Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen berörde ett brett område på vilket mycket har hänt. Även rekommendationerna som gavs i granskningen var av bred karaktär. Med anledning av detta är det svårt att avgöra i vilken utsträckning granskningen bidragit till de åtgärder som genomförts. En del åtgärder har dock varit nära kopplade till granskningens rekommendationer eller skett i nära anslutning till granskningen. Det är därför inte osannolikt att granskningen varit en bidragande orsak till, eller påskyndat, vissa åtgärder.

Som exempel kan nämnas att riksdagen, med anledning av granskningen, riktade ett tillkännagivande till regeringen att de skulle återkomma med förslag på ändrade sekretessregler och ökade möjligheter för myndigheter att samverka för att motverka exploatering av arbetskraft. Inte långt efter att granskningen publicerades tillsatte regeringen även en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet som bland annat ska verka samlande och stödjande för att motverka arbetslivskriminalitet.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i augusti 2019 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Information har samlats in genom skriftliga frågor till granskningsobjekten. Endast de granskningsobjekt till vilka rekommendationer riktades ingår i uppföljningen.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt för att motverka arbetskraftsexploatering.

Granskningen omfattade Arbetsmiljöverket, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket och Polismyndigheten. Andra myndigheter som berördes, om än i mindre omfattning, var Skatteverket, Svenska institutet och Åklagarmyndigheten. Även regeringen omfattades av granskningen.

Granskningen motiverades av att många bedömare ansåg att arbetskraftsexploatering var ett problem som ökade i samhället. Det fanns även aktörer som kritiserade Sveriges arbete mot människohandel för arbetskraftsexploatering utifrån svagheter när det handlade om att identifiera offer, ge dem skydd och stöd samt att fälla förövarna. Granskningen motiverades också av att det fanns signaler om att myndigheternas insatser inte motverkade problemen på ett effektivt sätt.

Granskningen visade att regelverket inte gav ett tillräckligt skydd mot missförhållanden som kan leda till arbetskraftsexploatering och att risken att bli straffad för människoexploatering eller människohandel för den arbetsgivare som utnyttjar arbetskraft var närmast obefintlig.

Granskningen visade att myndigheterna inte hade mandat att granska merparten av de missförhållanden som kan innebära arbetskraftsexploatering. I granskningen iakttog vi också att det fanns brister i utbildningen av de anställda och genomförandet av kontrollerna.

Granskningen visade att informationen om arbetsvillkor i Sverige var svår för utsatta arbetstagare att tillgodogöra sig och saknade väsentlig information om rättigheter. Vi iakttog även flera brister i skydd och stöd till drabbade. Viktiga iakttagelser var att (1) stöd- och skyddsprocessen för personer som är utsatta för människohandel har ett fokus på sexuell exploatering, (2) kraven på att en förundersökning ska vara inledd för att offer för arbetskraftsexploatering ska beviljas betänketid kan vara ett hinder för att öka antalet rättsprocesser och (3) rutiner för återvändande till hemlandet finns men utnyttjas mycket sällan.

Granskningen resulterade i 4 huvudsakliga slutsatser:

• Det fanns stora brister i statens insatser mot arbetskraftsexploatering, främst på grund av att regeringen inte gett myndigheterna mandat och tydliga uppdrag för att motverka problemet. Bristerna fanns i alla delar av systemet: i regelverk, kontroller, information och stöd till brottsoffer.
• Myndigheterna hade ingen överblick över vilka som drabbas av arbetskraftsexploatering och hur många de drabbade är.
• Regelverket skyddade inte tillräckligt mot exploatering och få arbetsgivare dömdes för brott.
• Det var svårt för utländsk arbetskraft att få information om sina rättigheter och hjälp om de drabbas.

Riksrevisionen lämnade tre rekommendationer till regeringen:

• Ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering genom att:
  • ge myndigheterna på området tydliga uppdrag och mandat för att kunna genomföra åtgärder mot problemet
  • ta fram en handlingsplan för att samla åtgärderna och möjliggöra uppföljning
  • ge Arbetsmiljöverket i uppdrag att samordna arbetet.
• Se till att lämpliga myndigheter tar fram:
  • information som är tillgänglig för alla riskgrupper om arbetstagares rättigheter och skyldigheter. Det behöver också finnas information om vart man kan vända sig och hur man kan få hjälp och stöd om man är utsatt för arbetskraftsexploatering
  • en process för skydd och stöd som är anpassad till offer för arbetskraftsexploatering.
• Utred följande områden:
  • hur riskgrupper för arbetskraftsexploatering kan få bättre möjligheter att utkräva en avtalad eller innestående lön
  • hur krav på boendestandard och kostnad kan ställas på arbetsgivaren när en anställd erbjuds boende som en del av anställningen
  • om myndigheterna bör utöva tillsyn över arbetsvillkor för utländsk arbetskraft i branscher med ökad risk för arbetskraftsexploatering.

Riksrevisionen lämnade en rekommendation till Polismyndigheten:

• Säkerställ att alla som jobbar med arbetsplatsinspektioner får utbildning om arbetskraftsexploatering och att det finns rutiner för hur potentiella offer ska hanteras.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten, och om de granskade har vidtagit åtgärder. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Något tydligare mandat och uppdrag för att motverka arbetskraftsexploatering

Regeringen har gett flertalet myndigheter i uppdrag att samverka för att motverka bland annat arbetslivskriminalitet.[1] Av Arbetsmiljöverkets instruktion framgår det nu att myndigheten ska delta i och samordna det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet.[2] Inte långt efter att granskningen publicerades tillsatte regeringen även en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet som bl.a. ska verka samlande och stödjande för att motverka arbetslivskriminalitet.[3]

I samband med regeringens skrivelse om Riksrevisionens granskning riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att återkomma med förslag på ändrade sekretessregler och ökade möjligheter för myndigheter att samverka för att motverka exploatering av arbetskraft. Berörda myndigheter har nu förutsättningar att utbyta uppgifter i större utsträckning än tidigare för att motverka regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.[4]

Delegationen mot arbetslivskriminalitet har i ett delbetänkande lagt ett författningsförslag om att samtliga myndigheter som ingår i myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet ska, i sina instruktioner, ha inskrivet att de ska delta i samverkan. Beslut om dessa instruktionsändringar har tagits för merparten av myndigheterna hitintills.[5] I samma delbetänkande finns också förslag om att Arbetsmiljöverket och Skatteverket i sina instruktioner ska få i uppdrag att bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott.[6] Delbetänkandet bereds inom Regeringskansliet.[7]

Ett ökat mandat att utbyta information, tilläggen i myndigheternas instruktioner och Arbetsmiljöverkets uppgift att samordna det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet är alla åtgärder i linje med Riksrevisionens rekommendation. Vi saknar underlag för att dra slutsatsen att granskningen har påverkat utfallet.

Information till riskgrupper har förbättrats

Arbetsmiljöverket och Jämställdhetsmyndigheten har genomfört en gemensam översyn av det befintliga kunskapsläget kopplat till gruppen utsatta arbetstagare. Av översynen framgår det att det råder stor brist på informations- och kunskapsresurser. Arbetsgruppen håller på att identifiera, ta fram och strukturera det mest relevanta textinnehållet för målgruppen med målet att det ska omsättas till en kommande webbaserad kunskaps- och informationsbas.[8]

Jämställdhetsmyndigheten har tagit fram en förebyggande kampanj som riktar sig till sårbara arbetstagare från Ukraina, Rumänien, Bulgarien och Polen. På kampanjens webbplats finns information om rättigheter och skyldigheter på den svenska arbetsmarknaden, information om risker för utnyttjande i människohandel eller människoexploatering samt information om vart man kan vända sig om man behöver hjälp och stöd. Inom ramen för myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet genomfördes 2024 en informationskampanj på Facebook och Youtube som riktades mot riskgrupper och som länkade till ovan nämnda kampanjsida.[9]

Jämställdhetsmyndighetens förbyggande kampanj och samarbetet mellan Arbetsmiljöverket och Jämställdhetsmyndigheten med att ta fram en webbaserad kunskaps- och informationsbas är i linje med Riksrevisionens rekommendation. Den förebyggande kampanjen riktar sig dock till arbetstagare från ett begränsat antal länder. Vi saknar underlag för att dra slutsatsen att granskningen har påverkat utfallet.

Socialnämnder kan ansöka om uppehållstillstånd för betänketid

En ändring i utlänningslagen 2022 innebär att även socialnämnder kan ansöka hos Migrationsverket om uppehållstillstånd för betänketid för offer för människohandel eller människoexploatering.[10] Jämställdhetsmyndigheten och Socialstyrelsen har, i regleringsbrev, fått i uppdrag att sprida information och ge kompetensstöd till socialnämnderna om människohandel och människoexploatering.[11]

Förändringen i utlänningslagen är i linje med Riksrevisionens rekommendation, men vi saknar underlag för att dra slutsatsen att granskningen har påverkat utfallet.

Flertalet utredningar som rör exploatering av arbetskraft

Under och efter granskningen har flertalet utredningar som på olika sätt rör exploatering av arbetskraft genomförts eller påbörjats. Utredningarna är dock ofta av mer generell karaktär och inte specifikt inriktade på de områden som enligt rekommendationerna i granskningen bör utredas.

Som exempel ska Delegationen mot arbetslivskriminalitet enligt direktiven föreslå åtgärder för att förebygga, upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet.[12] I detta bör de specifika områden som lyfts i granskningen kunna ingå, exempelvis hur riskgrupper för arbetskraftsexploatering kan få bättre möjligheter att utkräva en avtalad eller innestående lön. Delegationen mot arbetslivskriminalitet har även i ett delbetänkande berört frågan om ansvarsfördelning mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter när det kommer till att kontrollera arbetsförhållanden.[13]

Även regelverket för arbetskraftsinvandring har ändrats sedan granskningen publicerades. Bland annat krävs ett anställningsavtal för att ett arbetstillstånd ska kunna beviljas, och försörjningskravet för arbetskraftsinvandrare har höjts.[14]

De utredningar som genomförts eller påbörjats berör i många fall Riksrevisionens rekommendation, även om de ofta är av mer generell karaktär. Vi saknar underlag för att dra slutsatsen att granskningen har påverkat utfallet.

Flera utbildningsinsatser hos Polismyndigheten

Polismyndigheten har genomfört flera utbildningsinsatser om människoexploatering och människohandel. På polisens nationella operativa avdelning (Noa) pågår ett arbete med att ta fram en uppdaterad handbok/vägledning för genomförandet av arbetsplatsinspektioner där människoexploatering, människohandel och då även brottsofferperspektivet omhändertas. Det pågår även ett arbete med att den app som utvecklats för arbetsplatsinspektioner även ska inkludera människohandelsperspektivet.[15]

De genomförda förändringarna är i linje med Riksrevisionens rekommendation. Vi saknar underlag för att dra slutsatsen att granskningen har påverkat utfallet.

Referenslista

Direktiv 2021:74, En nationell delegation mot arbetslivskriminalitet.

Förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

Lag (2022:1015) om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Regeringsbeslut A2021/00085, Uppdrag om fortsatt myndighetssamverkan för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

Regeringsbeslut A2023/01276, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Jämställdhetsmyndigheten.

Regeringsbeslut A2023/01693, Förlängd tid för uppdraget att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan.

Regeringsbeslut A2024/01109, Ändring av uppdraget att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan.

Regeringsbeslut S2023/03047, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Socialstyrelsen.

Regeringsbeslut S2024/02156 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Socialstyrelsen.

Skr. 2020/21:169, Riksrevisionens rapport om statens insatser mot exploatering av arbetskraft, bet. 2020/21:AU12, rskr 2020/21:367, ds 2022:13, prop. 2023/24:85, bet. 2023/24:KU27, rskr 2023/24:195.

SOU 2024:14, Arbetslivskriminalitet – myndighetssamverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete.