Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen har hittills endast resulterat i någon enstaka åtgärd. Det kan förklaras med att Sverigeförhandlingen var en relativt unik företeelse där stora delar av ansvaret för genomförandet nu ligger utanför staten. Eftersom någon ny liknande förhandling inte har varit aktuell sedan granskningen genomfördes har det avseende flera iakttagelser och rekommendationer inte funnits tydliga skäl att genomföra åtgärder inom staten. De brister i underlagen som Riksrevisionen uppmärksammat är inte möjliga att i efterhand åtgärda utan negativa konsekvenser i form av ökade kostnader eller minskad nytta.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i april 2020 till och med december 2025, då uppföljningen avslutades. Uppföljningen har genomförts genom inhämtning av allmänt tillgänglig information om storstadsavtalen i Sverigeförhandlingen. Bland annat avses årlig uppföljning inom storstadsavtalen samt dokumentation om de omförhandlingar som skett av ramavtal 6 (avseende Stockholm). Intervjuer har genomförts med en företrädare för Regeringskansliet och en företrädare för sekretariatet för uppföljning av Stockholmsförhandlingen och Sverigeförhandlingens storstadsavtal (”sekretariatet”).

Uppföljningen är inriktad på regeringens arbete och på arbetet med genomförandet av kollektivtrafikåtgärderna som hanteras inom storstadsavtalens avtalsstyrelser. Fokus ligger på det avtal som berör Stockholm (ramavtal 6) då detta är det mest omfattande och utgör ca 74 procent[1] av den statliga medfinansieringen.[2]

Riksrevisionens granskning från 2021 i korthet

Riksrevisionen granskade om regeringen säkerställt att den statliga medfinansieringen av regional kollektivtrafikinfrastruktur inom storstadsavtalen ligger i linje med riksdagens transportpolitiska mål. Fokus låg på om valet av åtgärder utgick från transportbehov och samhällsekonomi samt om staten hade tillräcklig insyn och kontroll över genomförandet. Granskningen omfattade regeringen som ansvarig för uppdraget till Sverigeförhandlingen som avslutades 2017.[3]

Motivet till granskningen var att statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik innebär stora ekonomiska åtaganden, och att det finns risk för att processer och resultat inte överensstämmer med de transportpolitiska målen. Sverigeförhandlingen hade en komplex målbild där ökat bostadsbyggande, samhällsekonomisk effektivitet och transportpolitiska mål behövde vägas mot varandra. Tidigare granskningar hade visat att förhandlingar kan leda till suboptimala investeringar och bristande kostnadskontroll.

Riksrevisionen konstaterade i granskningen att förutsättningarna för att välja effektiva kollektivtrafikåtgärder var otillräckliga. Underlagen inför förhandlingarna saknade ofta behovsanalyser enligt fyrstegsprincipen och samhällsekonomiska bedömningar. Vidare baserades prioriteringen av åtgärder i hög grad på antalet bostäder och restidsnyttor, snarare än på samhällsekonomisk nytta eller någon annan koppling till de transportpolitiska målen. Mervärdet i form av ökat bostadsbyggande var begränsat, då många av de bostäder som avtalades redan fanns i kommunernas planer. Staten hade även bristande insyn i och kontroll över genomförandet och kostnadsutvecklingen.

Riksrevisionen drog slutsatsen att regeringen inte hade säkerställt att den statliga medfinansieringen inom storstadsavtalen låg i linje med riksdagens transportpolitiska mål. Det fanns genomgripande brister i förutsättningar, beslutsunderlag och statens insyn. Förhandlingsprocessen ledde till kompromisser där transportpolitiska mål fick stå tillbaka för andra intressen, särskilt bostadsbyggande. Underlagen var svåra att jämföra och saknade ofta samhällsekonomiska analyser. Riksrevisionen konstaterade att sammantaget kan förhandlingar om medfinansiering snabba på genomförandet och skapa gemensamt engagemang, men förhandlingar innebär i frånvaro av tillräckliga beslutsunderlag och hantering av målkonflikter också en risk för kompromisser som kan leda till att de transportpolitiska målen inte uppnås. Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen vid förhandling om medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtgärder:

• Säkerställ att prioritering av åtgärder grundas på analyser av behov, transparenta och jämförbara samhällsekonomiska analyser samt tillförlitliga kostnadsuppskattningar.
• Säkerställ att prioritering utifrån de transportpolitiska målen är den huvudsakliga utgångspunkten. Om en förhandling innebär en risk för avsteg från de transportpolitiska målen bör detta belysas på ett tydligt sätt.
• Säkerställ att staten efter att beslut om medfinansiering fattats har god insyn och kontroll under genomförandet av de åtgärder som beslutats.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är inte hanterade

Riksrevisionens granskning avser en specifik tidsbegränsad förhandling, vilket gör att dess möjliga bredare påverkan på den statliga verksamheten är begränsad. Det beror dels på att den granskade förhandlingen i flera avseenden var unik, dels på att någon ny liknande förhandling inte har beslutats.

I sin skrivelse till riksdagen håller regeringen delvis inte med Riksrevisionen. Regeringen välkomnar dock de delar av rekommendationerna som handlar om samhällsekonomiska analyser, tillförlitliga kostnadsuppskattningar, prioritering utifrån de transportpolitiska målen och att staten behöver säkerställa insyn och kontroll under genomförandet. Riksdagen lade efter regeringens skrivelse rapporten till handlingarna utan att kommentera den.[4]

Riksrevisionen flaggade i granskningen för ett antal brister och risker i underlagen som skulle kunna påverka genomförandet av avtalens kollektivtrafikåtgärder negativt. Under 2025 tillsattes i två omgångar (i mars respektive i september) statliga förhandlingspersoner för att hantera uppkomna fördyringar i ramavtal 6.[5] Dessa omförhandlingar resulterade i ett tilläggsavtal. Fördyringarna har hanterats dels genom att begränsa projektens ambitionsgrad och därmed deras nytta för samhället, dels genom att kostnaderna tillåtits ökat i faktiska termer. De olika kollektivtrafikåtgärderna är ännu i planeringsfasen och en lång tid återstår innan slutresultatet. Även avseende bostadsåtagandet finns betydande osäkerheter.

Regeringen har gett uppdrag till Statskontoret kring förhandlingsuppdrag som modell för att lösa stora samhällsutmaningar

Riksrevisionen iakttog i granskningen att regeringens styrning inte hade skapat de förutsättningar som hade krävts för ett förhandlingsresultat i enlighet med de transportpolitiska målen. Regeringen har endast till mindre del hanterat iakttagelsen, genom att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera förhandlingsuppdrag som metod för att lösa stora samhällsutmaningar.[6] Statskontoret publicerade utvärderingen 2022 och drog delvis liknande slutsatser som Riksrevisionen. Statskontoret skrev bland annat att de av förhandlingskansliet framtagna nyttoanalysernas betydelse för valet av åtgärder är oklara och att de modeller som använts för beräkningarna bara delvis har tagit hänsyn till de transportpolitiska målen.[7]

Vår bedömning är att granskningen ledde till att Statskontorets utvärdering genomfördes. Utöver detta har dock inga åtgärder vidtagits från regeringens sida för att förbättra styrningen av eventuella framtida förhandlingar. Enligt en företrädare för Regeringskansliet beror det sannolikt på att ingen ny förhandling inletts. Om en sådan skulle inledas vore det enligt företrädaren troligt att Riksrevisionens granskning skulle vara ett underlag i förberedelserna.[8]

Flera iakttagelser kan leda till åtgärder först när en liknande förhandling inleds igen

Granskningen visade att det fanns risk för kvalitetsbrister i underlagen på grund av förhandlingskansliets begränsade resurser, breda uppdrag samt att ansvaret för framtagande av underlag låg på regionerna. Granskningen visade också att det saknades samhällsekonomiska underlag samt att Sverigeförhandlingens metod för att beräkna nyttor hade brister. Eftersom ingen ny förhandling har inletts sedan Sverigeförhandlingen avslutades 2017, har det ännu inte varit relevant att genomföra några åtgärder rörande dessa iakttagelser.

Regeringen välkomnade dock i sin skrivelse till riksdagen rekommendationen som berör samhällsekonomiska analyser, och eventuellt har granskningen, tillsammans med andra liknande granskningar från Riksrevisionen, ökat kunskapen om behovet av samhällsekonomiska beslutsunderlag inför beslut på transportområdet. I regeringens uppdrag till Trafikverket om att ta fram en nationell plan för transportsystemet under perioden 2026–2037 är samhällsekonomi ett centralt fokus.[9]

Litet mervärde i form av nya tillkommande bostäder

Regeringen har i skrivelsen bemött Riksrevisionens iakttagelse gällande mervärdet i form av nya bostäder, och menar att Riksrevisionen i allt för hög grad likställer kommunernas planer med faktiskt genomförande. Regeringen har inte genomfört någon åtgärd med avseende på iakttagelsen.

Mervärdet avgörs även av i hur hög grad avtalen styr antalet tillkommande bostäder och deras lokalisering. Det går ännu inte dra några tydliga slutsatser om hur det går med genomförandet av bostadsåtagandet i förhållande till vad som avtalats. Hittills finns en viss eftersläpning i byggandet.[10] Detta skulle kunna kompenseras med en högre framtida byggtakt, men flera kommuner lyfter istället att det på senare tid råder en osäkerhet om hur förutsättningarna för nyproduktion och marknaden utvecklas.[11] Företrädaren för sekretariatet menar att avtalen har en betydande påverkan på var de nya bostäderna byggs, genom att nästan samtliga nya bostäder inom de kommuner som är avtalsparter hamnar inom det i avtalen definierade influensområdet.[12] Granskningen bedöms inte ha haft någon påverkan på mervärdet i form av nybyggda bostäder.

Regeringen har genomfört vissa åtgärder för tydligare uppföljning och för att reducera risken för ökade statliga kostnader

Trots delvis kraftiga besparingsåtgärder har statens kostnader ökat för de kollektivtrafikåtgärder som ingår i avtalen. Besparingsåtgärderna har också en baksida i form av att åtgärdernas nyttor reduceras i förhållande till den tänkta. Granskningen varnade för denna risk, men det bedöms inte ha påverkat hanteringen.

I regeringens skrivelse meddelade regeringen att man strax innan granskningen publicerades (i mars 2021) hade infört en åtgärd för bättre kvalitetssäkring av underlag i processen för de årliga byggstartsbesluten.[13] Enligt företrädare för Regeringskansliet togs dock åtgärden bort 2023, och den har således ingen verkan.[14]

I uppdragen till omförhandlingarna som genomförts under 2025 har regeringen uttryckt viljan att på olika sätt begränsa statens kostnadsökningar. Styrelsen för ramavtal 6 har också sedan 2021 infört en tydligare styrning med kontrollstationer för att ha en bättre kontroll och uppföljning av projekten med syftet att kunna undvika kostnadsökningar.[15] Enigt företrädaren för sekretariatet har dock Riksrevisionens granskning inte haft någon påverkan på det beslutet.[16]

Den totala budgeterade kostnaden i ramavtal 6 har genom omförhandlingarna 2025 dock ökat med ca 1,3 miljarder kronor[17] (utöver den riskreserv som avsattes för att hantera kostnadsökningar). Statens andel av dessa fördyringar är ca 800 miljoner kronor. I flera projekt har också besparingsåtgärder genomförts som påverkar nyttorna negativt. [18]

I samband med omförhandlingarna har också regeringen och de övriga parterna tecknat en avsiktsförklaring om projektet Östlig förbindelse, en motorvägstunnel under Saltsjön.[19] Detta projekt är i dagsläget mycket samhällsekonomiskt olönsamt.[20]

Riksrevisionens rekommendationer har inte varit aktuella att genomföra

Rekommendationerna i Riksrevisionens rapport är utformade så att de är aktuella vid eventuellt kommande förhandlingar om medfinansiering av regionala kollektivtrafikåtgärder. Eftersom inga liknande förhandlingar har genomförts sedan rapporten publicerades har rekommendationerna inte varit aktuella att tillämpa.

Referenslista

Stockholms stad, ”Avsiktsförklaring Östlig förbindelse”, https://meetingspublic.stockholm.se/welcome-sv/namnder-styrelser/kommunstyrelsen/mote-2025-12-03/agenda/bilaga-avsiktsforklaring-ostlig-forbindelsepdf?downloadMode=open, hämtad 2025-10-24.

Bet. 2021/22:TU16, Infrastrukturfrågor.

Riksrevisionen, Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik – Sverigeförhandlingens storstadsavtal, RiR 2021:15, 2024.

Regeringsbeslut LI2025/00593, Uppdrag till en förhandlingsperson att omförhandla 2013 års Stockholmsförhandling och Sverigeförhandlingens Stockholmsdel samt klargöra förutsättningarna för genomförande och finansiering av Östlig förbindelse i Stockholms län.

Regeringsbeslut LI2025/00640, Uppdrag till Trafikverket att ta fram förslag till nationell plan för transportinfrastrukturen och möjlighet för länsplaneupprättarna att ta fram länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Regeringsbeslut LI2025/01573, Uppdrag till en förhandlingsperson att omförhandla 2013 års Stockholmsförhandling och Sverigeförhandlingens Stockholmsdel samt klargöra förutsättningarna för genomförande och finansiering av Östlig förbindelse i Stockholms län.

Sekretariatet för uppföljning av Stockholmsförhandlingen och Sverigeförhandlingens storstadsavtal, Protokoll Sverigeförhandlingen Stockholm, 2024-12-05, 2024.

Sekretariatet för uppföljning av Stockholmsförhandlingen och Sverigeförhandlingens storstadsavtal, Samlad årsrapport för 2024, rapport 2024:1, 2025.

Skr. 2021/22:56, Riksrevisionens rapport om statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik – Sverigeförhandlingens storstadsavtal.

Statskontoret, Förhandlingsuppdrag som metod för att lösa stora samhällsutmaningar, 2022:10, 2022.

Sverigeförhandlingen, Tilläggsavtal till ramavtal 6 inom Sverigeförhandlingen, 2025.

Trafikverket, Samlad effektbedömning - Östlig förbindelse, bergtunnelalternativet med spår, VST208, TRV 2024/35446, 2025.