Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Granskningens mest centrala iakttagelse och enda rekommendation baseras på att köparen har en svag ställning på grund av bostadsrättslagens (1991:614) utformning. Köparens avtalsmotpart är föreningen snarare än näringsidkaren, och näringsidkaren har genom byggstyrelsen ett stort inflytande över föreningen. Regeringen har efter att granskningen publicerats i prop. 2021/22:171 föreslagit ändringar i bostadsrättslagen. De föreslagna åtgärderna ändrar inte förhållandet ovan, även om konsekvenserna sannolikt mildras något genom andra åtgärder. Iakttagelsen kan därför sammantaget inte anses vara hanterad. Då konsumentskyddet inte har likställts med andra marknader, och näringsidkaren fortfarande saknar ett direkt ansvar gentemot konsumenten, har regeringen inte heller agerat i enlighet med rekommendationen.
• Andra iakttagelser av betydelse, till exempel att köparen inte kan vända sig direkt till näringsidkaren och att tidpunkten för leverans är otydlig, har inte heller hanterats fullt ut. Det har däremot ett par andra iakttagelser. Detta gäller att konsumenten har fått rätt till en betänketid och att denne i samband med ett erbjudande om köp ska ges konsumentanpassad information.
• Vi bedömer att den granskade verksamheten delvis har förbättrats, då flera konsumentskyddande åtgärder har genomförts.
• De problem som motiverade ett inledande av granskningen kvarstår i den mån att konsumenten fortsatt har en genom lagen svagare ställning på denna marknad. Detta avviker från grundprincipen på konsumentmarknader som tvärt om syftar till att kompensera för att konsumenten betraktas som en svagare part i utgångsläget. Sammantaget har dock problemet sannolikt blivit något mindre till följd av de förändringar som införts.

Granskningen genomfördes under den tid då regeringen hade ett pågående beredningsarbete med att se över bestämmelserna i bostadsrättslagen (1991:614), vilket utmynnade i prop. 2021/22:171. Granskningens genomslag i de av regeringen föreslagna och av riksdagen beslutade åtgärderna i prop. 2021/22:171 har varierat beroende på område.

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen genomfördes och publicerades under tiden för ett inom Regeringskansliet pågående beredningsarbete som var baserat på betänkandet SOU 2017:31 gällande ändringar av bostadsrättslagen. I sin skrivelse till följd av granskningen konstaterade regeringen att betänkandet saknar förslag som adresserar flera av de brister som Riksrevisionen pekat på. I samband med skrivelsen riktade även civilutskottet två tillkännagivanden till regeringen om att återkomma till riksdagen med förslag som dels förstärker konsumentskyddet vid förseningar i bostadsrättsentreprenader, dels säkerställer att konsumenter får tillräcklig och anpassad information.

Att det pågick ett beredningsarbete när granskningen publicerades gör det svårt att bedöma i vilken mån olika ändringar beror på resultaten i granskningen eller på andra beredningsunderlag. Vår samlade bedömning är dock att granskningen på ett betydande sätt bidrog till att öka fokus på konsumentperspektivet och till att öka takten i lagstiftningsarbetet i frågan. Det tydligaste bidraget låg i att granskningen underströk att köpare av nyproducerade bostadsrätter är konsumenter och att riskerna för dessa konsumenter tydliggjordes. Detta fick genomslag tillsammans med riksdagens tillkännagivanden som visade att det fanns en majoritet i riksdagen för konsumentskyddsstärkande förslag. I Justitiedepartementets promemoria som föregick propositionen och i själva propositionen hänvisas återkommande till Riksrevisionens granskning. De avsnitt där granskningen bedöms ha fått störst inverkan gäller frågorna om en betänketid för köparen och om konsumentanpassad information inför köpet.

Riksrevisionens granskning 2020

Bakgrunden till granskningen var att bostadsrättsmarknaden vid granskningstillfället hade förändrats på flera sätt sedan bostadsrättslagen fick sin utformning 1991. Bostadspriserna hade ökat kraftigt samtidigt som köparen finansierade en stor del av byggkostnaden genom sin insats. Vid en prisnedgång hösten 2017 uppmärksammades bland annat att en del köpare hade svårt att fullfölja sina köp.

Köp av nyproducerad bostadsrätt omfattas inte av den konsumentskyddslagstiftning som gäller för köp av en vara eller en tjänst på andra marknader. Ett nyproduktionsköp sker i stället inom ramen för en föreningsbildningsprocess som regleras av bostadsrättslagen. Köpet sker ofta genom att köparen inledningsvis tecknar ett bindande förhandsavtal med en bostadsrättsförening som en bostadsutvecklare har bildat och tillsatt en byggstyrelse i. Efter detta ingår parterna ett upplåtelseavtal. Köparen hade när granskningen genomfördes varken insyn eller inflytande i byggprocessen.

Syftet var att granska om regeringen, Konsumentverket, Boverket, Fastighetsmäklarinspektionen och Finansinspektionen hade gjort tillräckligt för att tillvarata köparnas intresse vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Under granskningen konstaterades att de granskade myndigheterna Konsumentverket, Boverket, Fastighetsmäklarinspektionen och Finansinspektionen hade ett begränsat ansvar på området på grund av bostadsrättslagens utformning. Granskningens slutsatser och rekommendation kom därmed nästan uteslutande att riktas till regeringen.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringen inte hade gjort tillräckligt för att säkerställa att köparnas intressen tillvaratas vid köp av nyproducerade bostadsrätter. Granskningen visar att skyddet för köpare av nyproducerade bostadsrätter hade grundläggande brister jämfört med skyddet på andra konsumentmarknader. Köparen fick dessutom inte tillräcklig information om risker, och inte heller det konsumentskydd som till exempel konsumentinriktad tillsyn ger på andra marknader.

Riksrevisionen bedömde att grunden till köparens svaga ställning är att dennes avtalsmotpart är bostadsrättsföreningen, och att köparen därmed inte har en direkt avtalsrelation med näringsidkaren. Köparens ställning på området är vidare särskilt svag på grund av att byggstyrelsen, som bostadsutvecklaren tillsätter, ger bostadsutvecklaren ett stort inflytande i föreningen under byggprocessen, vilket kan användas till nackdel för köparen. Riksrevisionen bedömde vidare att föreningsbildningsprocessens komplexitet förstärker köparens kunskapsunderläge. Riksrevisionens bedömde slutligen att köparna inte fick tillräcklig och anpassad information om väsentliga risker och andra förutsättningar inför sina köp.

Riksrevisionen lämnade en rekommendation till regeringen som fokuserade på en översyn av bestämmelserna i bostadsrättslagen och andra relevanta föreskrifter, för att säkerställa att köpare av nyproducerade bostadsrätter omfattas av ett ändamålsenligt konsumentskydd, i linje med andra konsumentmarknader. Skyddet bör innebära att näringsidkaren har ett ansvar för leverans av varan till köparen.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i december 2018 till och med november 2023, då uppföljningen påbörjades. Uppföljningen har baserats på genomgångar av publikt tillgängliga handlingar. Vi har ställt kompletterande frågor till företrädare för Regeringskansliet och Konsumentverket, och till granskningens referensperson. Uppföljningen har fokuserat på regeringens arbete med att bereda och föreslå lagändringar på området, och på bedömningar av hur de genomförda lagändringarna omhändertar granskningens iakttagelser och rekommendation. Verksamheten hos granskningsobjekten Konsumentverket, Boverket, Fastighetsmäklarinspektionen och Finansinspektionen har inte ingått i uppföljningen, eftersom vi i granskningen konstaterade att ingen av myndigheterna har ett utpekat ansvar för att se till att bostadsrättslagstiftningen tillämpas på ett sådant sätt att köparnas intressen tillgodoses.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse (skr. 2019/20:171) välkomnade regeringen granskningen och instämde i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen konstaterade att det krävdes nytt beredningsunderlag till följd av de brister som Riksrevisionen uppmärksammat, eftersom utredningen från 2017 inte innefattar åtgärder för de större brister som Riksrevisionen identifierade. Därför meddelade regeringen att ett parallellt arbete pågick med att ta fram ytterligare beredningsunderlag i dessa delar.

I civilutskottets betänkande 2020/21:CU2 (som följde av regeringens skrivelse) riktades två tillkännagivanden till regeringen. Utskottet angav att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag som:

• förstärker konsumenters skydd vid förseningar
• förbättrar informationen till köparna och förtydligar ansvaret för fastighetsmäklare och bostadsutvecklare.

Regeringens fortsatta arbete resulterade i prop. 2021/22:171 Tryggare bostadsrätt där ett stort antal åtgärder föreslogs, främst i bostadsrättslagen. Riksdagen biföll regeringens förslag, med undantag för förslaget om att andra föravtal än förhandsavtal skulle förbjudas. Riksdagen riktade även två tillkännagivanden till regeringen om att utreda hur reglerna om andra föravtal än förhandsavtal kan tydliggöras och om att utreda hur regleringen av förhandsavtal kan skärpas ytterligare.

Lagändringarna började gälla den 1 januari 2023, förutom den del som avser den ekonomiska planen och intygsgivarna, som började gälla den 1 januari 2024.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Nedan följer hanteringen av Riksrevisionens kapitelvisa sammanfattande iakttagelser och rekommendation genom de lagförändringar som prop. 2021/22:171 resulterade i. Redovisningen utgår huvudsakligen från iakttagelsernas ordningsföljd i granskningsrapporten.

Köparens ställning är fortsatt svag till följd av lagstadgade avtalsrelationer och att näringsidkaren har inflytande i bostadsrättsföreningens styrelse under byggtiden

Detta är den mest centrala och övergripande iakttagelsen i granskningen, vilken även är grund för den enda rekommendationen. Skälen till köparens svaga ställning är relativt komplexa, men har beskrivits övergripande ovan.

Förändringarna till följd av prop. 2021/22:171 har medfört en skyldighet att informera köpare som tecknat förhandsavtal om väsentliga avvikelser under processens gång, och en ökad möjlighet för köparen att frånträda förhandsavtalet vid avvikelser från det som avtalats. Det kan ifrågasättas i vilken mån dessa ändringar innebär ett ökat konsumentskydd, eftersom förändringarna inte påverkar konsumentens rättigheter gentemot näringsidkaren utan enbart gentemot föreningen, vilket i förlängningen är att likställa med de övriga köparna, det vill säga konsumenterna.

Regeringen förklarar i propositionen att vissa remissinstanser anser att lagstiftaren bör ta ett större grepp än vad som föreslagits, och stöpa om marknaden i grunden. Remissinstanserna anger, i likhet med vad Riksrevisionen konstaterar i granskningen, att bristerna i konsumentskyddet beror på att ”den bostadsökande tecknar de viktigaste avtalen med en bostadsrättsförening som motpart, medan det i praktiken är en annan juridisk person, ett byggföretag, som är ansvarig för byggprojektet”. Regeringen avfärdar dock dessa invändningar med hänvisning till att det skulle kräva noggranna överväganden, bland annat för att bedöma påverkan på bostadsbyggandet. Regeringen menar att ”lagstiftningsprojektet saknar beredningsunderlag för sådana åtgärder”. Vi kan konstatera att regeringen som svar på Riksrevisionens liknande iakttagelser redan i sin skrivelse till följd av granskningens publicering (hösten 2020) angav att ett fördjupat beredningsunderlag behövdes. Det framgår inte av propositionen varför så inte blev fallet på detta område.

Vår bedömning är att de lagändringar som genomförts kan innebära vissa förstärkningar av konsumentskyddet för vissa konsumenter, men det innebär inte ett konsumentskydd i linje med det som finns inom andra konsumentmarknader. Vi bedömer vidare att köparens svaga ställning i betydande avseenden kvarstår och att grunden till denna svaga ställning bland annat är att konsumentens avtalsmotpart inte är näringsidkaren utan bostadsrättsföreningen. Det finns dock även vissa andra lagändringar (se fortsatt redovisning nedan) som mildrar konsekvenserna av denna grundproblematik.

Köparen kan fortfarande inte vända sig direkt till näringsidkaren

Köparens avtalsrelation med föreningen innebär att denne måste vända sig till styrelsen i föreningen för att exempelvis få rättelse av något som är fel i bostaden i förhållande till vad som avtalat. Denna iakttagelse är näraliggande till ovanstående iakttagelse om köparens ställning och underbygger även granskningens rekommendation.

Vår bedömning är att den i rekommendationen efterfrågade ändringen om att näringsidkaren, liksom på andra konsumentmarknader, skulle åläggas ett direkt ansvar gentemot köparen, fortsatt inte är genomförd. Likt vad som nämns i ovanstående avsnitt mildras konsekvenserna delvis av de övriga åtgärder som genomförts.

Bestämmelserna om tidpunkt för leverans är fortsatt otydliga

Riksrevisionen iakttog i granskningen att bostadsrättslagens bestämmelser om tidpunkt för leverans är otydliga jämfört med de bestämmelser som finns i konsumentskyddslagstiftningen. Det har med tiden blivit vanligt att upplåtelsen och tillträdet (det vill säga inflyttningen) blivit tidsmässigt åtskilda i nyproduktionsföreningar, och både upplåtelsen och tillträdet kan tolkas som tidpunkter för leverans. Dock är det tillträdet som är av vikt utifrån ett konsumentperspektiv.

Lagändringarna till följd av prop. 2021/22:171 har medfört att den beräknade tiden för upplåtelsen inte får övergå tre månader. Vad avser tillträdet innebär lagändringarna att en uppskattad sådan tid ska anges i informationen i förhandserbjudandet (se sidan 255). Dock har lagändringarna även inneburit att upplåtelseavtalet (som vanligtvis undertecknas långt efter förhandsavtalet) kan innehålla ett annat tillträdesdatum.

Vår bedömning är att lagändringen om ett preciserat intervall för upplåtelsen innebär en viss förstärkning av konsumentskyddet. Det är dock möjligheten att tillträda och nyttja bostadsrätten som är av vikt för konsumenten. Lagändringen om att i upplåtelseavtalet kunna ange en ny tillträdestidpunkt kan därför komma att innebära ett försvagat konsumentskydd, eftersom den ger näringsidkaren en (genom sin byggstyrelse) lagstadgad möjlighet att i ett sent skede av processen försena tillträdet. Konsumenten kan beroende på omständigheterna ges rätt till frånträde, ersättning i form av nedsättning av årsavgiften eller skadestånd. Detta drabbar i så fall sannolikt det övriga konsumentkollektivet i föreningen. Eftersom näringsidkaren därmed inte tar en ekonomisk risk vid förseningar saknar denne också incitament att hålla sin tidsplan på samma sätt som på andra marknader. Den otydlighet som uppmärksammades i vår granskning gällande leveranstidpunkt finns således kvar. I denna del uttrycker regeringen i propositionen att Riksrevisionens granskning varit central för att motivera förstärkningar av skyddet vid försenade bostadsrättsentreprenader.

Köparen har fått en betänketid

Lagändringsarbetet har inneburit att köpare av bostadsrätter nu ska ges minst 7 dagars betänketid efter det att ett för föreningen skriftligt bindande erbjudande har getts. Detta erbjudande ska vidare innehålla en mängd information som grund för köparens avvägning, se sidan 255.

Vår bedömning är att detta är en förstärkning av konsumentskyddet som bör omhänderta iakttagelsen. Bedömningen är vidare att granskningen har spelat betydande roll för resultatet. Betänkandet saknade förslag i denna del, och regeringens redovisning av skälen till sin bedömning i departementspromemorian och propositionen görs med tydliga hänvisningar till resultaten i granskningen.

Köparens skydd mot privatekonomiska risker vid exempelvis prisnedgång är fortfarande svagt

De genomförda lagändringar som kan relateras till privatekonomisk riskminskning fokuserar främst på att ge köparen mer information. Vår iakttagelse om bristande skydd mot privatekonomiska risker avsåg begränsande eller andra mer direkt skyddande regler, exempelvis gällande prisnedgångar under tiden då köparen är bunden i ett förhandsavtal, snarare än information.

Vår bedömning är att iakttagelsen inte har hanterats.

Reglerna som tidigare möjliggjorde skapandet av ekonomiskt svaga föreningar har delvis förstärkts

På detta område har lagändringar genomförts som innebär ett antal nya och tydligare krav på den ekonomiska planens innehåll. Den tydligaste förändringen är att den ekonomiska planen ska innehålla en teknisk underhållsplan som visar fastighetens underhålls- och återinvesteringsbehov under de kommande 50 åren. Vidare har justeringar gjorts avseende intygsgivarnas oberoende.

Vår bedömning är att iakttagelsen delvis har hanterats eftersom förändringen minskar variationen mellan olika föreningar genom att de olika sätt som framtida kostnader kan redovisas på i den ekonomiska planen ensas. Granskningens iakttagelse var dock även inriktad på flera andra riskfaktorer som påverkar i vilken mån en förening till exempel skulle klara en räntehöjning utan behov av större avgiftshöjningar. Bedömningen är att åtgärderna hade genomförts även utan Riksrevisionens granskning. Regeringen uppmärksammar i dessa sammanhang enbart att Riksrevisionen tagit upp frågor på området.

Köparna ska numera få konsumentanpassad information som delvis inbegriper privatekonomiska risker

I prop. 2021/22:171 anges ett antal nya krav på information som ska lämnas i samband med det bindande erbjudande som konsumenten får inför undertecknande av förhandsavtal. Enligt 5 kap. 3 § BRL ska följande ingå:

• de viktigaste stegen i byggprojektet och i avtalsförhållandet med förhandstecknaren
• Uppgifter om föreningens ekonomi och de ekonomiska risker som föreningen är föremål för
• de privatekonomiska risker för förhandstecknaren som är förknippade med avtalet
• huruvida och under vilka förutsättningar som förhandstecknarens lägenhet eller andra delar av föreningens hus och mark kan komma att förändras innan lägenheten upplåts med bostadsrätt, jämfört med vad som är förutsatt av parterna när förhandsavtalet ingås
• huruvida och under vilka förutsättningar som de beräknade avgifterna enligt 4 § 5 kan komma att förändras innan lägenheten upplåts med bostadsrätt
• den rätt att få information om väsentliga avvikelser från vad som är avtalat som förhandstecknaren har enligt 11 §
• vilket direkt eller indirekt inflytande som byggföretaget eller andra utomstående har eller kommer att ha i föreningen
• huruvida och under vilka förutsättningar som föreningen har möjlighet att rikta krav mot byggföretaget vid dröjsmål eller om fel upptäcks i föreningens hus
• den rätt att efter uppsägning frånträda förhandsavtalet som finns enligt 13 §, villkoren för att frånträda avtalet och den rätt till ersättning som förhandstecknaren har enligt 15 § om avtalet frånträds.

Till denna förändring hör även att köparen har fått en lagstadgad betänketid (se avsnitt ”Köparen har fått en betänketid” ovan) och att föreningen ska informera om förändringar under byggtiden.

Vår bedömning är att granskningens iakttagelse om att konsumenten inte fick sådan information har hanterats. De krav som tillkommit om information är utförliga och delvis långtgående. Redan i granskningsrapporten angavs dock uttryckligen att ”ett stärkt informationskrav inte kan åtgärda konsumentens svaga ställning, eftersom dessa härstammar från brister i den avtalsrelation som konsumenten har gentemot näringsidkaren”.

Vi bedömer att granskningsrapporten i denna del har haft stor betydelse för de lagändringar som genomförts. Betänkandet saknade förslag i denna del, och regeringens redovisning av skälen till sin bedömning i både departementspromemorian och propositionen görs med tydliga hänvisningar till resultaten i granskningen. Vidare innehåller granskningen en systematisk genomgång och analys av en stor mängd bostadsutvecklares information till presumtiva köpare. Detta kunskapsunderlag saknades tidigare och refereras utförligt till av regeringen.

Regeringen har vidtagit åtgärder som delvis kan åtgärda bristerna

Granskningens iakttagelse om att regeringen inte vidtagit tillräckliga åtgärder baserades på att lång tid hade förflutit utan att konkreta åtgärder vidtagits för att förbättra konsumentskyddet. Sedan dess har regeringen lämnat ett stort antal förslag i prop. 2021/22:171 som i huvudsak har beslutats av riksdagen.

Vår bedömning är att regeringen nu har vidtagit konkreta åtgärder genom att föreslå lagändringar som har potential att delvis åtgärda de brister som framkommit i konsumentskyddet. Lagändringarna har varit införda under för kort tid för att deras påverkan ska kunna bedömas, särskilt som de problem som uppmärksammats har haft ett tydligt samband med perioder av plötsliga prisnedgångar på bostadsmarknaden. Granskningen bedöms har påverkat genom en ökad takt i arbetet med att införa åtgärder och genom ett ökat fokus på konsumentskydd.