

Riksrevisionen har granskat om regeringen och Sida har skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av svenskt bistånd. Granskningen visar att Sidas interna styrning och stöd i huvudsak främjar effektiva val. Men Sida har inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida har gjort för att bidra till att nå uppsatta mål. Det går därför inte att följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå målen. Granskningen visar också att regeringens styrning genom strategier i huvudsak ger Sida möjligheter att anpassa genomförandet av strategier till kontexten. Men strategierna bör bli tydligare och mer fokuserade, så att Sida får bättre förutsättningar att göra effektiva val.
Granskningen har genomförts mot bakgrund av att Sida förmedlar en betydande del av Sveriges internationella bistånd, 26,2 miljarder kronor 2020. Merparten av medlen finansierar biståndsinsatser som utförs av andra aktörer i partnerskap med Sida. Sidas val av samarbetspartner är därmed centrala för hur biståndsmedlen används och vad de förväntas uppnå för resultat.
Sida motiverar, i beredningar och beslut, hur de insatser som väljs är relevanta i förhållande till strategimålen. Men Sida har över lag inte redovisat och motiverat vilka övergripande vägval och prioriteringar som gjorts för att bidra till strategiernas mål och som lett fram till val av insatser. Det begränsar transparensen i Sidas val och gör det svårt att följa varför Sida valt just dessa insatser, samarbetspartner och biståndsformer, till exempel framför andra möjliga alternativ. Det går därför inte heller att följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till målen.
Riksrevisionen bedömer att Sida behöver tydliggöra och dokumentera de vägval och prioriteringar som Sida gör för att bidra till strategiernas mål. Enligt Riksrevisionen är dokumentationen viktig för att kunna följa vilka överväganden som lett fram till Sidas val av partner och biståndsform, och därmed skapa förutsättningar för effektiva val. Dokumentationen bidrar också till ett institutionellt minne på Sida och till att förbättra möjligheterna till uppföljning och lärande, som i sin tur kan bidra till justeringar och nya prioriteringar framåt.
Sida beaktar tidigare resultat och lärdomar i valet av nya insatser i olika utsträckning. För insatser som är helt nya framgår det sällan hur Sida har beaktat tidigare resultat och lärdomar. För insatser som bygger vidare på tidigare insatser framgår detta tydligare, eftersom Sida i dessa fall huvudsakligen drar lärdomar från den föregående insatsen. Merparten av de lärdomar som Sida hänvisar till är dock positiva, jämfört med negativa.
För varken helt nya insatser eller insatser som bygger vidare på tidigare insatser framgår det dock hur Sida har beaktat eventuella lärdomar som dragits på övergripande nivå inom ramen för strategin. Enligt Riksrevisionen bör Sidas samlade lärdomar från tidigare insatser användas för att löpande vägleda Sidas övergripande vägval och prioriteringar. Men de bör också kunna användas vid Sidas beredningar av insatser, både av helt nya insatser och sådana som bygger vidare på tidigare insatser.
Regeringens styrning genom strategier ger Sida möjlighet att anpassa genomförandet utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten. Men strategierna är samtidigt omfattande och innehåller många stödområden och mål, vilket försvårar för Sida att ha en helhetssyn i genomförandet av strategier och att göra effektiva val. Riksrevisionen bedömer därför att strategierna bör bli tydligare och mer fokuserade.
Sida förmedlar en betydande del av Sveriges internationella bistånd, 26,2 miljarder kronor 2020.[1] Merparten av medlen används till att betala ut stöd och finansiera insatser som andra aktörer genomför i partnerskap med Sida. Det innebär att det är andra aktörer som driver och genomför biståndsinsatserna, medan Sidas roll är att förmedla finansiella resurser och kunskap.[2] Sidas val av samarbetspartner är därmed centrala för hur biståndsmedlen används och vad de förväntas uppnå för resultat.
Regeringen ger Sida det huvudsakliga ansvaret för att välja vilka insatser och samarbetspartner som ska få stöd. En stor del av styrningen av Sidas verksamhet sker genom strategier som anger mål som ska uppnås inom ramen för utvecklingssamarbetet (se kapitel 2).[3] Sida, eller den myndighet som får ansvar för genomförandet, ansvarar för att operationalisera hur målen ska nås.[4]
Tidigare rapporter har pekat på att Sidas arbete med att välja samarbetspartner brister i transparens och att det finns olika arbetssätt för hur valen går till. Av rapporterna framgår till exempel att:
Ingen av ovan nämnda rapporter har indikerat att Sidas val av insatser är eller riskerar att vara ineffektiva. Men de har inte heller närmare undersökt den faktiska processen för valen utan har främst påtalat bristerna i transparens. Riksrevisionen har därför funnit det motiverat att granska Sidas arbete med val av samarbetspartner. När det gäller Sidas val av biståndsform har det inte funnits problemindikationer i samma utsträckning som för valet av samarbetspartner. Det har dock varit motiverat att granska valet av både samarbetspartner och biståndsform, eftersom det är två grundläggande aspekter av en biståndsinsats.
Den övergripande revisionsfrågan är: Har regeringen och Sida skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av svenskt bistånd?
Med effektiva val menas att Sida väljer de samarbetspartner och biståndsformer som förväntas bidra till uppsatta mål i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser, och att valen är väl underbyggda. Den övergripande revisionsfrågan besvaras genom följande delfrågor:
Granskningen omfattar i huvudsak perioden 2018–2020 för att återspegla så aktuella förhållanden som möjligt. Det innebär att vi i första hand har studerat styrdokument, såsom regleringsbrev och verksamhetsplaner, som varit aktuella under dessa år. Det innebär också att vi utgått från den här tidsperioden när vi gjort våra urval, till exempel att vi valt att studera strategier och insatser bland annat utifrån storleken på utbetalt stöd under perioden 2018–2020. Vi har dock studerat ett antal strategier och insatser som regeringen respektive Sida beslutat om före 2018 (se vidare avsnitt 1.4 Metod och genomförande).
Vi har också avgränsat granskningen till Sidas långsiktiga utvecklingssamarbete, det vill säga långsiktigt stöd till länders utveckling, vilket utgjorde drygt 80 procent av Sidas totala bistånd 2020.[9] Humanitärt bistånd, som riktas mot akuta insatser vid katastrofer, ingår därmed inte i granskningen. Skälet är att dessa biståndstyper används i olika syften och kräver olika hänsyn i valet av partner och biståndsform.
Granskningen är inriktad på hur Sida väljer samarbetspartner och biståndsformer, vilket inneburit att Sidas verksamhet har stått i fokus medan regeringens styrning har granskats i förhållande till Sidas genomförande. När det gäller regeringens styrning har vi fokuserat på styrningen genom strategier, eftersom vi under granskningens gång bedömde att de var särskilt betydelsefulla för Sidas förutsättningar att välja samarbetspartner och biståndsformer. Vidare har vi inriktat oss på Sidas processer. Vi har därför inte fördjupat oss i hur potentiella eller befintliga samarbetspartner till Sida ser på Sidas verksamhet.
För att bedöma om regeringen och Sida har skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer hämtar vi övergripande bedömningsgrunder från budgetlagen, regeringens proposition om Sveriges politik om global utveckling, regeringens skrivelse Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd samt utrikesutskottets uttalanden.
Budgetlagen anger att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet.[10] Med det avses att verksamheten bedrivs så att de mål som riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.[11] När det gäller Sida ansvarar myndighetens ledning för att verksamheten bedrivs effektivt.[12]
Regeringens proposition Sveriges politik för global utveckling (PGU)[13] är också en utgångspunkt i granskningen, liksom regeringens skrivelse Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd[14] (härefter refererat till som regeringens policyramverk). Av dessa dokument framgår hur riksdagen och regeringen anser att arbetet med bistånd bör gå till för att vara ändamålsenligt utformat. Regeringen betonar i PGU att svenskt bistånd ska ses i ett samlat perspektiv, vara målorienterat och kostnadseffektivt.[15] Av regeringens policyramverk framgår att utvecklingssamarbetet ska vara transparent och effektivt.[16]
Riksdagens utrikesutskott (UU) betonar i sitt ställningstagande till regeringens policyramverk att beslut om biståndets fortsatta utformning i hög grad bör utgå från en analys av de resultat som har uppnåtts.[17] Utskottet har även understrukit att det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag inom biståndet.[18]
Dessa övergripande bedömningsgrunder har varit vägledande för granskningen som helhet. Nedan kompletterar och operationaliserar vi våra bedömningsgrunder för granskningens tre delfrågor.
För att bedöma regeringens styrning (delfråga 1) finns generella kriterier i den förvaltningspolitiska propositionen som riksdagen ställt sig bakom.[19] Den anger att regeringens styrning av myndigheter ska vara tydlig och verksamhetsanpassad och att den bör inriktas på att bli mer strategisk.[20] Där framgår också att mål och uppgifter ska vara formulerade så att myndigheterna själva råder över eller har rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.[21]
Detta har regeringen upprepat och utvecklat i flera budgetpropositioner därefter.[22] I budgetpropositionen för 2021 skriver till exempel regeringen att styrningen ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär bland annat att regeringen ska vara tydlig med vilken inriktning myndigheternas verksamhet ska ha, men att detaljstyrning och onödig administration bör undvikas. Ordningen förutsätter en bra uppföljning av myndigheternas resultat och verksamhet och att regeringen ingriper om den bedömer att myndigheterna inte sköter sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.[23]
Vi bedömer därför att regeringens styrning ger goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val om:
För att bedöma om Sidas interna arbete främjar effektiva val (delfråga 2), utgår vi från myndighetsförordningen, som anger att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och för att verksamheten bedrivs effektivt.[24] Vi bedömer därför att Sida har utformat det interna arbetet så att det främjar effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer om:
För att bedöma om Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är väl underbyggda (delfråga 3) utgår vi från regeringens riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd.[26] Riktlinjerna är styrande för strategiprocessens olika steg och avsedda för bland annat Regeringskansliet, Sida och utlandsmyndigheter i genomförandet av biståndet.
Regeringen anger i sina riktlinjer för strategier bland annat att:
Riktlinjerna beslutades av regeringen 2017. Dessförinnan gällde riktlinjer som regeringen beslutade om 2013.[32] Vi har bedömt att de punkter som vi angett ovan i allt väsentligt också framgick av riktlinjerna från 2013.[33] Kraven på att operationalisera strategin och att ta fram en förändringsteori är dock nya och tillkom i riktlinjerna från 2017.
Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är ett resultat av ett arbete och analyser som Sida gör i flera steg. För att vi ska bedöma att Sidas val är väl underbyggda bör arbetet, enligt Riksrevisionen, genomföras så att det finns en koppling mellan strategimål, Sidas operationalisering av målen, Sidas val av insatser och insatsernas resultat.[34] Sida bör också i sitt arbete, i den mån det är möjligt, ha gjort en analys av möjliga alternativ till samarbetspartner och biståndsformer i valet av nya insatser. Det bör också framgå hur tidigare resultat och lärdomar har beaktats i Sidas val. Vi bedömer därför att Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är väl underbyggda om följande kriterier är uppfyllda.
Vi har gjort dokumentstudier och intervjuer för att genomföra granskningen. Vi beskriver här hur vi har gjort vårt urval för fallstudier och hur vi genomfört granskningen.
För att fokusera granskningen har vi gjort fallstudier av Sidas arbete med att välja samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av fem strategier. De fem strategierna som vi har analyserat är:
Avsikten med vårt urval av strategier var att täcka in olika typer av vanliga utmaningar som Sida kunde ha i arbetet med att välja partner och biståndsform, och därmed kunna identifiera situationer som kan ge bättre och sämre förutsättningar för en effektiv styrning och som kan påverka Sidas möjligheter att underbygga sina val på ett bra sätt. En urvalsprocess innebär dock alltid att vissa aspekter väljs bort. Vi har haft dessa begränsningar i åtanke när vi när vi har skrivit granskningsrapporten.
Urvalet till fallstudierna gjordes strategiskt utifrån en sammanvägning av ett antal kriterier, till exempel att strategierna skulle vara representativa, att olika typer av strategier skulle ingå och att olika avdelningar på Sida hade ansvar för strategierna. Efter att de fem strategierna hade valts ut, valde vi även ut ett fåtal insatser som fått stöd inom ramen för strategierna. Bilaga 1 innehåller en redogörelse av urvalsprocessen, liksom en översikt över de biståndsinsatser som ingår i granskningen.
Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. Nedan redovisas information om hur vi har genomfört granskningen för att belysa var och en av de tre delfrågorna.
Den första delfrågan avser om regeringens styrning ger goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer. För att besvara den har vi analyserat de strategier som ingått i våra fallstudier. Vi har också studerat regeringens anvisningar till Sida om att ta fram underlag till strategin och Sidas underlag till strategin. Vi har även studerat ytterligare 15 av de 44 strategier som regeringen beslutat om och som Sida ansvarar för att genomföra i syfte att få ett bredare underlag till vår analys.[40] Utöver detta har vi studerat övergripande styrdokument, såsom instruktion och regleringsbrev, för att få en förståelse för hur regeringens styrning av Sida ser ut.
Den andra delfrågan är om Sida utformat det interna arbetet så att det främjar effektiva val. För att besvara den har vi tagit del av Sidas interna styrdokument, vägledningar och metodstöd, till exempel Sidas interna föreskrift för insatshantering, handläggarsystemet för beredning av insatser och anvisningar för verksamhetsplanering.
Den tredje delfrågan handlar om huruvida Sidas val är väl underbyggda. För att besvara den har vi studerat centrala dokument som beskriver Sidas genomförande av strategierna i våra fallstudier, såsom Sidas underlag till strategierna samt strategirapporter och strategiplaner. För de insatser som ingick i våra fallstudier har vi tagit del av insatsdokumentation som beredningsplaner, beredningspromemorior, beslut och centrala uppföljningsdokument. Vi har analyserat dokumenten i förhållande till våra operationaliserade bedömningsgrunder (till exempel om de olika dokumenten tillsammans visar att det finns en koppling mellan Sidas operationalisering av strategin och Sidas val av insatser samt om det framgår hur resultat från tidigare insatser har beaktats i valet av insatser). En detaljerad beskrivning av hur vi gjort denna analys finns i bilaga 2.
Vi har också genomfört intervjuer på Sida och UD för att få ytterligare underlag till samtliga tre delfrågor i granskningen. Syftet med intervjuerna har varit att verifiera och komplettera den information som framkommit i våra dokumentanalyser, men också att få intervjupersonernas syn på hur arbetet med val av partner och biståndsform fungerar. Totalt har vi träffat 45 personer på Sida vid 39 intervjutillfällen samt 3 personer på UD vid 1 intervjutillfälle. Intervjuerna var semistrukturerade och utgick från frågeguider som var anpassade efter intervjupersonernas funktion. Se bilaga 3 för en lista över vilka personer vi har intervjuat samt ett exempel på intervjuguide.
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Vanessa Liu (projektledare) och Linnéa Åström Tolf. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Göran Sundström, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
I det här bakgrundskapitlet beskriver vi översiktligt hur Sida genomför regeringens strategier för utvecklingssamarbete och hur Sida arbetar med insatser. Syftet med kapitlet är att underlätta läsningen av granskningsrapporten.
Sidas verksamhet styrs i hög grad av regeringsbeslutade strategier, utöver myndighetens instruktion och regleringsbrev.[41] Strategierna är antingen geografiska eller tematiska och de styr vilka länder, regioner och tematiska frågor som Sida ska arbeta med.[42] I strategierna anger regeringen de mål som ska uppnås, det vill säga vad som ska uppnås inom en viss strategi. Hur målen ska uppnås ska den eller de myndigheter som får i uppdrag att genomföra strategin ansvara för.[43] Strategierna är därmed en central del av regeringens styrning av biståndet, samtidigt som de ansvariga myndigheterna har det huvudsakliga ansvaret att genomföra dem. Strategierna gäller i normalfallet i fem år och har en total budget angiven för hela strategiperioden. Sida ansvarade för genomförandet av 44 strategier år 2020.[44]
Strategierna fastställs med regeringsbeslut men tas fram och följs upp av regeringen, Utrikesdepartementet och Sida i en cyklisk process. Processen är fastställd i regeringens riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd och följer fem steg.[45] Dessa beskrivs i faktarutan nedan.
När regeringen har beslutat om en ny strategi ska Sida operationalisera strategin genom att utarbeta en förändringsteori och en plan för genomförande och uppföljning.[46] Det framgår av regeringens riktlinjer för strategier. Sida har i sin interna styrning definierat att förändringsteorin är Sidas hypotetiska färdplan eller taktik som ska beskriva vägval, prioriteringar och hur Sida ska bidra till strategimålen samt resonemangen bakom vägvalen. Förändringsteorin ska sedan utgöra grunden för de beslut som Sida fattar för att genomföra strategin, såsom beslut om insatser och samarbetspartner. Förändringsteorin ska dokumenteras i Sidas interna strategiplaner, som är en del av Sidas verksamhetsplanering, samt i den första strategirapport som Sida lämnar till UD efter att en strategi blivit beslutad.[47] Vi beskriver detta närmare i kapitel 4.
Rent praktiskt genomför Sida strategierna genom att i huvudsak finansiera och följa upp insatser. Under 2020 lämnade Sida stöd till nära 2 000 insatser inom ramen för de 44 strategierna.[48] En insats kan exempelvis vara att stödja ett flerårigt program eller projekt som syftar till att förbättra tillgången till hälso- och sjukvård, eller att stärka demokratiska institutioner i ett samarbetsland. De aktörer som genomför insatserna kallas för samarbetspartner och är exempelvis multilaterala organisationer eller civilsamhällesorganisationer, se avsnitt 2.4.[49]
Sida hanterar sina insatser i fyra steg, se faktarutan nedan.[50] Hanteringen sker i Sidas interna insatshanteringssystem Trac som innehåller ett stort antal bedömningsmoment och hjälptexter som ska guida handläggaren genom hanteringen av insatser. Enligt flera utvärderingar av Sidas insatshantering väljer Sida dock specifika samarbetspartner i ”steg noll”, det vill säga i ett steg före den formella insatshanteringen.[51] Steg noll innefattar bland annat dialog med potentiella partner, som sedan leder till att Sida börjar planera beredning av en insats med en specifik partner (det vill säga steg ett i insatshanteringen). Det finns dock ingen Sida-gemensam process för att välja ut samarbetspartner i steg noll.
I granskningen har vi fokuserat på steg ett och två i insatshanteringen, men också på processerna i steg noll, eftersom vi undersökt på vilka grunder som Sida har valt samarbetspartner och biståndsformer för sina insatser. Vi beskriver hur Sida har gått till väga för att göra sina val, enligt vår granskning, i kapitel 4 och 5.
1. Planera beredning av insats
2. Bereda, avtala och besluta om stöd till insats
3. Följa upp insats
4. Avsluta insats
Sida har personal på huvudkontoret i Stockholm[53] och på utlandsmyndigheterna i de samarbetsländer där Sverige har ambassader, generalkonsulat eller delegationer. Sida är uppdelat i åtta avdelningar, varav fem arbetar med den operativa verksamheten (såsom strategigenomförande och insatshantering), och tre med stöd och styrning.[54] De fem operativa avdelningarna består av flera enheter som arbetar med genomförandet av en enskild strategi. Enheterna är antingen placerade på huvudkontoret i Stockholm (gäller de tematiska strategierna) eller på utlandsmyndigheterna (gäller för de flesta geografiska strategier). Vi benämner dessa i granskningen som strategigenomförande enheter eller endast enheter om inget annat nämns.
Figur 1 Sidas organisation
Källa: Sida, ”Sidas organisation”, hämtad 2022-03-31. Riksrevisionens bearbetning.
De strategigenomförande enheter som är placerade i Stockholm leds av en enhetschef, medan chefen för utvecklingssamarbetet vid utlandsmyndigheterna benämns som biståndsråd. I granskningen benämner vi både enhetschefer och biståndsråd som enhetschefer. Vid utlandsmyndigheterna har Sida, i de flesta fall, en personalstyrka som består av ett biståndsråd samt ett antal handläggare som arbetar med hanteringen av insatser. Insatserna hanteras av Sidas personal vid utlandsmyndigheterna och av lokalt anställd personal, som formellt är anställda av utlandsmyndigheten, men som arbetar för Sida.
Sida har en relativt långtgående delegering av beslut om biståndsinsatser, som innebär att beslut ska kunna tas så nära dem som ska ta emot och använda stöd från Sida som möjligt.[55] Det innebär att expertkunskapen som ligger till grund för analys och bedömningar företrädesvis finns på de strategigenomförande enheterna.[56] Merparten av Sidas beslut om insatser fattas också på dessa enheter.[57]
Den absoluta merparten av Sidas stöd, cirka 85 procent, förmedlades till multilaterala organisationer och civilsamhällesorganisationer år 2020, se tabell 1. Av Sidas stöd till multilaterala organisationer gick drygt 70 procent till FN‑organisationer, där UNDP, Unicef och FAO var bland de största mottagarna. Bland civilsamhällesorganisationerna fick internationella organisationer mest stöd, följt av svenska respektive lokala organisationer i partnerlandet.[58]
Tabell 1 Sidas utbetalda stöd fördelat per kategori samarbetspartner 2020
Partnerkategori | Andel stöd |
Multilaterala organisationer | 46 % (12 167 mnkr) |
Icke-statliga organisationer och civilsamhälle | 39 % (10 178 mnkr) |
Offentliga institutioner | 6 % (1 635 mnkr) |
Universitet, högskola, forskningsinstitut m.m. | 4 % (1 157 mnkr) |
Offentlig–privat samverkan och nätverk | 2 % (574 mnkr) |
Institution i privat sektor | 2 % (460 mnkr) |
Övriga | 0,3 % (71 mnkr) |
Källa: Sida, Sidas årsredovisning 2020, 2021, s. 28.
De vanligaste biståndsformerna i Sidas verksamhet 2020 var program- och kärnstöd samt poolfinansiering som en kategori av bredare stöd, se tabell 2. I program- och kärnstöd samt poolfinansiering är öronmärkningen av medel minst. Kärnstöd ger samarbetspartnern en särskild flexibilitet, eftersom det är ett bidrag direkt till organisationernas budget, vilket innebär att organisationer får möjlighet att fördela resurserna efter de behov som finns. Programstöd är bredare än projektstöd, men mer öronmärkt än kärnstöd, då stödet är begränsat för en viss sektor, tematisk inriktning eller kontext. Poolfinansiering innebär att flera givare går ihop i en gemensam pool med biståndsmedel. Projektstöd, som var den näst vanligaste stödformen, kan se olika ut och avse både små och stora projekt.[59]
Tabell 2 Sidas utbetalda stöd fördelat per kategori biståndsform 2020
Biståndsformer | Andel stöd |
Program- och kärnstöd samt poolfinansiering | 59 % (15 440 mkr) |
Projektstöd | 37 % (9 772 mkr) |
Experter och annat tekniskt stöd | 2 % (577 mkr) |
Andra kostnader i givarlandet (Sverige) | 1 % (224 mkr) |
Budgetstöd | 1 % (134 mnkr) |
Övrigt | 0,3 % (67 mkr) |
Källa: Sida, Sidas årsredovisning 2020, 2021, s. 30 samt OECD-DAC, ”DAC Statistics: Classification by type of Aid”, hämtad 2020-11-18.
Sidas användning av biståndsformer har förändrats över tid, där bredare stöd (som programstöd) numera används i högre utsträckning framför riktade stöd med större inslag av öronmärkning (som projektstöd). Skälet till det är att Sida anser att de bredare stöden generellt sett är mer flexibla och effektiva.[60]
Sida har även en ambition att öka användningen av så kallade innovativa samverkans- och finansieringsformer, till exempel garantier[61], resultatbaserat stöd[62] och givargemensamma fonder[63].[64] Sådana biståndsformer är dock generellt sett mer arbetsintensiva att bereda än andra, och det kan därför uppstå situationer där olika biståndsformer ställs mot varandra, vilket kan leda till ineffektiva val i förhållande till de mål som ska nås.[65] I granskningen använder vi begreppet biståndsform som ett samlingsbegrepp där även dessa samverkans- och finansieringsformer är inkluderade.
I det här kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfrågan som rör regeringens styrning och huruvida den ger goda förutsättningar för Sida att göra effektiva val av samarbetspartner och biståndsform. Granskningen visar att regeringens strategier över lag ger Sida ett handlingsutrymme att välja insatser, samarbetspartner och biståndsformer utifrån de mål som finns. Styrningen är också flexibel och möjliggör för Sida att anpassa genomförandet av strategier utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten. Men strategierna är också omfattande och innehåller många stödområden och mål, vilket bidrar till att styrningen samtidigt blir otydlig och ofokuserad. Det försvårar bland annat för Sida att ha en helhetssyn i genomförandet av strategier och att göra effektiva val.
Strategierna har relevanta inriktningar och ger över lag Sida utrymme att anpassa genomförandet utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten.
Regeringens strategier omfattar typiskt sett tre så kallade stödområden och cirka tio strategimål. Stödområdena är angivna som rubriker och följer en tematik, till exempel ”mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatens principer och jämställdhet” eller ”miljö, klimat, förnybar energi samt hållbar inkluderande ekonomisk utveckling och försörjning”. Under varje stödområde följer sedan ett antal strategimål i punktform. Målen beskriver det önskvärda framtida tillstånd som samarbetet ska bidra till[66] och ska på så sätt vara flexibla att arbeta med, enligt UD[67]. Regeringen prioriterar inte bland stödområdena eller målen i strategierna. I stället får Sida göra de avvägningar som krävs mellan strategins områden och mål.
Enligt de handläggare och enhetschefer som vi intervjuat på Sida är strategierna över lag bra och relevanta.[68] Till exempel anser de att strategiernas stödområden och mål över lag är relevanta utifrån de behov som finns.[69] Två förklaringar till att intervjupersoner anser att strategierna är relevanta kan vara att strategierna ofta bygger vidare på en tidigare strategiperiod och att de tas fram i den cykliska process som framgår av regeringens riktlinjer för strategier, vilket ger Sida möjligheter att påverka strategins utformning. Processen innebär bland annat att Sida under det näst sista året av en strategiperiod tar fram en fördjupad översyn som lämnas till UD och som ska innehålla rekommendationer inför nästkommande strategiperiod (se avsnitt 2.1).
Flera intervjupersoner på Sida anser att Sida har relativt stort handlingsutrymme att välja vilka typer av insatser som är relevanta utifrån de stödområden och mål som anges i regeringens strategier.[70] Att strategierna omfattar flera stödområden och mål gör det möjligt för Sida att bedriva en mängd olika typer av verksamheter. Det innebär också att Sida ges ett relativt stort utrymme att tolka och konkretisera strategiernas mål, och till viss del även att prioritera vad som är mer eller mindre relevant att fokusera på bland målen, enligt våra intervjuer.[71]
Merparten av intervjupersonerna anser också att Sida har ett handlingsutrymme när det gäller att välja samarbetspartner och biståndsformer för specifika insatser.[72] Det står till exempel Sida relativt fritt att kartlägga vilka aktörer som kan vara lämpliga för en insats och att välja specifika samarbetspartner och biståndsformer i varje enskilt fall. Sidas interna styrning innebär också att chefen för den strategigenomförande enheten har rätt att besluta om de flesta insatser som ska finansieras inom ramen för strategin. Det bidrar till att chefer och handläggare upplever att såväl Sidas som enheternas handlingsutrymme att genomföra strategierna i grunden är relativt stort, särskilt i jämförelse med andra biståndsmyndigheter i världen.[73]
Handlingsutrymmet värderas högt på Sida. Enligt våra intervjuer är handlingsutrymmet viktigt för att Sida ska kunna genomföra strategierna utifrån sin egen analys och kompetens, men också utifrån förändringar i strategikontexten. Att en strategi omfattar flera stödområden och mål minskar också på sätt och vis risken för att den blir irrelevant om det skulle ske oförutsedda förändringar i kontexten. Det innebär också att Sida kan vara flexibla i sitt genomförande och sina val av insatser.[74] Ett exempel på strategiernas flexibilitet är att Sida har klarat av att anpassa sina insatser till följd av covid-19-pandemin utan att strategierna har behövt ändras genom regeringsbeslut. Det har i stället fungerat att anpassa verksamheterna efter dialog med samarbetspartner.[75]
Regeringens styrning genom strategier är alltså bred och flexibel och ger Sida ett visst handlingsutrymme att göra prioriteringar inom ramen för strategin och att anpassa verksamheten till rådande förhållanden. Men strategierna är också omfattande och innehåller många styrsignaler, vilket bidrar till att styrningen blir otydlig och ofokuserad. Det gör det svårare för Sida att ha en helhetssyn i genomförandet och att göra egna prioriteringar, enligt vår granskning.
Samtidigt som Sidas handläggare och chefer anser sig ha handlingsutrymme att genomföra strategierna, återkommer flera intervjupersoner till att strategierna är alltför breda och omfattande. Bredden kan handla om att strategierna omfattar flera olika stödområden, men också att ett stödområde i sig kan innehålla flera teman, till exempel både miljö och ekonomisk utveckling, eller både demokrati och jämställdhet.[76]
Bredden kan också handla om att strategierna innehåller många mål.[77] Precis som i fallet med stödområdena kan målen i sig bestå av flera mål i ett. Det medför att målen kan vara innehållsrika och till viss del svårgenomförbara.[78] Flera intervjupersoner menar också att strategierna därför i praktiken inte blir särskilt strategiska, eftersom det skulle förutsätta en högre grad av fokusering och prioritering av det som regeringen anser vara viktigast för det aktuella samarbetet.[79] Två exempel på innehållsrika mål är:
Strategierna är alltså breda på flera sätt och omfattar flera och innehållsrika stödområden och mål. En förklaring till det kan vara att strategierna beslutas av regeringen vilket innebär att de bereds i Regeringskansliet där olika perspektiv och politiska prioriteringar vägs samman inför ett regeringsbeslut.[82] När strategierna innehåller stödområden och mål som omfattar flera beståndsdelar kan det dock bli otydligt vad regeringen anser vara det viktigaste att prioritera. Det kan i sin tur göra det svårt för Sida att göra egna vägval och prioriteringar som sedan ska påverka vilka insatser och partner som bör väljas.[83] När strategierna är breda kan det också vara svårt för Sida att sammanfatta vägvalen och prioriteringarna i en förändringsteori för hela strategin. Samtidigt kan det bli krävande att bryta ned och ta fram förändringsteorier för varje mål, eftersom arbetet då blir mer omfattande. Att ta fram tydliga förändringsteorier på rätt nivå kan därför vara svårt, visar våra intervjuer.[84]
Att strategierna innehåller många och innehållsrika mål gör det svårare för Sida att genomföra en strategi på ett fokuserat och strategiskt sätt. Sida hanterar detta på olika sätt, enligt vår granskning. Det förekommer att Sida väljer färre insatser som täcker in flera mål samtidigt.[85] Men det förekommer också att Sida väljer flera och mer riktade insatser som möter olika mål.[86] Anledningen till det sistnämnda kan vara att Sida vill kunna återrapportera till UD hur olika mål har beaktats. Ibland kan det också vara svårt för Sida att svara mot flera delar av ett och samma mål genom endast en insats.[87]
Målet om ”ökad mänsklig säkerhet” (i avsnitt 3.2.1 ovan) är till exempel formulerat på en mer övergripande nivå, men det konkretiseras sedan av att målet bland annat ska uppnås genom ”bekämpande av korruption” och ”minskad tillgång till vapen”, vilket kan vara svårt att fånga genom en och samma insats.[88]
Det här begränsar möjligheterna för Sida att arbeta mer fokuserat och strategiskt, enligt våra intervjuer. Verksamheten kan ibland därför upplevas som spretig.[89] Enligt flera intervjupersoner finns det också risker med att Sida väljer flera och riktade insatser eftersom det kan bidra till sämre genomslag, jämfört med om regeringens strategi och Sidas genomförande av den hade varit mer fokuserad. Det medför också en risk för att insatser genomförs isolerat, utan att hänga ihop eller ömsesidigt förstärka varandra.[90]
Flera intervjupersoner menar därför att färre eller mindre specifika mål skulle ge större utrymme för Sida att anpassa genomförandet efter egen analys och till kontexten. Det skulle också skapa bättre möjligheter för Sida att välja insatser som möter flera mål samtidigt och som kan vara ömsesidigt förstärkande för målen. Det kan innebära att Sidas förvaltningsresurser används mer effektivt, men också att verksamheten bidrar till högre måluppfyllelse.[91]
Sida har vid flera tillfällen lämnat rekommendationer till regeringen rörande strategiernas utformning. Sida har efterfrågat bland annat avgränsade och tydliga stödområden, ett minskat antal strategimål per strategi och att strategiernas verksamhetsdelar inte omfattas av detaljerade styrsignaler och ska-krav.[92] I våra fallstudier finns både exempel på där en ny strategi haft färre mål jämfört med den tidigare, och exempel på där strategin varit fortsatt bred fastän Sida önskat en smalare strategi.
Mängden mål i strategierna kan också försvåra hur Sida ska redovisa och återrapportera insatserna, enligt våra intervjuer på Sida. Även om mängden mål skapar incitament för Sida att välja färre och mer riktade insatser, finns också en ambition att arbeta med integrerade insatser som kan bidra till flera mål samtidigt. Det kan dock vara en administrativ utmaning att redovisa insatserna mot olika mål. Enligt intervjupersoner kan det till exempel innebära att Sida har insatser som bidrar till flera olika områden eller mål samtidigt, men att Sida behöver återrapportera sin verksamhet under olika mål. Det kan bidra till att återrapporteringen har en ”fiktiv” uppdelning av en verksamhet som egentligen hänger ihop.[93]
I våra fallstudier har det framkommit att det varit svårt för Sida att identifiera en lämplig insats och samarbetspartner för att kunna bidra till enstaka mål eller delar av ett mål. Det har handlat om att målet svarat mot ett behov eller problem, men att det varit för ambitiöst formulerat så att Sida behövt operationalisera det till en realistisk nivå, eller att det varit svårt att identifiera lämpliga samarbetspartner på grund av begränsningar i kontexten. Begränsningar i kontexten kan handla om att det är svårt för Sida att hitta lämpliga samarbetspartner på grund av säkerhetsutmaningar i landet eller att det saknas en blandning av organisationer verksamma i landet.[94]
Sida har i dessa fall kunnat återrapportera detta till UD i de årliga strategirapporterna samt också föra en dialog med UD inom ramen för de strategirelaterade samrådsmöten som hålls mellan UD och Sida två gånger per år. Av våra intervjuer på Sida och UD framgår att de formaliserade dialogerna mellan Sida och UD fungerar väl.[95]
Strategierna innehåller ytterligare styrsignaler i strategiernas så kallade verksamhetsbeskrivning, där regeringen beskriver, motiverar och utvecklar strategins inriktning. Enligt regeringens riktlinjer för strategier kan verksamhetsbeskrivningen i strategierna vid behov ge vägledning kring ytterligare prioriteringar eller begränsningar för verksamheten med utgångspunkt i strategins målsättningar. Den kan även inkludera förutsättningar för och begränsningar i samarbetsformer, typer av samarbetspartner och kanaler för genomförande.[96]
Regeringen framhåller i första hand vissa prioriterade målgrupper eller inriktningar på insatser i verksamhetsbeskrivningen, enligt vår genomgång av strategier. Detta förekommer i princip i samtliga strategier som vi analyserat, vilket även överensstämmer med vad ESV och Statskontoret kom fram till i sin översyn av Sida.[97] Men det kan också finnas styrsignaler om vilka typer av samarbetspartner och biståndsformer som Sida kan eller bör tillämpa, och det finns exempel på såväl mjukare styrning[98] som hårdare sådan[99].
Enligt vår granskning kan styrsignalerna i verksamhetsbeskrivningen till viss del begränsa Sidas handlingsutrymme och ha viss inverkan på Sidas val av insatser, samarbetspartner och biståndsformer.[100] Vissa intervjupersoner på Sida har dock också nämnt att det har varit möjligt att förhålla sig pragmatiskt till vissa av styrsignalerna som framgår av verksamhetsbeskrivningen och att ”operationalisera bort” sådant som Sida anser mindre relevant.[101] Det är över lag färre intervjupersoner som har nämnt dessa styrsignaler som försvårande, jämfört med den mer generella utmaningen som följer av strategiernas bredd och mål.
Ett annat tema som återkommit i intervjusvar är att Sida behöver beakta många perspektiv i genomförandet av strategier. Sida ska till exempel genomföra sin verksamhet utifrån fem centrala perspektiv.[102] Perspektiven ska integreras i utvecklingssamarbetet i beslutsfattande, planering, genomförande och uppföljning av verksamheten.[103] Sida ska också så långt som möjligt tillvarata synergier mellan strategins olika områden. Synergier ska också sökas med verksamhet inom ramen för andra strategier.[104] Detta kan också bidra till att det blir svårt för Sida att omsätta alla styrsignaler från regeringen och att redovisa sina vägval och prioriteringar utifrån dem.[105]
Vi har även analyserat regeringens generella prioriteringar i myndighetsstyrningen av Sida och om de har bäring på Sidas arbete med att välja samarbetspartner och biståndsform.
Vår granskning visar att även dessa styrsignaler i viss mån påverkar Sidas planering och genomförande av strategier. Sida omsätter regeringens prioriteringar i sin interna styrning. Sidas strategigenomförande enheter får, inom ramen för verksamhetsplanering och framtagande av strategiplaner, till exempel instruktioner att beakta nya prioriteringar som regeringen beslutat om.[106] I våra intervjuer på Sida har det också framkommit att intervjupersoner uppfattat att exempelvis användningen av garantier och samarbete med svenska myndigheter varit prioriterade frågor.[107]
Några av de frågor som regeringen har prioriterat under 2018–2020 har i korthet varit följande:
Regeringen har sedan 2021 också en ambition att samverkan med statliga myndigheter och andra offentliga aktörer i högre grad ska genomföras i länder där regeringen beslutat om en bilateral strategi för utvecklingssamarbete. Sida har mot den bakgrunden getts i uppdrag att inhämta synpunkter från andra relevanta svenska myndigheter och därefter analysera vad ett beslut om fokusering av stödet via svenska myndigheter, främst till länder där regeringen beslutat om en bilateral strategi, skulle innebära.[113]
I det här kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfrågan om Sidas interna styrning och stöd. Vår granskning visar att de strategigenomförande enheterna har stor frihet i arbetet med att välja samarbetspartner och biståndsform. Den interna styrningen ställer dock krav på att enheterna ska ta fram och redovisa förändringsteorier i sina årliga strategiplaner. Förändringsteorierna ska tydliggöra vilka vägval och prioriteringar som gjorts inom ramen för strategin och ska vägleda framtida val av insatser. Genomslaget i verksamheten av detta krav har dock varit begränsat hittills, vilket delvis kan förklaras av att Sida introducerade kravet 2018 och det inte har alltid tillämpats på äldre strategier i det löpande arbetet. Granskningen visar vidare att flera handläggare och chefer på Sida efterfrågar bättre stöd för att göra övergripande vägval och prioriteringar men att åsikterna går isär. När det gäller att identifiera och prioritera mellan partner och biståndsform för specifika insatser anser intervjupersoner att de stöd och verktyg som finns är tillräckliga.
Sidas interna styrning innebär att de strategigenomförande enheterna har stor frihet att välja samarbetspartner och biståndsformer. Sida kräver däremot i sin interna styrning att enheterna tar fram förändringsteorier som tydliggör vilka övergripande vägval och prioriteringar som gjorts inom ramen för strategin och som ska vägleda val av insatser. Granskningen visar att arbetet med förändringsteorier alltjämt är ett utvecklingsområde på Sida.
Sidas strategigenomförande enheter tar fram en strategiplan för varje strategi. Den ska kortfattat beskriva Sidas förändringsteori för strategin samt det tänkta genomförandet och uppföljningen av strategin, till exempel hur portföljen av insatser ska utvecklas samt vilket resursbehov som enheten har. Syftet med planen är att:
Därutöver är planen ett verktyg för att säkerställa att verksamheten sker i enlighet med Sidas verksamhetsmål. Planen är intern och tas fram och uppdateras årligen som en del av Sidas verksamhetsplaneringsprocess. De strategigenomförande enheterna tar fram strategiplanen på uppdrag av avdelningscheferna, som beslutar om planen i samband med delegeringsbeslutet.[115]
Sidas enhet för verksamhetsstyrning ansvarar för att ta fram Sidas gemensamma anvisningar och dokumentmallar för strategiplanerna. Enheten utvecklar dem och stämmer av och förankrar dem internt, bland annat med Sidas ledningsgrupp där avdelningscheferna ingår. Utöver de generella anvisningarna kan varje avdelning utforma egna direktiv för vad som behöver ingå i strategiplanen, inklusive särskilda uppdrag, för att den ska kunna utgöra bilaga till delegeringsbeslut.[116] Det är därmed de strategigenomförande enheterna, och avdelningscheferna, som ansvarar för att anvisningarna tillämpas och efterlevs.
I samband med operationaliseringen av en strategi ska de strategigenomförande enheterna ta fram en förändringsteori för strategin. Förändringsteorin ska beskrivas kortfattat i strategiplanen, ses över löpande och uppdateras i samband med den årliga strategiplaneringen.[117]
Förändringsteorin är Sidas hypotetiska färdplan eller taktik som ska beskriva vägval och prioriteringar som Sida gör för att bidra till strategins mål, samt resonemanget bakom dessa. Förändringsteorin ska sedan utgöra grunden för de beslut som fattas i strategigenomförandet kopplat till urval av insatser, aktiviteter och samarbetspartner. En konkret hänvisning till förändringsteorin ska till exempel finnas i den fas av insatshanteringen där handläggaren ska motivera hur den enskilda insatsen relaterar till de prioriteringar som finns i strategin.[118]
Enligt anvisningarna för strategiplaner kan en förändringsteori med fördel utvecklas utifrån varje enskilt strategimål men det kan vara lämpligare att utgå från stödområdesnivån eller strateginivån i vissa strategier. I anvisningarna ges flera frågor som enheterna har att ta ställning till vid framtagandet av förändringsteorin, exempelvis följande:
När enheterna tar fram förändringsteorin ska de bygga vidare på tidigare kunskap och framtagna underlag, till exempel information om resultat i strategirapporter samt information i Sidas underlag till strategi och den strategi som regeringen sedan beslutat om och som ger en början till en förändringsteori. Utöver detta tar flera enheter fram så kallade mångdimensionella fattigdomsanalyser[120] vars slutsatser också kan vara relevanta för att utveckla förändringsteorin.[121]
Kravet på att ta fram en förändringsteori för en strategi infördes genom regeringens riktlinjer för strategier som beslutades december 2017. Sida införde regeringens krav i sin interna styrning, genom att ange att förändringsteorin skulle redovisas i strategiplanen hösten 2018.[122] Innan dess tog enheterna i stället fram verksamhetsplaner som inte krävde någon beskrivning av en förändringsteori för strategin. I stället hade varje operativ avdelning egna rutiner för hur enheterna skulle operationalisera strategier och hur dokumentationen av operationaliseringen skulle göras. Detta kunde resultera i att vissa enheter skulle ta fram så kallade operationaliseringsplaner, vid sidan av verksamhetsplanerna.[123]
När Sida införde den interna styrningen med strategiplaner 2018 innebar det att Sida tog fram gemensamma minimikrav på vad som skulle dokumenteras från arbetet med operationaliseringen, vilket inkluderade kravet på förändringsteorier.[124] Sidas anvisningar och mallar för strategiplaner har uppdaterats sedan dess, se faktarutan nedan.
December 2017: Kravet på att ta fram en förändringsteori för en strategi infördes genom regeringens riktlinjer för strategier. Riktlinjerna ger ingen beskrivning av vad det innebär att ta fram en förändringsteori. Men Sida skrev, i anslutning till detta, på sitt intranät att framtagandet av en förändringsteori skulle ingå i enhetens arbete med att operationalisera en strategi. Hur operationaliseringen utformades och hur den skulle dokumenteras var upp till varje avdelning. Det tydliggjordes också att framtagandet av en förändringsteori innebar att dra slutsatser om prioriteringar för strategigenomförandet och att motivera dessa.
Hösten 2018: Sida införde krav på att beskriva förändringsteorin i strategiplanen för perioden 2019–2021. Då introducerades mallar och anvisningar för strategiplanen, som inkluderade ett krav på att redogöra för förändringsteorin. Enheterna skulle bl.a. dokumentera vägval och prioriteringar på strateginivå och principer för portföljutveckling som kunde användas vid val av insats. De skulle också beskriva prioriteringarna, avseende förslagsvis typer av samarbetspartner och finansieringsformer, samt motivera prioriteringarna, förslagsvis utifrån bl.a. Sidas erfarenheter i kontexten och Sidas verksamhetsmål.
Hösten 2019: Anvisningar och mallar för strategiplanen för 2020–2022 utvecklades med bl.a. förklarande texter och vägledande frågor. Det framgick att förändringsteorin skulle utgöra grunden för fortsatta beslut i strategigenomförandet och att en förändringsteori med fördel skulle beskrivas per strategimål. Enheterna skulle i strategiplanen bekskriva dels en problemanalys, dels vägval och prioriteringar utifrån olika givna aspekter (bl.a. typer av samarbetspartner). Anvisningen innehöll flera vägledande frågor för enheterna att beakta för detta. Det efterföljande årets anvisningar och mallar, för strategiplanen 2021–2023, var i princip likadana.
Januari 2021: Anvisningar och mallar för strategiplanen för 2022–2024 uppdaterades. Dokumentmallen för strategiplanen uppdaterades med underrubriker och särskilda avsnitt för enheterna att beskriva förändringsteorin. Anvisningar förtydligade kraven på vad som ska dokumenteras under strategiplanens olika rubriker, och tyddligjorde hur arbetet med förändringsteorin skulle hänga ihop med andra analyser och underlag som görs inom ramen för strategigenomförandet.
I samband med de uppdaterade anvisningarna och mallarna togs en serie skriftliga metodstöd fram för att ta fram förändringsteorier, med förslag på en arbetsprocess, samt länkar till digitala verktyg och data att använda vid framtagandet av strategiplaner.
Vår analys av Sidas strategiplaner visar att förändringsteorierna är svåra att utläsa och att det ofta är otydligt vilka vägval och prioriteringar som faktiskt gjorts (se mer i kapitel 5). Våra intervjuer på Sida bekräftar också att det har varierat i vilken utsträckning som enheterna har tagit fram förändringsteorier samt hur tydliga teorierna har varit.[126]
Att förändringsteorierna varit otydliga i strategiplanerna kan delvis förklaras av att kravet på att ta fram förändringsteorier för strategier varit nytt under den granskade perioden. De fem strategier som vi haft som fallstudier i granskningen började gälla mellan 2014 och 2018. Sida har därmed i huvudsak operationaliserat flera av strategierna före regeringens krav på att förändringsteorier skulle tas fram samt före Sidas krav att förändringsteorin skulle dokumenteras i strategiplanen. Sida har inte heller alltid tillämpat kravet på att ta fram och redovisa förändringsteorier på äldre strategier i det löpande arbetet.[127] Detta även om intentionen varit att Sida löpande ska uppdatera och justera förändringsteorin när den väl är framtagen.[128] Sida har därmed tillämpat kravet i olika utsträckning och beroende på var i strategicykeln som en strategigenomförande enhet befunnit sig. En enhet som exempelvis genomförde en strategi som gällde under perioden 2016–2020 hade i praktiken inte samma krav på att redovisa sin förändringsteori för strategin hösten 2018, som en enhet som vid samma tidpunkt hade operationaliserat en nyligen beslutad strategi.[129]
En annan förklaring till att förändringsteorierna varit otydliga kan vara att Sida har behövt bygga upp kunskap om hur man tar fram förändringsteorier. Sida har uppdaterat mallen och anvisningarna för strategiplaner flera gånger sedan 2018 för att förtydliga vad som förväntas (se faktarutan ovan). Enligt avdelningschefer som vi har intervjuat har Sidas arbete med och rutiner kring förändringsteorierna förbättrats över tid, och även resultatet (det vill säga de förändringsteorier som enheterna tagit fram) har blivit bättre med åren.[130] Däremot menar avdelningscheferna att resultatet fortfarande är ojämnt mellan olika enheter, bland annat på grund av att enheterna har operationaliserat sina strategier vid olika tillfällen och därför haft olika bra kunskap och instruktioner att utgå ifrån. Men det beror också på att strategierna kan omfatta flera områden och många mål, vilket gör det svårare att ta fram en förändringsteori som beskriver hur Sida arbetar för att nå förändring på strateginivå.[131]
Samtidigt som Sida inte alltid tagit fram förändringsteorier för äldre strategier, visar granskningen att Sida har vissa utmaningar med att redovisa förändringsteorier även för nyare strategier. Sidas enhet för verksamhetsstyrning ansvarar för att ta fram anvisningar och mallar för strategiplaner. Enheten gjorde en uppföljning av genomslaget av de senast uppdaterade anvisningarna från 2021. Enhetens bedömning var att även de uppdaterade anvisningarna hade fått begränsat genomslag och att det fortfarande var svårt att utläsa tydliga förändringsteorier. Det gällde även för nya strategier som Sida hade operationaliserat under 2021.[132] Enhetens uppföljning visade samtidigt att de berörda strategigenomförande enheterna hade ansett att mallar och anvisningar varit tydliga, men att arbetet med förändringsteorier alltjämt är ett utvecklingsområde.[133]
Enligt de avdelningschefer som vi har intervjuat är det viktigt att strategiplanerna redovisar Sidas övergripande vägval och prioriteringar inom strategierna. Samtidigt är det viktigt att redovisningen är på en rimlig nivå och att de inte blir för långa och omfattande, enligt avdelningscheferna. Från deras perspektiv är det snarare viktigt att enheterna redovisar och motiverar de viktigaste vägvalen och prioriteringarna och att redovisningen är på övergripande nivå. Det är också viktigt att Sidas dokumentationsbörda inte blir för stor, vilket flera avdelningschefer menar att det finns risk för. Särskilt om det finns förväntningar på att förändringsteorierna ska redovisa flera komplexa orsakssamband som ska underbyggas med evidens. Omfattande förändringsteorier riskerar också att göra Sidas huvudsakliga vägval och prioriteringar mindre tydliga, snarare än mer tydliga, eftersom prioriteringarna kan bli svårare att utläsa om dokumentationen är för omfattande.[134]
Baserat på Sidas mallar och anvisningar för strategiplaner ska förändringsteorierna vara en viktig del av planeringen av hur en strategi ska genomföras. Det finns dock få övriga indikationer på att arbetet med att utveckla förändringsteorier har varit en prioritering på Sida. Sidas verksamhetsplaner har till exempel inte inkluderat några mål eller aktiviteter för att utveckla arbetet med förändringsteorier.[135] Före 2021 fanns det inte heller något skriftligt metodstöd för arbetet med att utveckla förändringsteorier. Sidas enhet för verksamhetsstyrning tog i början av 2021 fram en serie skriftliga metodstöd för att ta fram förändringsteorier, med förslag på en arbetsprocess, samt länkar till digitala verktyg och data att använda vid framtagandet av strategiplaner.[136]
Det finns ingen direkt intern styrning på Sida av hur eller vilka samarbetspartner eller biståndsformer som bör väljas, eller om någon typ av partner eller biståndsformer är att föredra framför andra. Av våra intervjuer på Sida framgår att detta i huvudsak är positivt och viktigt, eftersom det ger handläggare och chefer ett handlingsutrymme att anpassa arbetet utifrån strategikontexten och sin kompetens.[137] Det är i huvudsak strategierna och strategikontexten som ska styra valet av partner, biståndsform och insats och det ingår i Sidas uppdrag att göra val utifrån en analys av detta.
Även om det inte finns någon direkt intern styrning på Sida av hur eller vilka samarbetspartner eller biståndsformer som bör väljas, finns det ett antal ramar och krav som Sida behöver förhålla sig till i arbetet med att välja partner och biståndsformer. Detta redogör vi för nedan.
Sida ska, så långt som möjligt, anpassa finansieringen av en insats till samarbetspartnerns system, samordna finansieringen med andra samarbetspartner samt eftersträva en så kallad programbaserad ansats.[138] I korthet handlar detta bland annat om att Sida ska eftersträva att en insats är i linje med nationella prioriteringar i samarbetslandet och anpassad till lokala system.[139] Vid beredningen av en insats behöver handläggaren därför bedöma om och hur insatsen – med den samarbetspartner och biståndsform som valts – har utformats med detta i beaktande.[140] Enligt vår förståelse kommer detta till uttryck i praktiken genom att intervjupersoner på Sida menar att det finns ett värde i att samarbeta med lokala aktörer, till exempel offentliga institutioner i samarbetslandet eller med en lokal civilsamhällesorganisation framför en internationell, men att det inte alltid är relevant, möjligt eller lämpligt samt att det måste vägas mot andra värden.[141] Detta uttrycker sig också genom att Sida ska eftersträva att använda bredare biståndsformer som kärnstöd och programstöd, framför projektstöd, om det är möjligt.[142]
För att Sida ska kunna planera en beredning av en insats krävs också att den tilltänkta samarbetspartnern i fråga uppfyller grundläggande krav och har de formella förutsättningarna för att kunna ingå avtal med Sida.[143] Inför beredningen av en insats ska Sida beakta tidigare erfarenhet av eller kunskap om samarbetspartnern, och i beredningen ska Sida bedöma samarbetspartnerns kapacitet utifrån flera aspekter.[144] Det finns också hjälptexter, och ibland särskilda frågor som handläggaren ska besvara, för beredningen av insatser med vissa typer av samarbetspartner. Det gäller till exempel stöd till multilaterala organisationer och privatsektororganisationer eller stöd till forskning.[145]
Prioriteringar i Sidas interna styrning kan indirekt påverka enheternas val av partner och biståndsform. Några prioriterade områden i Sidas verksamhetsplan är till exempel att Sida ska ha fler insatser som fokuserar på de allra fattigaste eller att enheterna ska planera för att mobilisera kapital, vilket avdelningar och enheter behöver omsätta i sin verksamhet.[146]
Före 2018 hade Sida en fråga inom ramen för sin insatshantering, där handläggaren ombads att motivera varför den specifika insatsen skulle beredas samt inkludera information om huruvida andra alternativ övervägts.[147] Frågan ställdes i insatshanteringens första steg, där Sida ska planera beredningen av en tilltänkt insats, men togs bort 2018 i samband med en revidering av Sidas insatshanteringssystem Trac.[148] Då bestämdes att det första steget i insatshanteringen skulle fokusera på att planera vilka analyser Sida behöver göra i själva beredningen av den specifika insatsen. Analyser av vilka typer av biståndsformer och samarbetspartner som Sida bör prioritera ansågs tillhöra strateginivå och operationalisering, och skulle därmed inte behöva dokumenteras i samband med hanteringen av specifika insatser i Trac. Frågan i Trac har därför omformulerats så att handläggare nu ombeds att referera till en analys som har gjorts i operationaliseringen.[149]
Det finns blandade åsikter på de strategigenomförande enheterna om behovet av tydligare internt stöd för att göra övergripande vägval och prioriteringar. Men när det gäller att identifiera och prioritera mellan partner och biståndsform för specifika insatser anses de stöd och verktyg som finns vara tillräckliga.
Våra intervjuer på Sida visar att de strategigenomförande enheterna har haft liknande arbetssätt för att operationalisera strategierna, även om strategierna börjat gälla vid olika år. Enheterna har haft interna workshoppar för att analysera strategins mål och hur väl Sidas befintliga insatsportfölj svarar mot dem och mot kontexten i stort. I det här skedet är det vanligt att enheterna identifierar vilka luckor som finns i portföljen och vilka insatser som behöver fasas ut. Det kan också handla om att justera inriktningen för vissa befintliga insatser.[150] Det är upp till chefen att styra processen, och ambitionsnivån kan därmed skilja sig mycket mellan enheter.[151] Ett par enhetschefer har framhållit att det, vid den tidpunkt då de ansvarade för operationaliseringen av strategierna, saknades gemensamma eller utvecklade rutiner för hur man skulle operationalisera och utveckla förändringsteorier, något som nu blivit tydligare.[152]
Arbetet med att operationalisera strategierna har till största del gjorts av de strategigenomförande enheterna själva, vanligen med stöd av rådgivare från avdelningens egna stödenheter. Det har även varit vanligt att ta stöd av Sidas så kallade helpdeskar, det vill säga upphandlade stödfunktioner med tematisk expertis, som Sidas strategigenomförande enheter kan använda för att integrera exempelvis jämställdhets- eller miljöperspektiv i sin verksamhet och sina insatser. Helpdeskarna kan användas för exempelvis kartläggningar av samarbetspartner inom ett område eller för att lämna förslag på hur de insatser som Sida har inom ett verksamhetsområde kan stärkas.[153]
Sidas enheter Verksamhetsstyrning respektive Effektiv insatshantering ansvarar för Sidas processer för strategiplanering respektive insatshantering. Enheterna erbjuder stöd och rådgivning för Sidas strategigenomförande enheter för utveckling av förändringsteorier[154] samt för analyser av insatsportföljer för strategier[155]. Stödet erbjuds till stor del på förfrågan av avdelningschefer eller enhetschefer. Det är dock ingen av de personer som vi har intervjuat på de strategigenomförande enheterna som har nämnt att den här typen av stöd användes när de operationaliserade de strategier som vi studerat i granskningen. Det kan bero på att Sidas stödenheter började ge stöd och utbildningar i dess nuvarande form 2019/2020[156], medan strategierna för våra fallstudier beslutades mellan 2014 och 2018.
Enligt våra intervjuer på Sida har personer på de strategigenomförande enheterna olika behov av stöd för att operationalisera strategierna och ta fram förändringsteorier.
Ett perspektiv som intervjupersoner framför är att processen för att operationalisera strategin i huvudsak var tydlig och att det stöd som fanns var tillräckligt. Enhetens process upplevdes ändamålsenlig; det var tydligt vad som förväntades och intervjupersonerna hade tillräckligt med stöd för att utforma arbetet.[157] Några intervjupersoner som har varit delaktiga i operationaliseringen av de förnyade strategierna som regeringen beslutat om under 2021, har ansett att det stöd som använts varit tydligt och bra.[158]
Ett annat perspektiv som framförs är att det finns tillräcklig kompetens på enheten eller avdelningen, och att det är svårt för någon utomstående att vägleda enheten för att göra de strategiska vägval som behövs eftersom en sådan person också behöver ha kunskap om strategikontexten. Flera personer anger att de därför inte har behövt stöd för att ta fram förändringsteorier eller att det stöd som funnits inte varit relevant.[159] Flera personer har dock samtidigt nämnt att det kunde vara bra med något metodstöd ”utifrån”, exempelvis från en facilitator eller någon med färska ögon som bidrar till att få i gång dynamiska och kritiska diskussioner om nödvändiga vägval och prioriteringar.[160]
Ett tredje perspektiv som intervjupersoner framför är att Sida behöver blir bättre på att göra genomtänka vägval och prioriteringar i strategin och att det behövs bättre vägledning för det, till exempel vägledande kriterier och principer för hur olika typer av insatser och typer av samarbetspartner kan vägas mot varandra på ett strategiskt sätt. Flera intervjupersoner anser också att det behövs en ökad medvetenhet på Sida om vilka typer av partner som Sida har valt på strateginivå, och vilken betydelse som sammansättningen av partner kan ha för de förväntade resultaten. De ser detta behov mot bakgrund av att en stor del av Sidas stöd lämnas till multilaterala organisationer eller större internationella eller svenska organisationer.[161]
Sida har flera sätt att identifiera och välja nya partner. Enligt vår granskning är det vanligast att Sida identifierar samarbetspartner genom kartläggningar och nätverkande.
Det vanligaste sättet som Sida identifierar möjliga partner på är, enligt våra intervjuer, genom att göra någon form av kartläggning på egen hand. Sådan kartläggning kan innefatta både skrivbordsstudier och nätverkande med andra givare, inom Sida-interna nätverk eller med befintliga samarbetspartner där Sida frågar om relevanta partner för den typ av insats som Sida skulle vilja finansiera.[162] Kartläggningar kan också göras av Sidas helpdeskfunktioner, till exempel helpdesken för jämställdhet, vilket enligt intervjuer är vanligast i de fall där ett område är nytt i strategin och där Sida därför kan ha begränsad tidigare erfarenhet. Intervjupersoner har dock nämnt att helpdesk-kartläggningar inte alltid ger Sida ny information, eller att kartläggningen i sig inte alltid är tillräcklig för att Sida ska kunna prioritera och välja partner eftersom det kan behövas kompletterande bedömningar av olika partners kapacitet.[163] Nya partner kan också bli aktuella genom att Sida kontaktas av en möjlig partner som har ett förslag på en insats. Mängden inkommande kontakter och förslag kan enligt intervjuer tidvis vara omfattande.[164]
I vissa fall har Sida gjort någon form av utlysning för att identifiera eller prioritera mellan möjliga samarbetspartner. För ett par av de insatser som vi analyserat i granskningen har Sida till exempel kartlagt aktörer och därefter bett utvalda aktörer att inkomma med tidiga projektförslag, med utgångspunkt i ett konceptpapper som Sida tagit fram med en övergripande beskrivning av vad Sida söker uppnå. Sida har därefter intervjuat dessa aktörer och utvärderat deras tidiga projektförslag.[165] Det finns andra förfaranden som är formaliserade externa utlysningar, såsom Expression of Interest samt Call for Proposals. Båda dessa beskrivs dock vara väldigt ovanliga och förknippade med mycket administration.[166]
Såväl handläggare som chefer som vi intervjuat uppger att de har tillräckliga metoder och stöd för att identifiera och prioritera mellan relevanta samarbetspartner för specifika insatser. De flesta menar att det stöd som de har kännedom om för att identifiera samarbetspartner är tillräckligt.[167] Det stöd som nämns är just att man kan ta hjälp av helpdeskar, tematiska experter och interna nätverk på Sida när behov finns. De flesta menar också att enheten har den kunskap som krävs att prioritera mellan möjliga partner och bedöma vilken som är mest relevant att gå vidare med för att inleda en specifik insats.[168]
I det här kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfrågan om huruvida Sidas val av samarbetspartner och biståndsformer är väl underbyggda. Granskningen visar att Sida sällan har redovisat vilka övergripande vägval och prioriteringar som gjorts för att bidra till strategiernas mål. Det gör att det blir svårt att följa varför Sida valt de insatser, samarbetspartner och biståndsformer som de har. Majoriteten av de insatser som vi analyserat har därför saknat en tydlig koppling till Sidas operationalisering av strategin. Många av Sidas val är därför inte väl underbyggda enligt granskningens kriterier.
Iakttagelserna i kapitlet bygger på våra fallstudier där vi har analyserat 30 insatser som Sida beslutat om inom ramen för 5 strategier. Analysen bygger på både studier av olika typer av dokument som Sida tar fram i samband med genomförandet av strategier och på information från intervjuer på Sida.[169]
Granskningen visar att Sida brister i att redovisa vilka övergripande vägval och prioriteringar som gjorts för att bidra till strategiernas mål och varför, vilket gör det svårt att följa varför Sida valt de insatser, samarbetspartner och biståndsformer som de har. Sidas strategiplaner och strategirapporter innehåller endast översiktliga beskrivningar av övergripande vägval och prioriteringar som gjorts inom ramen för strategierna. Därutöver har information från intervjuer och från andra dokument som Sida tar fram i samband med genomförandet av strategier, endast i begränsad omfattning bidragit till att komplettera eller förtydliga de övergripande vägval och prioriteringar som lett fram till Sidas val av insatser.
Utifrån vår analys av 30 insatser inom 5 strategier konstaterar vi följande:
Enligt vår analys finns det inga tydliga mönster kring när det varit, eller inte varit, möjligt att följa en koppling mellan strategimålen, Sidas operationalisering och Sidas val av insats, samarbetspartner och biståndsform. De insatser som vi har kunnat följa en koppling för har till exempel genomförts både inom nyare och äldre strategier som vi analyserat i våra fallstudier.[170] Det finns inte heller några tydliga skillnader mellan större och mindre insatser.
Vidare har Sidas redovisning av vägval och prioriteringar i strategiplaner och strategirapporter varierat mellan olika strategier i våra fallstudier, men också mellan olika stödområden inom en och samma strategi. Sidas redovisningar av vägval och prioriteringar inom ramen för strategierna är till exempel inte entydigt tydligare för nyare strategier jämfört med äldre.
Vår analys bygger både på dokumentstudier (inklusive studier av interna arbetsdokument) och på information från intervjuer på Sida. I det här avsnittet redovisar vi i vilken utsträckning som olika typer av dokument och intervjuer bidragit till att belysa vilka övergripande vägval och prioriteringar som Sida gjort inför Sidas val av samarbetspartner och biståndsform.
Granskningen visar att Sidas strategiplaner och strategirapporter har innehållit få eller översiktliga beskrivningar av vägval och prioriteringar som gjorts inom ramen för strategierna. Sida har över lag inte redovisat och motiverat vilka övergripande vägval och prioriteringar som Sida ska fokusera på för att bidra till strategiernas mål. Det är till exempel inte alltid tydligt hur Sida kommer fram till vilka förändringar som behövs för att nå målen, vilka målgrupper som Sida bör rikta sig till och vilka typer av insatser, samarbetspartner och biståndsformer som därmed bör vara aktuella. I de fall Sida har redovisat sådana prioriteringar framgår sällan förklaringar till hur Sida kommit fram till och underbyggt dem, det vill säga varför prioriteringarna gjorts för att bidra till målen.
En förklaring till att vägval och prioriteringar inte framgått av Sidas strategiplaner eller strategirapporter kan vara att det inte fanns något krav på att Sida skulle redovisa detta i form av förändringsteorier förrän 2017, samtidigt som de fem strategier som vi analyserat för fallstudier började gälla mellan 2014 och 2018 (vilket vi även beskrivit i kapitel 4). Det innebär att Sida i huvudsak hade operationaliserat flera av strategierna innan regeringen införde kravet på att förändringsteorier skulle tas fram (2017) samt innan Sida införde kravet att förändringsteorin skulle dokumenteras i strategiplanen (2018). Sida har inte heller alltid tillämpat kravet på att ta fram och redovisa förändringsteorier på äldre strategier i det löpande arbetet, vilket inneburit att de strategiplaner som Sida tagit fram efter 2018, och som avsett äldre strategier, inte nödvändigtvis innehållit förändringsteorier heller. Samtidigt visar vår granskning att Sidas strategiplaner inte är entydigt tydligare för nyare strategier jämfört med äldre strategier i våra fallstudier, eller vice versa (som vi nämnt ovan). Granskningen visar även att arbetet med förändringsteorier även fortsatt är ett utvecklingsområde för Sida (se kapitel 4).
Interna arbetsdokument som vi har tagit del av, såsom operationaliseringsplaner och multidimensionella fattigdomsanalyser, har ibland bidragit till att tydliggöra Sidas övergripande vägval och prioriteringar, och kopplingen till insatserna. Till exempel kunde flera insatser som inte var underbyggda genom Sidas strategiplaner och strategirapporter motiveras genom Sidas interna arbetsdokument. Arbetsdokumenten innehåller ofta en problembeskrivning och en analys av utvecklingsutmaningarna i strategikontexten, samt slutsatser kring vilka områden som Sida bedömer vara viktiga att prioritera och arbeta med. Men inte heller i dessa dokument är det alltid tydligt varför Sida har dragit angivna slutsatser och på vilket sätt som de är kopplade till den övergripande problembeskrivningen.
Sidas beredningar av, och beslut om, insatser har bidragit till att belysa en koppling mellan strategimål, operationalisering och insats för ett fåtal insatser. För samtliga insatser har Sidas beredningar och beslut innehållit tydliga motiveringar till varför insatserna är relevanta i förhållande till det eller de strategimål som insatsen ska bidra till. Men eftersom Sidas övergripande vägval och prioriteringar för strategin ofta varit otydlig är det svårt att följa varför Sida valde just den här insatsen. För tre insatser har dock Sidas beredningar av och beslut om insatser redovisat övergripande vägval och prioriteringar som tydliggjort kopplingen strategimål, Sidas operationalisering och insatsen.
För tre ytterligare insatser har intervjuer kunnat förtydliga vilka vägval och prioriteringar som legat bakom valet av en insats, när informationen från Sidas dokumentation inte varit tillräcklig. Anledningen till att intervjuer bidragit till detta i så begränsad utsträckning är delvis att de handläggare som var med när insatserna i vårt urval valdes av Sida inte längre arbetar med insatsen, inte längre arbetar på Sida eller inte längre minns hur processen såg ut. Det förekommer även att medarbetare på Sida endast ansvarat för beredningen av insatser, och att de inte själva deltagit i att operationalisera strategin och att utveckla förändringsteorier för den. De har därför inte kunnat redogöra för viktiga vägval som gjorts på strateginivå och som eventuellt lett till valet att planera beredningen av insatsen.[171]
Sida har valt samarbetspartner utifrån en analys av möjliga alternativ för drygt hälften av de insatser som är helt eller delvis nya i våra fallstudier.[172] När Sida fortsätter ett samarbete med en befintlig partner hänvisar Sida ofta till goda erfarenheter med partnern eller att partnern saknar motsvarighet. Granskningen visar vidare att få avvägningar görs i valet av biståndsform eftersom Sida prioriterar kärnstöd och programstöd. Därtill finns vissa praktiska faktorer som påverkar Sidas möjligheter att välja partner såsom personalresurser.
Som vi nämnt i kapitel 2 hanterar Sida sina insatser enligt en process i fyra steg.[173] Sida identifierar dock ofta specifika samarbetspartner i ”steg noll”, det vill säga i ett steg före den formella insatshanteringen.[174] Det finns ingen Sida-gemensam process eller kriterier för hur Sida ska välja ut samarbetspartner i steg noll, och därmed inte heller några krav på att Sida dokumentera eventuella urval av samarbetspartner i steg noll. I granskningen har vi ändå undersökt om Sida i sitt arbete, i den mån det är möjligt, har gjort en analys av möjliga alternativ till samarbetspartner och biståndsformer i valet av nya insatser.[175]
Granskningen visar att Sida har valt samarbetspartner utifrån en analys av möjliga alternativ för drygt hälften av de insatser som är helt eller delvis nya. Det vill säga insatser som är helt nya inom strategin, eller insatser som är en fortsättning på en tidigare insats men där samarbetspartnern eller biståndsformen är ny.
Sida har i dessa fall redogjort för andra aktörer som varit verksamma på området och motiverat varför den aktuella samarbetspartnern valdes. Sida har motiverat detta antingen i beredningarna av insatserna eller i de intervjuer vi genomfört på Sida. Sidas motiveringar har i dessa fall oftast varit kortfattade. Men i vissa fall har Sida ställt upp interna kriterier för att bedöma olika möjliga samarbetspartner och dokumenterat den bedömningen.
För de resterande nya eller delvis nya insatserna har vi inte kunnat bedöma om Sida har gjort en analys av möjliga alternativ till samarbetspartner, eftersom varken de dokument som vi tagit del av eller de intervjuer som vi genomfört har tydliggjort detta.
Sida redogör sällan för om alternativa samarbetspartner varit aktuella för insatser som helt bygger vidare på en tidigare, det vill säga insatser som är en fortsättning på en tidigare insats och där samarbetspartnern och biståndsformen är densamma. I beredningar av och beslut om att fortsätta lämna stöd till en insats har Sida i stället hänvisat till de erfarenheter som Sida har från den tidigare insatsen och motiverat varför insatsen är fortsatt relevant för målet. Vi har bedömt detta som rimligt, eftersom det finns goda skäl till att ge fortsatt stöd till befintliga insatser framför att avsluta dem till förmån för andra alternativ, förutsatt att insatsen fortfarande är relevant för strategimålen och Sidas operationalisering av målen.
Sida har flera anledningar till att prioritera som de gör. Det kan till exempel vara motiverat att bygga vidare på befintliga insatser och samarbeten för att uppnå långsiktighet i resultat i biståndet.[176] Vidare är det en större omkostnad för Sida att inleda nya insatser jämfört med att fortsätta med redan etablerade samarbeten.[177] Våra intervjuer har visat att Sida sällan avslutar en insats i förtid.[178]
Sida eftersträvar bredare biståndsformer, så som kärnstöd och programstöd framför smalare stöd, så som projektstöd, när det är möjligt. Det framgår av våra intervjuer och är i linje med vår förståelse av Sidas arbete med en programbaserad ansats. Inom en programbaserad ansats ska Sida prioritera bistånd till breda program som utgår från lokala organisationers egen verksamhet, vilket Sida menar är lättare att göra genom breda stöd, även om det inte utesluter andra biståndsformer.[179] Enligt flera intervjupersoner har inte alla samarbetspartner tillräcklig kapacitet för att ta emot breda stöd[180] och Sida kan i sådana fall arbeta för att stärka samarbetspartnerns kapacitet, med målet att partnern kan hantera bredare stöd i framtiden.[181]
Granskningen visar att Sida väljer projektstöd framför programstöd i vissa fall. Detta gäller bland annat om Sida vill stödja en specifik del av en samarbetspartners verksamhet, till exempel för att det är enbart en del av partnerns verksamhet som är relevant för strategimålen.[182] I några fall har situationen i landet och handläggarnas erfarenhet av att handlägga programstöd påverkat om Sida väljer programstöd eller projektstöd.[183] I exempelvis Guatemala har Sida uttryckt att förutsättningarna för program- och kärnstöd är sämre i jämförelse med andra länder, eftersom det finns en begränsning i möjliga samarbetspartner som har kapacitet att hantera bredare stöd. En annan anledning är att det saknas en kritisk massa av andra givare som har verksamhet i landet, vilket gör att det inte finns till exempel givargemensamma fonder, som är en bredare typ av stöd.[184]
Vår granskning visar att det finns flera generella faktorer som i olika utsträckning påverkar och begränsar Sidas möjligheter att välja samarbetspartner och som är viktiga för förståelsen för iakttagelserna i denna rapport. Sidas valmöjligheter är till exempel begränsade till samarbetspartner som har tillräcklig kapacitet för att hantera de bidrag som Sida lämnar till dem. Sida gör också flera avvägningar när samarbetspartner väljs, till exempel avvägningar utifrån vilka personalresurser enheten har.
Vår granskning visar att Sida oftast väljer en ny samarbetspartner utifrån en analys av strategin och de mål som Sida ska bidra till, snarare än vilken typ av samarbetspartner som Sida vill samarbeta med. Valet av insats kommer därmed ofta före valet av samarbetspartner. Om Sida till exempel bedömer att läroplansutveckling är en viktig förutsättning för att bidra till ett mål om förbättrade utbildningsmöjligheter, så påverkar det vilka samarbetspartner som är lämpliga att välja, jämfört med om prioriteringen hade varit en annan, till exempel att stödja tillgången till utbildning på landsbygden. Enligt vår granskning görs valet av biståndsform också oftast efter att valet av samarbetspartner har gjorts. Valet av biståndsform görs i sådana fall bland annat utifrån den tilltänkta samarbetspartnerns kapacitet.
Valet av biståndsform kan dock föregå valet av samarbetspartner i vissa fall[185], till exempel om Sida har identifierat ett behov av en särskild typ av biståndsform, som innovativa finansieringsmekanismer eller biståndsformer som mobiliserar näringslivets resurser. Likaså kan valet av partner i vissa fall föregå valet av insats. Till exempel om Sida utifrån en analys av insatsportföljen prioriterar att arbeta med en särskild typ av aktör, eller en specifik aktör.
Regeringens strategier är styrande för Sidas val av samarbetspartner. Som vi beskrivit i kapitel 3 preciserar strategierna ofta ändamål, sektorer eller målgrupper för biståndet, till exempel stärkt kapacitet hos offentliga institutioner eller förbättrad tillgång till utbildning för flickor och kvinnor. Strategierna kan också innehålla styrsignaler om vilka samarbetspartner och biståndsformer som Sida kan eller bör tillämpa, vilket vi nämnt i kapitel 3.
Vissa strategier som Sida ansvarar för att genomföra styr utvecklingssamarbetet i en region eller inom ett visst tematiskt område globalt. För sådana strategier behöver Sida därför ofta samarbeta med större aktörer som bedriver verksamhet i flera länder, regionalt eller globalt, och ibland också aktörer som kan hantera stora bidrag.[186] Strategin som styr Sveriges regionala utvecklingssamarbete med Afrika Söder om Sahara har till exempel preciserat att verksamheten huvudsakligen ska genomföras i samarbete med regionala aktörer.[187]
En betydelsefull del av Sidas val av samarbetspartner handlar om att bedöma en tilltänkt samarbetspartners kapacitet. Sidas valmöjligheter är därmed begränsade till samarbetspartner som har tillräcklig kapacitet för att hantera de, ibland stora, bidrag som Sida ska lämna till dem. En samarbetspartner behöver till exempel ha en god intern styrning och kontroll, en stabil organisation och god förmåga att styra, följa upp och rapportera om den verksamheten som genomförs.[188] Ibland kan det därför enligt intervjupersoner endast finnas ett fåtal aktörer som Sida har möjlighet att samarbeta med, beroende på det land eller den kontext som Sida ska verka inom.[189]
Vår granskning visar att Sidas val av insats kan påverka vilka samarbetspartner som blir aktuella för Sida, men också att en samarbetspartners kapacitet kan påverka utformningen av insats, till exempel hur stort det finansiella stödet till insatsen blir och om insatsen är bred eller mer avgränsad.[190]
Enligt flera intervjupersoner kan de krav som ställs på samarbetspartnerns kapacitet också bidra till att Sida i hög utsträckning väljer att samarbeta med kända och etablerade aktörer som är förknippade med lägre risk, till exempel svenska eller internationella civilsamhällesorganisationer framför lokala.[191] Men det kan också handla om att Sida bedömt att det inte är möjligt att samarbeta direkt med en offentlig institution i ett samarbetsland, och i stället väljer att samarbeta med en multilateral organisation som i sin tur riktar kapacitetsstärkande åtgärder mot den offentliga institutionen i fråga.
Sida behöver också väga sina val av samarbetspartner mot strategins budget och de personalresurser som finns på den strategigenomförande enheten. Enligt våra intervjuer på Sida är detta en betydelsefull faktor för antalet insatser som enheten hanterar inom en strategi, samt för storleken på insatserna.[192] Till exempel har det haft viss betydelse för Sidas val av insatser där samarbetspartnerns uppgift är att vidareförmedla bidrag till flera andra aktörer i ett andra eller tredje led.[193] Men det kan också motivera att Sida har valt ett antal insatser där samarbetspartnern har förmåga att hantera stora bidrag, som multilaterala organisationer eller internationella civilsamhällesorganisationer.[194] Det påverkar också i vilken utsträckning som Sida har möjlighet att inleda nya insatser med nya samarbetspartner, eftersom det är förenat med en uppstartskostnad jämfört med att bereda en insats som är en fortsättning på en tidigare insats och med samma samarbetspartner.
När Sida väljer samarbetspartner för att genomföra strategier har Sida en generell strävan efter att uppnå en blandning av olika typer av samarbetspartner, stora som små, lokala som internationella. Det framgår av våra intervjuer med cheferna för Sidas strategigenomförande enheter.[195] Strävan att uppnå en blandning gäller även för olika typer av insatser och olika typer av biståndsformer, till exempel att Sida eftersträvar att ha såväl stora som små insatser, samt insatser som syftar till institutionsbyggande, normativt arbete, påverkansarbete eller samhällsservice, så som hälsotjänster eller utbildning, med mera. Anledningen till att ha en blandad portfölj är både att sprida riskerna och att kunna arbeta för resultat på olika sätt.[196]
Det framgår hur Sida har beaktat tidigare lärdomar och resultat för hälften av de insatser som vi har analyserat. Men för den andra hälften av insatserna har det inte varit möjligt, eller endast delvis möjligt, att följa om och hur Sida beaktat tidigare lärdomar. Granskningen visar att Sida använder tidigare erfarenheter och lärdomar i större utsträckning för att påverka utformningen av en insats, och i mindre utsträckning för att välja samarbetspartner eller biståndsform. Vidare är det vanligare att Sida redovisar lärdomar för insatser som helt eller delvis bygger på tidigare insatser, än för insatser som är helt nya. Merparten av de erfarenheter som redovisas är dessutom positiva, snarare än negativa.
Granskningen visar att Sida har beaktat tidigare lärdomar och resultat för hälften av de insatser som vi har analyserat. Men för den andra hälften av insatserna har det inte varit möjligt, eller endast delvis möjligt, att följa om och hur Sida beaktat tidigare lärdomar.[197] Det finns även flera exempel på lärdomar från tidigare insatser som framstår som betydelsefulla men där det är oklart om eller hur de har omhändertagits av Sida i beredningen av nya insatser. Detta behöver inte betyda att Sida inte har tagit hand om lärdomarna, men det innebär att det inte går att följa om de har tagits om hand utifrån de beredningar som vi analyserat.
En förklaring till att det inte alltid går att följa hur viktiga lärdomar har omhändertagits kan vara att Sida ofta beslutar om att fortsätta med en ny fas i en insats parallellt med att den tidigare fasen avslutas, och att Sida därför inte färdigställer den avslutspromemoria som ska tas fram för den tidigare insatsen förrän efter att den nya fasen av insatsen är beslutad. Syftet med avslutspromemorian är att bidra till organisatoriskt lärande genom att de lärdomar som framgår i den ska vara användbara i kommande beredningar med samma samarbetspartner eller i liknande insatser i andra länder och regioner. Avslutningspromemorian ska bland annat innehålla en bedömning av uppnådda resultat i förhållande till insatsens mål. Den ska även innehålla lärdomar kring partners kapacitet och lärdomar kring Sidas val av insats och Sidas insatshantering.[198]
Avslutspromemorian för den tidigare insatsen är oftast inte färdigställd när Sida fattar beslut om den nya insatsen. I vår granskning finns det exempel på där Sida har redovisat lärdomar från en tidigare insats i en avslutspromemoria, men där det varit oklart om Sida tagit hand om lärdomarna vid beredningen av den nya insatsen. Ingen av de beredningar som vi studerat refererar heller till avslutspromemorior för tidigare insatser.
Vår granskning visar att Sida omhändertar lärdomar på olika sätt i beredningen av insatser. Det är till exempel vanligt att Sida i beredningen framhåller att risker eller lärdomar från tidigare insatser ska hanteras genom dialog med samarbetspartnern och vid uppföljningen av insatsen.[199] Men enligt vår granskning tar Sida huvudsakligen hand om lärdomar i utformningen av insatser inklusive ändringar i insatsavtalet.
Till exempel bidrog Sidas lärdomar från en tidigare insats till att påverka utformningen av ett FN-program som Sida lämnat stöd till och vars syfte var att stödja offentliga institutioner att tillhandahålla samhällsservice på lokal nivå. Programmet byggde vidare på en föregångare som hade utvärderats och fått kritik på flera områden. Föregångaren hade varit alltför omfattande och jämställdhetsperspektivet varit haltande, vilket bland annat medförde att det nya programmet var mer avgränsat.[200] Sida har hanterat lärdomar på liknande sätt för ungefär hälften av insatserna som ingått i granskningen, det vill säga att det är i utformningen av insatsen som Sida omhändertagit tidigare erfarenheter.
Sida har i lägre utsträckning använt tidigare erfarenheter och lärdomar för att välja samarbetspartnern eller biståndsformen. Endast för ett fåtal insatser har lärdomar tydligt påverkat Sidas val av samarbetspartner och valet av biståndsform. Intervjuer har däremot pekat på att lärdomar kan leda till att insatser fasas ut och därmed att Sida väljer bort en samarbetspartner, vilket vi beskriver nedan.
Av våra intervjuer framgår att negativa lärdomar om en insats kan påverka om Sida väljer att fasa ut en insats eller inte. Sida har uppgett i intervjuer att om en insats har bristande resultat, eller om det förekommer problem med partnern eller oegentligheter, försöker Sida i första hand stärka partnerns kapacitet att möta målen eller bekämpa korruption.[201] Ibland ställer Sida krav på partnern att åtgärda allvarliga problem.[202] Om det däremot förekommer oegentligheter eller bristande resultat, i kombination med att regeringen beslutat om en ny strategi där insatsen inte längre är lika relevant, ser Sida över om insatsen bör fasas ut.[203] Ytterligare en anledning till att Sida fasar ut insatser som har framkommit i våra intervjuer är när insatsen har pågått väldigt länge utan att förbättringar sker. Ibland räcker detta ensamt som anledning att fasa ut. Att insatsen upphör att vara relevant utifrån en ny strategi kan i sig själv vara en tillräcklig anledning att fasa ut en insats. Granskningen visar att det oftast förekommer i kombination med att det gått lång tid och utan att förbättringar sker.[204]
Granskningen visar att Sida i större utsträckning hänvisar till tidigare lärdomar för insatser som helt eller delvis är en fortsättning på tidigare insatser, jämfört med insatser som är helt nya. När det gäller insatser som är fortsättningar på tidigare insatser har Sida i beredningen av 12 av 19 insatser hänvisat till tidigare lärdomar på ett utförligt sätt. Men när det gäller de 11 insatser som är helt nya är det endast för 2 insatser som Sida har hänvisat till tidigare lärdomar.
För insatser som är en fortsättning på tidigare insatser kan det vara logiskt att det finns tidigare och mer direkta lärdomar som är relevanta för Sida att hänvisa till, medan insatser som är helt nya kan sakna en tydlig ”föregångare” eller liknande insatser att jämföra med och dra lärdomar från. För varken nya insatser eller insatser som är fortsättningar på tidigare insatser framgår det dock tydligt om eller hur Sida har beaktat eventuella lärdomar som dragits på övergripande nivå, det vill säga på strateginivå, stödområdesnivå eller för enskilda strategimål.
Granskningen visar att Sida hänvisar till både positiva och negativa lärdomar från tidigare insatser vid beredning av insatser, men att lärdomarna företrädesvis är positiva. De typer av lärdomar som oftast förekommer rör samarbetspartnerns kapacitet. Nästan samtliga insatser i vårt urval hänvisar till någon form av lärdom om partnerns kapacitet. Till exempel rör det organisationens finansiella redovisning, arbete med att integrera jämställdhets- eller klimatperspektiv, eller organisationens styrning och ledarskap. Detta kan förklaras av att en stor del av beredningen av en insats syftar till att bedöma partnerns kapacitet, särskilt samarbetspartnerns jämställdhets- och klimatarbete, vilket utgör ett bedömningsområde vid beslut om en insats.
Sida redogör främst för negativa lärdomar inom de områden där Sida måste redogöra för partnerns kapacitet, vilket särskilt gäller partnerns förmåga i jämställdhets- och miljöfrågor.
I samtliga beredningar av fortsättningar på tidigare insatser hänvisar Sida till resultat som uppnåddes under insatsens tidigare fas, hänvisningarna rör sällan effekter på kort och medellång sikt. Sida hänvisar till exempel till antalet genomförda enkätundersökningar, antalet bönder som har ökad tillgång till marknader eller att resultat eller indikatorer har uppnåtts utan hänvisningar till vad dessa utgörs av. Om Sida hänvisar till effekter som tidigare insatser har bidragit till att uppnå är det vidare oftast oklart varifrån informationen kommer.
Riksrevisionen har granskat om regeringen och Sida har skapat förutsättningar för effektiva val av samarbetspartner och biståndsformer i genomförandet av svenskt bistånd. En bärande del i Riksrevisionens granskning är att effektiva val förutsätter att valen också är väl underbyggda.
Den övergripande slutsatsen är att Sida inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida gjort för att operationalisera strategier och för att bidra till att nå strategiernas mål. Det går därför inte att följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå målen. Riksrevisionen konstaterar att Sida sedan 2018 ställer krav på att redovisa förändringsteorier i interna strategiplaner. Sådana förändringsteorier syftar till att beskriva de övergripande vägval och prioriteringar som Sida gör inom ramen för strategierna, och resonemanget bakom dem. Sida bör därför säkerställa att detta krav får genomslag i verksamheten så att Sida tydliggör och motiverar sina vägval och prioriteringar för strategier och dokumenterar detta i sina strategiplaner.
Riksrevisionen bedömer också att regeringens styrning i huvudsak ger Sida möjligheter att anpassa genomförandet av strategier till kontexten, men att styrningen bör bli tydligare och mer fokuserad så att Sida får bättre möjligheter att göra effektiva val utifrån sin egen kompetens och analys.
Det övergripande målet för svenskt internationellt bistånd är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Regeringen operationaliserar biståndsmålet genom att bland annat besluta om strategier för utvecklingssamarbete, för vilka Sida ansvarar för en stor del av genomförandet. Sida förmedlar en betydande del av Sveriges internationella bistånd. Under 2020 uppgick beloppet till 26,2 miljarder kronor. Merparten av medlen finansierar insatser som andra aktörer genomför i partnerskap med Sida. Sidas val av insatser och samarbetspartner är därmed centrala för hur biståndsmedlen används och vad de förväntas uppnå för resultat.
Svensk biståndsverksamhet utmärks av en relativt långtgående delegering så att beslut och genomförande så långt som möjligt ska kunna anpassas till lokala kontexter. Delegeringen är motiverad men kan samtidigt medföra utmaningar för både regeringen och Sida att styra biståndet och att säkerställa att effektiva val görs för att bidra till att nå uppsatta mål. Riksrevisionen har genomfört granskningen mot bakgrund av dessa utmaningar och biståndets omfattning. Slutsatserna av granskningen redovisas nedan.
Riksrevisionen bedömer att Sidas interna styrning och stöd i huvudsak ger handläggare och chefer de ramar som behövs för att kunna välja samarbetspartner och biståndsformer och för att på ett effektivt sätt bidra till att nå uppsatta mål. Sida har dock inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida gjort och varför, inom ramen för strategierna. Många av Sidas val är därför inte väl underbyggda enligt granskningens kriterier.
Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att Sidas interna styrning, som innebär att Sida sedan 2018 ska redovisa förändringsteorier i sina strategiplaner, är bra men att den behöver få ett större genomslag i verksamheten. Sida behöver tydliggöra och dokumentera sina vägval och prioriteringar så att det går att följa vilka överväganden som lett fram till Sidas val av partner och biståndsform. Det skulle också bidra till ett institutionellt minne och till att förbättra möjligheterna till uppföljning och lärande.
Riksrevisionen bedömer att Sida inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida har gjort och varför inom ramen för strategierna. Det begränsar transparensen i Sidas genomförande och gör det svårt att följa varför Sida valt sina insatser, samarbetspartner och biståndsformer, till exempel framför andra alternativ. Det går därför inte heller att följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå uppsatta mål.
Sida har över lag inte redovisat vilka övergripande vägval och prioriteringar som Sida ska fokusera på för att bidra till strategiernas mål på ett effektivt sätt. Det är till exempel inte alltid tydligt hur Sida kommer fram till vilka förändringar som behövs för att nå målen, vilka målgrupper som Sida bör rikta sig till och vilka typer av insatser, samarbetspartner och biståndsformer som därmed bör väljas. I de fall Sida har redovisat sådana prioriteringar framgår sällan förklaringar till hur Sida kommit fram till och underbyggt dem.
Sida motiverar däremot, i beredningar av och beslut om insatser, hur en enskild insats är relevant i förhållande till det eller de strategimål som insatsen ska bidra till. Men eftersom de övergripande vägvalen och prioriteringarna är otydliga är det svårt att följa vilka överväganden som lett fram till att insatsen valdes. Det är med andra ord svårt att följa en koppling mellan strategiernas mål, Sidas operationaliseringar av strategier och Sidas val av insatser.
Sida ska redovisa och motivera sina vägval och prioriteringar för genomförandet av strategier i sina årliga interna strategiplaner och i den första strategirapport som Sida lämnar till UD. Vägvalen och prioriteringarna ska redovisas i form av så kallade förändringsteorier, vilket kan ses som en hypotetisk färdplan som ska beskriva hur Sida ska bidra till att nå strategimålen och resonemangen bakom färdplanen. Regeringen införde krav på att Sida skulle börja ta fram sådana förändringsteorier för strategier 2017. Sida anger också i sin interna styrning sedan 2018 att de strategigenomförande enheterna ska ta fram förändringsteorier och redovisa dem i strategiplaner.
Det kan finnas flera förklaringar till att Sidas vägval och prioriteringar ändå varit otydliga. En förklaring kan vara att Sida inte hade några interna krav på att redovisa detta i form av just förändringsteorier förrän 2018, samtidigt som Riksrevisionens granskning har inkluderat strategier som började gälla mellan 2014 och 2018. Det innebär att Sida i huvudsak hade operationaliserat flera av strategierna innan kravet på att förändringsteorier skulle tas fram började gälla. Sida har inte heller alltid tillämpat kravet på att ta fram och redovisa förändringsteorier på äldre strategier i det löpande arbetet, vilket inneburit att de strategiplaner som Sida tagit fram efter 2018, och som avsett äldre strategier, inte nödvändigtvis innehållit förändringsteorier heller.
En annan förklaring till att Sidas förändringsteorier varit otydliga kan vara att Sida också har behövt bygga upp kunskap om hur man tar fram förändringsteorier och att det interna stödet för detta har utökats successivt. En tredje förklaring kan också vara att regeringens strategier omfattar flera stödområden och många mål, vilket kan göra det svårt för Sida att ta fram ändamålsenliga förändringsteorier (se vidare avsnitt 6.2.1).
Samtidigt bedömer Riksrevisionen att Sidas arbete med att ta fram förändringsteorier för strategier inte är någon ny uppgift i sak. Att analysera hur Sida på ett effektivt sätt ska bidra till strategimålen, och att göra vägval och prioriteringar utifrån detta, kan förvisso vara en komplex uppgift att utföra och att redovisa. Men det är också en grundläggande uppgift för att kunna säkerställa ett effektivt genomförande av biståndet. Riksrevisionen bedömer därför att det borde ha varit möjligt att följa vilka övergripande vägval och prioriteringar som Sida gjort inom ramen för strategierna på ett bättre sätt under den granskade perioden, även om kravet på att ta fram just förändringsteorier infördes av regeringen först 2017. Granskningen visar också att i de fall som Sida har redovisat vägval och prioriteringar för strategier så har det funnits en variation såväl mellan som inom strategier. Vägvalen och prioriteringarna har inte varit entydigt tydligare för nyare strategier jämfört med äldre strategier i våra fallstudier, eller vice versa. Granskningen visar också att arbetet med förändringsteorier även fortsatt är ett utvecklingsområde för Sida.
Riksrevisionen bedömer att Sida behöver tydliggöra, och dokumentera, de vägval och prioriteringar som Sida gör på övergripande nivå för att operationalisera strategier och för att bidra till strategiernas mål. Riksrevisionen bedömer därför att Sida bör säkerställa att den interna styrningen, som innebär att förändringsteorier ska tas fram och dokumenteras i strategiplaner, får genomslag i verksamheten.
Att tydliggöra sina övergripande vägval och prioriteringar innebär, enligt Riksrevisionen, till exempel att Sida motiverar vilka typer av resultat, samarbetspartner och biståndsformer som Sida bör prioritera i genomförandet av en strategi. De övergripande vägvalen och prioriteringarna kan avse strategin som helhet, strategins olika stödområden eller enskilda mål. Det innebär dock inte att Sida i sina strategiplaner bör redovisa överväganden som görs på insatsnivå, eller vilka specifika insatser eller samarbetspartner som Sida bör välja.
Enligt Riksrevisionen är dokumentationen av förändringsteorierna viktig för att kunna följa vilka övergripande prioriteringar som lett fram till Sidas val av samarbetspartner och biståndsform, och därmed skapa förutsättningar för effektiva val. Att Sida har insyn i dessa överväganden är betydelsefullt för att Sida ska kunna göra medvetna bedömningar av vilka samarbetspartner och biståndsformer som är mest effektiva för att bidra till att nå uppsatta mål.
Riksrevisionen har i granskningen genomfört både dokumentstudier och intervjuer för att i efterhand förstå vilka övergripande vägval och prioriteringar som gjorts inför Sidas val av samarbetspartner och biståndsform. Dokumentstudierna har inkluderat olika typer av centrala dokument, inklusive interna arbetsdokument, som Sida tar fram vid olika tidpunkter under genomförandet av strategier. Det har dock i många fall varit svårt att fånga vilka prioriteringar som Sida gjort och varför, eftersom Sidas dokumentation ofta varit kortfattad. De intervjuer som Riksrevisionen har genomfört har också i begränsad utsträckning bidragit till att tydliggöra detta, eftersom flera chefer och handläggare som var ansvariga för beredningen av insatserna antingen inte längre varit anställda på Sida eller inte deltagit vid Sidas operationalisering av strategin. För vissa handläggare var det också svårt att minnas hur de resonerat kring övergripande vägval och prioriteringar eftersom det förflutit viss tid. Det här betyder inte nödvändigtvis att Sida saknat grund för sina val av samarbetspartner och biståndsformer. Men granskningen visar att det är svårt att i efterhand fånga vilka prioriteringar som gjorts och varför när dokumentation saknas och det sker personalförändringar.
Dokumentationen är därför viktig för att kunna följa hur Sida bedömt att de valda insatserna skulle vara de mest effektiva för att bidra till att nå uppsatta mål. Den bidrar också till ett institutionellt minne på Sida och till att förbättra möjligheterna till uppföljning och lärande, som i sin tur kan bidra till justeringar och nya prioriteringar framåt.
Om det inte är tydligt varför en insats valdes från början, och på vilka grunder som den ansågs vara lämpad för att bidra till att nå strategimålen, kan det till exempel bli svårt att bedöma insatsens fortsatta relevans. Det kan också bli svårt att i efterhand bedöma om de vägval och prioriteringar som tidigare gjorts, och de resonemang som legat bakom dem, var relevanta eller inte. Om vägvalen och prioriteringarna är tydliga och dokumenterade förbättrar det däremot Sidas möjligheter att dra övergripande lärdomar om sina val av samarbetspartner och biståndsformer, och att använda lärdomarna till att återkommande justera och underbygga strategigenomförandet framgent.
För att den interna styrningen ska få genomslag bedömer Riksrevisionen att Sidas ledning inklusive avdelningschefer behöver säkerställa att arbetet med att ta fram förändringsteorier och att redovisa dem är prioriterat och efterlevs. Samtidigt är det viktigt att Sidas arbete med att ta fram förändringsteorier, och att dokumentera dem, inte blir för omfattande eller förblir en engångsprodukt. Sida behöver därför dessutom utforma sin interna styrning så att de strategigenomförande enheterna har en rimlig ambitionsnivå vid framtagandet och dokumentationen av förändringsteorier. Dokumentationen behöver vara tydlig men samtidigt överskådlig så att den kan ses över löpande med syfte att förbättra Sidas genomförande.
Granskningen visar att Sida beaktar tidigare resultat och lärdomar i valet av nya insatser i olika utsträckning. Det framgår sällan hur Sida har beaktat tidigare resultat och lärdomar i beredningar av insatser som är helt nya. För insatser som är fortsättningar på tidigare insatser framgår detta tydligare, men merparten av lärdomarna är då positiva, jämfört med negativa, och lärdomarna kommer huvudsakligen från den tidigare fasen av insatsen.
För varken nya insatser eller insatser som är fortsättningar på tidigare insatser framgår det dock tydligt om Sida har beaktat eventuella lärdomar som dragits på övergripande nivå inom ramen för strategin. Enligt Riksrevisionen bör Sidas samlade lärdomar från tidigare insatser användas för att löpande vägleda Sidas vägval och prioriteringar inom strategin. Men de bör också kunna användas vid Sidas beredningar av insatser, både av helt nya insatser och sådana som är fortsättningar på tidigare insatser.
Sida använder huvudsakligen tidigare erfarenheter och lärdomar för att påverka utformningen av en insats, och i lägre utsträckning för att välja samarbetspartner eller biståndsform. Det finns dock även flera exempel på lärdomar från tidigare insatser som framstår som betydelsefulla men där det är oklart om eller hur Sida har beaktat dem i beredningen av insatser.
Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning genom strategier ger Sida möjlighet att anpassa genomförandet utifrån lokala förutsättningar och förändringar i kontexten. Strategierna möjliggör för Sida att bedriva flera olika typer av verksamheter och Sida ges relativt stort utrymme att tolka och konkretisera strategierna, och till viss del prioritera vad som är mer eller mindre relevant att fokusera på bland målen.
Samtidigt är strategierna omfattande och innehåller många styrsignaler som försvårar för Sida att genomföra en strategi på ett fokuserat och strategiskt sätt. Regeringen anger ofta flera teman inom ett stödområde, och strategiernas mål kan också bestå av flera mål i ett. Därutöver kan regeringen inkludera ytterligare styrsignaler i strategiernas verksamhetsbeskrivning. Riksrevisionen bedömer därför att styrningen blir otydlig och inte tillräckligt strategisk.
Riksrevisionen bedömer i avsnitt 6.1 att Sida inte varit tillräckligt tydliga med vilka vägval och prioriteringar som Sida gjort inom ramen för strategierna. Enligt Riksrevisionen kan det bland annat bero på att strategierna är för breda och omfattande. När strategierna innehåller stödområden och mål som omfattar flera beståndsdelar blir det svårare för Sida att göra tydliga och ändamålsenliga vägval och prioriteringar samt ta fram förändringsteorier som redovisar dessa.
Ett stödområde i en strategi kan till exempel ange att verksamheten ska bidra till jämställdhet, demokrati samt ökad respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer på samma gång. Det gör att det blir otydligt vilket område som regeringen vill prioritera. Det kan i sin tur göra det svårt för Sida att göra egna vägval och prioriteringar som sedan ska påverka vilka insatser och partner som bör väljas. När strategierna är breda kan det också vara svårt för Sida att sammanfatta vägvalen och prioriteringarna i en förändringsteori för hela strategin. Samtidigt kan det bli krävande att bryta ned och ta fram förändringsteorier för varje mål, eftersom arbetet då blir mer omfattande. Att ta fram tydliga och ändamålsenliga förändringsteorier kan därför vara svårt.
Att strategierna innehåller många och innehållsrika mål begränsar också möjligheterna för Sida att arbeta strategiskt och fokuserat. Det bidrar bland annat till att Sida ibland behöver välja flera och mer riktade insatser för att tydligt svara mot målen och verksamheten kan därför ibland upplevas som spretig. Det medför en risk för att insatser genomförs isolerat, utan att hänga ihop. Det kan också bidra till sämre genomslag, jämfört med om regeringens strategi och Sidas genomförande av den hade varit mer fokuserad.
Riksrevisionen bedömer därför att färre och mindre specifika mål skulle ge större utrymme för Sida att anpassa genomförandet efter egen analys och till kontexten. Det skulle också skapa bättre möjligheter för Sida att välja insatser som är ömsesidigt förstärkande för varandra och för målen. Det kan medföra att Sidas förvaltningsresurser används mer effektivt, men också att verksamheten bidrar till högre måluppfyllelse.
Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning behöver bli mer fokuserad i syfte att uppnå det övergripande målet för biståndet. Det skulle öka förutsättningarna för effektiva val. Regeringen bör därför avgränsa stödområdena tematiskt och minska antalet mål i strategierna. Målen bör också formuleras på övergripande nivå utan att inkludera flera olika beståndsdelar. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning därmed skulle bli mer tydlig och mer strategisk.
Genom att formulera mål på övergripande nivå i strategierna kan Sida fortfarande anpassa genomförandet efter kontexten och samtidigt få ett större handlingsutrymme att utifrån sin egen analys och kompetens identifiera relevanta vägval och prioriteringar. Det förbättrar även Sidas möjligheter att arbeta mer fokuserat och strategiskt i valet av insatser, samarbetspartner och biståndsformer.
Granskningen visar att Sida i beredningar av och beslut om specifika insatser har motiverat hur insatserna är relevanta i relation till strategimålen. Men de övergripande vägval och prioriteringar som kan förklara varför Sida valt insatserna har inte varit tydliga för flera av insatserna. Enligt Riksrevisionen är det viktigt att kunna följa vilka vägval och prioriteringar som gjorts för att kunna säkerställa att val av samarbetsparter och biståndsformer är effektiva och väl underbyggda. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att Sida sedan 2018 ställer krav på att redovisa förändringsteorier i interna strategiplaner. Sådana förändringsteorier syftar till att beskriva de vägval och prioriteringar som Sida gör inom ramen för strategierna, och resonemanget bakom dem.
Granskningen visar också att regeringens strategier är breda och omfattande vilket försvårar Sidas möjligheter att ta fram förändringsteorier på ett bra sätt och därmed göra effektiva val av insatser, samarbetspartner och biståndsformer för att genomföra strategierna. Strategierna innehåller många och innehållsrika mål vilket också begränsar Sidas möjligheter att arbeta mer fokuserat och strategiskt.
Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer till regeringen respektive Sida.
Ordlistan bygger på information från bilaga till regeringsbeslut UD2017/21053/IU; Sida, Anvisning till Strategiplan, 2021-01-28; Sida, Regel för att hantera biståndsinsatser, 2021; Sida, Utskrift av Trac med frågor och hjälptexter, 2021; Sida, Sidas årsredovisning 2020, 2021; Sida, Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management, 2008; Sida, ”Poverty Toolbox”, hämtad 2022-04-19 samt prop. 2019/20:1 UO 7, s. 49, bet. 2019/20:UU2, s. 9, rskr. 2019/20:104.
Anvisning (regeringen)
Avser här det uppdrag som regeringen ger en myndighet för att ta fram underlag till en strategi (se även underlag till strategi). Anvisningarna utgörs av ett kort dokument där regeringen anger den övergripande inriktningen för utvecklingssamarbetet i det aktuella sammanhanget.
Anvisning (Sida)
Avser här Sidas anvisningar för strategiplaner. Anvisningarna anger vad som dokumenteras under respektive rubrik i Sidas mall för strategiplaner (se strategiplan).
Avslutspromemoria
Sida tar fram en avslutspromemoria vid avslut av en genomförd insats. Avslutspromemorian ska innehålla en sammanfattande bedömning av insatsens uppnådda resultat och syftar till att bidra till organisatoriskt lärande genom att de lärdomar som framgår i den ska vara användbara i kommande beredningar med samma samarbetspartner eller i liknande insatser i andra länder och regioner.
Beredning av insats
Inför varje beslut om en insats gör Sida en beredning som bland annat inkluderar relevans- och riskbedömningar. Sida ska bland annat bedöma om insatsen har mål som har förutsättningar att uppnås, bedöma samarbetspartnerns kapacitet och identifiera vilka risker i förhållande till insatsens mål och samarbetspartens kapacitet som kräver särskild uppföljning eller hantering.
Biståndsform
Avser här den stödform som Sida förmedlar finansiellt stöd på för att finansiera insatser. Vanliga kategorier på biståndsformer är kärnstöd, programstöd och poolfinansiering samt projektstöd. I granskningen använder vi begreppet biståndsform som ett samlingsbegrepp där även innovativa samverkans- och finansieringsformer är inkluderade.
Biståndsinsats
Se insats.
Biståndsråd
Högst ansvarig Sida-anställd person på utlandsmyndighet. Benämns också ”biståndschef”.
Effektiva val: Med effektiva val avses här att Sida väljer de samarbetspartner och biståndsformer som förväntas bidra till uppsatta mål i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser, och att valen är väl underbyggda.
Fördjupad översyn eller fördjupad strategirapport
Den eller de myndigheter som ansvarar för att genomföra en strategi tar fram en fördjupad strategirapport det näst sista året under en strategiperiod. Den fördjupade strategirapporten ska bland annat innehålla rekommendationer inför kommande strategiperiod. Se även strategi och strategirapport.
Förändringsteori
Förändringsteorin är Sidas hypotetiska färdplan eller taktik som beskriver de vägval och prioriteringar som görs för att bidra till strategimålen samt resonemanget bakom dessa.
Geografisk strategi
Regeringsbeslutade geografiska strategier ska vara styrande för svenskt bistånd som genomförs i ett visst land eller en viss region. Se även strategi.
Insats
Insats är ett samlingsbegrepp för de åtgärder som Sida finansierar i syfte att bidra till de mål som regeringen beslutat om i gällande strategier (se strategier).
Multidimensionell fattigdomsanalys (MDPA)
En av Sidas interna prioriteringar är att möjliggöra utveckling som prioriterar de allra fattigaste. Som led i detta tar Sida fram multidimensionella fattigdomsanalyser. Genom att analysera fattigdomen i ett land eller region kan Sida undersöka vilka som lever i fattigdom, hur olika grupper påverkas olika av fattigdom, vilka de huvudsakliga hindren är och vilka möjligheter som finns för fattigdomsreducering.
Operationalisering
Avser här en konkretisering av regeringens styrdokument. Regeringens riktlinjer för strategier anger att den myndighet som ansvarar för att genomföra en strategi ska operationalisera strategin och dess mål i samband med ett beslut om en ny strategi (se även riktlinjer för strategier).
Riktlinjer för strategier
Regeringens riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd är styrande för Sida och andra myndigheter som genomför svenskt bistånd. I riktlinjerna anges utgångspunkter som är gemensamma för allt svenskt utvecklingssamarbete. Riktlinjerna är styrande för strategiprocessens olika steg.
Samarbetspartner
Organisationer som Sida samarbetar med för att uppnå överenskomna mål. Samarbetsparterna kan vara exempelvis vara regeringar, civilsamhällesorganisationer, universitet, yrkes- och branschorganisationer, multilaterala organisationer och privata företag.
Strategi
Regeringsbeslutade strategier är ett av regeringens instrument för att styra svenskt bistånd. Strategierna ska ange mål för det svenska utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet, det vill säga vad samarbetet ska bidra till under en viss period. Se även strategimål.
Strategigenomförande enhet
Avser här en enhet på Sida som arbetar med genomförandet av en strategi. Enheterna är antingen placerade på huvudkontoret i Stockholm (gäller de tematiska strategierna) eller på utlandsmyndigheterna (gäller för de flesta geografiska strategier).
Strategimål
De mål som regeringen anger i strategier inom svenskt utvecklingssamarbete. Målen anger vad samarbetet ska bidra till under strategiperioden och beskriver det önskvärda framtida tillstånd som samarbetet ska bidra till.
Strategiplan
Sidas strategigenomförande enheter tar fram en intern strategiplan för varje strategi. Strategiplanen uppdateras årligen. Syftet med strategiplanen är att utgöra ett underlag för avdelningschefens årliga beslut om att delegera genomförandet av strategin till enheten samt att säkerställa en planering och ett genomförande där Sida skapar rätt förutsättningar för att bidra till strategimålen.
Strategirapport
Sida följer upp genomförandet av en strategi och återrapporterar resultat till Utrikesdepartementet i en årlig strategirapport. Strategirapporter tas fram för samtliga geografiska och tematiska strategier. När regeringen har beslutat om en ny strategi ska den första strategirapporten redogöra för den förändringsteori som tagits fram, centrala överväganden och en plan för hur verksamheten ska genomföras och följas upp.
Stödområde
Stödområden är tematiska indelningar av strategimål i regeringens strategier. Stödområdena är angivna som rubriker i strategier och under varje stödområde följer ett antal strategimål i punktform. Se även strategimål.
Tematisk strategi
Tematiska strategier ska vara styrande för svenskt bistånd som genomförs inom ett tematiskt område. Se även strategi.
Underlag till strategi eller strategiunderlag
I processen för att ta fram en geografisk eller tematisk strategi utarbetar den myndighet som fått ett uppdrag från regeringen, i form av anvisningar, ett underlag till strategi. Underlaget ska bland annat innehålla förslag till mål för strategin, en redogörelse för strategins sammanhang och en riskanalys. Med utgångspunkt i regeringens anvisningar och myndighetens underlag tar Utrikesdepartementet fram ett förslag till strategi som sedan beslutas av regeringen.
Uppföljning
Uppföljning avser här utvärdering, analys erfarenhetsutbyte samt kontinuerliga muntliga uppföljningar och avstämningar.
Övergripande vägval och prioriteringar eller vägval och prioriteringar
Avser här de vägval och prioriteringar som Sida gjort för att bidra till en strategi och dess mål, och som varit vägledande för genomförandet av strategin. De övergripande vägvalen och prioriteringarna kan avse strategin som helhet, strategins olika stödområden eller enskilda strategimål. Jämför med förändringsteori.
Danielsson m.fl., Utvärdering av ändamålsenligheten i Sidas arbete med insatshantering – Slutrapport, 2016.
Ekonomistyrningsverket och Statskontoret, Verksamhetsanpassad styrning - en översyn av regeringens styrning och Sidas interna effektivitet, ledning och uppföljning, 2020.
Riksrevisionen, Revisionsrapport, Intern styrning och kontroll i hanteringen av biståndsinsatser samt upphandling 2011, 2012.
Riksrevisionen, Revisionsrapport, Intern styrning och kontroll samt Sidas årsredovisning 2013, 2014.
Riksrevisionen, Revisionsrapport, Intern styrning och kontroll samt Sidas årsredovisning 2012, 2013.
Riksrevisionen, Sida-finansierad myndighetssamverkan – goda förutsättningar för biståndseffektivitet? (RiR 2017:36), 2017.
Riksrevisionen, Sidas garantiverksamhet – statens arbete med garantier inom svenskt bistånd (RiR 2020:21), 2020.
Sida, Anvisning för Strategiplan, 2021-01-28.
Sida, Anvisning för Strategiplan, för strategiplaneringen 2020–2022, u.å.
Sida, Anvisning för Strategiplan, för strategiplaneringen 2021–2023, u.å.
Sida, Anvisningar VP 2019–2021, u.å.
Sida, Guidance on Programme-Based Approaches, 2008.
Sida, Mall för Strategiplan 2019–2021, u.å.
Sida, Operationalisering av Sidas strategier och löpande portföljstyrning, Internrevisionsrapport 19/05, 2020.
Sida, Regel för att hantera biståndsinsatser, 2019-09-02, 2019.
Sida, Regel för att hantera biståndsinsatser, 2021-04-23, 2021.
Sida, Rekommendationer inför kommande strategiperiod, Missiv till skrivelse till regeringen i samband med överlämning av fördjupade strategirapporter,
2021-03-11, 2021.
Sida, Results Based Financing Approaches (RBFA) – what are they?, 2015.
Sida, Sidas årsredovisning 2019, 2020.
Sida, Sidas årsredovisning 2020, 2021.
Sida, Statistical handbook, 2021.
Sida, Utskrift av Trac med frågor och hjälptexter, 2016-09-06, 2016.
Sida, Utskrift av Trac med frågor och hjälptexter, 2021-04-23, 2021.
Sida, Verksamhetsplan 2019–2021, u.å.
Sida, Verksamhetsplan 2020–2022, u.å.
Sida, Verksamhetsplan 2021–2023, u.å.
Sida, Verksamhetsplan för Sida 2018, u.å.
Sida, UNDP-LOGO Local Governance Afghanistan 2016-2020, Beredning av insats, u.å.
Sida, UNESCO Education Support 2018-2021, Beredning av insats, 2018-05-04, 2018.
Sida, WHO Core voluntary contribution 2018-2019, Beredning av insats, 2018.
Budgetlag (2011:203).
Myndighetsförordning (2007:515).
Förordning (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).
Bet. 2014/15:UU2 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.
Bet. 2015/16:UU2 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.
Bet. 2016/17:UU11 Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt
bistånd, rskr. 2016/17:235.
Prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten, bet. 1996/97:KU3, prot. 1996/97:25.
Prop. 2002/03:122, Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, s. 19, rskr. 2009/10:315.
Prop. 2018/19:1 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.
Prop. 2019/20:1 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.
Prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.
Prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.
Skr. 2016/17:60 Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd, bet. 2016/17:UU11, rskr. 2016/17:235.
Bilaga till regeringsbeslut UF2013/41712/UD/USTYR. Riktlinjer för resultatstrategier inom Sveriges internationella bistånd.
Bilaga till regeringsbeslut UD2017/21053/IU. Riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd.
Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete. Regeringsbeslut UD2017/03562/IU, UD2017/19761/PLAN (delvis), UD2017/20132/IU (delvis) m.fl.
Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete. Regeringsbeslut UD2019/03933/IU, UD2019/09543/IU, UD2019/18963/PLAN (delvis) m.fl.
Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete. Regeringsbeslut UD2021/03163, UD2021/12174, UD2021/17889 (delvis) m.fl.
Utrikesdepartementet, Resultatstrategi för Sveriges internationella bistånd i Afghanistan 2014–2019, bilaga till regeringsbeslut UF2014/40174/UD/ASO
Utrikesdepartementet, Strategi för kapacitetsutveckling, partnerskap och metoder som stöder Agenda 2030 för hållbar utveckling (referens till regeringsbeslut saknas).
Utrikesdepartementet, Strategi för Sveriges globala utvecklingssamarbete inom hållbar social utveckling 2018–2022 (referens till regeringsbeslut saknas).
Utrikesdepartementet, Strategi för Sveriges regionala utvecklingssamarbete med Afrika söder om Sahara 2016–2021, bilaga till regeringsbeslut UD2016/11352/AF
Utrikesdepartementet, Strategi för Sveriges utvecklingssamarbete med Guatemala 2016–2020, bilaga till regeringsbeslut UD2016/17218/AME
Utrikesdepartementet, Strategi för Sveriges utvecklingssamarbete med Zambia 2018–2022 (referens till regeringsbeslut saknas.)
OECD-DAC, ”DAC Statistics: Classification by type of Aid”, https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/type-aid.htm, hämtad 2020-11-18.
Sida, ”Covidrapport: Biståndet än viktigare till följd av pandemin”, https://www.sida.se/om-sida/presskontakter/pressmeddelande-och-pressinbjudningar/covidrapport-bistandet-an-viktigare-till-foljd-av-pandemin, hämtad 2022-03-14.
Sida, ”Om Sida”, https://www.sida.se/om-sida, hämtad 2021-03-03.
Sida, ”Organisation”, https://www.sida.se/om-sida/organisation,
hämtad 2021-10-25.
Sida, ”Så styrs Sida”, https://www.sida.se/om-sida/sa-styrs-sida, hämtad 2021-10-25
Sida, ”Sidas arbete med garantier”, https://www.sida.se/partner-till-sida/naringslivet/garantier, hämtad 2020-11-18.
Sida, ”Stöd till svenska strategiska partnerorganisationer”, https://www.sida.se/Svenska/Samarbetsparter/aktorsgrupper/Civila-samhallet-organisationer/Stod-till-svenska-strategiska-partnerorganisationer/,
hämtad 2020-11-04.