderade att de nio lärosäten som har utsett rektor eller vice rektor som bolagsstyrelsens ordförande bör överväga att tillsätta en ordförande som har tydlig affärsmässig kompetens, i syfte att utveckla bolaget och undvika jävsrisk.

Vid uppföljningen var ordförande för bolagets styrelse anställd vid lärosätet som rektor, prorektor, vicerektor eller motsvarande i två fall. I ytterligare tre fall var ordföranden anställd vid lärosätet, men inte i myndighetens ledning. Flera lärosäten anger att granskningen underlättade beslut om att byta ordföranden. Det finns också flera exempel på att granskningen påverkat andra beslut om styrelsen.