Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Vissa av granskningens iakttagelser är hanterade. Det gäller bland annat otydlig styrning från regeringen och svagt organisatoriskt minne hos myndigheterna i arbetet med strategiska innovationsprogram (SIP). Andra iakttagelser kvarstår, till exempel att regeringens styrning är kortsiktig, att utvärdering av regeringens strategiska samverkansprogram (SVP) saknas och att myndigheternas beslut att finansiera enskilda SIP är otydliga.
• Regeringen och myndigheterna har omhändertagit, övervägt och delvis agerat i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer.
• Vi bedömer att den granskade verksamheten delvis har förbättrats, främst avseende regeringens styrning och myndigheternas arbete med organisering och ansvar sinsemellan.
• Vi bedömer att vissa av de problem som granskningen identifierade kvarstår. Det gäller att regeringens styrning är kortsiktig, att utvärdering saknas och att myndigheternas beslut om finansiering är otydliga.

Sammanfattningsvis har granskningen haft visst genomslag på statens arbete med SIP och SVP, men alla iakttagelser är inte omhändertagna.

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen ledde till åtgärder hos både regering och granskade myndigheter, som motiverades med Riksrevisionens rapport. På så sätt har granskningen lämnat ett tydligt bidrag. Regeringens och myndigheternas åtgärder bedömer vi delvis vara i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer och iakttagelser.

Riksrevisionens granskning 2020

Riksrevisionen granskade SIP och SVP, som skulle stärka Sveriges innovationsförmåga och konkurrenskraft samt bidra till att möta globala samhällsutmaningar. Centralt i satsningarna var samverkan mellan lärosäten, näringsliv och offentlig sektor. Regeringen och myndigheterna Vinnova, Energimyndigheten och Formas var granskningsobjekt. SIP hanteras av de tre myndigheterna medan SVP hanterades av regeringen med stöd av Vinnova.

Granskningen drog två gemensamma slutsatser för SIP och SVP. Den första var att externt anlitade personer i expertroller fått stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning utan att myndigheterna systematiskt gjort och dokumenterat självständiga överväganden inför beslut. Den andra var att regeringen gett ansvariga myndigheter lite tid för att göra avvägningar och planera genomförandet av programformerna. Övriga slutsatser var separata för programformerna.

Strategiska innovationsprogram

Riksrevisionens samlade bedömning för SIP var att staten i flera avseenden hade skapat förutsättningar för effektivitet. Men det fanns brister som sammantaget riskerade programformens måluppfyllelse.

Det handlade dels om regeringens styrning. I regeringens regleringsbrev till myndigheterna gavs dubbla budskap om hur myndigheterna skulle välja vilka program som skulle få statlig finansiering. Myndigheternas ansvar för bland annat utvärdering och programportföljens sammansättning var också otydligt, vilket gjorde att sådana frågor riskerade att falla mellan stolarna. Myndigheterna hade delat upp ansvaret för programmen och etablerat en samverkan sinsemellan som fungerade väl. Men dokumentationen av organiseringen och det vägledande materialet till handläggare hade brister. Riksrevisionen bedömde att det gav svagt organisatoriskt minne och innebar att administrativa rutiner inte var helt gemensamma för de ansvariga myndigheterna.

Granskningen konstaterade vidare att myndigheternas sätt att välja ut program gav goda förutsättningar för systematiska urval. Urvalet skedde i konkurrens där ansökningar bedömdes av externt anlitade bedömargrupper utifrån angivna bedömningskriterier. Riksrevisionen kunde dock inte se att myndigheterna hade gjort avvägningar för programportföljen som helhet, till exempel lämpligt antal program eller lämplig utformning av programportföljen i relation till målen. Programansökningarna hade varierande tematik och förutsättningar. Anlitade bedömargrupper avhandlade dem på kort tid utifrån många komplicerade bedömningskriterier utan inbördes viktning eller prioritering. Myndigheternas beslutsmotiv om vilka program som skulle beviljas finansiering var otydliga, och avvägningar utifrån bedömarnas rekommendationer var i de flesta fallen inte dokumenterade.

SIP har en utförlig utvärderingsprocess där varje program utvärderas vart tredje år av anlitade utvärderare. Utvärderarnas rekommendationer har främst använts för att utveckla programmen. Utvärderingarna är samtidigt enda tillfället då myndigheterna prövar om programmen ska få fortsatt finansiering. Förutsättningarna för denna prövning var svaga. Programmen utvärderades utifrån sina egna förutsättningar och sin egen effektlogik, och till skillnad från i urvalsprocessen jämfördes inte program med varandra. Det fanns inga uttryckta förväntningar på programmen och många program hade brister, till exempel i arbetet med effektlogik. Myndigheterna hade hittills följt utvärderarnas rekommendationer och beslutat om fortsatt finansiering, utan att dokumentera sina egna överväganden.

Strategiska samverkansprogram

Den samlade bedömningen för SVP var att förutsättningarna för effektivitet genomgående var svaga. Det saknades systematiska processer för prioritering av insatser. Varje program hade en samverkansgrupp med av regeringen förordnade personer från olika sektorer. Stor tilltro fästes till att grupperna omgående skulle identifiera och genomföra relevanta initiativ. SVP saknade systematisk uppföljning och utvärdering. Regeringen bedömde ändå programmen som framgångsrika i rapporteringen till riksdagen.

Enligt regeringen var SIP ett centralt verktyg för att förverkliga SVP. Vinnova hade genomfört två projektutlysningar för att bidra till områden som prioriterats i SVP. Den första och största utlysningen genomfördes med kort varsel, vilket verkar ha gynnat redan väletablerade områden för innovation och samverkan.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i mars 2019 till och med oktober 2023, då uppföljningen påbörjades.

Uppföljningen har utgått från publik information såsom riksdagstryck och information på myndigheternas hemsidor. Vi har ställt kompletterande frågor till Regeringskansliet och Vinnova, utifrån de rekommendationer som granskningen lämnade. En avgränsning är alltså att endast Vinnova fått frågor om rekommendationerna rörande SIP. Avgränsningen motiverar vi med att Vinnova hanterar 14 av 17 program i SIP och löpande arbetar tillsammans med Formas och Energimyndigheten. Vi har föreslagit Vinnova att stämma av sina svar med Energimyndigheten och Formas.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen instämde delvis i Riksrevisionens iakttagelser om de strategiska innovationsprogrammen. Regeringen betonade dock att samverkansprogrammen byggde på en annan insatslogik, då de i huvudsak är ett processverktyg medan innovationsprogrammen i huvudsak är ett finansieringsverktyg.

För de båda programformerna gemensamt informerade regeringen i skrivelsen om att de berörda myndigheterna delade Riksrevisionens iakttagelser om vissa brister i dokumenthanteringen. Regeringen instämde samtidigt med Riksrevisionens bedömning att tidtabellen varit pressad i bägge fallen.

När det gäller de strategiska innovationsprogrammen bedömde regeringen att det fanns behov av att förtydliga hur uppdragen till myndigheterna är formulerade. När det gäller samverkansprogrammen konstaterade regeringen att någon fullständig systematisk uppföljning och utvärdering inte hade skett, men att det fanns behov av att genomföra en sådan. Regeringen meddelade därför att den planerat för uppföljning och utvärdering i den nya omgången av samverkansprogrammen. Därutöver avsåg regeringen att fortsätta att utveckla utvärderingen av programmen för att skapa bättre förutsättningar för att bedöma resultat och effekter, samt att bidra till lärande.

Regeringen avsåg att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner, för att se hur en ökad tydlighet kunde uppnås i dessa. Regeringen avsåg vidare att följa upp hur Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer omhändertogs av berörda myndigheter, bland annat i samband med de årliga myndighetsdialogerna.

Näringsutskottet välkomnade Riksrevisionens granskning och framhöll att rapporten var ett viktigt underlag för att riksdagen ska kunna följa och ta ställning till olika förslag som rör dessa program. Utskottet såg positivt på de åtgärder som regeringen avsåg att vidta. Enligt utskottets bedömning svarade regeringens åtgärder i stort på de förslag som hade framförts i två motioner. Mot denna bakgrund föreslog utskottet att riksdagen skulle avslå motionerna och att lägga skrivelsen till handlingarna. Riksdagen biföll detta förslag.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Redovisningen utgår från de rekommendationer som granskningen lämnade till regeringen och till myndigheterna, eftersom vi bedömer att rekommendationerna adresserade granskningens iakttagelser.

Sammantaget är granskningens iakttagelser delvis hanterade. Regeringen har delvis följt rekommendationerna, genom att förtydliga uppdragen om SIP till myndigheterna och bättre förbereda nya SVP för utvärdering. Vi bedömer att granskningen därmed tydligt bidragit till åtgärder. Ingen utvärdering av avslutade SVP har dock genomförts. Regeringskansliet har inte förändrat sitt arbetssätt för att säkerställa tillräckliga tidsramar i uppdrag som rör innovation. Myndigheterna har utifrån Riksrevisionens rekommendationer tagit fram och arbetat efter en gemensam handlingsplan. På så sätt bedömer vi att granskningen tydligt har bidragit till åtgärder. Myndigheterna har gemensamt tydliggjort organisation, ansvarsfördelning och arbetssätt, men inte tydliggjort förväntningar på enskilda program i SIP och avvägningar i samband med beslut om finansiering.

Visst förtydligande av uppdragen rörande SIP till myndigheterna

Regeringen gav i oktober 2021 ett uppdrag till myndigheterna som innebar en viss förändring av inriktningen av arbetet med SIP. Konkret handlar det om att utvecklingen ska gå mot större och färre program inom existerande ekonomiska ramar för områden som är strategiskt viktiga för Sverige. Kopplingen till områden med bred samhällsrelevans utifrån Agenda 2030 ska bli starkare för att få till stånd systemförändringar och ytterligare säkerställa programmens effekt och påverkan. Detta uppdrag innebär enligt regeringen förnyad och utvecklad styrning av myndigheterna i enlighet med regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport.

Vi bedömer att uppdraget också går att tolka som ett visst förtydligande i de avseenden där Riksrevisionens granskning identifierade brister i regeringens styrning. Framför allt tydliggörs att myndigheterna har gemensamt ansvar för SIP, för samverkan sinsemellan och för uppföljning, utvärdering och prövning av SIP. Myndigheterna ska ta fram underlag för detta och redovisa till Regeringskansliet. Däremot har regeringen inte ändrat instruktioner eller regleringsbrev för myndigheterna.

Denna tolkning har stämts av med Regeringskansliet, som bekräftar att regeringsuppdraget är ett sätt som regeringen konkret adressera Riksrevisionens rekommendationer på.

Ännu ingen genomförd uppföljning och utvärdering av samverkansprogram

Regeringen gav 2019 Vinnova i uppdrag att stödja genomförandet av regeringens nya SVP under perioden 2019–2022. Arbetet skulle slutredovisas i maj 2023 men omfattade inget om utvärdering.

I arbetet med SVP för 2019–2022 prövade regeringen ett nytt arbetssätt, med tydligare fokus på att ta fram en programlogik för att på så sätt skapa bättre förutsättningar för utvärdering. Det finns därmed data insamlade som förberedelse för utvärdering. Ingen utvärdering har dock genomförts. Inga nya SVP har påbörjats.

Inga nya arbetssätt för att säkerställa att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering

Denna rekommendation har inte lett till något nytt arbetssätt på Regeringskansliet utan hanteras efter bästa förmåga från satsning till satsning.

I uppföljningen har vi inte identifierat några nya innovationssatsningar som i betydelse och storlek på finansiering liknar SIP.

Det saknas ännu kriterier som anger vad programmen ska ha uppnått vid olika tidpunkter

Myndigheterna har övervägt Riksrevisionens rekommendationer i en gemensam handlingsplan. Myndigheterna ser det som viktigt att varje SIP arbetar utifrån behov inom sin sektor, varför universella kriterier och ”milstolpar” inte satts upp. Förväntningar på enskilda SIP uttrycks enligt Vinnova till viss del av utvärderingskriterierna och av de generella medskick som de tre myndigheternas generaldirektörer skickar med inför nytt etappbeslut (alltså om fortsatt finansiering) och som därefter följs upp vid årliga avstämningssamtal. Myndigheterna fortsätter även att vid de årliga avstämningssamtalen utvärdera att respektive SIP arbetar med de rekommendationer som har framkommit vid utvärderingen och som adresseras i den handlingsplan som SIP-programmen bilägger sin ansökan om ny etapp.

Riksrevisionen specificerade inte att kriterierna för att bevilja fortsatt finansiering skulle vara universella, det vill säga samma för alla SIP. Granskningens iakttagelse var att förutsättningarna för prövning av programs fortsatta finansiering var svaga. Det enda tillfälle då finansieringen prövas är i samband med utvärderingar. Myndigheternas olika avstämningar med program i SIP är inte en prövning av fortsatt finansiering. Därför bedömer vi att iakttagelsen om svaga förutsättningar för prövning av finansiering kvarstår. Det kan dock inte uteslutas att de utvärderingskriterier som används i 9-årsutvärderingarna är tydligare än kriterierna för de utvärderingar som omfattades av granskningen. I myndigheternas handlingsplan framgår att de inför 9-årsutvärderingarna har övervägt att införliva fasta kriterier som beslutsunderlag för fortsatt finansiering. Ännu har inget program nekats fortsatt finansiering i samband med utvärdering. I Regeringskansliets protokoll från myndighetsdialoger med Vinnova framgår inte att rekommendationen har diskuterats.

Ännu inga egna, dokumenterade avvägningar från myndigheterna i sammanhang där externa bedömare påverkar programportföljen

Myndigheterna har tagit med sig rekommendationen i eventuella framtida utlysningar för nya SIP. Detta innebär enligt Vinnova att portföljhantering blir en viktig aspekt i utformningen av det till SIP efterföljande, nya programmet ”Impact innovation”.

Vi bedömer att rekommendationen ännu inte fått genomslag i den granskade verksamheten och att iakttagelsen om att myndigheterna inte fattar och dokumenterar självständiga beslut kvarstår. Externa bedömare påverkar nämligen inte bara programportföljen vid utlysning av nya program eller vid uppstart av en ny satsning. Beslut om fortsatt finansiering i samband med utvärdering av pågående program i SIP påverkar också programportföljen, och där framgår inga åtgärder från myndigheternas sida.

I Regeringskansliets protokoll från myndighetsdialoger med Vinnova framgår inte att rekommendationen har diskuterats.

Organisation, ansvarsfördelning och arbetssätt samt förändringar därav dokumenteras

Myndigheterna har åtgärdat enligt rekommendationen. I myndigheternas handlingsplan framgår åtgärder, ansvarsfördelning och status för arbetet med att förtydliga organisation och ansvar, utveckla gemensamma rutiner för diarieföring, skapa rutiner för introduktion och inlärning för nya personer och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndighet och program i SIP.