Subventionerade anställningar – att motverka fel i ett system med allvarliga risker

1. Intresseanmälan: Arbetsgivaren skickar in en intresseanmälan via Arbetsförmedlingens webbplats. Efter en första bedömning hamnar anmälan hos en arbetsförmedlare. Ofta anger arbetsgivaren vilken person som är tänkt för anställningen, men det är också möjligt att skicka in önskemål om att Arbetsförmedlingen ska hitta en person som arbetsgivaren kan anställa med stöd.
2. Arbetsgivarkontroll: Arbetsförmedlaren gör en arbetsgivarkontroll i systemstödet för att se om arbetsgivaren uppfyller ett antal grundläggande krav för att få stöd. Resultaten av kontrollen blir godkänd, ej godkänd eller kontroll. Vid kontroll krävs manuell utredning.
3. Bedömning av om individen ska få insatsen: För nystartsjobb ska arbetsförmedlaren bedöma om den arbetssökande är kvalificerad, till exempel om personen har varit arbetslös tillräckligt länge eller är nyanländ. För introduktionsjobb och lönebidrag gör arbetsförmedlaren i stället en bedömning av om den arbetssökande är i behov av insatsen. För lönebidrag granskas även medicinska underlag som styrker funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
4. Arbetsplatsbesök: Om det rör sig om ett lönebidrag ska arbetsförmedlaren göra ett besök på arbetsplatsen. Det är inte ett krav för introduktionsjobb eller nystartsjobb.
5. Förfrågan om yttrande: Arbetsförmedlaren gör en förfrågan om yttrande över arbetsplatsens lämplighet till en arbetstagarorganisation. Det gäller för lönebidrag och introduktionsjobb, inte för nystartsjobb.
6. Bedömning av ersättningsnivån: För lönebidrag ska arbetsförmedlaren bedöma storleken på lönebidraget dels utifrån graden av nedsättning av arbetsförmåga i förhållande till anställningen, dels utifrån hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande. För nystartsjobb och introduktionsjobb finns det fastslagna nivåer för hur hög ersättningen ska bli.
7. Till beslut: För lönebidrag och nystartsjobb går ärendet vidare till en annan arbetsförmedlare som fattar beslut. För introduktionsjobb är det vanligtvis en och samma arbetsförmedlare som förbereder och beslutar i ärendet. På beslutsdagen görs också en ytterligare arbetsgivarkontroll.
8. Utbetalning: Arbetsgivaren registrerar att lön betalats ut till den anställde hos Skatteverket. Därefter betalar Arbetsförmedlingen ut ersättningen på arbetsgivarens skattekonto.

2.4 Antalet deltagare och utgifter för subventionerade anställningar

Antalet personer som har någon av de tre granskade subventionerade anställningarna har minskat med ungefär 30 000 individer sedan 2017 (se diagram 1). Det har även funnits andra former av subventionerade anställningar under perioden, men också dessa har minskat i antal.

Diagram 1 Antal deltagare i olika typer av subventionerade anställningar, 2017–2022

Neddragningarna har inte varit planerade eller önskade från regeringens sida utan beror på faktorer kopplade till arbetsmarknadsläget och att Arbetsförmedlingen inte har hunnit med att handlägga ärenden på grund av personalbrist.[47] Personalbristen har framför allt påverkat antalet beslut om lönebidrag eftersom handläggningsprocessen för dessa ärenden är resurskrävande.[48] Pandemin bidrog också till svårigheter att identifiera behov för arbetssökande med funktionsnedsättning eller ohälsa eftersom det inte var möjligt att mötas fysiskt. En ytterligare faktor till det minskade antalet lönebidrag är att antalet inskrivna arbetslösa med funktionsnedsättning eller ohälsa minskat.[49] Under 2022 förbättrades arbetsmarknadsläget något, samtidigt som ersättningen höjdes i nystartsjobben, vilket bidragit till att antalet deltagare ökat.[50]

2.4.1 Minskade utbetalningar till arbetsgivare

Utbetalningarna till arbetsgivare för de tre typerna av subventionerade anställningar har minskat i takt med att antalet deltagare sjunkit (se tabell 1). Trots detta betalades cirka 16,5 miljarder kronor ut under 2022. För lönebidragen har ersättningen inte sjunkit lika mycket som antalet deltagare; det kan förklaras av att takbeloppet höjdes 2017.

Tabell 1 Ersättning till arbetsgivare 2017–2022, miljoner kronor

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar.

Samtidigt som de totala utbetalningarna har minskat så har det varit vanligt med höga ersättningsnivåer i lönebidragen. Under hela perioden har tre fjärdedelar av alla beslut haft en ersättningsnivå över 60 procent av lönekostnaden och drygt en tredjedel har haft en nivå över 70 procent (se tabell B1 i bilaga 3). Även i nystartsjobben har andelen beslut med den högsta ersättningsnivån ökat över tid (se tabell B2 i bilaga 3).

Att det har varit färre deltagare än förväntat i insatserna har lett till att Arbetsförmedlingen har lämnat tillbaka en stor del av de tilldelade anslagen för lönebidrag och nystartsjobb 2017–2022 (se tabell B3 i bilaga 3).[51] Mellan 2 och 16 procent av anslaget har förts tillbaka varje år.[52] Den största skillnaden mellan tilldelning och använda medel var 2022. Då lämnade Arbetsförmedlingen tillbaka över tre miljarder kronor.

2.5 Vilka är de anställda med lönesubvention?

En typisk person som har en anställning med lönesubvention är en man med en lön på under 25 000 kronor som är anställd i ett litet företag. I introduktionsjobb och nystartsjobb är den typiska anställda en utrikes född man medan det för lönebidrag är en man född i Sverige.

2.5.1 Låga löner i subventionerade anställningar

Lönerna i de subventionerade anställningarna är bland de lägsta på arbetsmarknaden.[53] Medianlönen för introduktionsjobb är 21 600 kronor, för nystartsjobb 23 200 kronor och för lönebidrag 24 500 kronor.[54]

En lägre andel av dem som är anställda med lönesubvention omfattas av kollektivavtal, jämfört med alla anställda. Andelen som har kollektivavtal är störst bland dem med lönebidrag, 76 procent.[55] Därefter kommer de med introduktionsjobb där 71 procent har kollektivavtal, följt av 59 procent för nystartsjobb. Detta kan jämföras med att 88 procent av de anställda på svensk arbetsmarknad omfattas av kollektivavtal.[56]

2.5.2 Stor skillnad i andelen utrikes födda i olika insatser

Drygt 80 procent av personerna med nystartsjobb och introduktionsjobb är utrikes födda, medan det omvända gäller för personer med lönebidrag, där andelen inrikes födda är drygt 80 procent (se tabell 2). En förklaring till dessa skillnader är att subventionerna riktar sig till olika målgrupper. Nystartsjobb och introduktionsjobb riktas till långtidsarbetslösa och nyanlända. Det är dock anmärkningsvärt att bara 17 procent av dem som har lönebidrag är utrikes födda. Under 2022 var nära hälften av de personer som Arbetsförmedlingen arbetat med utrikes födda.[57]

Tabell 2 Andel (procent) utrikes födda och kön för personer med subventionerade anställningar, 2022

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på statistik från Arbetsförmedlingen.

Anm.: Unika individer 2022 (med avseende på företag och typ av insats).

2.5.3 Fler män än kvinnor i subventionerade anställningar

Män är överrepresenterade i subventionerade anställningar (se tabell 2). Den största skillnaden är för nystartsjobb, där 66 procent är män. Män har också högre löner (även om skillnaderna är relativt små, se tabell B4 i bilaga 3) och de får arbete i högre utsträckning än kvinnor efter att insatsen upphört.[58] Det är dock vanligare att kvinnor är anställda med kollektivavtal (se tabell B4 i bilaga 3).

2.6 Vilka är företagen?

Det typiska företaget som har anställda med lönesubvention är ett litet aktiebolag med endast en anställd med lönesubvention. Vanligast är att företaget är verksamt i privat sektor inom vård och omsorg, handel, administration och personella och kulturella tjänster.

2.6.1 Många små företag

Antalet företag som har anställda med lönesubvention har minskat med en knapp fjärdedel sedan 2017 (se tabell 3). Det är de små företagen som har minskat, men trots detta är många av företagen som har stöd fortfarande små. 40 procent har 0–4 anställda och 18 procent har 5–9 anställda (se tabell B5 i bilaga 3). Det är vanligast med 1 anställd med lönesubvention per företag och det är få företag som har fler än 5 anställda med subvention (se tabell B6 i bilaga 3).

Tabell 3 Antal företag med subventionerade anställningar, 2017–2022

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på statistik från Arbetsförmedlingen och SCB.

En risk med subventionerade anställningar är att arbetsgivare överutnyttjar subventionerna på ett sätt som inte är avsett. Detta undersöktes i en rapport från Arbetsförmedlingen 2016.[59] Där studerades bland annat de företag som hade 1 anställd med lönesubvention per påbörjade 5 anställda. Vi har gjort samma typ av analys och den visar att det är mycket ovanligt att arbetsgivare har många anställda med subventionerade anställningar relaterat till den övriga personalstyrkan. Det är endast en liten andel av företagen i vårt underlag som haft mer än 20 procent av de anställda på subventionerade anställningar (se tabell 4). Mindre än 1 procent av företagen har haft mer än 80 procent anställda med lönesubvention över hela den studerade perioden.[60]

Tabell 4 Antal och andel företag med en viss andel anställda med lönesubvention hela perioden, 2017–2022

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på statistik från Arbetsförmedlingen och SCB.

2.6.2 Vanligast inom privat sektor

Personer med subventionerade anställningar arbetar främst i privat sektor (se tabell B8 i bilaga 3).[61] Personer med introduktionsjobb arbetar oftare inom stat, kommun och region medan personer som har en anställning med lönebidrag oftare återfinns i föreningar. Andelen introduktionsjobb i stat, kommun och region ökade 2022, vilket hänger samman med att denna insats ses som mest lämplig när extratjänsterna fasas ut.[62]

2.6.3 Skillnad på bransch mellan olika insatser

Personer med subventionerade anställningar arbetar i störst utsträckning inom vård och omsorg, handel, administration samt personella och kulturella tjänster (se tabell B9 i bilaga 3). Bland personer med introduktionsjobb är det särskilt vanligt att arbeta inom vård och omsorg, drygt en femtedel arbetar där. Även bland dem med lönebidrag är vård och omsorg, tillsammans med handel, de vanligaste näringsgrenarna. Bland dem med nystartsjobb är de vanligaste näringsgrenarna hotell och restaurang samt administration.

2.7 Risker för fel i de subventionerade anställningarna

Risker och fel kopplade till subventionerade anställningar kan kategoriseras på olika sätt. Flera risker kan kopplas till organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet, där arbetsgivare, ibland i samförstånd med arbetstagaren, utnyttjar stöden för att nå högsta möjliga vinning. Här följer en kort sammanfattning av de olika risker som vi har identifierat. En utförlig beskrivning av de olika riskerna finns i bilaga 1. Risker och fel av mer administrativ karaktär berör vi inte.[63]

2.7.1 Skenanställning

En skenanställning innebär att arbete inte utförs alls eller endast i låg omfattning. För arbetsgivaren är syftet med en skenanställning att få ut ersättning från Arbetsförmedlingen. För den anställde kan det vara ett sätt att kvalificera sig för stöd från andra välfärdssystem eller att få en ”vit” anställning om personen arbetar svart eller har en kriminell livsstil. Arbetstagaren kan också få en andel av bidraget som betalas ut till arbetsgivaren.

2.7.2 Dåliga arbetsvillkor

Att arbetstagaren har dåliga arbetsvillkor kan innebära att arbetsgivaren betalar för låg lön, att det saknas godkända försäkringar för den anställde eller att det finns allvarliga brister i arbetsmiljön. Lönesubventionerna betalas ut till arbetsgivaren efter att den registrerat lönen till den anställde hos Skatteverket. Det är dock inte självklart att arbetsgivaren betalar ut samma summa som är registrerad till den anställde. Det finns också risk för att arbetsgivaren inte tecknar de försäkringar för den anställde som är ett villkor för att få stödet. När det gäller arbetsmiljö så kan Arbetsförmedlingen sedan december 2022 neka stöd till arbetsgivare som har mycket allvarliga brister i arbetsmiljön.

2.7.3 Den arbetssökande har inte rätt till insatsen

Denna risk består i att arbetstagaren inte uppfyller kraven som gäller för att få insatsen, till exempel vad gäller nedsatt arbetsförmåga eller längd på arbetslösheten. En annan variant är att arbetsgivaren får ersättning trots att den anställde är föräldraledig eller sjukskriven. Det finns också en risk kopplad till att en arbetssökande får en subventionerad anställning utan att ha rätt uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, eller att tillstånden löper ut under anställningens gång.

2.7.4 Olämpliga arbetsgivare

Risken kopplad till olämpliga arbetsgivare handlar om att arbetsgivaren har begått brott eller andra förseelser kopplade till yrkesutövningen. Förordningsändringarna 2022 medför att Arbetsförmedlingen kan välja att avstå från subventionerade anställningar hos arbetsgivare som har begått brott eller på andra sätt inte anses lämpliga.

2.7.5 Icke tillåten relation mellan arbetsgivare och arbetstagare

En icke tillåten relation mellan arbetsgivare och arbetstagare kan innebära att den anställde hör till arbetsgivarens familj eller så har den anställde stort inflytande i verksamheten. Det finns regler som ska förhindra att arbetsgivare anställer sina familjemedlemmar eller sig själva med en subventionerad anställning. Förbudet mot att anställa familjemedlemmar gäller dock bara introduktionsjobb. För nystartsjobb finns det inget hinder mot att anställa anhöriga med nystartsjobb förutsatt att personen inte har väsentligt inflytande över verksamheten. För lönebidrag finns inte heller något förbud mot att anställa anhöriga även om det i handläggarstödet anges att det inte är lämpligt.[64]

2.7.6 Dubbelfinansiering och för hög utbetalning av stöd

Dubbelfinansiering innebär att arbetsgivaren får annat statligt stöd avsett för samma lönekostnader som de subventionerade anställningarna. För hög utbetalning av stöd kan uppstå om arbetsgivaren får mer än de 200 000 euro som är tillåtna i introduktionsjobb. En sektor där staten är särskilt aktiv är föreningar och trossamfund som får många olika typer av stöd. Det finns en risk att staten överkompenserar civilsamhället genom både bidrag och lönesubventioner till de anställda.

3. Arbetsförmedlingens kontrollarbete

Våra iakttagelser visar att Arbetsförmedlingens kontrollarbete har förbättrats men att det finns problem med effektiviteten i arbetet. De främsta problemen är kopplade till hur Arbetsförmedlingen agerar för att beslut ska bli korrekta och hur misstänkta fel hanteras. Handläggningen inför beslut om subventionerade anställningar är ineffektiv, bland annat på grund av ålderdomliga IT-stöd, manuell hantering och omfattande administrativa krav. Systemet med att få in yttranden från arbetstagarorganisationerna fungerar också dåligt.

Arbetsgivaren får numera ersättningen till sitt skattekonto vilket har lett till effektivisering, men Arbetsförmedlingen har inte hanterat risker kopplat till detta, och ett bedrägeriupplägg kopplat till skattekontot har uppstått.

Det är långa ledtider innan kontrollutredningar startas, vilket gör att ersättning riskerar att betalas ut felaktigt under perioden då ärendet väntar på att handläggas. Det finns också oklarheter avseende hur en beslutsperiod ska avbrytas när arbetsgivaren inte levt upp till kraven. Återkraven kan bli mycket höga även för mindre fel samtidigt som få blir lagförda för missbruk av stöden.

3.1 Bedömningsgrund

För att kontrollarbetet ska vara effektivt bör det finns en välfungerande styrning av kontrollverksamheten och en välfungerande kedja av kontroller, inför beslut, och för att fånga upp och hantera misstänka fel i pågående beslutsperioder.[65]

3.1.1 En väl fungerande styrning av kontrollverksamheten

Arbetsförmedlingen lyder under förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Enligt den ansvarar myndighetsledningen för att det ska finnas en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt.[66] Vi bedömer att det finns en välfungerande styrning av kontrollverksamheten om

• det finns en tydlig process för planering och uppföljning av kontrollen
• Arbetsförmedlingen har fungerande vägar för att nå ut med kunskaper om kontroll i organisationen
• det görs riskanalyser och bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar.

3.1.2 Säkerställa korrekta beslut

Den första delen i kedjan av en fungerande kontrollverksamhet handlar om att säkerställa att besluten om lönesubventioner blir korrekta. Arbetsförmedlingen ska i detta arbete följa förvaltningslagen (2017:900). Av förvaltningslagen framgår att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.[67] För att säkerställa att besluten blir korrekta bör det enligt Riksrevisionen finnas

• välfungerande systemstöd och en process som bidrar till att arbetsförmedlarna kan fatta korrekta beslut
• uppföljning av om handläggningen är korrekt
• välfungerande rutiner för att hantera yttranden från arbetstagarorganisationerna inför beslut.[68]

3.1.3 Goda möjligheter att fånga upp fel under pågående beslutsperiod

Den andra delen i kontrollkedjan handlar om att upptäcka fel under tiden anställningarna pågår. I detta arbete bör Arbetsförmedlingen

• göra träffsäkra riskbaserade urvalskontroller
• ha lättillgängliga sätt för deltagare, allmänhet och anställda på myndigheten att rapportera in misstankar om felaktiga utbetalningar
• ha en välfungerande samverkan med andra myndigheter inom ramen för det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten och arbetslivskriminalitet.[69]

3.1.4 Väl fungerande rutiner för att hantera misstänkta fel

De sista stegen i kontrollkedjan handlar om att hantera de fel som upptäcks. Arbetsförmedlingen bör

• utreda ärenden om misstänkta felaktiga utbetalningar skyndsamt[70]
• ha en effektiv process för återkrav som medför att en betydande del av de ersättningar som betalats ut felaktigt kan återfås[71]
• reagera proportionerligt så att arbetsgivare som begår allvarliga fel får kännbara sanktioner samtidigt som Arbetsförmedlingen lägger mindre vikt vid mindre brister[72]
• ha väl fungerande rutiner för polisanmälningar.

3.2 Styrningen av kontrollverksamheten

Våra resultat visar att Arbetsförmedlingen har en sammanhållen process för kontroll av de subventionerade anställningarna och att det finns välutvecklat stödmaterial som stödjer processen. Det finns kontaktpersoner för felaktiga utbetalningar i regionerna. Deras funktion är mycket viktig, men rollen och organisationen ser olika ut i regionerna. Arbetsförmedlingen gör riskanalyser och omfattningsstudier för lönebidrag och nystartsjobb, men det är svårt att få fram en säker skattning på felen.

3.2.1 Styrningen har utvecklats sedan tidigare granskningar

Arbetsförmedlingens styrning av kontrollverksamheten har beskrivits i flera utredningar som bland annat har pekat på behovet av en sammanhållen kontrollstruktur för insatserna.[73] Ansvaret för kontrollen av de subventionerade anställningarna har centraliserats allt mer under senare år, och enheten Uppföljning och kontroll på ekonomiavdelningen står för merparten av kontrollen efter att beslut om lönesubvention för olika anställningar har fattats. Uppföljning och kontroll har cirka 90 medarbetare och en årlig budget på 72 miljoner kronor, av detta går cirka 35 miljoner till den del som hanterar kontrollutredningar.[74] Vid våra intervjuer med arbetsförmedlare framgår det att det är tydligt för dem att ekonomiavdelningen ansvarar för hanteringen av felaktiga utbetalningar och att de känner till hur man gör en anmälan om felaktig utbetalning.

Det finns en tydlig process för planering och uppföljning av kontrollen

Arbetsförmedlingen har en kontrollpolicy som anger den övergripande inriktningen på kontrollarbetet.[75] Kontrollstrukturen är ensad och tydlig för de subventionerade anställningar vi har granskat.[76]

Ekonomiavdelningen tar årligen fram kontrollplaner. Dessa är kortfattade och handlar om vilka riskbaserade urval som ska göras under året.[77] Kontrollplanen följs upp i en uppföljningsrapport var sjätte månad. Denna rapport är mer utförlig och beskriver resultaten för hela den kontrollverksamhet som bedrivs av enheten Uppföljning och kontroll.[78]

Kontaktpersoner för felaktiga utbetalningar är viktiga men arbetet organiseras på olika sätt i regionerna

Varje region har en eller flera kontaktpersoner för felaktiga utbetalningar (FUT-kontaktpersoner).[79] FUT-kontakternas roll är av stor betydelse eftersom de både utbildar arbetsförmedlare och fungerar som bollplank i frågor om felaktiga utbetalningar. Arbetsuppgifterna för och organisationen runt FUT-kontaktpersonerna skiljer sig åt mellan olika regioner. I vissa regioner deltar de i arbetsplatsbesök och utredningsarbete, medan de har en mer samordnande roll i andra regioner. Redan 2014 fanns det kritik mot att det saknades en sammanhållen styrning och bild över vad respektive kontaktperson gör i sitt uppdrag, och problemen kvarstår delvis.[80] Arbetsförmedlingen har dock påbörjat ett arbete för att förbättra samverkan med regionerna och ensa FUT-kontaktpersonernas roll.[81]

3.2.2 Trots en bred omfattningsstudie är det svårt att med säkerhet veta hur mycket som betalas ut felaktigt

Arbetsförmedlingen publicerade under 2023 en studie över omfattningen av felaktiga utbetalningar för bland annat nystartsjobb och lönebidrag.[82] Under 2021 gjorde Arbetsförmedlingen en riskanalys som var ett underlag till omfattningsstudien. Några väsentliga risker som Arbetsförmedlingen lyfte i riskanalysen var brister i kontrollen av att lönenivån uppfyller villkoren, kontroll av försäkringar och påtryckningar på handläggaren i lönebidrag.[83] Omfattningsstudien undersökte till delar hur vanligt förekommande dessa risker är. Studien var en del av Ekonomistyrningsverkets omfattningsstudie av närmare femtio typer av ersättningar från staten.[84] Av dessa ersättningar hör lönebidrag och nystartsjobb till de fyra ersättningar med störst andel skattade felaktiga utbetalningar.[85]

Arbetsförmedlingens omfattningsstudie byggde på tre olika delstudier: en kontrollutredning där Arbetsförmedlingen begärde in underlag direkt från arbetsgivare[86], en registeranalys med uppgifter från både Arbetsförmedlingens interna system och andra myndigheters system.[87] För lönebidragen gjordes också en aktgranskning där förekomsten av medicinska underlag som styrker att arbetstagaren har en funktionsnedsättning undersöktes. Kontrollutredningsdelen var mycket arbetskrävande och den har lett till att det har uppstått långa ledtider för att hantera övriga utredningar om felaktiga utbetalningar (se avsnitt 3.5.1).

I registeranalysen upptäcktes väldigt få fel. För lönebidragen hittades fel i mindre än en halv procent av de granskade ärendena, i nystartsjobben var motsvarande siffra en procent. Inte heller i aktgranskningen hittades många fel. I under två procent av de granskade ärendena fanns det saknade eller bristfälliga medicinska underlag.

Merparten av felen upptäcktes i stället i kontrollutredningen. För lönebidragen hittades fel i närmare nio procent av de granskade ärendena. I nystartsjobb hittades fel i närmare tio procent av de granskade ärendena. Felen består till stor del av att arbetsgivare inte har återkommit med svar då Arbetsförmedlingen begärt in uppgifter som ska styrka rätten till stöd. Orsaken till att arbetsgivaren inte inkommit med underlagen är dock okänd, vilket enligt Arbetsförmedlingen bidrar till osäkerhet kring resultaten.[89]

Arbetsförmedlingen har också gjort en studie där de kartlägger omfattningen av felaktiga utbetalningar som bedöms falla inom definitionen av arbetslivs-kriminalitet.[90] Arbetsförmedlingen uppskattade att felaktiga utbetalningar till följd av arbetslivskriminalitet uppgick till 113 miljoner kronor under 2021.[91] Här handlar det dock om fel som Arbetsförmedlingen upptäckt vilket gör att mörkertalet inte skattas.

3.3 Säkerställa korrekta beslut

Granskningen visar att handläggningen inför beslut om en subventionerad anställning är mycket administrativt krävande. Processen kräver att arbetsförmedlarna har stort fokus på att fylla i formulär i systemstöden på rätt sätt. Det finns också stora problem i samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och arbetstagarorganisationerna när det gäller att få in yttranden.

Figur 2 Tre moment som ingår i handläggningen inför beslut

3.3.1 Verktyget för automatiserad kontroll av arbetsgivare är under utveckling

Innan arbetsförmedlaren godkänner en subventionerad anställning ska en automatiserad arbetsgivarkontroll göras i systemstödet.

Förordningsändringarna från december 2022 gör att Arbetsförmedlingen har möjlighet att göra mer omfattande kontroller än tidigare i arbetsgivarkontrollen.[94] Förordningsändringarna består av två delar. Den ena delen är obligatoriska villkor som måste vara uppfyllda för att Arbetsförmedlingen ska kunna bevilja ett stöd. Dessa villkor skiljer sig inte på något avgörande sätt mot tidigare.[95]

Den andra delen av förordningsändringarna beskriver ett antal omständigheter som gör det möjligt för Arbetsförmedlingen att avstå från att besluta om ett stöd. Till exempel kan ett pågående beslut stoppas om arbetsgivaren har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen eller är dömd för brott som avser yrkesutövningen.[96] Arbetsförmedlingen valde att som ett första steg låta arbetsgivarna intyga att de lever upp till de nya kraven i samband med beslut om en subventionerad anställning. Det ligger också ett stort ansvar på arbetsförmedlaren att uppmärksamma tecken på att arbetsgivaren inte lever upp till kraven.[97] I dagsläget har FUT-kontaktpersoner och kontrollutredare möjlighet att lägga in en kommentar om arbetsgivaren i systemstödet, till exempel att inga anvisningar bör göras på grund av pågående utredning.

Flera av kraven som arbetsgivaren idag behöver intyga skulle vara möjliga att kontrollera automatiskt i samband med arbetsgivarkontrollen. Ett exempel på förändringar som är möjliga är att stoppa olämpliga företrädare som har brustit tidigare i åtaganden mot Arbetsförmedlingen.[98] Ett annat exempel är att ha en spärr för nya beslut för arbetsgivare som är återbetalningsskyldiga för tidigare fel eller där kontrollutredning pågår.[99] Ekonomiavdelningen har begärt att arbetsgivarkontrollen ska uppdateras men utvecklingen är begränsad av resurser hos IT-avdelningen.[100]

3.3.2 Arbetsförmedlarna gör relevanta kontroller inför beslut men handläggningen är ineffektiv

Utöver den automatiserade kontrollen av arbetsgivare som beskrevs ovan gör arbetsförmedlare även en utredning inför ett beslut om en subventionerad anställning. Granskningen visar att de kontroller som görs i huvudsak är relevanta och av rimlig omfattning. Det finns dock flera utmaningar som gör kontrollen ineffektiv.

Tyngdpunkten i utredningarna skiljer sig åt beroende på vilken insats det handlar om. Inom nystartsjobben handlar det till stor del om att avgöra om den arbetssökande är kvalificerad för att få insatsen. Inom lönebidrag och introduktionsjobb ska arbetsförmedlaren göra en så kallad arbetsmarknadspolitisk bedömning för att bedöma om insatsen är lämplig för den arbetssökande.

Nystartsjobb handläggs centralt av avdelningen Personligt distansmöte (PDM), medan lönebidrag och introduktionsjobb handläggs lokalt i regionerna. De flesta arbetsförmedlare handlägger endast en typ av subventionerad anställning. Det har bidragit till en högre kompetens om regelverket jämfört med tidigare, då arbetsförmedlarna var generalister. Risken för oegentligheter och korruption minskar också då arbetsförmedlaren har mindre lokal koppling än tidigare. I nuvarande system kan till exempel nystartsjobb i Stockholm handläggas av en handläggare i norra Sverige. Däremot har arbetsförmedlarna förlorat en del av den lokala kännedomen som kan vara till nytta för att veta om det har funnits problem på en arbetsplats i tidigare fall.

3.3.3 Utmaningar som skapar risk för felaktig eller ineffektiv handläggning av alla tre insatserna

Det finns några utmaningar som är generella för handläggningen av de olika insatserna och som riskerar att leda till fel och ineffektivitet.

Föråldrade IT-system och omfattande dokumentationskrav

Systemstöden är tungarbetade och administrationen är mycket omfattande. För att fatta beslut om ett lönebidrag behöver arbetsförmedlaren arbeta i fem olika systemstöd.[101] Till delar är det samma information som behöver föras in i flera system.[102] I arbetsförmedlarnas vardag är också driftstörningar ett stort problem. Arbetsförmedlingen har under många år haft ambitionen att byta ut sitt ärendehanteringssystem (AIS) mot ett modernt system. Det nya systemet BÄR har testats i handläggningen av lönebidrag och nystartsjobb. I lönebidraget har testet stoppats och inga nya beslut fattas i BÄR. Införandet av BÄR har fått stark kritik av Arbetsförmedlingens internrevision.[103] I nystartsjobben arbetar vissa handläggare i BÄR och andra i AIS.

Handläggning av de subventionerade anställningarna är en mycket omfattande verksamhet inom Arbetsförmedlingen. Uppskattningsvis är det omkring 800 arbetsförmedlare som handlägger de subventionerade anställningarna.[104] Det gör att en ineffektiv administration blir kostsam för myndigheten.

Nyligen har de administrativa kraven ökat genom att Arbetsförmedlingen har beslutat att alla inskrivna ska ha en handlingsplan som uppdateras var sjätte månad. Tidigare har detta inte gällt inskrivna som har en anställning med lönesubvention.[105] Det kan ifrågasättas om det är relevant att arbetsförmedlare ska lägga tid på att uppdatera handlingsplaner för personer som har en anställning med lönesubvention som sträcker sig över flera år. Arbetsförmedlingen arbetar för att handlingsplanerna för personer med subventionerad anställning ska förnyas automatiskt.[106] Under 2022 togs dock kravet på anställningsavtal bort vilket minskat administrationen något. Tidigare behövde arbetsgivaren inkomma med ett anställningsavtal inom 30 dagar.[107]

Kontakter med andra myndigheter är till stor del manuella och tidskrävande

Arbetsförmedlarna lägger mycket tid på kontakter med andra myndigheter för att säkerställa att besluten blir korrekta.[108] De vanligaste myndigheterna som arbetsförmedlarna kontaktar är Migrationsverket, för att få reda på om personen har uppehålls- och arbetstillstånd, Försäkringskassan, för att få reda på om personen har fått sjukpenning samt kommunerna, för att få reda på om den arbetssökande har fått ekonomiskt bistånd. Kontakterna sker i huvudsak via telefon och arbetsförmedlarna får ofta sitta i telefonkö. Arbetsförmedlarna kan också ha kontakt med Skatteverket och då sker kontakten via post. Orsakerna till den manuella hanteringen är delvis sekretessfrågor, men även att Arbetsförmedlingens IT-system inte har utvecklats för att kunna tillgängliggöra inkommande information från till exempel Migrationsverket för arbetsförmedlarna.[109] Det finns en risk att arbetsförmedlare undviker att stämma av viktiga uppgifter med andra myndigheter när det är så tidskrävande, särskilt under perioder med hög arbetsbelastning.

Komplicerad handläggning när arbetsgivare saknar kollektivavtal

När arbetsgivare saknar kollektivavtal ska arbetsförmedlaren enligt myndighetens handläggarstöd granska om lönen är i nivå med kollektivavtalsenliga villkor.[110] För introduktionsjobb och lönebidrag ska arbetsförmedlaren också kontrollera om arbetsgivaren har försäkringar för den anställde. För arbetsgivare som har kollektivavtal räknar Arbetsförmedlingen med att arbetstagarorganisationerna kontrollerar löner på arbetsplatsen. Om arbetsgivaren har kollektivavtal ingår försäkringar i avtalen och behöver därför inte kontrolleras av Arbetsförmedlingen.[111]

Arbetet med att bedöma om lönen är tillräckligt hög är svårt och tidskrävande för arbetsförmedlarna. Arbetsgivaren uppger den tänkta lönenivån i ansökan och arbetsförmedlaren ska bedöma om lönen är i enlighet med kollektivavtalsenliga villkor. För introduktionsjobb och lönebidrag kan arbetsförmedlarna ha hjälp av arbetstagarorganisationernas yttrande (se avsnitt 3.3.9) men för nystartsjobben ska arbetsförmedlaren göra bedömningen på egen hand. Som hjälp i detta arbete har Arbetsförmedlingen sammanställt en lista över gällande kollektivavtal och lägsta lönenivåer från Medlingsinstitutet. Arbetsförmedlarna behöver dock ofta göra egna bedömningar och beräkningar utifrån denna lista.[112]

Även om lönen är korrekt i samband med beslut är det inte givet att arbetsgivaren betalar ut korrekt lön till den anställde. Det är relativt vanligt att arbetstagare hör av sig till Arbetsförmedlingen om att de har fått fel lön (se avsnitt 3.4.2). När Arbetsförmedlingen då ska bedöma om den anställdes lön är korrekt har lönenivån som står i beslutet ingen betydelse. I stället jämförs den utbetalade lönen med den lägsta lön som anges i kollektivavtalet. Det innebär att kontrollutredaren (se avsnitt 3.5.1) behöver göra om samma procedur som arbetsförmedlaren gjorde i samband med det ursprungliga beslutet om stödet.[113]

Det är komplicerat för arbetsförmedlare och arbetsgivare att veta vilka försäkringar som är godkända.[114] Om arbetsgivare saknar rätt försäkring riskerar den anställde att sakna försäkringsskydd för arbetsskador och att gå miste om tjänstepension. För arbetsgivaren finns en risk att bli återbetalningsskyldig för stödet från Arbetsförmedlingen om det visar sig att det saknas rätt försäkringar för den anställde. Avsaknad av rätt försäkring är en vanlig orsak till återkrav.[115] Även om arbetsgivaren tecknar rätt försäkringar vid beslutstillfället är det ingen garanti för att hen fortsätter att betala försäkringarna.[116]

3.3.4 Utmaningar i handläggningen av lönebidrag

Handläggningen för de tre insatser som ingår i granskningen skiljer sig åt. Vad gäller lönebidrag så krävs det enligt Arbetsförmedlingens rutiner tvåhandsfattning, vilket innebär att en annan handläggare än den som förberedde ärendet ska vara den som fattar beslutet.[117] De föredragande handläggarna gör det utredande arbetet, och de beslutande handläggarna går igenom den föredragandes material och fattar beslut om lönebidraget.

Brister i dokumentation av arbetsförmåga och bedömning av bidragsnivån

Till de svåraste delarna i handläggningen av lönebidrag hör att bedöma vilken arbetsförmåga den anställde har. Till sin hjälp har arbetsförmedlaren medicinska underlag från till exempel läkare eller fysioterapeut.[118] Underlagen finns på plats i nästan alla lönebidragsbeslut.[119] För lönebidragen granskar Arbetsförmedlingen i efterhand om bidragsnivån är motiverad i besluten. Det är stora skillnader mellan de olika regionerna i hur väl det fungerar. I Stockholm Gotland var det endast 34 procent av de granskade ärendena som hade en godkänd motivering av bidragsnivån under 2022, medan det i region Syd var 95 procent.[120] I Arbetsförmedlingens uppföljning anges att bristerna beror på eftersatt kompetensutveckling. Dokumentationen är viktig för att ett ärende ska gå att följa, men det finns även en risk att bristande dokumentation beror på en bristande analys. En bristande analys kan leda till att arbetsgivaren får för hög eller för låg ersättning.

Ensamarbete skapar risk för otillåten påverkan från arbetsgivaren

För ett beslut om lönebidrag krävs det, med vissa undantag, att Arbetsförmedlingen besöker arbetsplatsen.[121] I samband med besöket ska arbetsförmedlaren göra en arbetsanalys där hen undersöker både den arbetssökandes förutsättningar och förmåga, och kraven i arbetsuppgiften.[122] Arbetsplatsbesöket avslutas med att arbetsgivare, arbetstagare och arbetsförmedlare skriver under en överenskommelse där villkoren för lönebidraget framgår, bland annat längden på beslutsperioden, tillägg, anpassningar och vilken ersättningsnivå arbetsgivaren ska få.[123]

Arbetsförmedlare vi har intervjuat uppger att de emellanåt kan vara utsatta för otillåten påverkan från arbetsgivare att höja ersättningsnivån.[124] Det gäller särskilt om den anställde har haft lönebidrag sedan tidigare och arbetsförmedlaren bedömer att lönebidraget borde sänkas då den anställdes arbetsförmåga har ökat. I dessa fall kan arbetsförmedlare uppleva att det är svårt att fatta beslut om att sänka ersättningen eftersom arbetsgivaren ofta uppger att anställningen kommer att avslutas om ersättningen sänks. Det är också en utsatt position för arbetsförmedlaren då hen i de flesta fall är ensam tjänsteperson i arbetsgivarens lokaler.

Tvåhandsfattning kan korrigera för mindre fel men kan inte väga upp för dålig handläggning

Upplägget med föredragande och beslutsfattande handläggare fungerar olika bra i de olika regionerna. På de kontor vi besökt där föredragande och beslutsfattare har en tät kontakt upplever båda parter att det fungerar väl. Beslutsfattarna är generellt sett nöjda med kvaliteten på underlagen de får och de korrigeringar som görs handlar ofta om slarvfel. I en annan region bedömer dock beslutsfattarna att det ofta finns stora brister i underlagen från föredragande och att det är svårt att förmå föredragande att nå upp till den kvalitet på beslutsunderlagen som är önskvärd. Efter många mejl fram och tillbaka kan beslutsfattaren till slut känna sig tvungen att godkänna beslutet för att anställningen ska komma till stånd. Långa mejlväxlingar mellan föredragande och beslutsfattare gör att besluten drar ut på tiden, ger merarbete och skapar frustration hos både föredragande och beslutsfattare.

3.3.5 Utmaningar i handläggningen av introduktionsjobb

Handläggningen av introduktionsjobb sker lokalt i regionerna. Introduktionsjobben påminner om lönebidrag i och med att arbetsförmedlaren ska göra en bedömning av om insatsen är lämplig eller inte, göra arbetsplatsbesök samt göra förfrågan om yttrande till arbetstagarorganisationerna. Skillnaden mot lönebidrag är att arbetsförmedlaren inte prövar den arbetssökandes arbetsförmåga. I stället är ersättningen densamma för alla deltagare i insatsen.

Bara en arbetsförmedlare som är involverad i ärendet

I introduktionsjobben saknas tvåhandsfattning: det är en och samma handläggare som utreder och beslutar i ärendet.[125] Att det inte sker en extra kontroll i handläggningen kan vara ett skäl till att introduktionsjobb kommer sämre ut än de andra insatserna i Arbetsförmedlingens kvalitetsuppföljning. Under 2022 var det mindre än hälften av de granskade ärendena som var utan anmärkning.[126] Ersättningsnivån är hög och besluten fattas vanligtvis för ett år i taget vilket gör att felaktiga beslut kan få stora ekonomiska konsekvenser.

3.3.6 Utmaningar i handläggningen av nystartsjobb

Sedan 2019 har Arbetsförmedlingen successivt flyttat över handläggningen av nystartsjobb från de lokala kontoren till enheten PDM. I dagsläget handläggs 95 procent av alla nystartsjobb på PDM.[127] Arbetsförmedlarna på PDM har fått utbildning i att handlägga nystartsjobb, vilket inte var självklart då ärenden handlades lokalt. I samband med övergången till PDM infördes också tvåhandsfattning för gynnande beslut. Både chefer och arbetsförmedlare för fram att tvåhandsfattningen har inneburit ett stort lyft för kvaliteten i handläggningen eftersom slarvfel kan rättas till innan myndigheten fattar beslut. Det hjälper också till att öka enhetligheten i handläggningen eftersom arbetsförmedlarna ser hur kollegorna resonerar då de gör olika ställningstaganden.

Handläggare har sällan kontakt med arbetsgivare eller arbetstagare

Nystartsjobben bereds av handläggare som sällan har kontakt med vare sig arbetstagare eller arbetsgivare. Kontakter sker i huvudsak om det behövs kompletterande information. Bristen på kontakt gör det svårare att upptäcka skenanställningar i nystartsjobben jämfört med de andra insatserna. Det är sannolikt en av orsakerna till att nystartsjobb är den subventionerade anställning som är vanligast förekommande i Arbetsförmedlingens polisanmälningar (se avsnitt 3.5.5).

Svårt att bedöma om en person har varit arbetslös tillräckligt länge

En stor del av handläggningen går ut på att bedöma om den arbetssökande är kvalificerad för nystartsjobb. En arbetssökande kan kvalificera sig för att få nystartsjobb på olika grunder. Det handlar till exempel om att personen är långtidsarbetslös, arbetslös ungdom, nyanländ, har varit sjukskriven eller har dömts till fängelse.[128] Enligt de arbetsförmedlare som handlägger nystartsjobb är det kvalificeringsvillkor som är svårast att bedöma om personen har varit långtidsarbetslös. Om bedömningen blir felaktig kan det innebära att arbetsgivaren får en lönesubvention trots att den som anställs har arbetat tiden före nystartsjobbet och därmed borde kunna få ett arbete utan stöd.

3.3.7 Arbetsförmedlingen gör en omfattande uppföljning av om handläggningen är korrekt

Arbetsförmedlingen gör en omfattande uppföljning av handläggningen av subventionerade anställningar. Utöver tvåhandsfattningen förekommer det också att sektionschefer gör stickprov för att bedöma kvaliteten i sina medarbetares handläggning. Det görs också regelbundna uppföljningar av kvaliteten i handläggningen som samordnas av Arbetsförmedlingens rättsavdelning.[129] Syftet med uppföljningen är att mäta och följa upp regelefterlevnad och bidra till ett effektivt förbättringsarbete.

Under 2022 granskades 1 700 ärenden och 62 procent av dem var utan avvikelser.[130] Resultaten i kvalitetsuppföljningarna har skiftat mycket över tid och en förklaring till det är att sättet att mäta har förändrats och anpassats till nya förordningskrav. Kvalitetsuppföljningarna har sannolikt bidragit till en mer korrekt handläggning. Chefer och FUT-kontaktpersoner som vi har intervjuat uppger att de arbetar aktivt med att förbättra handläggningen utifrån resultaten i kvalitetsuppföljningarna.

Enheten Uppföljning och kontroll rapporterar också avvikelser till arbetsförmedlare och deras chefer. Det är fall när arbetsförmedlaren gjort fel i samband med beslut. Under 2022 var det 20 miljoner kronor som inte kunde krävas tillbaka för att arbetsförmedlaren gjort fel.[131]

3.3.8 Det finns stora problem med att få in yttranden från arbetstagarorganisationer

Innan Arbetsförmedlingen fattar beslut om introduktionsjobb och lönebidrag ska myndigheten inhämta ett yttrande från berörd arbetstagarorganisation om arbetsplatsens lämplighet.[132] Att det finns problem med systemet har varit känt under en längre tid.[133] Flera förbund inom branscher som har ett stort antal anställda med subventionerad anställning avstår helt från att yttra sig.[134] Hanteringen är omfattande och tar stora resurser i anspråk, både från Arbetsförmedlingen och arbetstagarorganisationerna. Det finns ingen exakt statistik över omfattningen, men det handlar om omkring 200 000 förfrågningar per år.[135]

I samband med förordningsändringarna som genomfördes i december 2022 förändrades även denna process från att tidigare ha kallats samråd, till den nuvarande formuleringen ”förfrågan om yttrande”. Förordningsändringarna innebar bland annat att arbetstagarorganisationerna ska kunna få ersättning för sitt arbete med yttranden. Förordningsändringarna har inte lett till att fler förbund besvarar förfrågan om yttranden, i stället har ytterligare ett förbund slutat svara.[137]

Riksrevisionen har ställt frågor till arbetstagarorganisationerna om hur de upplever att Arbetsförmedlingens förfrågan om yttranden fungerar efter förordningsändringarna.[138] Generellt sett är de förbund som hanterar många yttranden kritiska mot systemet. De förbund som får en mindre andel förfrågningar är mer positiva till hur systemet fungerar.

Det finns behov av digitalisering och bättre kvalitet i förfrågningarna

Flera förbund påtalar att administrationen av förfrågningar är krävande. Processen för att digitalisera hanteringen av samråd/förfrågan om yttranden har pågått under många år.[139] I samband med det arbetet upptäckte Arbetsförmedlingen att det fanns hinder i regelverket mot att föra över information mellan Arbetsförmedlingen och arbetstagarorganisationerna. Vid förordningsändringarna i december ändrades detta. Det har dock inte skett någon digitalisering av hanteringen, och det finns ingen prognos för när systemen kan vara utbyggda.[140]

Arbetstagarorganisationerna är i vår enkät kritiska till hur arbetsförmedlarna fyller i förfrågningarna. Enligt dem är det vanligt att förfrågan skickas till fel förbund eller att informationen är ofullständig. Till exempel kan det saknas uppgifter om lön eller så kan företagets organisationsnummer vara felaktigt.

Arbetstagarorganisationer riktar skarp kritik mot utformningen av det nya statsbidraget

I december 2022 infördes ett statsbidrag som ska kunna ge arbetstagarorganisationerna ersättning för arbetet med yttranden.[141] Det är Arbetsförmedlingen som prövar ansökningar från arbetstagarorganisationerna och betalar ut bidraget. Den första ansökningsomgången för 2022 rörde endast en månad, december 2022, eftersom förordningen trädde i kraft först då.[142] Utformningen av ansökan för statsbidraget får i vår enkät stark kritik av arbetstagarorganisationerna. I ansökningsomgången gick Arbetsförmedlingen igenom varje yttrande och bedömde om det var godkänt eller inte. Detta skapade stor arbetsbörda, för både arbetstagarorganisationerna och myndigheten. Arbetstagarorganisationerna anger att det var oklart varför vissa ärenden avslogs medan andra godkändes, och menar att systemet därför saknar transparens. I budgetpropositionen för 2024 anger regeringen att de avser att avskaffa statsbidraget.[143]

Arbetsförmedlare ser stort värde i yttranden men det finns kritik mot kvaliteten på underlagen

Arbetsförmedlare vi har intervjuat uppger att det skapar svårigheter att vissa förbund inte svarar på förfrågningar. Utan yttranden är det svårt att avgöra om lönenivåerna är de rätta. Yttranden är också viktiga för att få reda på om det har varit uppsägningar på grund av arbetsbrist på företaget. Arbetsförmedlingen har inget annat sätt att få uppgifter om uppsägningar än via arbetstagarorganisationerna. Det finns brister i kvaliteten på yttranden enligt arbetsförmedlare och handläggare centralt på myndigheten.[144] I flera fall är de väldigt kortfattade eller så skriver förbunden endast att de avråder från insatsen på arbetsplatsen på grund av att det saknas kollektivavtal.

3.4 Fånga upp fel under pågående beslutsperiod

Arbetsförmedlingen har många olika sätt att upptäcka fel när en subventionerad anställning är i gång. Ett sätt är att arbetsförmedlarna följer upp hur det går för deltagaren på arbetet, men det görs inte i nystartsjobb. Arbetsförmedlingen har utvecklat inhämtning av olika typer av felsignaler, och nyligen infördes oannonserade arbetsplatsbesök. Alla utbetalningar till arbetsgivare går numera via skattekontot. Det har lett till stor effektivisering men också skapat nya risker då subventionerade anställningar kan användas för att få falska inkomstuppgifter.

Figur 3 Olika sätt att fånga upp fel under pågående beslutsperiod

3.4.1 Arbetsförmedlarnas uppföljning skiljer sig åt mellan olika insatser

Att ha kontakt med den arbetssökande och arbetsgivaren när anställningen har påbörjats är ett viktigt sätt att fånga upp signaler om eventuella problem på arbetsplatsen. Uppföljningen ser dock olika ut för de olika insatserna. För nya beslut om lönebidrag ska arbetsförmedlaren efter tre månader kontakta arbetsplatsen för att förvissa sig om att den anställde är i gång och arbetar. Vid uppföljningen ska arbetsförmedlaren göra en bedömning av om nivån på lönebidraget ska förändras.[145] Uppföljningen av introduktionsjobben sker också efter tre månader.[146] För nystartsjobb har den som fattar beslut endast i undantagsfall kontakt med den arbetssökande. Arbetsförmedlingen behöver dock fatta nya beslut varje år, vilket kan ses som en form av uppföljning.[147]

3.4.2 Många sätt att upptäcka fel under pågående beslutsperiod

En annan form av uppföljning är att samla in felsignaler genom tips och anmälningar, arbetsplatsbesök och registerbaserade urval. Arbetsförmedlingen har utvecklat en bredd av verktyg för att fånga upp misstankar om felaktiga utbetalningar. Några risker för felaktiga utbetalningar fångas dock inte upp och dessa redogör vi för i avsnitt 3.4.4.

Det sker dagliga automatiska kontroller av arbetsgivare med stöd

Arbetsförmedlingen har dagliga, automatiserade kontroller som följer upp förhållanden som står tydligt i strid med förordningarna för de subventionerade anställningarna. Arbetsförmedlingen kan omedelbart ompröva och avbryta beslutsperioden om det blir en träff på någon av variablerna som undersöks. Kontrollerna följer upp om de arbetsgivare som har anställda med lönesubventioner är godkända för F-skatt, om de har skatteskulder och om de är registrerade som arbetsgivare. Nyligen har Arbetsförmedlingen även börjat kontrollera om den som har en anställning med stöd har väsentligt inflytande i företaget. Var och en av dessa signaler genererar ett tiotal träffar per månad.[148]

Arbetsförmedlingen gör riskbaserade urval men de har relativt låg träffsäkerhet

Arbetsförmedlingen använder sina egna och andra myndigheters data för att göra riskbaserade urvalskontroller. Urvalsanalytiker konstruerar ett urval inom exempelvis en bransch för att fånga upp arbetsgivare där det finns indikationer på att det kan finnas högre risk för fel. Analyserna görs i samarbete med handläggare på myndigheten som är experter på olika typer av brottsupplägg och risker för felaktiga utbetalningar.[149] Urvalet används sedan av kontrollhandläggare för att göra stickprovskontroller. För 20 procent av de kontrollerade arbetsgivarna ledde granskningen till återkrav under 2022.[150] Det är ungefär dubbelt så hög träffsäkerhet som i omfattningsstudien som bygger på ett slumpmässigt urval (se avsnitt 3.2.2). Urvalen har därmed en relativt låg träffsäkerhet när det gäller att hitta fel i de subventionerade anställningarna. Träffsäkerheten beror på många faktorer, bland annat på hur stora fel det finns i ersättningen, vilka data som inkluderas i urvalsanalysen och hur kontrollutredningen genomförs.

Urvalsanalytikerna gör även slumpmässiga urval i vissa branscher som inspektörerna använder vid arbetsplatsbesök. Vid dessa besök hittade inspektörerna avvikelser i 13 procent av ärendena.[151]

Anmälningar om misstanke om felaktig utbetalning från arbetsförmedlare, allmänhet och andra myndigheter ökar

Arbetsförmedlingen har en intern kanal för att göra en så kallad anmälan om felaktig utbetalning (FUT-anmälan). Under 2022 inkom närmare 1 200 FUT-anmälningar från arbetsförmedlare och andra inom organisationen och fyra av tio anmälningar ledde till ett återkrav. Antalet anmälningar har ökat jämfört med tidigare år.[152]

Det förekommer också att arbetstagare hör av sig till Arbetsförmedlingen om de är missnöjda med sin arbetssituation. Då kan arbetsförmedlaren göra en FUT-anmälan. Låg lön är en vanlig felsignal som inkommer till Arbetsförmedlingen.[153] Allmänheten har också möjlighet att göra anmälningar på Arbetsförmedlingens webbplats. Under 2022 inkom 87 ärenden vilket är en stor ökning från tidigare år.[154] Hälften av ärendena under 2022 ledde till återkrav.

Enligt lagen om underrättelseskyldighet är Arbetsförmedlingen och ytterligare ett antal myndigheter skyldiga att underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslut om ekonomiska förmåner, om det finns anledning att anta att förmånen eller stödet har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt.[155] Andra myndigheter, kommuner och a-kassor lämnar underrättelser om felaktiga utbetalningar digitalt till Arbetsförmedlingen via myndighetens webbplats. Under första halvåret 2022 tog Arbetsförmedlingen emot drygt 90 sådana underrättelser. De flesta, ungefär hälften, kom från Skatteverket.[156] Skatteverket skickar löpande uppgifter till Arbetsförmedlingen om arbetsgivare som inte har betalat löneskatt på pensionskostnader. Utebliven löneskatt på pensionskostnader kan vara en indikation på att arbetsgivaren inte har betalt tjänstepension för den som har den subventionerade anställningen.[157]

Nyligen infördes oannonserade inspektioner på prov

Under sommaren 2022 tillsatte Arbetsförmedlingen ett pilotprojekt med en sektion som arbetar med oannonserade inspektioner.[158] En inspektion kan initieras utifrån information från andra myndigheter, riskbaserat urval, eller från kontrollutredare. I juli 2023 hade 1 256 besök gjorts, och vid 21 procent av dessa besök hittades en avvikelse.[159] De vanligaste avvikelserna var att en eller flera personer med stöd inte är på plats eller att inspektörerna misstänkte att det inte finns någon verksamhet.[160] Det är framför allt inom nystartsjobb som det upptäcks fel, men även inom lönebidragen.[161]

Arbetsförmedlingen lyfter i en rapport fram flera utmaningar som uppstått vid införandet av inspektionerna. Inspektörerna saknar idag ett ärendehanteringssystem för planering, registrering och uppföljning av besöken. De saknar också behörigheter till system och ärendeuppgifter, så som ärendeakter i diariet vilket fördröjer tillgången till underlag för inspektionerna. Därtill framför Arbetsförmedlingen att det saknas tydliga befogenheter för vad inspektörerna kan kräva från arbetsgivaren. Rättsavdelningen arbetar med en hemställan att Arbetsförmedlingen ska få tydligare och utökade befogenheter för oannonserade kontrollbesök.[162]

Utvecklad samverkan med andra myndigheter mot organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet

Det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet har skalats upp under senare år. Arbetsförmedlingen deltar i flera nätverk mot välfärdsbrottslighet och arbetslivskriminalitet, så som det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet.[163] Informationsdelning mellan myndigheter är centralt i detta arbete och leder till att Arbetsförmedlingen får konkreta tips om misstänkta personer och företag.[164] Tipsen utreds därefter av kontrollutredare. Inspektörerna kan också göra oannonserade besök utifrån dessa tips.[165]

Det finns en särskild lagstiftning för samarbetet som gör att myndigheter, trots sekretess, får dela information med varandra inom ramen för samverkan.[166] Under 2022 beslutade Arbetsförmedlingen om återkrav på 11 miljoner kronor inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Ytterligare 10 miljoner var besparing av medel som inte betalades ut.[167]

Arbetsförmedlingen är även del av det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet. Inom ramen för detta uppdrag ska nio myndigheter upprätta regionala center mot arbetslivskriminalitet.[168] Under 2022 startades två center och avsikten är att det ska finnas totalt sju center innan utgången av 2023.[169] För Arbetsförmedlingens del så har arbetet vid centren och i den reguljära regionala samverkan under 2022 resulterat i 513 kontrollutredningar med sammanlagda återkrav på 1,4 miljoner kronor.[170]

Under 2024 kommer den nya Utbetalningsmyndigheten sjösättas. I ett första steg kommer den nya myndigheten samköra olika myndigheters register och kunna bidra med underrättelser till Arbetsförmedlingen.[171]

3.4.3 Utbetalning till skattekontot har lett till stor effektivisering men skapat nya risker

Sedan 2022 sker samtliga utbetalningar av stöd till arbetsgivare för subventionerade anställningar till företagets skattekonto. Tidigare behövde arbetsgivaren skicka in rekvisitioner till Arbetsförmedlingen varje månad. Förändringen har inneburit en stor effektivisering i och med att Arbetsförmedlingen inte längre behöver administrera månatliga rekvisitioner. I stället sker utbetalningen per automatik.

Bedrägeriupplägg kopplat till skattekontot

Skatteverket har uppmärksammat att det förekommer bedrägerier med subventionerade anställningar kopplat till att ersättningen krediteras på arbetsgivarens skattekonto. Bedrägeriet bygger på att arbetsgivaren lämnar en individuppgift till Skatteverket som anger att det har betalats ut lön till den anställde, trots att ingen lön har betalats ut. Arbetsförmedlingen inhämtar individuppgifterna elektroniskt från Skatteverket och när en löneutbetalning är registrerad betalar myndigheten ut stödet till skattekontot. I och med att stödet från Arbetsförmedlingen finns på företagets skattekonto finns det medel att täcka utgifter för arbetsgivaravgiften och därmed uppstår ingen skatteskuld.[172]

I dessa fall rör det sig sannolikt om en skenanställning där arbetstagaren inte utför något arbete åt arbetsgivaren. Syftet med bedrägeriupplägget kan vara att arbetstagaren ska kvalificera sig till socialförsäkringssystemen samtidigt som arbetsgivaren och arbetstagaren kan dela på den ersättning som blir över när arbetsgivaravgiften och arbetstagarens inkomstskatt är dragen.[173]

Skatteverket har identifierat flera fall av detta bedrägeriupplägg.[174] Denna form av bedrägeri är mycket allvarligt eftersom det gör att individens inkomstuppgifter blir felaktiga. Inkomstuppgifterna används som underlag för exempelvis arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkring och pension vilket gör att de felaktiga utbetalningarna från olika stöd kan bli stora.[175] Skatteverket har mycket begränsade möjligheter att ändra felaktiga inkomstuppgifter vilket gör att felen kan kvarstå även om det står klart att utbetalningen för den subventionerade anställningen var felaktig. Skatteverket informerade Arbetsförmedlingen om detta 2021.[176]

3.4.4 Flera risker fångas inte upp

Det finns ett flertal risker som kan uppstå i de subventionerade anställningarna som Arbetsförmedlingen inte följer upp löpande. Dessa är:

Sjukskrivning som inte leder till nedsättning av lönen och därmed ersättningen: Arbetsförmedlingen kan kontrollera med Försäkringskassan hur mycket den anställde har varit sjukskriven med Försäkringskassan, men detta görs bara vid misstanke om fel.[177]

Arbetsgivare och arbetstagare är gifta eller sambo: I omfattningsstudien använde Arbetsförmedlingen Skatteverkets folkbokföringsregister för att granska om arbetsgivaren och arbetstagaren varit gifta eller sammanboende.[178] Det görs dock inte löpande utan dessa relationer kan endast upptäckas via tips eller arbetsförmedlarens misstanke. För ideella föreningar är det särskilt svårt att kontrollera detta eftersom det inte finns krav på att registrera företrädare för föreningar.

Det finns begränsningar i lagstiftningen avseende hur Arbetsförmedlingen får behandla uppgifter som avser en arbetssökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person. Arbetsförmedlingen ska bara behandla uppgifterna när det är absolut nödvändiga för handläggningen av ärendet.[179] Arbetsförmedlingen uppger att de ser ett stort behov av att även kunna behandla uppgifterna i urvals- och kontrollsyfte.[180]

Obetalda försäkringar: Arbetsförmedlingen har lagstöd för att kontrollera tecknade försäkringar direkt med försäkringsbolag.[181] Arbetsförmedlingen följer däremot inte upp löpande om försäkringspremierna faktiskt betalas in. Det finns inte heller någon löpande kontroll av om den särskilda löneskatten på pensionskostnader betalas in till Skatteverket.

Brott: I dagsläget samlar Arbetsförmedlingen inte in uppgifter om brott eller anmärkningar från andra myndigheter. Det gör att Arbetsförmedlingen får förlita sig till tips eller arbetsgivarens egna uppgifter om de ska kunna upptäcka att en arbetsgivare har begått ett brott eller annan förseelse.

Dubbelfinansiering: I dagsläget finns det begränsade möjligheter för Arbetsförmedlingen att kontrollera om föreningar och trossamfund får bidrag av andra offentliga aktörer. Kontrollen av andra statliga beslut förlitar sig på arbetsgivarens egna inlämnade uppgifter.[182] Riksrevisionen har tidigare rekommenderat att en lämplig myndighet ska få i uppdrag att inrätta en central databas som omfattar alla tillgängliga statsbidrag till civilsamhället och de organisationer som fått del av sådant stöd.[183]

För hög ersättning i introduktionsjobb: Arbetsförmedlingen skulle ha möjlighet att kontrollera om arbetsgivare får högre ersättning än den tillåtna summan för introduktionsjobb.[184] Det är dock ingenting som görs löpande.

3.5 Hantera misstänkta fel

Det finns flera problem i processen med att hantera felsignaler: långa ledtider innan ärenden hanteras, oproportionella återkrav, oklarheter gällande hur beslutsperioder ska avbrytas och få polisanmälningar som inte heller leder till att personer lagförs.

Figur 4 Arbetsförmedlingens process för att hantera misstänkta fel

3.5.1 Komplexa kontrollutredningar och långa väntetider

Inom arbetsförmedlingen finns det ett fyrtiotal kontrollutredare som hanterar de signaler om felaktiga utbetalningar som kommer från externa och interna källor på myndigheten.[185] Merparten av kontrollutredarna har roller motsvarande ekonomihandläggare men det finns även ett antal kvalificerade handläggare. Ett antal kvalificerade handläggare arbetar med vidare utredning vilket innebär fördjupade utredningar och polisanmälningar.

När ett ärende kommer in till enheten som hanterar kontrollutredningar tar en kontrollutredare hand om ärendet.[186] Handläggaren utreder ärendet och beslutar om det ska göras återkrav. Hanteringen är relativt standardiserad och ett vanligt sätt att hantera felsignaler eller urval på är att begära in lönespecifikationer eller bankutdrag från arbetsgivaren. På så sätt kan kontrollutredaren ta reda på om lön betalats ut till den anställde.

Utredningarna kräver bred kompetens

Utredningen kan dock bli komplex, till exempel om det handlar om att avgöra om lönen har varit korrekt. Då kan utredaren behöva tolka kollektivavtal för att se om villkoren följs. Utredaren kan även behöva god kunskap om andra myndigheters regelverk för att det ska gå att avgöra hur stora återkrav som ska göras och om det kan vara fråga om bedrägerier. Vi har tagit del av ett beslut från Skatteverket där det framgår att Arbetsförmedlingen hade kunnat göra betydligt större återkrav i ett bedrägeriupplägg som liknar det som beskrevs i avsnitt 3.4.3, men där ersättning för endast en månad återkrävdes.

Långa väntetider innan utredningar startar medför problem

Under senare tid har det varit väntetider på 90 dagar eller mer innan ett ärende utreds av kontrollutredare.[187] Det finns flera orsaker till att ledtiderna är långa. En orsak är att Arbetsförmedlingen utreder i stort sett alla ärenden. Gränsen för hur små belopp som återkrävs är mycket lågt satt.[188] Drygt 60 procent av återkraven handlar om summor på maximalt 10 000 kronor per ärende. 17 procent av ärendena rör återkrav på 2 000 kronor eller mindre.[189] Omfattningsstudien (se avsnitt 3.2.2) krävde också mycket resurser, vilket har gett en anhopning av ärenden. Myndigheten har även satsat extra resurser på att upptäcka misstänkta fel, genom exempelvis riskbaserat urval och inspektörer. Resurserna för att utreda felen har dock inte ökat i motsvarande omfattning.

Långa handläggningstider påverkar möjligheten att kontrollera de uppgifter som arbetsgivare skickar in i samband med kontrollutredningen. Arbetsförmedlingen har rätt att begära in uppgifter från bank- och försäkringsinstitut under pågående anställning.[190] Men om anställningen upphört är det inte möjligt att begära in uppgifterna. Kontrollhandläggarna uppger att de ofta misstänker att bankunderlag är manipulerade, och om anställningen är avslutad går det i dagsläget inte att kontrollera underlagen hos banken.[191] Ett annat problem är att det kan vara svårt att få upplysningar från den som inkommit med anmälan. Kontrollutredare vi har intervjuat uppger att det kan vara svårt för anmälaren att komma ihåg detaljer i ärendet om det har gått fyra månader sedan anmälan gjordes.

3.5.2 Återkraven kan bli mycket höga även för mindre fel

Kontrollutredarna beslutar om återkrav och hur stor andel av den utbetalda ersättningen som ska återkrävas.[192] Under 2022 gjordes återkrav på drygt 130 miljoner kronor för nystartsjobb, lönebidrag och introduktionsjobb.[193] De återkrävda beloppen har ökat kraftigt sedan 2020 (se tabell 5). 2022 var det drygt 68 miljoner kronor av återkraven för subventionerade anställningar som också återbetalades.[194]

Tabell 5 Återkravsbelopp, tusental kronor

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022.

Vid intervjuer med kontrollutredare framkommer det att Arbetsförmedlingen genomgående återkräver hela det utbetalade stödbeloppet om det framkommer att det skett ett fel under perioden som stödet betalats ut. Det innebär att återkraven kan bli mycket höga även för mindre fel. Ett exempel på detta som vi har tagit del av är en arbetsgivare som hade gjort avdrag på lönen eftersom hen köpt en biobiljett till den anställde. Det är i strid med förordningen eftersom hela lönen ska betalas ut elektroniskt. I detta fall krävdes arbetsgivaren på drygt 18 000 kronor (hela månadens utbetalda ersättning) på grund av att 165 kronor betalats ut i form av en biobiljett.[195] Ett exempel som blivit uppmärksammat medialt är en järnhandel som gick i konkurs efter återkrav på närmare 600 000 kronor.[196] Om arbetsgivare upplever att det finns risk för att råka ut för stora återkrav även för fel av mindre ekonomisk betydelse finns det en risk att de i framtiden undviker att anställa personer med en subventionerad anställning.

Förordningarna gällande de subventionerade anställningarna ger Arbetsförmedlingen möjlighet att helt eller delvis avstå från krav på återbetalning eller ränta om det finns särskilda skäl för det, även kallat eftergift.[197] Då det krävs särskilda skäl är möjligheterna till eftergift i subventionerade anställningar små. En omständighet som påverkar möjligheten är att det rör sig om arbetsgivare och inte enskilda som är mottagare av stödet.[198] Det förs ingen statistik över antalet eftergifter vilket gör att det svårt att veta hur vanligt förekommande det är.[199] Under 2023 arbetar Arbetsförmedlingen med att ta fram nya riktlinjer som kan komma att medföra att det blir vanligare att avstå från krav på återbetalning.[200]

3.5.3 Återkraven kan inte överklagas – det leder till att processen fördröjs och att alla ärenden inte verkställs

Arbetsgivaren har rätt att begära omprövning av beslutet om återkrav hos Arbetsförmedlingens omprövningsenhet.[201] Arbetsgivare som har fått krav på återbetalning har däremot inte möjlighet att överklaga Arbetsförmedlingens beslut.[202] Om arbetsgivaren inte betalar kravet behöver Arbetsförmedlingen skaffa en exekutionstitel för det återkrävda beloppet för att kunna verkställa kravet hos Kronofogdemyndigheten. Återkravet ses som ett civilrättsligt krav vilket kräver en ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller en prövning i allmän domstol.[203] Arbetsgivaren behöver betala dröjsmålsränta på det återkrävda beloppet tills att skulden är betald, och även Arbetsförmedlingens rättegångskostnader vid en förlust.[204] Processen riskerar att ta lång tid och Arbetsförmedlingens rättsavdelning har en lista med ärenden som går många år tillbaka i tiden, från vilken de väljer ärenden att driva till domstol.[205] Alla återkravsärenden verkställs inte. Förfarandet tar tid och resurser för Arbetsförmedlingen.

Att återkravsärenden inte kan överklagas leder till osäkerhet för den enskilde. För Arbetsförmedlingens del får detta till följd att ett återkravsbeslut inte utgör en exekutionstitel, utan måste genomgå förfarandet med betalningsföreläggande och domstol för att kunna bli ett verkställbart krav. En förvaltningsmyndighets beslut om betalning som går att överklaga är numera en exekutionstitel hos Kronofogdemyndigheten.[206] Arbetsförmedlingen anser att återkravsbesluten bör kunna överklagas och har tagit upp frågan med Arbetsmarknadsdepartementet.[207] Arbetsförmedlingen arbetar nu med en hemställan om att besluten om återkrav ska vara möjliga att överklaga till förvaltningsdomstol.[208]

I nuläget är en dom från Högsta förvaltningsdomstolen från 2021 prejudicerande.[209] Av domen framgår att beslut om återkrav kan komma under domstols prövning på olika sätt, och att förfarandet därmed inte står i strid med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Under 2022 inleddes en rättsprocess där en arbetsgivare begärde att överklagandeförbudet skulle åsidosättas med hänvisning till att rätten till domstolsprövning i konventionen inskränks på ett oproportionerligt sätt för den enskilde. Kammarrätten i Sundsvall har i dagsläget beviljat prövningstillstånd, men ännu inte avgjort målet.[210]

3.5.4 Det finns oklarheter gällande hur beslutsperioder ska avbrytas

Om Arbetsförmedlingen får kännedom om att förutsättningarna som låg till grund för ett beslut har ändrats, ska beslutet omprövas och eventuellt avbrytas.[211] Enligt nuvarande rutiner är det handläggare i regionerna eller på PDM som ska fatta beslut om omprövning och avbrott, efter signal från ekonomiavdelningen. Det går inte att få fram hur många omprövningar och avbrott som görs utifrån kontrollutredarnas beslut. Det går därmed inte att veta om pågående beslutsperioder avbryts i de fall Arbetsförmedlingen upptäcker fel.

De intervjuade kontrollutredarna uppger att det efter Arbetsförmedlingens reformering är svårt att veta vilken arbetsförmedlare som ska hantera omprövningen av ett ärende. Tidigare var arbetssökande knutna till en specifik arbetsförmedlare och då var det den personen som skulle ompröva ärendet. I dagsläget kan kontrollhandläggarna behöva lägga mycket tid på att försöka ta reda på vem som är behörig att ompröva ett beslut.

Under 2020–2021 gjordes en pilotstudie där omprövningar koncentrerades till ekonomiavdelningen.[212] I slutrapporten om projektet framhölls att både handläggare och deltagande kontor var övervägande positiva. Efter pilotprojektet valde Arbetsförmedlingen emellertid att inte fortsätta med central omprövning.[213]

3.5.5 Arbetsförmedlingen gör få polisanmälningar

Sett till hur många personer som har subventionerade anställningar gör Arbetsförmedlingen få polisanmälningar om misstänkt felaktigt nyttjande av stöden. Vi har gått igenom alla polisanmälningar Arbetsförmedlingen gjort gällande subventionerade anställningar under åren 2021 och 2022. Under 2021 gjordes 41 polisanmälningar och under 2022 gjordes 26 polisanmälningar som rörde subventionerade anställningar.[214] Brottsrubriceringarna var bidragsbrott och bedrägeri, i några fall grovt bedrägeri och grovt bidragsbrott. En ytterligare brottsrubricering var urkundsförfalskning. Den brottsmisstanken uppstod då arbetsgivare skickade in förfalskade dokument när Arbetsförmedlingen begärde in underlag för att kontrollera om stödet var korrekt.

I många av fallen gällde polisanmälningarna flera typer av stöd i samma anmälan. Nystartsjobb förekom i flest anmälningar, 45 stycken. Därefter kom de olika formerna av lönebidrag (23), introduktionsjobb (11) och extratjänster (3).

3.5.6 Liten risk att bli dömd för bedrägeri eller bidragsbrott

Sett till riskerna i systemet och antalet personer som tar del av subventionerade anställningar är det anmärkningsvärt få fall där personer blivit dömda för missbruk av systemet. Under åren 2016 till 2022 har vi identifierat sex domar där personer blivit dömda för bedrägeri kopplat till subventionerade anställningar.[215]

I de fall där personer lagförts handlar de felaktiga utbetalningarna om stora summor. I en dom gällande grovt bedrägeri i Göteborgs tingsrätt uppgick det felaktigt utbetalda beloppet till cirka 11 miljoner kronor för lönebidrag och särskilt anställningsstöd.[216] I Södertörns tingsrätt dömdes tio personer för brott, varav ett flertal för grovt bedrägeri och grovt bidragsbrott för att ha fått 3,4 miljoner kronor på felaktig grund.[217]

Ett skäl till att det finns så få lagföringsbeslut kan vara att det innan förordningsändringarna var otydligt på vilka grunder missbruk av subventionerade anställningar kan klassas som bedrägerier eller bidragsbrott. Kontrollutredare uppger att det ofta är tydligt i polisanmälningarna att det handlar om en felaktig utbetalning. Det som däremot är svårt att bevisa är att felet är uppsåtligt. Det beror på att det inte framgår i arbetsförmedlarens dokumentation vem hos arbetsgivaren som har fått informationen och vad som sagts.[218]

I SOU 2022:37 redogör utredaren för svårigheter med att lagföra personer för bidragsbrott. Antalet lagförda och uppklarningsgraden för bidragsbrott har dock ökat kraftigt under senare år.[219] Men ökningen märks inte för de subventionerade anställningarna där det fortsatt är mycket ovanligt att någon lagförs. I dagsläget pågår det ingen central samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Polismyndigheten angående hur antalet polisanmälningar som leder till lagföring kan öka.[220]

4. Regeringens styrning

Våra iakttagelser visar att regeringen har gett Arbetsförmedlingen tydliga uppdrag om att motverka felaktiga utbetalningar och även om att förbättra handläggningen inför beslut. Regeringen har dock samtidigt minskat Arbetsförmedlingens anslag och öronmärkt en låg summa till kontroller. Det har skett flera förändringar i utformningen av insatserna, men väsentliga risker kvarstår, framför allt i nystartsjobb. Den nya lagstiftningen för att få fler dömda för bidragsbrott har inte gett effekt och det är fortsatt svårt att få den som missbrukat subventionerade anställningar fälld.

4.1 Bedömningsgrund

Regeringen kan motverka felaktiga utbetalningar för subventionerade anställningar dels genom styrning av Arbetsförmedlingen, dels genom att verka för ett fungerande regelverk för insatserna. Vi bedömer att regeringen styr Arbetsförmedlingen på ett sätt som gör att myndigheten kan motverka felaktiga utbetalningar om

• regeringen ger Arbetsförmedlingen tydliga uppdrag om att motverka felaktiga utbetalningar inom de subventionerade anställningarna[221]
• regeringens styrning bidrar till att Arbetsförmedlingen har möjligheter att finansiera en kontrollverksamhet som är rimligt dimensionerad utifrån riskerna i systemet.

Vi bedömer att regelverket ger goda förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar om

• utformningen av de olika insatserna bidrar till att felaktiga utbetalningar kan undvikas[222]
• det finns goda möjligheter att återkräva felaktigt utbetald ersättning och lagföra dem som missbrukar subventionerade anställningar[223]
• det finns förutsättningar för en välfungerande myndighetssamverkan, särskilt vad gäller möjligheter att dela information för att kunna upptäcka mer avancerade bedrägerier och bidragsbrott.

4.2 Styrningen av Arbetsförmedlingen

Regeringen har förändrat styrningen av arbetet mot felaktiga utbetalningar utifrån tidigare kritik. Arbetsförmedlingen har därmed fått tydliga uppdrag om att motverka felaktiga utbetalningar och även om att förbättra handläggningen inför beslut. De förordningsändringar som sjösattes i december 2022 är viktiga för att Arbetsförmedlingen ska kunna stoppa olämpliga arbetsgivare. Det är dock tydligt att det finns fortsatta problem med systemet för arbetstagarorganisationernas yttranden som förändringarna inte har löst. Regeringen har under senare år minskat Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag, som finansierar kontrollerna, och det förväntas minska ytterligare under kommande år. Regeringen har öronmärkt en summa till kontroller men den är låg.

4.2.1 Stort fokus på att minska felaktiga utbetalningar under senare år

Regeringen har tydliggjort Arbetsförmedlingens uppdrag att arbeta mot felaktiga utbetalningar under de senaste åren. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen kartlade 2019 riksdagens och regeringens styrning med avseende på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott för Arbetsförmedlingen och fyra ytterligare myndigheter.[224] De menade bland annat att den övergripande styrningen och återrapportering avseende felaktiga utbetalningar hade varit otydlig. De påpekade även att styrningen i regleringsbrev var splittrad och att återrapporteringen i årsredovisningarna var svåröverblickbar.

Regeringen agerade utifrån kritiken och från och med 2019 har det funnits ett tydligt fokus på felaktiga utbetalningar i regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen. I regleringsbrevet för 2019 gav regeringen Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att motverka felaktiga utbetalningar som skulle slutredovisas i årsredovisningen för 2020.[225] I regleringsbrevet för 2021 fick Arbetsförmedlingen ett omfattande uppdrag att stärka kontrollarbetet, bland annat gällande arbetsgivare som använder subventionerade anställningar.[226] Regeringen har gett Ekonomistyrningsverket ansvar för att samordna arbetet mot felaktiga utbetalningar för sex myndigheter, däribland Arbetsförmedlingen.[227]

Regeringen styr också Arbetsförmedlingen mot att säkerställa att beslut blir korrekta från början. I regleringsbrevet för 2022 fick myndigheten krav på att de ska stärka sitt arbete med en effektiv och rättssäker ärendehandläggning.[228]

4.2.2 Förordningsändringarna ökar möjligheterna att stoppa olämpliga arbetsgivare men kräver resurser

I december 2022 införde regeringen ett stort antal förordningsändringar i syfte att motverka missbruk av subventionerade anställningar.[229] Förändringarna var svar på en hemställan från Arbetsförmedlingen.[230] I granskningen har det framkommit att förordningsändringarna är viktiga för att Arbetsförmedlingen framöver ska kunna stoppa olämpliga arbetsgivare. Det kommer emellertid ta tid innan det går att se hur stor betydelse förändringarna får i praktiken. Förändringarna gäller i huvudsak beslut som är fattade från december 2022 och framåt, så det kommer att dröja innan samtliga subventionerade anställningar lyder under det nya regelverket. För att Arbetsförmedlingen ska kunna utnyttja potentialen i förordningsändringarna krävs också resurser för att kunna utreda fler ärenden. De nya förordningarna kräver mer utredning och bedömning från Arbetsförmedlingens sida än vad som krävts tidigare.

4.2.3 Reformeringen av yttranden har inte effektiviserat samarbetet med arbetstagarorganisationerna

En del av förordningsändringarna handlade om att förändra processen för arbetstagarorganisationernas samråd med Arbetsförmedlingen, som efter förändringarna kallas förfrågan om yttrande. Syftet var att effektivisera samarbetet mellan arbetstagarorganisationerna och Arbetsförmedlingen.[231] Arbetstagarorganisationerna har fått möjlighet att ansöka om statsbidrag för sitt arbete med att lämna yttranden.[232] Förordningen för statsbidraget utformades på Regeringskansliet och ansökningsförfarandet utformades sedan av Arbetsförmedlingen. Det är färre arbetstagarorganisationer än tidigare som lämnar yttranden (se avsnitt 3.3.9) och utformningen av det nya statsbidraget får skarp kritik av organisationerna. Förordningsändringarna har därmed inte medfört att fler förbund vill samarbeta med Arbetsförmedlingen. I budgetpropositionen för 2024 anger regeringen att de avser att avskaffa statsbidraget.[233]

4.2.4 Arbetsförmedlingens ekonomi är ansträngd och små resurser har öronmärkts för kontrollarbete

Styrningen av Arbetsförmedlingen har under senare år präglats av ryckighet och budgetneddragningar.[234] Myndighetens förvaltningsanslag, som bland annat finansierar personalens löner, lokaler, IT med mera har minskat under senare år. I budgetpropositionen för 2024 har regeringen aviserat ytterligare neddragningar.[235]

Det minskade anslaget kan påverka möjligheten att hinna med att handlägga beslut om subventionerade anställningar, men också att utveckla kontrollerna utifrån de nya möjligheter som förordningsändringarna ger. Det är troligt att ärendena som kontrollutredare behöver utreda kommer att bli fler till antalet och också mer komplexa. Det beror dels på att Arbetsförmedlingen själva har byggt ut sina metoder för att fånga upp fel under pågående beslutsperiod genom bland annat arbetsplatsbesök av inspektörer, dels på införandet av den nya Utbetalningsmyndigheten. Utbetalningsmyndigheten kommer att skicka underrättelser om misstänkta fel till myndigheterna och om dessa ska kunna hanteras på ett bra sätt kommer det sannolikt att kräva ytterligare resurser (se avsnitt 4.3.3).

Sedan 2021 har regeringen öronmärkt 32 miljoner kronor av förvaltningsanslaget för att finansiera insatser, återrapportering och uppdrag kopplade till att minska felaktiga utbetalningar.[236] Summan uppgår till mindre än hälften av budgeten för enheten Uppföljning och kontroll, som står för merparten av myndighetens kontroll av subventionerade anställningar (se avsnitt 3.2.1). De öronmärkta medlen har därför ingen praktisk betydelse, utan Arbetsförmedlingen lägger betydligt mer resurser på kontrollen jämfört med vad regeringen kräver.

Kontrollverksamhet kan innebära en besparing för Arbetsförmedlingen i och med att utbetalningar kan stoppas och felaktigt utbetalda medel återkrävas. De här pengarna kan dock inte användas för att finansiera utökade kontroller. De återkrävda medlen och stoppade utbetalningarna är kopplade till programanslaget, som används för att finansiera bland annat subventionerade anställningar. I avsnitt 2.4 visade vi att Arbetsförmedlingen inte lyckas använda hela programanslaget utan lämnar tillbaka upp till 3 miljarder kronor per år.

4.3 Regelverket för de subventionerade anställningarna

Flera förändringar i utformningen av insatserna har bidragit till att minska risken för felaktiga utbetalningar. Det finns dock väsentliga risker kvar i framför allt nystartsjobb. Ersättningen har höjts i nystartsjobben trots att nivån på kontroll är låg. I lönebidragen finns det risk för påtryckning på arbetsförmedlaren att höja bidragsnivån.

4.3.1 Flera förändringar i utformningen av insatserna men risker kvarstår

Under senare år har regeringen genomfört flera förändringar i regelverket för de subventionerade anställningarna som har förenklat kontrollen. Under 2018 slogs fem insatser ihop till en – introduktionsjobb.[237] Under 2019 ändrades förordningen så att löner ska betalas ut elektroniskt, vilket gör att Arbetsförmedlingen kan kontrollera att lön verkligen har betalats ut.[238] Tidigare kunde arbetsgivaren hävda att lönen hade betalats ut kontant och Arbetsförmedlingen hade svårigheter att kontrollera detta. Det finns dock flera riskfaktorer kvar i regelverket för de subventionerade anställningarna.

Höga ersättningsnivåer och låg kontroll i nystartsjobben

Under 2022 beslutade riksdagen om att temporärt höja ersättningsnivåerna i nystartsjobben till maximalt tre arbetsgivaravgifter, vilket motsvarar omkring 19 000 kronor i månaden.[239] Sedan 2019 behövs inte heller försäkringar för att anställa med nystartsjobb.[240] Ersättningsnivåerna är därmed nästan lika höga som för introduktionsjobb och många lönebidrag, trots att kontrollen är betydligt mindre. Det sker till exempel inget arbetsplatsbesök innan beslut om nystartsjobb och arbetstagarorganisationerna ska heller inte yttra sig om arbetsplatsens lämplighet. En hög ersättningsnivå i kombination med låg kontroll skapar risk för att stödet kan utnyttjas på ett systematiskt sätt. I avsnitt 3.4.3 visade vi ett bedrägeriupplägg med skenanställningar som ger felaktiga inkomstuppgifter. Detta bedrägeriupplägg blir lönsamt först när ersättningen från Arbetsförmedlingen täcker både arbetsgivaravgiften och inkomstskatten. Nivån på ersättningen i de subventionerade anställningarna kan alltså ha en stor betydelse för risken för bedrägerier, och de höjda ersättningsnivåerna har därmed sannolikt ökat riskerna.[241]

Tidskrävande handläggning och risk för fel när arbetsgivare saknar kollektivavtal

I avsnitt 3.3.3 beskrev vi svårigheterna för arbetsförmedlare att bedöma lönenivåer och säkerställa att rätt försäkringar finns för arbetsgivare som saknar kollektivavtal. Regeringen har förändrat kraven på kollektivavtalsenliga villkor i nystartsjobben upprepade gånger sedan de infördes.[242] Förordningarna är utformade på ett sätt som endast kräver att arbetsgivaren intygar att lön med mera följer av kollektivavtal eller är likvärdig med lön enligt kollektivavtal. Men Arbetsförmedlingen menar att det ofta blir felaktigheter om lönen inte kontrolleras.[243] Om felet uppdagas i efterhand riskerar det att leda till återkrav. Enligt förordningarna får stöd inte beviljas om Arbetsförmedlingen har kännedom om att det som arbetsgivaren intygar är felaktigt.[244] Arbetsförmedlingen gör därmed mer än vad förordningarna kräver.

4.3.2 Ineffektivt utformat system för återkrav och problem med att lagföra dem som missbrukar stöden

Systemet för återkrav av felaktigt utbetald ersättning är ineffektivt och leder till att det kan ta lång tid att få tillbaka felaktigt utbetald ersättning, eller att ersättningen inte alls återfås (se avsnitt 3.5.3). Arbetsförmedlingen har begärt en lagändring så att återkraven ska bli möjliga att överklaga. Arbetsmarknadsdepartementet uppger att de inväntar en prövning i Kammarrätten om rätten att få överklaga återkravsbeslut till förvaltningsdomstol.[245] Det finns emellertid ett aktuellt avgörande från 2021 från Högsta förvaltningsdomstolen, så frågan har nyligen behandlats i en högre instans.[246]

Brottslighet kopplat till de subventionerade anställningarna leder sällan till att någon lagförs (se avsnitt 3.5.6). 2020 utökades bidragsbrottslagen till att även omfatta ersättningar som beslutas av, bland andra, Arbetsförmedlingen och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde.[247] Det gör att även företrädare för företag som har anställda med subventionerade anställningar numera kan dömas för bidragsbrott, till skillnad från tidigare, då brottet endast gällde den enskilde som tog emot bidrag. Riksrevisionen har inte kunnat hitta något domslut där den nya lagstiftningen använts för att fälla företrädare som nyttjat subventionerade anställningar på ett felaktigt sätt. Lagstiftningen tycks därför, än så länge, inte ha medfört att fler blir dömda för bidragsbrott kopplat till subventionerade anställningar.

Utifrån svårigheterna att få personer dömda för bidragsbrott har regeringen låtit en utredare se över möjligheterna till andra former av sanktioner. I SOU 2022:37 föreslogs att Arbetsförmedlingen och andra myndigheter bör kunna ta ut en administrativ sanktionsavgift för mindre allvarliga brott, i stället för att göra en anmälan om bidragsbrott till brottsutredande myndighet.[248] Enligt utredaren bör brott som avser belopp som överstiger ett halvt prisbasbelopp och brott där det finns särskilda skäl att göra en brottsanmälan även i fortsättningen hanteras av brottsutredande myndigheter. Ansvaret för att utreda bidragsbrott bör enligt utredaren flyttas till Ekobrottsmyndigheten.[249] Förslaget var på remiss under 2022 och bereds för närvarande i Regeringskansliet.[250]

4.3.3 Informationsdelning i fokus

Senaste åren har många aktörer framfört att det behövs ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter för att minska felaktiga utbetalningar.[251] Under 2022 kom även en utredning som föreslår en generell sekretessbrytande bestämmelse. Om den infördes skulle myndigheternas möjligheter att dela information med varandra öka markant.[252] Därefter har regeringen gett en utredare i uppdrag att göra en översyn av den reglering som styr informationsutbytet och behandlingen av personuppgifter för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.[253]

I granskningen har det framkommit att det är tidskrävande att få fram information från andra myndigheter eftersom informationsöverföringen i många fall inte är digitaliserad. Handläggare behöver till exempel ringa till Migrationsverket för att få uppgifter om arbetssökandes uppehållstillstånd. Förväntningarna bör dock inte vara allt för höga på att hitta stora fel med hjälp av förbättrad informationsdelning enligt nuvarande förordningskrav för de subventionerade anställningarna. I omfattningsstudien hittade Arbetsförmedlingen få fel då de samkörde sina register med CSN, Försäkringskassan, Skatteverket och Migrationsverket (se avsnitt 3.2.2).

Under året aviserade regeringen att en ny myndighet ska ta över ansvaret för att betala ut vissa förmåner och stöd från de statliga välfärdssystemen, bland annat från Arbetsförmedlingen.[254] Utbetalningsmyndigheten kommer att startas upp 2024 och ha tillgång till uppgifter om ersättningar från många olika myndigheter som de kommer att använda för att göra systemövergripande analyser. Arbetsförmedlingen kommer att få underrättelser från Utbetalningsmyndigheten som de ska utreda för att se om det är aktuellt att göra återkrav på det utbetalda beloppet.[255]

5. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att kontrollen av de subventionerade anställningarna, trots att förbättringar har gjorts, inte är effektiv.

De kontroller som Arbetsförmedlingen gör när en subventionerad anställning beviljas är ineffektiva på grund av eftersatta IT-system och tungrodd administration. Arbetsförmedlingen har utvecklat sina arbetsmetoder för att upptäcka fel under tiden en subventionerad anställning pågår, men det tar lång tid innan de misstänkta felen utreds. Utredarna gör få polisanmälningar och få personer blir dömda för bedrägeri eller bidragsbrott.

Regeringen har utformat de subventionerade anställningarna på ett sätt som medför risker för missbruk: särskilt gäller det nystartsjobben. Det finns även problem med att kontrollera arbetsgivare utan kollektivavtal och systemet för återkrav av felaktiga utbetalningar.

5.1 Subventionerade anställningar medför allvarliga risker för felaktiga utbetalningar

Arbetsförmedlingen har gjort en omfattningsstudie som kommer fram till att de felaktiga utbetalningarna inom nystartsjobb och lönebidrag uppgår till miljardbelopp. En stor andel av felen består av att arbetsgivare inte återkommer med svar på myndighetens förfrågan om uppgifter. I dessa fall är det svårt att veta om felen beror på ett medvetet missbruk eller på slarv. Arbetsförmedlingens nytillsatta inspektörer hittar avvikelser på tjugo procent av de arbetsplatser som de besöker. I hälften av dessa fall är anställda inte på plats eller så finns det ingen verksamhet på platsen. Skatteverket har också identifierat ett bedrägeriupplägg med de subventionerade anställningarna genom att granska individers bankkontouppgifter. Resultaten tyder på att det fortsatt finns risk för allvarliga former av missbruk av stöden, även om Arbetsförmedlingens kontrollsystem fungerar för att motverka mer lättupptäckta fel.

I Sverige utgör subventionerade anställningar en, i ett internationellt perspektiv, stor andel av den totala aktiva arbetsmarknadspolitiken. Omkring 150 000 människor per år har en subventionerad anställning till en kostnad på omkring 18 miljarder kronor. Ett så omfattande system medför alltid risker för felaktiga utbetalningar. Felen kan uppstå på grund av slarv och missförstånd, men också bestå av avsiktliga fel och ekonomisk brottslighet. Arbetsförmedlingens kontroller behöver kunna hantera både oavsiktliga och avsiktliga fel.

5.2 Ineffektivitet i Arbetsförmedlingens handläggning av beslut och hantering av misstänkta fel

Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingen gör de kontroller som krävs för att kunna besluta om och kontrollera de subventionerade anställningarna på ett betryggande sätt. De olika kontrollmomenten behöver dock effektiviseras och automatiseras i högre grad. Den sista delen i kontrollkedjan, att hantera misstänkta fel, är underdimensionerad och har behov av att utveckla arbetssätten.

5.2.1 Arbetsförmedlingen har gjort framsteg och väsentliga kontroller görs

Arbetsförmedlingens kontrollarbete har förbättrats sedan 2014.[256] Kontrollen har centraliserats till ekonomiavdelningen och blivit mer professionell. Det finns tydliga rutiner för att hantera misstanke om felaktig utbetalning, och arbetsförmedlarna känner till hur de ska anmäla eventuella misstankar. När det kommer till arbetsförmedlarnas handläggning så har de blivit mer specialiserade och hanterar numera endast en insats. Det gör att de har god kunskap om regelverket och större möjlighet att fatta korrekta beslut. Arbetsförmedlingen har också utvecklat möjligheterna att upptäcka fel genom bland annat riskbaserade urvalskontroller och inspektörer som gör besök på arbetsplatser.

5.2.2 Krångliga system och omfattande administration skapar risker för fel och gör kontrollen kostsam

I delar av kontrollprocessen kvarstår problem som gör att den inte är effektiv. Granskningen visar att handläggningen inför beslut är mycket administrativt krävande. Processen kräver att arbetsförmedlarna har stort fokus på att fylla i formulär i systemstöden på rätt sätt. Det finns dokumentationskrav i handläggningen som bör kunna förenklas eller tas bort. Det handlar till exempel om uppgifter som behöver registreras i olika system flera gånger.

Handläggning av beslut om subventionerade anställningar omfattar omkring 800 arbetsförmedlare vilket gör att en ineffektiv handläggning blir kostsam för myndigheten. En del av problematiken handlar om att Arbetsförmedlingen inte har lyckats med övergången till mer moderna IT-system. Förbättrad IT-infrastruktur är en fråga som sannolikt tar lång tid att lösa. Riksrevisionen bedömer dock att det finns möjligheter för Arbetsförmedlingen att effektivisera handläggningen även utan större förändringar i IT-systemen, vilket kan ge förbättringar på kort sikt.

5.2.3 Förfrågan om yttrande till arbetstagarorganisationer fungerar dåligt

En del i handläggningen inför beslut handlar om att ställa en förfrågan till berörd arbetstagarorganisation om att de ska yttra sig om arbetsplatsens lämplighet. Systemet för förfrågan om yttrande har fungerat dåligt under många år. Flera förbund, som har en hög andel anställda med lönesubvention inom sina områden, avstår helt från att svara på Arbetsförmedlingens förfrågningar. Det leder till att Arbetsförmedlingen går miste om ett viktigt kontrollmoment i handläggningen. Arbetsförmedlingen har sedan många år aviserat att de ska digitalisera handläggningen, men det har inte genomförts. Under 2022 genomförde regeringen förändringar för att förbättra systemet: bland annat infördes ett nytt statsbidrag som ska ersätta förbunden för deras kostnader.[257] Förändringarna har inte ökat viljan att bistå Arbetsförmedlingen, i stället är det färre förbund än tidigare som svarar.

5.2.4 Brister i Arbetsförmedlingens hantering av misstänkta fel

Arbetsförmedlingen har utvecklat sina arbetsmetoder för att upptäcka fel under tiden subventionerade anställningar pågår. Den del av verksamheten som utreder de misstänkta felen har dock inte följt med i utvecklingen.

Misstänkt felaktiga utbetalningar hanteras av en grupp kontrollutredare som går igenom ärende för ärende på ett mestadels standardiserat sätt. Det gäller framför allt hanteringen av riskbaserade urval. Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingen inte har utnyttjat potentialen i de riskbaserade urvalen och myndighetens analyskapacitet fullt ut. Ett tecken på det är att det endast görs återkrav i 20 procent av de ärenden som tas fram i de riskbaserade urvalen.

Hög arbetsbelastning gör att det tar omkring tre månader innan en kontrollutredare tar itu med ett ärende. De långa ledtiderna gör att pengar riskerar att betalas ut felaktigt över en längre tid, samtidigt som det blir svårare att utreda ärenden som sträcker sig längre tillbaka i tiden. Bristen på kontrollutredare är i dagsläget en flaskhals i kontrollkedjan. De investeringar som Arbetsförmedlingen gjort i inspektörer, riskbaserade urval och informationsdelning med andra myndigheter riskerar därmed att inte få full utväxling.

När kontrollutredarna upptäcker fel kan de besluta om att kräva tillbaka ersättningen. Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingens reaktioner på felaktiga utbetalningar inte alltid är proportionella. Det finns exempel på mindre förseelser som resulterat i att hela det utbetalade stödet under en lång tidsperiod krävs tillbaka. Arbetsförmedlingen arbetar med att ta fram nya riktlinjer för eftergifter, vilket är positivt.

När Arbetsförmedlingen konstaterar att villkoren för en subventionerad anställning inte är uppfyllda ska beslutet omprövas och eventuellt avbrytas. Trots att ekonomiavdelningen sköter hela den övriga kontroll- och utredningsprocessen ska omprövningen ske i regionerna. Granskningen visar att det kan vara svårt för kontrollutredare att veta vem i regionen de ska vända sig till. Rutinen skapar också merarbete när ärendet ska utredas på nytt. Det finns risk för att beslutsperioder som borde stoppas ändå kan fortsätta.

Arbetsförmedlingen gör få polisanmälningar sett till hur många individer som har en anställning med lönesubvention och hur mycket ersättning som bedöms betalas ut felaktigt. Polisanmälningar leder endast i undantagsfall till att någon lagförs. Riksrevisionen har identifierat sex fällande domar sedan 2016. Arbetsförmedlingen har inget pågående samarbete med polisen för att öka antalet polisanmälningar som går vidare till åtal.

Under 2022 uppgick inbetalda återkrav till 68 miljoner samtidigt som kostnaden för kontrollutredningar var omkring 35 miljoner kronor. Det gör att kontrollen sparar in mer pengar än den kostar. Riksrevisionen bedömer att bristerna i kontrollsystemet till delar beror på att det är underdimensionerat. Ett exempel på detta är de långa ledtiderna innan ett ärende utreds.

5.2.5 Kontrollsystemet behöver bli bättre för att förhindra systematiskt missbruk

Riksrevisionen bedömer att kontrollsystemet inte är organiserat för att hantera arbetsgivare som återkommande missbrukar systemet med subventionerade anställningar. Problemen är framför allt kopplade till att Arbetsförmedlingens automatiska verktyg för arbetsgivarkontroll inte har utvecklats tillräckligt. Nya beslut kan godkännas trots att arbetsgivaren har pågående kontrollärenden. Arbetsförmedlingens systemstöd saknar en spärr för detta.

Företrädare som tidigare missbrukat subventionerade anställningar kan även återkomma i andra företag eller organisationer eftersom det inte finns någon kontroll över företrädarnas tidigare engagemang med Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen fångar inte heller upp arbetsgivare som är misstänkta för brott eller förseelser mot andra myndigheter.[258]

Avsaknaden av sätt att stoppa personer som systematiskt missbrukar de subventionerade anställningarna har delvis att göra med att det tidigare inte funnits författningsstöd för detta. De förordningsändringar som infördes under 2022 ger dock Arbetsförmedlingen större möjligheter att stoppa olämpliga arbetsgivare. Arbetsförmedlingen arbetar också med att uppdatera arbetsgivarkontrollen.

Riksrevisionen bedömer att utveckling av arbetsgivarkontrollen är ett kostnadseffektivt sätt att motverka missbruk av de subventionerade anställningarna. Visserligen uppstår kostnader för systemutveckling och hantering av ärenden av kontrollutredare. Det måste dock ställas i proportion till att utöka den kontroll som arbetsförmedlare ska göra, som sannolikt blir betydligt mer kostsam på grund av att de är så många till antalet.

Både Arbetsförmedlingens inspektörer och Skatteverket hittar tecken på skenanställningar i de subventionerade anställningarna. Skenanställningar ger individen felaktiga inkomstuppgifter som gör att hen kan få rätt till andra ersättningar från välfärdssystemen, så som arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Att besöka arbetsplatser genom inspektioner är en viktig del i att upptäcka skenanställningar. Detta har dock inte kombinerats med andra insatser i tillräckligt hög grad, som exempelvis kontroll med banker om lön betalats ut till den anställde innan ersättningen betalas ut.

5.3 Regeringen har vidtagit åtgärder mot felaktiga utbetalningar men problem kvarstår

Under senare år har regeringen tagit flera initiativ för att minska felaktiga utbetalningar hos Arbetsförmedlingen, men inte säkerställt att de nya kraven inte tränger undan andra kontroller. Regeringen har utformat de subventionerade anställningarna på ett sätt som medför risker för missbruk, särskilt för nystartsjobben.

5.3.1 Regeringens ökade krav på Arbetsförmedlingen har lett till undanträngning av ordinarie kontroll

Införandet av nya förordningsändringar innebär att Arbetsförmedlingen behöver satsa resurser på att utreda fler kontrollärenden om förändringarna ska få avsedd effekt. Regeringen har också ställt krav på att Arbetsförmedlingen ska genomföra omfattningsstudier, vilket under 2022 ledde till att andra kontrollärenden trängdes undan och att ledtiderna för att utreda ärenden ökade. Inrättandet av den nya Utbetalningsmyndigheten kommer sannolikt att leda till att Arbetsförmedlingen får fler underrättelser att hantera.[259] Regeringen har inte varit tydliga med hur de nya kraven ska kunna genomföras utan att tränga undan annan verksamhet. Regeringen har öronmärkt 32 miljoner kronor per år till arbetet mot felaktiga utbetalningar. Denna öronmärkning har liten betydelse i praktiken, då Arbetsförmedlingen satsar mer än det dubbla, 72 miljoner kronor, på kontrollverksamheten.

5.3.2 Nystartsjobben har blivit mer riskfyllda utan att kontrollnivån har höjts

Regeringen tog 2019 bort kravet på försäkringar motsvarande kollektivavtal, och 2022 höjde riksdagen temporärt ersättningsnivåerna i nystartsjobben. Varken regeringen eller Arbetsförmedlingen har agerat för att öka kontrollerna av nystartsjobben i samband med dessa förändringar. Kontrollnivån är lägre inom nystartsjobben än inom de två andra granskade insatserna, vilket beror på att förordningen skiljer sig åt vad det gäller kontroll inför beslut. Arbetsförmedlaren gör inget besök på arbetsplatsen i samband med att ett nystartsjobb beviljas, utan hela handläggningen sker digitalt och utan möte med vare sig arbetsgivare eller arbetstagare. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har säkerställt att nivån på kontrollerna motsvarar de risker som finns i nystartsjobb.

5.3.3 Oklarheter när arbetsgivare saknar kollektivavtal

Det är betydligt färre arbetstagare i subventionerade anställningar som omfattas av kollektivavtal än på arbetsmarknaden i stort. Det gäller särskilt för nystartsjobben, där Riksrevisionens granskning visar att fyra av tio anställda arbetar hos en arbetsgivare som saknar kollektivavtal. Uppföljning av kollektivavtalsenliga villkor är komplicerat och försvåras ytterligare av att viktiga förbund inte besvarar Arbetsförmedlingens förfrågan om yttrande. Oklarheterna avseende vilka avtal som gäller och hur de ska tolkas skapar merarbete för Arbetsförmedlingen. Det skapar också risker för arbetsgivare eftersom de kan drabbas av återkrav om tolkningen av vilka villkor som gäller har blivit fel.

Utmaningarna liknar dem som finns vid uppföljning av arbetsrättsliga villkor i offentliga upphandlingar.[260] I detta fall har Upphandlingsmyndigheten tagit fram arbetsrättsliga villkor för ett antal branscher i samarbete med arbetsmarknadens parter. I etableringsjobben uppstår inte detta problem eftersom de kräver kollektivavtal.[261]

5.3.4 Ineffektivt system för återkrav

Arbetsgivare som medvetet missbrukat systemet kan strunta i att betala och vänta på att bli stämda av Arbetsförmedlingen i allmän domstol, vilket kan ta flera år eller inte alls bli av. Arbetsförmedlingen har påtalat dessa problem för regeringen men regeringen avvaktar en pågående domstolsprocess. Om återkravsbesluten skulle vara möjliga att överklaga skulle Arbetsförmedlingen kunna skicka fordran direkt till Kronofogdemyndigheten och då skulle sannolikt möjligheten att få in återbetalningar öka. Dessutom skulle handläggningen hos Arbetsförmedlingen kunna effektiviseras.

5.4 Rekommendationer

Riksrevisionen riktar följande rekommendationer till regeringen och Arbetsförmedlingen:

Till regeringen

• Säkerställ att riskerna i nystartsjobben motsvaras av anpassade krav på kontroller.
• Gör en översyn av förordningarna som anger hur Arbetsförmedlingen ska kontrollera arbetsgivare som saknar kollektivavtal så att goda anställningsvillkor kan tryggas utan att hanteringen blir alltför kostsam.
• Gör en översyn av systemet för återkrav av felaktiga utbetalningar så att Arbetsförmedlingen ges förutsättningar att kunna driva in felaktigt utbetald ersättning på ett effektivt sätt.

Till Arbetsförmedlingen

• Gör en översyn av handläggningsprocessen för de subventionerade anställningarna med syfte att hitta tidstjuvar, ta bort onödiga steg i handläggningen och förenkla för arbetsförmedlarna.
• Digitalisera förfrågan om yttrande till arbetstagarorganisationerna.
• Förbättra hanteringen av misstänkta fel genom att korta ledtiderna för kontrollutredningar, förbättra rutinerna för omprövning av pågående beslutsperioder och initiera samverkan med Polismyndigheten angående hanteringen av polisanmälningar.

Definitioner

Referenslista

Litteratur och artiklar

Forslund, A., Subventionerade anställningar – avvägningar och empirisk evidens, IFAU rapport 2018:14, 2018.

Nordebo, O., ”Vem vinner på att Arbetsförmedlingen tvingar Dorotea Järnhandel i konkurs?”, Västerbottens-Kuriren, 2022-05-20.

Författningar m.m.

Arbetsförmedlingen, Lönebidrag för anställning, lönebidrag för utveckling i anställning, lönebidrag för trygghet i anställning, skyddat arbete samt bidrag för personligt biträde, Intern instruktion AFII 4/2013, 2017.

Bidragsbrottslag (2007:612).

Brottsbalk (1962:700).

Förordning (1991:704) om fastställande av särskild löneskatt på statens pensionskostnader.

Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll.

Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Förordning (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar.

Förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Förordning (2018:42) om särskilt anställningsstöd.

Förordning (2018:43) om stöd för nystartsjobb.

Förordning (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

Förordning (2022:807) om statlig ersättning för arbete i etableringsjobb.

Förordning (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Förordning (2022:1346) om statsbidrag till arbetstagarorganisationer för kostnader för att ge in yttranden till Arbetsförmedlingen inför arbetsplatsförlagda program och insatser.

Förvaltningslag (2017:900).

Lag (1982:80) om anställningsskydd.

Lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning.

Lag (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader.

Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Lag (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Lag (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

Lag (2016:1145) om offentlig upphandling.

Lag (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Lag (2020:474) om skyldighet för kreditinstitut och försäkringsgivare att lämna vissa uppgifter till Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut A2019/02240/A, A2019/02134/SV, Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut A2021/02342, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut A2021/00260, A2021/00255 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut A2022/01553, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut A2021/02394, A2021/02331, A2018/00242 m.fl., Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen.

Skattebrottslag (1971:69).

Utsökningsbalk (1981:774).

Utredningar och rapporter

Arbetsförmedlingen, Arbetet mot felaktiga utbetalningar, första halvåret 2022, 2022.

Arbetsförmedlingen, Arbetet mot felaktiga utbetalningar, andra halvåret 2022, 2023.

Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens krav på arbetsgivare och behandling av personuppgifter för kontroll. Behov av förändrat regelverk, dnr. Af-2020/0003 1774, 2021.

Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens utveckling och införande av BÄR, Internrevisionsrapport 2021:03, 2021.

Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens årsredovisning 2019, 2020.

Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens årsredovisning 2020, 2021.

Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, 2022.

Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens årsredovisning 2022, 2023.

Arbetsförmedlingen, Definitioner av begrepp och uttryck i det arbetsmarknadspolitiska regelverket avseende krav på anordnare och arbetsgivare, 2022.

Arbetsförmedlingen, Effekter av subventionerade anställningar på lärande och integration – lärdomar från en randomiserad försöksverksamhet, 2023.

Arbetsförmedlingen, Effektiva omprövningar. Slutrapportering av pilotstudie 2020–2021, dnr. Af-2021/0045 0658, 2022.

Arbetsförmedlingen, Förekomst av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Återrapport om att åstadkomma väl fungerande bedömningar, dnr. Af-2022/0008 9266, 2022.

Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd Arbetsgivarkontroll, dnr. Af-2023/0068 0318, 2023.

Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd Förfrågan till en arbetstagarorganisation vid arbetsmarknadspolitiskt program och insats som är förlagd till en arbetsplats, dnr. Af-2023/0021 5464, 2023.

Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd Introduktionsjobb, dnr. Af-2022/0095 4944, 2022.

Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd Lönebidrag för anställning, dnr. Af-2023/0003 3771, 2023.

Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd Nystartsjobb, dnr. Af-2022/0096 8305, 2022.

Arbetsförmedlingen, Kartläggning av samråd med arbetstagarorganisationerna, 2018.

Arbetsförmedlingen, Kontrollplan 2023 avseende utbetalningar av stöd till arbetsgivare, 2022.

Arbetsförmedlingen, Kvalitetsgranskade arbetsgivarstöd 2022, dnr. Af-2022/0016 1799, 2022.

Arbetsförmedlingen, Lönebidrag för utveckling i anställning, 2022.

Arbetsförmedlingen, Metodbok Arbetsanalys, dnr. Af-2019/0007 3307, 2019.

Arbetsförmedlingen, Misstanke om felaktig utbetalning, Arbetsförmedlingens handbok, dnr. Af-2022/0012 3009, 2022.

Arbetsförmedlingen, Oannonserade kontrollbesök. Utvärdering av pilotprojekt, 2023.

Arbetsförmedlingen, Omfattningsstudie del 1. Felaktiga utbetalningar inom lönebidrag, nystartsjobb och yrkesintroduktionsanställning 2021, 2023.

Arbetsförmedlingen, Policy för Arbetsförmedlingens kontrollarbete, dnr: Af-2015/466034, 2015.

Arbetsförmedlingen, Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar. Återrapport Arbetsförmedlingens regleringsbrev 2021, uppdrag 4, 2021.

Arbetsförmedlingen, Subventionerade anställningar. Kartläggning ur ett bransch- och företagsperspektiv, 2016.

Arbetsmarknadsdepartementet, Uppdrag att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan, dnr. A2022/00333, 2022.

Arbetsmiljöverket m.fl., Lägesbild 2021. För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, 2021.

Byggmarknadskommissionen, Från svart till vitt. Vänd den osunda utvecklingen i byggbranschen!, 2022.

Dir. 2022:8, Inrättande av Utbetalningsmyndigheten.

Dir. 2023:65, Förbättrat informationsutbyte och en mer ändamålsenlig lagreglering för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Ds 2022:13, Utökat informationsutbyte.

Ekonomistyrningsverket, Myndigheternas arbete med rättsliga kvalitetsuppföljningar – Översikt och utvecklingsmöjligheter, ESV 2022:46, 2022.

Ekonomistyrningsverket, Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, ESV 2023:22, 2023.

Ekonomistyrningsverket, Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssystemen – förslag på åtgärder, 2023.

Handels, I arbete eller åtgärd? En studie av arbetsplatsförlagda insatser i handeln, 2015.

Medlingsinstitutet, Medlingsinstitutets årsrapport 2022, 2023.

Polismyndigheten m.fl., Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022, 2023.

Polismyndigheten m.fl., Myndighetsgemensam lägesbild – Organiserad brottslighet 2023, 2023.

Riksdagens ombudsmän JO, Inspektion av Arbetsförmedlingen, enheten för omprövning i Östersund, den 23–24 februari 2022, dnr. 759-2022, 2022.

Riksdagens ombudsmän JO, Arbetsförmedlingen får allvarlig kritik för handläggningen av ett ärende om lönebidrag, dnr. 7811-2021, 2022.

Riksrevisionen, Samhalls samhällsuppdrag – styrning och organisation i behov av förändring, RiR 2023:14, 2023.

Riksrevisionen, Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7, 2023.

Statskontoret, Sagt men inte gjort – en granskning av Arbetsförmedlingens arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar, 2009:13, 2009.

SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.

SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

SOU 2022:36, Arbetslivskriminalitet – En definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge.

SOU 2022:37, Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott.

SOU 2023:8, Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland.

Riksdagstryck

Prop. 1999/2000:139, En rättvisare och tydligare arbetslöshetsförsäkring.

Prop. 2006/07:80, Bidragsbrottslag.

Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017.

Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018.

Prop. 2018/19:99, Vårändringsbudget för 2019.

Prop. 2019/20:117, Förutsättningar för etableringsjobb och vissa frågor om kontroll inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021.

Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022.

Prop. 2022/23:1, Budgetpropositionen för 2023.

Prop. 2023/24:1, Budgetpropositionen för 2024.

Webbsidor

Arbetsförmedlingen, ”Introduktionsjobb – när du anställer någon som har svårt att få arbete”, https://arbetsformedlingen.se/for-arbetsgivare/anstallningsstod/stod-nar-en-person-varit-arbetslos-lange-eller-ar-nyanland/introduktionsjobb#/introduktionsjobb, hämtad 2023-10-30.

Arbetsförmedlingen, ”Nystartsjobb ­– ersättning när du anställer någon som varit utan jobb länge eller som är nyanländ”, https://arbetsformedlingen.se/for-arbetsgivare/anstallningsstod/stod-nar-en-person-varit-arbetslos-lange-eller-ar-nyanland/nystartsjobb#/nystartsjobb, hämtad 2023-10-30.

Fastighetsanställdas förbund, ”Information vid samråd”, https://www.fastighets.se/Kollektivavtal/information-vid-samrad/,
hämtad 2023-10-30.

Hotell- och restaurangfacket, ”Samråd – Arbetsförmedlingen”, https://www.hrf.net/arbetsgivare-myndighet-skola/for-myndigheter/samrad/, hämtad 2023-10-30.

OECD, ”OECD.Stat”, https://stats.oecd.org, hämtad 2023-09-04.

Unionen, ”För Arbetsförmedlingen”, https://www.unionen.se/rad-och-stod/arbetsformedlingen, hämtad 2023-10-30.