Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Samtliga granskade uppger att de haft nytta av granskningen. Sida har vidtagit flera åtgärder som en direkt följd av granskningen. Bland annat följer Sida idag upp utvecklingseffekter av garantierna på ett mer systematiskt sätt. Även fortsättningsvis uppdaterar och utvecklar Sida verksamheten och sitt interna stöd kontinuerligt. Riksgälden uppger att granskningen kan ha påskyndat införandet av beslutskommittéer, men att de möjligen hade tillkommit ändå.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i juni 2019 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Uppföljningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med företrädare för Utrikesdepartementet (UD), Sida och Riksgälden. Utöver det har intervjupersonerna skickat in viss kompletterande information skriftligt.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat om Sidas garantiverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt. Granskningen omfattade regeringen, Sida och Riksgälden. Granskningen visade att regeringen hade varit tydlig i sin styrning av garantier. Även Sida och Riksgälden hade i huvudsak arbetat ändamålsenligt med garantier inom biståndet, men granskningen visade vissa brister i arbetet som hade betydelse för garantiernas ändamålsenlighet och för beräkningen av statens risk.

Motiven för Riksrevisionens granskning var bland andra att riksdagen vid flera tillfällen hade beslutat om att utöka Sidas maxbelopp för garantier, samtidigt som garantier var ett relativt nytt instrument i biståndet. Syftet med Sidas garantiverksamhet är att mobilisera resurser för att nå biståndspolitiska mål. Tidigare utvärderingar hade visat brister i garantiernas effektivitet, men kunskapen om garantiernas långsiktiga effekter var fortfarande begränsad.

Riksrevisionen bedömde att regeringen hade varit tydlig i sin styrning, och att Sida och Riksgälden i huvudsak hade arbetat ändamålsenligt för att beräkna statens förväntade förluster för garantier. Däremot ansåg Riksrevisionen att det inte gick att följa vilka överväganden som Sida och Riksgälden hade gjort för att skatta ”förväntad exponering” respektive ”förväntad förlust givet fallissemang”, som är viktiga parametrar i beräkningarna. Varken Sidas eller Riksgäldens interna dokument gav handläggare ett tillräckligt stöd för att skatta parametrarna. Det fanns också otydligheter kring hur Sida bedömde riskerna för negativ marknadsstörning förknippade med garantier, enligt Riksrevisionen.

Riksrevisionen bedömde att Sida till viss del skapat goda förutsättningar för att följa upp garantiernas resultat, men borde planera mer systematiskt för hur effekter på kort och medellång sikt skulle följas upp. Det varierade också i vilken mån Sida hämtade in information om utvecklingseffekter, det vill säga vilka utvecklingsresultat en garanti lett till, utöver finansiella resultat.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till Sida:

• Stärk det interna stödet för att utforma garantier, och dokumentera gjorda överväganden. Det är viktigt att de bedömningar som görs är väl motiverade för att säkerställa garantiernas ändamålsenlighet. Det interna stödet bör stärkas när det gäller:
  • bedömningar av nivån på riskdelning och på eventuella subventioner
  • bedömningar av risken för negativ marknadsstörning
  • skattningar av parametern ”förväntad exponering” i arbetet med att beräkna förväntade förluster.
• Planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers prestationer och effekter kan följas upp. Det är viktigt för att kunna förbättra garantierna efterhand och få ökad kunskap om garantiernas långsiktiga effekter.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendation till Riksgälden:

• Stärk det interna stödet för att skatta parametern ”den förväntade förlusten givet fallissemang”, och dokumentera gjorda överväganden. Det är viktigt för att säkerställa att beräkningar av statens förväntade förlust är rimliga.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är till stor del hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten, och om de granskade har vidtagit åtgärder. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Regeringen gav Sida i uppdrag att redovisa åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning

Regeringen uppgav i sin skrivelse om granskningen att den ansåg att de rekommendationer som Riksrevisionen riktade till berörda myndigheter var relevanta.[1] Regeringen konstaterade att Riksrevisionen inte hade lämnat några rekommendationer till regeringen och ansåg i och med skrivelsen att rapporten var slutbehandlad. Utrikesutskottet instämde bland annat i de rekommendationer som Riksrevisionen hade lämnat till Sida, avslog samtliga motioner och föreslog att skrivelsen därefter skulle läggas till handlingarna.[2] Riksdagen biföll utskottets förslag.

Företrädare för UD uppger i uppföljningen att Riksrevisionens granskning utgjorde en gedigen genomgång av Sidas arbete med garantier och därför har varit värdefull i informationssyfte. UD uppger också att granskningen var ett kvitto på att den nyligen införda förordningen (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete fungerade.[3]

I Sidas regleringsbrev för 2021 och 2022 gav regeringen Sida i uppdrag att ”redovisa vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit för att stärka garantiverksamheten, bland annat mot bakgrund av rekommendationerna i Riksrevisionens granskningsrapport (UD2019/13807) om Sidas garantiverksamhet”.[4] Se nedan för information om Sidas åtgärder.

Sida har förtydligat internt stöd för olika bedömningar kring subventioner och eventuell marknadsstörning

Riksrevisionen rekommenderade Sida att stärka sitt interna stöd för att utforma garantier och dokumentera gjorda överväganden. Rekommendationen gällde bland annat det interna stödet för bedömningar av nivå på riskdelning, eventuella subventioner och bedömningar av risken för negativ marknadsstörning.

Sida har gjort en rad justeringar i sitt interna stöd med anledning av granskningen, bland annat i hjälptexter i Sidas ärendehanteringssystem, som är styrande i handläggningen. Sida har tagit fram en handbok för garantiarbetet, som uppdateras kontinuerligt. Sida har också skapat ett internt dokument om principer för avgiftsuttag och subvention av garantiavgifter i garantiinsatser. Dokumentet innehåller krav på att göra och dokumentera motiveringar av subventioner, liksom bedömningar av eventuell marknadsstörning. Sidas garantiverksamhet har också tagit fram riktlinjer tillsammans med den juridiska avdelningen vad gäller marknadsstörning i relation till så kallat statsstöd, som specifikt togs upp i granskningen.[5]

Som svar på regeringens regleringsbrevsuppdrag till Sida skrev Sida i sin årsredovisning för 2021 att Sida hade ”förtydligat anvisningar för bedömning av riskavtäckning av garantitransaktioner och subvention av garantiavgifter, bedömning av risken för negativ marknadsstörning”.[6]

Sida har förbättrat sitt interna stöd för skattning av beräknade förluster

Riksrevisionen rekommenderade också Sida att stärka sitt interna stöd för skattningar av parametern ”förväntad exponering” i arbetet med att beräkna förväntade förluster. Även på den här punkten har Sida förtydligat sina anvisningar.[7] I det arbetet har Sida stärkt sitt samarbete med Riksgälden, genom tätare möten och en mall som Riksgälden har tagit fram för vilken information Sida behöver lämna kring respektive garanti. En uppdatering av Sidas och Riksgäldens samarbetsavtal från 2018 är under arbete.[8]

Sida har vidtagit flera åtgärder för en bättre uppföljning av garantier

Riksrevisionen rekommenderade Sida att planera uppföljningen av garantier så att samtliga garantiers prestationer och effekter kan följas upp. Som ett resultat av Riksrevisionens granskning inledde Sida ett samarbete med Internationella arbetarorganisationen (ILO) i syfte att förbättra sitt system för uppföljning av garantiers utvecklingsresultat. ILO har sammanställt rekommendationer som Sida implementerat i sin verksamhet. ILO har även en helpdesk där Sida kan få stöd i uppföljningen med så kallade baseline-data för olika länder.[9]

Tidigare fanns bara finansiella återrapporteringskrav med när Sida tecknade avtal med garantitagare. Idag kräver avtalen även rapportering om utvecklingsresultat, vilket är en direkt följd av granskningen, enligt Sida.[10]

I arbetet med att stärka det interna stödet för garantiverksamheten har Sida också tagit fram interna riktlinjer och stöd för att enhetligt analysera och dokumentera partners kapacitet; system för granskning av ”environmental and social governance” (ESG), antikorruption, motverkande av penningtvätt och finansiering av terrorism.[11]

Sedan Riksrevisionens granskning har Sidas garantiverksamhet genomgått två omorganisationer, dock utan någon relation till granskningen. När verksamheten växte delades garantienheten 2022 i två delar: en för beredning av garantier, en för uppföljning och analys. Specialister på garantier flyttades ut på olika operativa avdelningar. De två enheterna kvarstår efter en omorganisation av hela Sida 2024, men garantispecialisterna har flyttats tillbaka in i garantiverksamheten.

Riksgälden har infört kommittéer för Sidas garantier

Riksrevisionen rekommenderade Riksgälden att stärka det interna stödet för att skatta parametern ”den förväntade förlusten givet fallissemang”, och dokumentera gjorda överväganden. Riksgälden har inte ansett att det varit nödvändigt att göra några större förändringar i arbetet till följd av Riksrevisionens granskning. Sedan granskningen gjordes har Riksgälden dock infört beslutskommittéer för prissättning i Sidas garantier, och dokumenterar kommittéernas överväganden. Detta ger bättre trygghet eftersom fler personer validerar beräkningar och resultat, enligt Riksgälden.[12]

Referenslista

Skr. 2020/21:117, Riksrevisionens rapport om Sidas garantiverksamhet.

Bet. 2020/21:UU11, Riksrevisionens granskning av Sidas garantiverksamhet.

Regeringsbeslut UD2021/17491, UD2021/17637, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).

Regeringsbeslut UD2023/01585, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).

Sida, Sidas årsredovisning 2021, 2022.

Sida, Sidas årsredovisning 2022, 2023.