Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Sedan granskningen år 2020 har regeringen inte förändrat redovisningen av motiven för nya utgiftstak i de ekonomiska propositionerna. Granskningen har alltså inte bidragit till någon förändring.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i februari 2020 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Uppföljningen utgår från regeringens redovisning av utgiftstaket i de ekonomiska propositionerna från och med våren 2021 till och med hösten 2024.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat om utgiftstaket tillämpats enligt det finanspolitiska ramverket sedan det infördes 1997.[1] Förutom regeringens redogörelser av utgiftstaket granskades även utgiftstakets funktion i Regeringskansliets interna budgetarbete.

Granskningen motiverades bland annat av att regeringen fått kritik för hanteringen av utgiftstaket vid flera tillfällen, bland annat från Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet. Kritiken handlade om att nivån för utgiftstaket inte hade motiverats tillräckligt samtidigt som förslagen hade inneburit stora marginaler till de takbegränsade utgifterna som förväntades. Granskningen var även en del i ett samarbete mellan flera europeiska revisionsmyndigheter som parallellt granskade olika nationella budgetramverk.[2] I granskningsrapporten redovisades de svenska iakttagelserna.

Den övergripande slutsatsen i granskningen var att utgiftstaket i huvudsak hade tillämpats enligt det finanspolitiska ramverket. Det fanns emellertid brister i regeringens motiveringar av utgiftstak. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att förbättra sin redovisning för att på så sätt bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av finanspolitiken och att stärka förtroendet för långsiktigt hållbara finanser.

Granskningen visade att utgiftstakets funktion har varierat över tid. Inledningsvis, under budgetsaneringen på 1990-talet, var det en stark betoning på att minska de statliga utgifternas andel av BNP. Detta tonades ned när de offentliga finanserna var i gott skick i början av 2000-talet. I den tredje fasen, under alliansregeringen, var ambitionen åter att tydligt minska utgifternas andel av BNP. Från och med 2014 var regeringens utgångspunkt att utgiftstakkvoten i stort sett skulle vara oförändrad. Höjningar av tidigare fastställda utgiftstak 2020–2022 i syfte att skapa handlingsfrihet för att hantera effekter av pandemin ingick inte i granskningen. Riksrevisionen konstaterade vidare att utgiftstaket haft en disciplinerande effekt på utgiftsutvecklingen, dels genom att taket utgjort en restriktion i budgetarbetet, dels genom att taket indirekt ställt krav på förbättrad utgiftskontroll.

Granskningen visade vidare att när regeringen håller utgiftstakkvoten stabil blir skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna automatiskt stor. Det beror på de budgetregler som styr uppräkningen av de statliga utgifterna, vilka i normalfallet innebär att utgifterna minskar i relation till BNP utan tillkommande beslut. Riksrevisionen konstaterade att utgiftstakets styrande effekt är mer funktionell när avsikten är att sänka de statliga utgifternas andel av BNP. När regeringen håller utgiftstakkvoten stabil får utgiftstaket en mer passiv funktion med en större acceptans för en högre utgiftsutveckling än vad man ursprungligen prognostiserat.

Riksrevisionen konstaterade att när budgeteringsmarginalerna är stora understryks kraven på god löpande utgiftskontroll. Utgiftskontrollen blir då en första försvarslinje medan utgiftstaket kan beskrivas som en bortre spärr när marginalen är stor. Riksrevisionen bedömde att det fanns en väl fungerande utgiftskontroll genom den uppföljning av de takbegränsade utgifterna som sker. Processen bedömdes som välgrundad och prognosfelen på ett års sikt var inom ramen för vad som kan betecknas som acceptabelt i relation till ramverkets riktlinje.

Riksrevisionen lämnade en rekommendation:

• Regeringen bör tydligt redovisa de principer och överväganden som styr förslaget till utgiftstak. Regeringens syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttag på längre sikt bör framgå tydligt. Detta bör framgå i varje proposition där regeringen bedömer eller föreslår en nivå för utgiftstaket för riksdagen.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är inte hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten, och om de granskade har vidtagit åtgärder. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Regeringen instämmer i merparten av Riksrevisionens bedömningar

I sin behandling av Riksrevisionens rapport framhöll regeringen att utgiftstaket varit en bidragande orsak till att Sverige sedan 1990-talet i genomsnitt kunnat uppvisa överskott i de offentliga finanserna. Därmed har den offentliga sektorns skuldsättning kunnat minskas successivt. Vidare konstaterade regeringen att en meningsfull utgiftsbegränsning bör utgå från den samlade produktionen i landet och överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara. Regeringen delade därmed Riksrevisionens beskrivning av det nära sambandet mellan utgiftstakets nivå, skattepolitikens inriktning och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn.[3]

Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning när det gäller behovet av att utveckla redovisningen av motiven för nya utgiftstak

Vidare konstaterade regeringen i sin behandling av Riksrevisionens rapport att den stod fast vid sin tidigare redovisade uppfattning[4] att förhållandet mellan de offentliga utgifterna och framtida skatteuttag endast är en av flera omständigheter som behöver beaktas vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket. Regeringen stod också fast vid att ett ledigt utrymme under utgiftstaket i sig inte betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan är möjliga först efter avstämning mot överskottsmålet, med hänsyn taget till eventuella inkomstförändringar. Utgiftstakets nivå bör därmed inte betraktas som ett mål för de faktiska utgifterna. Regeringen avsåg därför inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation.[5]

Sedan granskningen 2020 har Riksrevisionen återkommit med kritik av regeringens bristfälliga motivering av nya utgiftstak

Riksrevisionen granskar återkommande regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Sedan 2020 har fyra sådana granskningar genomförts. En återkommande kritik som lämnats i alla dessa granskningar är att regeringen inte tydligt redovisat sin syn på vad som är en rimlig nivå för skatteuttaget på längre sikt.[6] Även riksdagen har riktat motsvarande kritik mot regeringen under samma period.[7]

Referenslista

Bet. 2020/21:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken.

Bet. 2023/24:FiU1, Statens budget 2024 – Rambeslutet.

Bet. 2023/24:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken.

Skr. 2016/17:138, Riksrevisionens rapport om transparensen i budgetpropositionen för 2017.

Skr. 2019/20:153, Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2019.

Skr. 2020/21:146, Riksrevisionens rapport om utgiftstaket.

Riksrevisionen, Utgiftstaket – olika roll i olika tider, RIR 2020:28, Riksrevisionen, 2020.

Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021, RIR 2021:31, Riksrevisionen, 2021.

Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2022, RIR 2023:3, Riksrevisionen, 2023.

Riksrevisionen, Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2023, RIR 2023:24, Riksrevisionen, 2023.

Riksrevisionen, Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 2024, RIR 2024:25, Riksrevisionen, 2024.

The Contact Committee of the Supreme Audit Institutions of the European Union, ”Joint report on the parallel audit of Medium-Term Budgetary Frameworks”,
https://www.eca.europa.eu/sites/CC/Lists/CCDocuments/MBTF-Joint-report/MTBF_Joint_report_final_October-2022.pdf, hämtad 2025-01-08.