Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• De flesta av granskningens iakttagelser är inte hanterade. Det gäller bland annat brister i konsekvensanalyser, avsaknad av behovsanalyser, utvärderingar och jämförelser av kostnadseffektivitet mellan olika styrmedel, samt bristande tydlighet gentemot konsumenter på bilmarknaden. Regeringen höll dock inte med om iakttagelserna avseende brister i konsekvensanalyser och avsaknad av jämförelser av kostnadseffektivitet.
• Regeringen har följt en av granskningens sex rekommendationer, om att åtgärda problematiken med export av subventionerade miljöbilar. Två av rekommendationerna hade att göra med iakttagelser som regeringen inte höll med om (se punkt ovan).
• Inget i uppföljningen av regeringens hantering av rekommendationerna tyder på att den granskade verksamheten har förbättrats, med undantag för att problemet med export av miljöbilar åtgärdats. Uppföljningen omfattar dock inte analys av kvaliteten i underlag för de beslut som fattats efter att Riksrevisionens granskning publicerades.
• Vi bedömer att de flesta övergripande problem som granskningen identifierade kvarstår, se första punkten ovan. Några av de enskilda iakttagelserna kan ha upphört eller minskat i betydelse, till exempel risken för att kostnaden för olika styrmedel underskattas eller brister i anpassning av styrmedel till EU:s styrning. Alla enskilda iakttagelser har inte följts upp.

Sammanfattningsvis har granskningen haft begränsat genomslag på statens arbete med statliga åtgärder för fler miljöbilar. Undantaget är problematiken med export av subventionerade miljöbilar. Det finns således fortsatt stora frågetecken kring huruvida styrmedel som är riktade mot köp och ägande av personbilar med vissa miljöegenskaper bidrar till Sveriges klimatmål för transportsektorn på ett kostnadseffektivt sätt och om styrmedlen bidrar till långsiktiga spelregler. Det finns också fortsatt stora frågetecken kring huruvida riksdagen får transparenta beslutsunderlag.

Granskningens bidrag till resultatet

Vi bedömer att granskningen kan anses ha bidragit till åtgärder för att förhindra export av subventionerade miljöbilar. I övrigt bedömer vi att granskningen inte har bidragit till åtgärder som adresserar granskningens iakttagelser om problem och risker, se nedan.

Riksrevisionens granskning 2020

Sverige har genom åren riktat olika styrmedel mot köp och ägande av personbilar för att öka andelen fordon med bättre miljöegenskaper (miljöbilar) och därigenom minska utsläppen av koldioxid. Riksrevisionen granskade regeringens hantering av: miljöbilspremien, supermiljöbilspremien, bonus-malus-systemet, koldioxiddifferentiering av fordonsskatten, fordonsskattebefrielse och nedsatt förmånsvärde för miljöbilar. Syftet med granskningen var att granska om styrmedel som är riktade mot köp och ägande av personbilar med vissa miljöegenskaper har bidragit till att uppnå Sveriges mål om minskade växthusgasutsläpp i transportsektorn till rimliga samhällsekonomiska kostnader samt bidragit till långsiktiga spelregler. Syftet var även att bedöma om regeringen och ansvariga myndigheter har utarbetat konsekvensanalyser så att riksdagen har fått ett transparent beslutsunderlag.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att styrmedlen för köp och ägande av miljöbilar framstod som kostsamma i jämförelse med andra åtgärder som då användes för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp, och att de införts utan att regeringen tagit fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Regeringen har inte sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel. Detta är några av granskningens iakttagelser:

• Miljökonsekvenserna är knapphändigt beskrivna trots att själva syftet med styrmedlen är att minska utsläppen av framför allt koldioxid.
• Samhällsekonomiska analyser saknas, liksom uppföljning och utvärdering.
• Den samhällsekonomiska kostnaden för styrmedlen framstår som hög i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska utsläppen.
• Styrmedlens effektivitet minskar med ökad miljöbilsexport. En subventionerad klimatbonusbil som exporteras efter ett fåtal år i Sverige medför enligt Riksrevisionens uppskattning en samhällsekonomisk kostnad som är tre gånger så hög per kilo koldioxid jämfört med en bil som stannar i landet under hela sin livslängd.
• Högre subvention till förmånsbilister minskar effektiviteten. Enligt Riksrevisionens beräkningar är den samhällsekonomiska kostnaden per kilo koldioxid drygt 40 procent högre för att subventionera in ytterligare en miljöbil som är förmånsbil jämfört med en bil som är privatägd. Denna skillnad bidrar till att styrmedlen för att främja miljöbilar blir mindre kostnadseffektiva.
• Stöden är ojämnt fördelade i landet.
• Styrmedlen har inte skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för nybilsköp och bilinnehav.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i februari 2019 till och med oktober 2023, då uppföljningen påbörjades.

Granskningens iakttagelser och rekommendationer har vi följt upp genom sökningar i riksdagstryck och genom kontakter med Regeringskansliet.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen instämde i delar av Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringen instämde i att konsekvensanalyserna bör innehålla relevanta uppgifter om samhällsekonomiska effekter och miljöeffekter. Däremot konstaterade regeringen att dess styrmedel för fler miljöbilar hade föregåtts av en offentlig utredning, där underlag till konsekvensanalysen tagits fram. Regeringen instämde inte i Riksrevisionens problembeskrivning om de relativt höga samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska utsläppen. Regeringen meddelade att syftet med flera av dessa styrmedel har varit att stimulera introduktionen av nya bilar med låg klimatpåverkan. Regeringen menar därför att dessa styrmedel ska ses som ett komplement snarare än ett alternativ till andra styrmedel i klimatpolitiken.

Regeringen instämde delvis i Riksrevisionens bedömning av åtgärders kostnadseffektivitet. Regeringen hade dock välkomnat en fördjupad analys från Riksrevisionen av hur dessa styrmedel samverkar med och påverkar andra styrmedel inom området. Regeringen instämde vidare i Riksrevisionens rekommendation om att planera för och genomföra utvärderingar av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedel beslutas. Regeringen instämde även i Riksrevisionens rekommendation om att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna för exporten av klimatbonusbilar, eftersom en fortsatt ökad export av nya klimatbonusbilar kan leda till att omställningen av den svenska fordonsflottan till klimatbonusbilar försenas, och på sikt fördyras. Regeringen meddelade därför att författningsändringar behöver göras för att motverka att klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen instämde vidare med Riksrevisionens rekommendation om att regeringen ska analysera behov och kostnadseffektivitet av nedsatta förmånsvärden för klimatbonusbilar.

Med anledning av Riksrevisionens iakttagelser avsåg regeringen att remittera förslag på åtgärder för att motverka att klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen meddelade även att den tillsatt en utredning som ska ge förslag på hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska genomföras, och förslag på när fossila drivmedel ska ha fasats ut. Regeringen meddelade också att en översyn av hela bonus-malus-systemet ska inledas och menade att Riksrevisionens granskning utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet. Regeringen ansåg i och med skrivelsen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Riksdagen biföll miljö- och jordbruksutskottets förslag om att regeringen skyndsamt bör åtgärda problemet med export av klimatbonusbilar. Mot denna bakgrund föreslog riksdagen att de motioner som lämnats bör avslås och att lägga skrivelsen till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Redovisningen utgår från de sex rekommendationer som Riksrevisionen lämnade till regeringen, eftersom vi bedömer att rekommendationerna adresserade granskningens iakttagelser.

Sammantaget har regeringen bara omhändertagit en av granskningens rekommendationer, den om att förhindra export av subventionerade miljöbilar. För övriga iakttagelser och rekommendationer, gällande bland annat behov av konsekvensanalyser, behovsanalyser, jämförelser av kostnadseffektivitet, utvärderingar och tydlighet gentemot konsumenter på bilmarknaden, är granskningens iakttagelser fortfarande aktuella.

Granskningen innehöll två rekommendationer till regeringen som baserades på iakttagelser som regeringen inte höll med om:

• Regeringen bör säkerställa att konsekvensanalyser tas fram inför beslut om styrmedel gällande ökad andel miljöbilar och minskade utsläpp inom transportsektorn. Regeringen bör särskilt säkerställa att de miljömässiga och samhällsekonomiska konsekvenserna belyses.
• Regeringen bör jämföra de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen med hjälp av styrmedel riktade mot inköp och ägande av miljöbilar med alternativa styrmedel i syfte att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och transportpolitik.

Efter att granskningen publicerades har regeringen fattat flera beslut som rör miljöbilar, till exempel ökade medel till utbyggnad av laddinfrastruktur (i bland annat Klimatklivet), ändrade regler om statligt stöd till vissa miljöfordon (klimatpremier) och tillfälliga regler om skattefri förmån av laddel på arbetsplatsen. Kvaliteten i konsekvensanalyserna i propositionerna för dessa har vi inte granskat inom ramarna för denna uppföljning. Vad gäller jämförelser av samhällsekonomiska kostnader för olika styrmedel inom klimat- och transportpolitiken nämner Regeringskansliet att systemet med bonus-malus löpande har setts över och vid behov anpassats, till exempel i prop. 2020/21:68, prop. 2021/22:91 och budgetpropositioner från 2019 och framåt. Dessa underlag har vi inte granskat inom ramarna för denna uppföljning.

Nedan följer en redovisning av de fyra rekommendationer för vilka regeringens skrivelse utlovade åtgärder.

Inga åtgärder för att utvärderingar planeras när styrmedlen beslutas

Enligt Regeringskansliet har inga särskilda åtgärder vidtagits med anledning av rekommendationen. Bonus-malus-systemet har löpande analyserats och justerats, bland annat för att upprätthålla en effektiv miljöstyrning. De sex reformerna som granskningen omfattade har alltså inte omfattats av någon särskild utvärdering, men det utesluter inte att åtminstone någon form av utvärdering sker i samband med att olika styrmedel ses över.

Klimatbonusen är under avveckling

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2020 förordningsändringar för att motverka export av subventionerade klimatbonusbilar till utlandet. Regeringen remitterade 2020 promemorian ”Klimatbonusbilar ska vara registrerade i fem år”. Regeringens förslag var i korthet att bonusen skulle betalas tillbaka om en klimatbonusbil inom fem år avregistreras av någon annan anledning än att den skrotas. Förslaget är dock inte längre aktuellt att genomföra enligt det remitterade förslaget, eftersom klimatbonusen är under avveckling och upphör att gälla från april 2024. Förslaget hade också fått omfattande kritik av remissinstanserna. Till följd av avvecklingen av klimatbonusen kommer de samhällsekonomiska kostnaderna för export av subventionerade miljöbilar att upphöra. Enligt Regeringskansliet kan det dock, när det gäller andra styrmedel och andra typer av fordon, finnas behov av att överväga om en snarlik reglering bör införas.

Ingen analys av behovet och kostnadseffektiviteten i nedsatt förmånsvärde

2022 ändrade regeringen nedsättningen av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar. I huvudsak handlade det om att förmånsvärdet för miljöanpassade bilar sänks enligt schabloner i stället för att sättas enligt närmast jämförbara (icke miljöanpassade) bil. Ändringen gällde flera typer av miljöbilar, dock inte elhybrider (mildhybrider) och etanoldrivna bilar. Det huvudsakliga syftet var förenkling och ökad förutsebarhet. Förändringarna föregicks således inte av en analys avseende det faktiska behovet av och kostnadseffektiviteten i nedsatt förmånsvärde. Effekterna på både statens finanser och miljö och klimat bedömer regeringen som små. Konsekvensanalyserna i propositionerna utgår enligt Regeringskansliet från de ändringar som föreslås, men någon översyn av nedsättningen har inte gjorts.

Inga beslut om förändringar i bonus-malus-systemet

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2023 att klimatbonusen skulle avvecklas. Anledningen var att kostnaden för att äga och köra en klimatbonusbil enligt regeringen började vara jämförbar med den för bensin- och dieselbilar. Därmed ansågs styrmedlet ha uppfyllt syftet att främja marknadsintroduktionen av mer miljövänliga bilar. Klimatbonusen avskaffades den 8 november 2022. Bilar som köptes eller beställdes efter den 8 november kan alltså inte få klimatbonus. Före budgetpropositionen för 2023 hade regeringen inte aviserat hur länge klimatbonusen skulle gälla. Däremot angav regeringen redan vid införandet av bonus-malus-systemet (prop. 2017/18:1) att systemet i ett tidigt skede bör utvärderas och vid behov justeras för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart styrmedel. Det faktiska avskaffandet av klimatbonusen kom ur konsumenternas synvinkel plötsligt, med bara 24 timmars varsel, vilket till exempel illustrerades av att bilhandlare hade kvälls- och nattöppet för att hinna ta emot beställningar på bilar som omfattas av klimatbonus.

På Riksrevisionens fråga om det finns någon plan för om och hur malus ska utvecklas eller avvecklas svarar Regeringskansliet att inga förändringar beslutats eller på annat sätt kommunicerats.

Den ”tillfälliga” nedsättningen av förmånsvärdet för el- och gasbilar fanns sedan 2002 och tillämpades till utgången av 2020. Nedsättningen hade genomgått förändringar i utformningen, och slutdatumet framgick i övergångsbestämmelserna i prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54, SFS 2017:1212. Samtidigt konstaterade Riksrevisionen i granskningen att nedsättningen flera gånger hade förlängts, med kort framförhållning. Det är således osäkert om det faktum att nedsättningen denna gång faktiskt upphörde indikerar att regeringen blivit tydligare.