Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens granskning har bidragit till tillsättandet av utredningen om det kommunalekonomiska utjämningssystemet och därmed till att kunskapsläget om inkomstutjämningens eventuella tillväxthämmande effekter nu är bättre. Direktiven till utredningen är väl i linje med Riksrevisionens iakttagelser, och den särskilda underlagsrapporten tar tydligt avstamp i dessa.

Att flera andra tidigare hade uttryckt behovet av en översyn av utjämningssystemet bidrog sannolikt också. Bland dessa kan nämnas Kommunutredningen, samt ett antal följdmotioner i samband med riksdagens behandling av en tidigare granskning från Riksrevisionen av det kommunala utjämningssystemet som helhet.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i mars 2018 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Underlag för uppföljningen består av relevant dokumentation från riksdag och regering inklusive två offentliga utredningar och dess remissvar, en relaterad granskningsrapport från Riksrevisionen som publicerades året innan den aktuella granskningen[1] samt mejlkorrespondens med företrädare för Finansdepartementet och författaren till en underlagsrapport till betänkandet av Utjämningskommittén 2022[2].

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen granskade om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommunernas tillväxt, mätt som skattekraft. Den granskade aktören var regeringen, i egenskap av ansvarig för utformningen av inkomstutjämningen.

Bakgrunden till granskningen var att inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunala utjämningssystemet för att uppfylla målet om likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Men det hade sedan länge funnits en oro för att inkomstutjämningen påverkar kommunernas incitament för tillväxt negativt. Baserat på internationell ekonomisk forskning är en sådan oro befogad. Den ekonomiska teorin är tydlig med att det finns en risk för sådana negativa bieffekter. Men att undersöka detta empiriskt är förknippat med metodologiska svårigheter, och Riksrevisionen bedömde att det saknades välunderbyggda underlag för hur inkomstutjämningen bäst bör utformas.

I granskningen konstaterades att de reformer och regelförändringar som gjorts inte gick att utvärdera med gängse kvantitativa metoder. Den lokala tillväxten är ett komplext fenomen, och att isolera inkomstutjämningens roll är en stor utmaning. Slutsatsen var därför att det även efter granskningens genomförande saknas evidens för huruvida graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt.

I en relaterad granskning från 2019 påpekade Riksrevisionen[3] vikten av att det kommunala utjämningssystemet som helhet förvaltas löpande. Som komplement rekommenderade man i den nu uppföljda granskningen regeringen att ett sådant förvaltningsuppdrag bör innefatta att allsidigt och löpande analysera hur incitamenten i inkomstutjämningen påverkar kommunerna och hur inkomstutjämningen bäst bör utformas. Man noterade att en ökad förståelse för de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten kan bidra i en fortsatt analys av tillväxtincitamenten i inkomstutjämningen.

Rekommendationen i sin helhet till regeringen var att allsidigt och löpande analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. Genom att bättre förstå de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten kan analysen av tillväxtincitamenten i inkomstutjämningen förhoppningsvis komma längre. Regeringen bör också se till att förutsättningarna är goda för att utvärdera framtida regelförändringar i inkomstutjämningen.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten, och om de granskade har vidtagit åtgärder. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Regeringen har haft ambition att allsidigt analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt

Riksrevisionens granskning ledde till tillsättande av en utredning med uppdrag tydligt kopplade till rekommendationerna. Behovet av en samlad översyn hade även lyfts tidigare. Utredningens arbete har gjort att kunskapsläget om tillväxthämmande incitament i inkomstutjämningen idag är bättre än då Riksrevisionen inledde arbetet med granskningen. Riksrevisionens granskning har delvis påverkat detta.

I maj 2022 tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning med uppdrag att göra en samlad översyn av den kommunalekonomiska utjämningen. I uppdraget ingick bland annat att undersöka om inkomstutjämningen påverkar incitament att stimulera tillväxt i kommuner och regioner, och att kartlägga kunskapsläget vad gäller effekten av tillväxtfrämjande arbete i kommuner och regioner.[4]

Utredningen, som tog namnet Utjämningskommittén 2022, lät en forskare i nationalekonomi ta fram en underlagsrapport med en analys av inkomstutjämningen och tillväxten. Rapporten tar tydligt avstamp i Riksrevisionens slutsats att det inte gått att utvärdera de reformer som gjorts med gängse kvantitativa metoder. Utgångspunkten i rapporten är i stället att fördjupa sig i det lokala tillväxtarbetet och i vilka mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten, i enlighet med vad Riksrevisionen föreslår. En slutsats är att mycket av det som förklarar skillnader i skattekraft är faktorer som kommunerna har svårt att själva påverka åtminstone på kort sikt, till exempel näringslivsstrukturen.[5]

Utjämningskommittén 2022 konstaterar att de inte hittat någon evidens som visar på att inkomstutjämningen har tillväxthämmande effekter. Man skriver att en stärkt koppling mellan kommunens skattekraft (som vid ett minskat inslag av utjämning) ökar konkurrensen mellan kommuner. Det kan leda till tillväxtsatsningar i den ena kommunen på bekostnad av andra. Dessutom innebär inte nödvändigtvis insatser för att öka skattekraften att resultatet stannar i kommunen, eftersom skattekraften är rörlig.[6] Kommitténs bedömning är därför att eventuella stärkta incitament för tillväxt inte bör innebära en minskad utjämning av skillnader i skattekraft. De insatser som är önskvärda är de produktivitetshöjande insatserna.[7]

Det är tydligt att tillsättandet av utredningen åtminstone delvis är en följd av Riksrevisionens granskning. I regeringens skrivelse till riksdagen med anledning av Riksrevisionens rapport skriver man att det finns behov av att med jämna mellanrum se över utjämningssystemet, och att Riksrevisionens granskningsrapport kan utgöra underlag vid en sådan översyn. Riksdagens behandling av skrivelsen resulterade i ett tillkännagivande till regeringen att den skulle tillsätta en utredning som ser över hela det kommunalekonomiska utjämningssystemet med fokus på utveckling, tillväxt och likvärdig service i hela landet. Finansutskottet skriver i sitt betänkande att internationell forskning visar att utjämningssystem som det svenska kan medföra negativ påverkan på tillväxten, och att översynen därför bör omfatta en analys av systemets påverkan på kommuners och regioners incitament att stimulera tillväxten.[8] Detta ligger väl i linje med såväl motivet till Riksrevisionens granskning, som iakttagelserna.

Även andra hade tidigare framfört argument för en ny, samlad översyn. Tre ledamöter skrev följdmotioner om detta med anledning av regeringens skrivelse på Riksrevisionens tidigare granskning av utjämningssystemet som helhet. Motionerna avslogs dock.[9] Även Kommunutredningen föreslog att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en bred översyn av systemet. Utredningen bedömde också att regeringen bör överväga om det ska anges särskilt i utredningens direktiv att den ska undersöka om det finns tillväxthämmande incitament inom utjämningssystemet.[10]

Regeringen anser att det är lämpligare att göra en samlad översyn med några års mellanrum än att löpande förvalta utjämningssystemet

Regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att se till att utjämningssystemet förvaltas löpande. Man instämmer visserligen i att systemet behöver följas upp regelbundet. Men man noterar att det visat sig vara svårt att genomföra löpande förändringar i enstaka delmodeller eftersom även mindre förändringar i enstaka delmodeller kan ge stora effekter på utfallet för enskilda kommuner och regioner. Regeringens bedömning är därför att det är lämpligare att göra en samlad översyn med några års mellanrum.[11]

I den tidigare granskningen av utjämningssystemet som helhet rekommenderade Riksrevisionen regeringen att utse en förvaltningsmyndighet som har ett särskilt ansvar för förvaltningen av utjämningssystemet. Riksrevisionen bedömde att Tillväxtverket vore en lämplig myndighet.[12] I den nu uppföljda granskningen kompletterade Riksrevisionen rekommendationen med att analyser av incitamenten i inkomstutjämningen bör ingå i ett sådant förvaltningsuppdrag.

Även Kommunutredningen ansåg att det fanns behov av en löpande förvaltning och uppföljning av utjämningssystemet. Man framhöll att det skulle korta startsträckan för utredningar att ta fram analyser, och att den löpande förvaltningen därmed kan fungera som ett komplement till de statliga utredningarna.[13]

Direktiven till Utjämningskommittén 2022 innehöll ingenting kopplat till en löpande förvaltning av utjämningssystemet som helhet. Däremot gavs utredningen det mer specifika uppdraget att föreslå former för en förvaltning av beräkningsmodellerna för gles bebyggelsestruktur.[14] Gleshetsmåttet används i kostnadsutjämningen men inte i inkomstutjämningen.

I uppföljningen av Riksrevisionens tidigare granskning av utjämningssystemet som helhet konstaterades att regeringen inte genomfört några genomgående förändringar för att specifikt stärka förvaltningen av det kommunala utjämningssystemet, exempelvis genom att ge Tillväxtverket ett förvaltande uppdrag.[15] Riksrevisionen konstaterar att detta fortsatt gäller vid tiden för denna uppföljning.

Det är inte möjligt att uttala sig om förutsättningarna för att utvärdera kommande regelförändringar

Förslagen från Utjämningskommittén 2022 bereds för närvarande inom Regeringskansliet, och företrädare för Finansdepartementet kan därför inte kommentera vilka överväganden som görs gällande förutsättningarna för kommande utvärderingar.[16] Några andra regelförändringar av inkomstutjämningen har inte genomförts under uppföljningsperioden.

Referenslista

Dir. 2022:36 En ändamålsenlig kommunalekonomisk utjämning.

Prop. 2019/20:11, Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.

Riksrevisionen, Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RiR 2019:29, 2019.

Riksrevisionen, Riksrevisionens uppföljningsrapport 2024, 2024.

Skr. 2019/20:77, Riksrevisionens rapport om det kommunala utjämningssystemet, bet. 2019/20:FiU39, rskr 2019/20:225.

Skr. 2020/21:28, Riksrevisionens rapport om tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen, bet. 2020/21:FiU15, rskr 2020/21:129.

SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget – Slutbetänkande av Kommunutredningen.

SOU 2024:50, Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn – Betänkande av Utjämningskommittén 2022.