Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Regeringen har genomfört åtgärder. Det är dock svårt att bedöma i vilken utsträckning dessa beror på granskningen och i vilken utsträckning det beror på åtgärder som ändå skulle ha gjorts. Samtidigt är det en principiellt viktig fråga: hur används våra skattemedel för att andelen socioekonomiskt utsatta områden, eller som de numera kallas, utanförskapsområden, ska minska? Även om riktade statsbidrag inte ensamt kan lösa problemen, så bör de stöd som ändå finns utformas för största möjliga effektivitet.

Regeringskansliet framhåller att de uppdrag de gett Statskontoret om statsbidragens utveckling och administrativa kostnader bidrar till en bättre utformning av de riktade statsbidrag som finns. När det gäller offentliga utredningar så nämns tre som särskilt viktiga för möjligheten till ökad långsiktighet: en om staten och kommunsektorn (SOU 2024:43), en annan om likvärdighet i kommunsektorn (SOU 2024:50) samt en tredje om försöksverksamhet i kommunsektorn (SOU 2023:94).

Regeringskansliet menar att det uppdrag de har gett till Boverket, om att vidareutveckla ett verktyg för sammanställning av statistik på områdesnivå som ska ge användare bättre möjlighet att beskriva och bedöma utanförskap, är i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade. Detta även om Regeringskansliet inte refererar till granskningen direkt. Regeringskansliet framhåller även att de använder sig av Boverkets segregationsbarometer vid utformningen av vissa statsbidrag. Uppdraget till Boverket och SCB om en fördjupad analys av utanförskapet hänvisar inte heller till Riksrevisionens granskning men är i linje med de rekommendationer som lämnades, menar Regeringskansliet. Redovisningen bereds för närvarande.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i november 2018 till och med januari 2024, då uppföljningen avslutades.

Främst har information inhämtats genom en systematisk sökning och genomläsning av rapporter och uppföljningar (se referenslista). Skriftliga frågor har även skickats till kontaktperson på Regeringskansliet.

Eftersom rekommendationerna endast riktades till regeringen och Regeringskansliet har övriga granskningsobjekt inte kontaktats. Däremot har dokument från granskningsobjekten ingått genom litteraturgenomgången.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen granskade de statsbidrag som riktades till socioekonomiskt utsatta områden. Syftet var att se om dessa bidrag gav offentliga verksamheter goda förutsättningar att motverka problem i områdena. De aktörer som granskades var regeringen, Regeringskansliet, Skolverket, Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Delegationen mot segregation (Delmos) och Tillväxtverket.

Motiven till granskningen grundar sig i att det finns en koncentration av socioekonomiska problem till vissa geografiska områden. Statliga insatser riktade mot sådana områden har också funnits länge och har ramats in på olika sätt över tid. Ett av de övergripande verktygen för att kompensera för kommunernas skilda strukturella förutsättningar är det kommunala utjämningssystemet. Därutöver finns generella och riktade statsbidrag. Även om staten i huvudsak ska ge kommunerna generella statsbidrag, har riktade statsbidrag funnits länge och fortsätter att ha en starkt styrande effekt. De riktade statsbidragen har dessutom kritiserats för att leda till oönskade effekter och brist på långsiktighet i styrningen.

De viktigaste iakttagelserna visade att det fanns en rik flora av statsbidrag som direkt eller indirekt kunde sägas vara riktade mot utsatta områden. Det fanns olika försök att öka långsiktigheten i bidragen, men en del statsbidrag saknade helt ett sådant perspektiv. Det fanns heller inga generella riktlinjer för utformningen av statsbidrag. Även uppföljningen av statsbidragen varierade. Det visade sig vara svårt att följa statliga medel ner till stadsdelen och det var tydligare ju längre ut i verksamheterna man kom. Granskningen visade ändå att statsbidragen i stort sett kom stadsdelen till del, men det handlade om relativt små belopp i förhållande till de problem som bidragen skulle motverka.

Slutsatserna visade att samtliga granskade bidrag svarade mot stora behov i stadsdelen. Men de riktade statsbidragen föll olika ut beroende på vilken av följande tre kategorier de kunde sägas höra till: 1) statsbidrag för att rekrytera och behålla personal, 2) statsbidrag till extra aktiviteter för barn och unga samt 3) statsbidrag för att öka skolans likvärdighet och för att motverka segregation. Det visade sig vara svårt att få till framgångsrika personalsatsningar inom socialtjänst, skola och polis. De bidrag regeringen riktat till extra aktiviteter för barn och unga skapade däremot nya kontaktytor mellan barn med olika social bakgrund och bidrog till att det blev lugnare i området på loven. Dessa bidrag var också tydliga och enkla för stadsdelen att administrera. Vad gällde lovskola och läxhjälp var dock bilden inte lika entydig eftersom dessa satsningar i högre grad krävde insatser från redan hårt belastade lärare. Bidragen mot segregation, för kommuner med utsatta områden, och för likvärdighet i skolan har gått till breda välfärdssatsningar som kommunen själv har fått välja utifrån egna behov. Flera av aktiviteterna som finansierats med hjälp av dessa uppgavs inte ha kommit till stånd utan statsbidragen. Den långsiktighet som varit inbyggd i bidragen mot segregation och för kommuner med utsatta områden har medfört ett handlingsutrymme som inneburit att kommunen exempelvis kunnat bygga vidare på befintligt utvecklingsarbete.

Tre rekommendationer lämnades till regeringen: om ökad långsiktighet, om behovet av lokala analyser samt om förbättrade uppföljningar.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Regeringen bör se till att riktade statsbidrag är fleråriga och långsiktiga om de ska användas

Den första rekommendationen var ”öka andelen fleråriga riktade statsbidrag i syfte att förbättra kommunernas möjligheter att planera och verkställa nya satsningar”.

Regeringen välkomnade Riksrevisionens granskningsrapport och instämde med Riksrevisionens rekommendation om att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag. Regeringen bedömde att det är viktigt att kommuner ges goda möjligheter att verkställa nya satsningar. Däremot menade regeringen att det vid beslut om ett statsbidrags varaktighet bör tas hänsyn till kommunens eller regionens förutsättningar, samt om förväntade effekter hinner uppnås. Om ambitionen med riktade statsbidrag uppnås menade regeringen att riktade statsbidrag i stället kan övergå till generella bidrag. Regeringen underströk att ändamålsenlig styrning behöver utformas utifrån vilka behov och förutsättningar som finns på lokal nivå, samt vad staten vill uppnå.[1]

Statskontoret har sedan 2017 ett uppdrag att följa kostnaderna för de riktade statsbidragen.[2] Statskontoret konstaterar att styrningen fortsatt skapar problem för kommuner och regioner när det gäller långsiktighet och att staten har dåligt genomslag för sin styrning. Att denna typ av styrning fortsätter trots det dåliga genomslaget skapar frustration i kommunsektorn. Styrningen blir ryckig och oförutsägbar. De största problemen hänger samman med de riktade statsbidragen. Trots en övergripande ambition om att styra tillitsbaserat och med generella statsbidrag fortsätter regeringen att ge en mängd sakpolitiska styrsignaler och riktade statsbidrag.[3]

I skrivelsen hänvisar regeringen till Välfärdskommissionen som lämnade en promemoria 2021.[4] Regeringskansliet svarar att utifrån kommissionens promemoria har regeringen vidtagit flera åtgärder. Framför allt har regeringen gett Statskontoret uppdrag[5] och tillsatt offentliga utredningar. Regeringskansliet lyfter följande uppdrag och utredningar som ska bidra till långsiktighet för kommunsektorn: Utredningen om statens samverkan med kommunsektorn, Utjämningskommittén samt Försöksverksamhetskommittén.[6] Samtliga utredningar har lämnat sina slutbetänkanden som antingen bereds eller remitterats. Därutöver framhåller Regeringskansliet att regeringens kontinuerliga ambition att minska de riktade statsbidragen befästs i budgetpropositionen.[7] Regeringskansliet hänvisar även till en proposition om effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner[8] samt att regeringen har gett Kammarkollegiet i uppdrag att inrätta en delegation för kommunal ekonomi i balans.[9]

Regeringskansliet framhåller att ”regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla och förbättra styrningen genom riktade statsbidrag i syfte att de ska vara effektiva och skapa största möjliga nytta. Inriktningen är fortsatt att antalet riktade statsbidrag ska minska”.[10]

Sammantaget kan Riksrevisionen konstatera att det har varit svårt för regeringen att följa rekommendationen om att riktade statsbidrag i första hand ska vara fleråriga och långsiktiga, vilket Statskontorets rapporter tydligt visar. Ingen egentlig påverkan från granskningen går att spåra.

Regeringen bör göra analyser av lokala förutsättningar innan nya statsbidrag införs

Den andra rekommendationen var ”gör analyser inför införandet av nya statsbidrag för att veta hur de kan tänkas påverka det lokala arbetet i socioekonomiskt utsatta områden”.

Regeringen bedömde Riksrevisionens rekommendation att göra analyser inför införandet av nya statsbidrag som värdefull. Därutöver ansåg regeringen att det fanns skäl att beakta andra aspekter, exempelvis hur olika statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden förhåller sig till varandra och till övrig styrning på området. Regeringen instämde med Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att ha kunskap om de lokala behoven inför utformningen av statsbidragen. Regeringen underströk att det också är viktigt att ha förståelse för svårigheterna att ha ingående kunskap om de varierade lokala behoven.[11]

I juni 2022 fick Statskontoret ett uppdrag att analysera arbetet mot segregation på lokal och regional nivå. I slutrapporten redovisade Statskontoret att kommuner och regioner arbetar för att minska och motverka segregation, men att de fortsatt var beroende av statligt kunskapsstöd. Kommunerna har lättare att arbeta för att motverka effekterna av segregation än för att arbeta för att åtgärda de strukturella orsakerna. Statskontoret menade att statsbidragen från Delmos hade bidragit till att förbättra långsiktigheten, framför allt på kommunal nivå.[12]

De utredningar som nämndes ovan i relation till långsiktighet för kommunerna har inte uttalade lokala perspektiv men kan användas som grund för att förstå lokala kontexter. De lokala perspektiven har dock störst förutsättningar att beaktas genom att regeringen använder sig av Boverkets verktyg Segregationsbarometern eller genom att regeringen tar fram statistik utifrån de regionala statistikområden som SCB tog fram tillsammans med Delmos inför utformningen av olika satsningar.

Delvis kan detta ses som ett resultat av granskningen, men det är svårt att bedöma eftersom frågorna och problemen är komplexa.

Regeringen bör förbättra uppföljningarna av statsbidragen för att få bättre träffsäkerhet i framtiden

Den tredje rekommendationen var ”förbättra uppföljningarna av statsbidrag som är riktade till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden. För att uppföljningarna ska ge regeringen information om vad som fungerar behöver uppföljningarna beakta hur de tas emot i de utsatta områdena. En sådan analys är nödvändig för att få en bättre träffsäkerhet när framtida bidrag utformas.”

Regeringen instämde med Riksrevisionens rekommendation om att förbättra uppföljningarna av statsbidragen. Dock menade regeringen att värdet av uppföljningarna bör balanseras mot den administrativa börda som de innebär för kommuner och regioner. Med anledning av Riksrevisionens iakttagelser har regeringen på flera områden inlett ett arbete med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag. Regeringen meddelade att dessa insatser tar sikte på det som Riksrevisionen framfört i sina rekommendationer. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad.[13]

De åtgärder som åsyftas är uppdragen till Statskontoret att beakta de administrativa bördorna av statsbidragen, samt att följa utvecklingen av statsbidragen.[14]

Regeringskansliet påpekar att politikområdet har bytt namn till utanförskap, vilket Riksdagen har ställt sig bakom.[15] Boverket tog över ansvaret att följa frågorna om segregation efter nedläggningen av Delmos 2022/2023. Boverket och SCB hade även ett regeringsuppdrag om att följa utvecklingen av det som nu kallas utanförskapsområden, vilket sammanfaller med de områden som tidigare kallades socioekonomiskt utsatta områden.[16] Socialstyrelsen och Skolverket har båda använt sig av verktygen för att mäta segregation.[17] SCB har i dagarna fått ett nytt regeringsuppdrag om en förstudie för hur integration ska kunna mätas, en integrationsbarometer.[18]

Regeringskansliet lyfter också i sitt svar att Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten och Skolverket har fått i uppdrag att använda sig av de regionala statistikområden (regso) som SCB och Delmos tog fram för analyser, uppföljningar och utvärderingar samt vid redovisning av statistik. Boverket har fortsatt det sammanhållande ansvaret.[19] Denna typ av kunskap och statistik kan utgöra en grund för analys innan införande av nya statsbidrag. I vilken utsträckning det sker är dock oklart.

En nationell samordnare mot utanförskap tillsattes i april 2024.[20] Den nationella samordnarens uppdrag påminner om det Delmos hade, även om segregation ersatts av utanförskap och uppdraget begränsats i tid. Samordnaren ska kartlägga framgångsrikt arbete mot utanförskap i kommunerna och sprida goda exempel. Fokus ligger på förskola och skola, men även åtgärder för att få utrikesfödda kvinnor i arbete lyfts i direktivet. Utredningen ska samverka med andra utredningar som också söker minska utanförskapet, som Delegationen för brottsförebyggande åtgärder inom socialtjänstens område (S2023/02342) och uppdraget att inrätta en samverkansstruktur för ett sammanhållet arbete med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott (Ju2023/02529). Utredningen skulle redovisas i december 2024, men har fått förlängd tid till slutet av juni 2025.

Delvis kan ovanstående ses som ett resultat av granskningen, men det är svårt att bedöma eftersom frågorna och problemen är komplexa.

Referenslista

Boverket och SCB, Fördjupad analys av utanförskap. Slutrapport regeringsuppdrag 2024:2, 2024.

Dir. 2024:38, Nationell samordnare för arbetet mot utanförskap, 2024.

Prop. 2022/23:119, Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner, bet. 2023/24:KU2, rskr 2023/24:6.

Regeringsbeslut, Uppdrag att inrätta en delegation för kommunal ekonomi i balans, Fi2021/02653, 2021.

Regeringsbeslut, Uppdrag till Statistiska centralbyrån att genomföra en förstudie om uppföljning av integration, A2024/01441, 2025.

Regeringskansliet, Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen, promemoria, 2021.

Skr. 2020/21:53, Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden, Bet. 2020/21:FiU17, rskr 2020/21:291.

Socialstyrelsen, Förstärkt arbete mot segregation. Hur kan Socialstyrelsen använda sig av Delmos segregationsverktyg i sina olika verksamheter?, Socialstyrelsen, 2022.

Skolverket, Uppdrag om förstärkt arbete mot segregation, Skolverket, 2022.

SOU 2023:94, Förändring genom försök. Försöksverksamhet i den kommunala sektorn.

SOU 2024:43, Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning.

SOU 2024:50, Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn.

Statskontoret, Administrativa kostnader i kommunsektorn, Statskontoret 2022:9, 2022.

Statskontoret, Att styra de självstyrande. En analys av statens styrning av kommuner och regioner, Statskontoret 2023:7, 2023.

Statskontoret, Kommuners och regioners arbete för att minska och motverka segregation, Statskontoret 2023:4, 2023.

Statskontoret, Statens styrning med statsbidrag till kommuner och regioner 2023, 2024.

Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting, Statskontoret 2019:2, 2019.