Allmänna arvsfonden – pengar som söker mening

Den besvaras genom följande delfrågor:

1. Är Kammarkollegiets handläggning av projektansökningar effektiv och har Arvsfondsdelegationen ett tillräckligt gott beslutsunderlag för sina beslut om projektbidrag?
2. Har Kammarkollegiet en effektiv kontroll av organisationer och utbetalda projektbidrag?
3. Har regeringen styrt Allmänna arvsfonden så att verksamheten passar samtidens förutsättningar?

Delfrågorna 1 och 2 fokuserar på verksamhetsåren 2020–2022. Under delfråga 2 har vi även samlat in uppgifter från arvsfondsprojekt som pågick under mars 2023. I delfråga 3 granskar vi hur Allmänna arvsfondens styrning har utvecklats sedan starten med fokus på dagens situation.

1.2.1 Avgränsningar

Allmänna arvsfonden har flera olika delar och vi har avgränsat granskningens omfång. För det första har vi avgränsat bort de delar av verksamheten som måste hanteras oavsett system, det vill säga hanteringen av dödsbon, testamentesfrågor, arvsavståenden med mera. Vi har också avgränsat bort kapitalförvaltningen av fonden. Fondens övriga intäkter, framför allt från metallåtervinning omfattas inte heller av granskningen.

Allmänna arvsfonden delar ut två slags bidrag: projektbidrag och så kallade lokalstöd. Det senare är ett bidrag som ges för att delfinansiera ny-, om- och tillbyggnader av lokaler och anläggningar. Dessa bidrag omfattas inte av granskningen och det gör inte heller uppföljning och utvärdering av bidragsverksamheten.

När det gäller Kammarkollegiets handläggning av projektansökningar och kontroll har vi valt ut väsentliga delar för granskning. I kapitel 3, 4 och 5 framgår vilka delar i handläggningen och kontrollen vi har granskat och inte. Se också bilaga 1.

1.3 Bedömningsgrunder

I granskningen utgår Riksrevisionen från vissa bedömningsgrunder för att bedöma om handläggningen, beslutsunderlagen, kontrollen och styrningen är effektiva. De presenteras kort i detta avsnitt och utvecklas vidare i respektive kapitel (3–6).

1.3.1 Allmänna arvsfonden styrs av lagar och förordningar

Allmänna arvsfonden är en självständig fond, skild från statens budget. Verksamheten hanteras på riksdagens uppdrag av regeringen och myndigheterna Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet. Verksamheten reglerades till och med den 30 juni 2021 genom lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden. Sedan dess regleras verksamheten genom lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden (arvsfondslagen) och förordningen (2021:403) om Allmänna arvsfonden (arvsfondsförordningen). Allmänna arvsfonden behöver förtjäna allmänhetens förtroende och reflektera respekt för avlidna och anhöriga.[6] Detta uppnås genom att uppfylla fondens syfte och genom att bidragsgivningen uppfyller vad arvsfondslagen reglerar om den. Därutöver ska all statlig verksamhet bedrivas effektivt och med god hushållning.[7]

1.3.2 Bedömningsgrund för delfråga 1 – handläggning av ansökningar och beslutsunderlag

Enligt förvaltningslagen (2017:203) ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt och myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen.[8] I Allmänna arvsfondens ansökningsprocess ska Kammarkollegiet också vara sakliga och opartiska så att likabehandling uppnås.[9]

Det beslutsunderlag som Arvsfondsdelegationen får från Kammarkollegiet måste på ett välunderbyggt och transparent sätt omfatta information om projektets syfte, planerade aktiviteter och budget samt information om hur det uppfyller arvsfondslagens och arvsfondsförordningens krav. Vidare ska man hushålla väl med statens medel.[10] Vad det innebär mer precist återkommer vi till i kapitel 3 där vi utvecklar Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund för detta.

1.3.3 Bedömningsgrund för delfråga 2 – kontroll av organisationer och utbetalade bidrag

Kammarkollegiets ledning ansvarar för att det finns en process som säkerställer att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och förebygger att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter.[11] För att kunna göra det på ett effektivt sätt ska myndigheten göra en riskanalys, vidta åtgärder utifrån analysen, följa upp resultaten samt dokumentera analysen och åtgärderna.[12]

Eftersom bidragen från Allmänna arvsfonden gäller stora belopp ska Kammarkollegiet ha en kontrollverksamhet som förebygger, upptäcker och åtgärdar om organisationer som inte uppfyller gällande villkor beviljas bidrag. Kontrollen ska också förebygga, upptäcka och åtgärda felaktiga utbetalningar och tillse att projekten i övrigt bedrivs enligt ansökan och budget.

För det första behöver Kammarkollegiet kontrollera att organisationer som söker bidrag har kapacitet att driva ett stort projekt, uppfyller kraven i Arvsfondsdelegationens generella villkor om demokratisk värdegrund och struktur[13], inte är skuldsatta med mera. Vi kallar detta ”förkontroll”.

För det andra ska myndigheten kontrollera att utbetalade bidrag används i projekten på det sätt som beskrivits i beviljad ansökan. Det innebär att en viss kontroll av alla pågående projekt behöver genomföras, men man behöver också genomföra en väldimensionerad, riskbaserad urvalskontroll av utbetalade medel.[14]

När man upptäcker fel måste Kammarkollegiets åtgärder uppfattas som proportionerliga och motverka incitamenten att missbruka Allmänna arvsfondens projektbidrag. Den preventiva effekten uppnås med en synlig och träffsäker kontroll. Riksrevisionens operationalisering av bedömningsgrunden för delfråga 2 utvecklas vidare i kapitel 4 och 5.

1.3.4 Bedömningsgrund för delfråga 3 – Allmänna arvsfondens styrning

Regeringen ansvarar för hur arven efter avlidna utan arvingar tillvaratas. Systemet med Allmänna arvsfonden ska vara effektivt och anpassat utifrån samtidens förutsättningar. Det innebär att det på sikt behöver råda balans mellan intäkter och utgifter. Fondens syfte ska vara relevant och uppfattas som legitimt av medborgarna. Det innebär framför allt att användningen av fondens pengar – bidragsgivningen och kostnaderna för den – ska följa såväl intentionerna som de explicita villkoren i arvsfondslagen. Detta utvecklas vidare i kapitel 6.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Frida Widmalm (projektledare) och Angelica Wiséen. Nadja Jakobsson och Stella Orback (praktikanter) har också bidragit i arbetet. Jesper Fagerberg har bidragit med underlag till rapporten. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Lars Trägårdh, professor vid Uppsala universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Socialdepartementet), Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Vi har genomfört intervjuer med personer med olika roller i relation till Allmänna arvsfondens projektbidrag. I intervjuerna behandlade vi samtliga tre delfrågor. På Kammarkollegiet intervjuade vi handläggare, controllers, jurister, enhetschefen för Stöd och uppföljning, avdelningschefen för Arvsfondsavdelningen och Kammarkollegiets generaldirektör (april 2016-april 2023). Vi intervjuade även ordföranden och två ledamöter i Arvsfondsdelegationen samt ansvariga vid Finansdepartementet och Socialdepartementet i Regeringskansliet. Vi har även genomfört intervjuer med företrädare för Skatteverket, Polismyndigheten och forskare. För att besvara varje delfråga har vi också granskat olika slags dokument, vilket beskrivs nedan.

1.4.1 Metod för delfråga 1 – handläggning av ansökningar och beslutsunderlag

Vi har granskat

• ansökningsformuläret, budgetmallen samt övrigt stöd- och informationsmaterial för att ansöka om projektbidrag
• styr- och stöddokument för Kammarkollegiets handläggning av ansökningar
• ett urval om 59 ansökningar som beviljades projektbidrag 2020–2022
• föredragningspromemorior och sammanställning av beslutad budget för dessa ansökningar.

Eftersom Kammarkollegiets ärendeakter för den granskade perioden var i pappersform har vi behövt begränsa urvalet av dokument att granska. Begränsningen rör främst Kammarkollegiets dokumentation av kommunikationen med de sökande efter att ansökan inkommit fram till att beslutsunderlagen utformats. Utförligare metodbeskrivning finns i bilaga 1.

1.4.2 Metod för delfråga 2 – kontroll av organisationer och utbetalade bidrag

Vi har samlat in uppgifter om organisationer, firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekt som pågick under mars 2023 och låtit Skatteverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen göra relevanta slagningar i sina register.

Vi har också granskat Kammarkollegiets stödmaterial för de olika kontrollmomenten, såsom checklistor och beslutsstöd.

För urvalskontrollen har vi granskat Kammarkollegiets kontroll i 23 av totalt 118 kontroller som genomförts 2020–2022 avseende projektbidrag. De akter vi granskade valdes ut med en överrepresentation av kontroller där Kammarkollegiet hittat större fel.

Vi har också granskat Kammarkollegiets riskhanteringsarbete, framför allt riskindikatorer och urvalsstorlek. I denna del gjorde vi en egen kontroll av ett mindre urval av tidigare icke-kontrollerade, pågående projekt.

Metoderna beskrivs utförligare i bilaga 1.

1.4.3 Metod delfråga 3 – Allmänna arvsfondens styrning

Vi har studerat riksdagstryck och tidigare utredningar för att analysera regeringens styrning av Allmänna arvsfonden. I bilaga 2 beskrivs fondens historik mer utförligt. För att få en uppfattning om hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente hanteras i andra länder har vi gjort en internationell utblick mot åtta länder, se bilaga 3. Vi har kartlagt de faktorer som bidrar till utvecklingen av fondens kapital, med stöd av relevant forskning (internationell och inhemsk) samt använt våra granskningsresultat från delfrågorna 2 och 3.

2. Allmänna arvsfonden och dess bidragsgivning

I detta bakgrundskapitel beskriver vi Allmänna arvsfondens syfte, organisering och tillgångar samt hur projektbidragen fördelas och kontrolleras.

2.1 Skapades 1928 – ska främja allmännyttiga ändamål

2.1.1 Fondens utveckling sedan starten

Allmänna arvsfonden kom till 1928 i samband med att Sveriges riksdag beslutade att utesluta kusiner och avlägsnare släktingar från arvsrätt. Detta förväntades innebära ökade arv från dödsbon utan släktarvingar eller testamente. Man bedömde att allmänheten skulle uppfatta det som legitimt om dessa medel hölls utanför statens budget, i en arvsfond, och användes för att främja allmännyttiga ändamål för barn och unga. Efter en utredning lades personer med funktionsnedsättning till i fondens målgrupper år 1969.

År 1994 lagfästes den praxis som vuxit fram över åren, framför allt att bidrag från fonden i första hand fick lämnas till nyskapande och utvecklande verksamhet. År 2021 blev även äldre personer en målgrupp. Samtidigt lagfästes ny praxis, framför allt krav på att målgrupperna ska delta i projekten och att projekten ska ha en plan för att överleva när bidraget från Allmänna arvsfonden har upphört. Regeringen får besluta hur mycket medel som ska kunna delas ut det kommande året, och fler villkor för bidrag regleras nu i lag.

Allmänna arvsfonden åtnjuter ett relativt högt förtroende bland allmänheten, men det finns tecken på en viss försämring. Enligt fondens egen förtroendemätning hade andelen med en positiv attityd till Allmänna arvsfonden minskat från 49 procent 2020 till 38 procent 2022. Andelen med negativ attityd hade emellertid inte ändrats.[15]

2.1.2 Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen ansvarar för Allmänna arvsfonden

Ansvarsfördelningen mellan Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen samt hur fondens bidragsgivning fungerar beskrivs i figur 1. De mörkblå stegen i är i fokus för denna granskning.

Figur 1 Från dödsbo till projekt

Källa: Riksrevisionens bearbetning av figur i Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2022, s. 11.

Arvsfondsdelegationen utses av regeringen och kan bestå av högst nio ledamöter[16], varav ordföranden ska arbeta i Regeringskansliet.[17] Alla ledamöter ska ha god kunskap om fondens målgrupper.[18] Delegationens främsta uppgift är att fördela bidrag ur fonden. De ska också informera allmänheten om fondens verksamhet samt ha en samlad strategi för uppföljning och utvärdering.[19]

Kammarkollegiet är delegationens värdmyndighet. Avdelningen för kapitalförvaltning förvaltar Allmänna arvsfonden som en särskild fond och sköter utbetalningar av beviljade bidrag. Arvsfondsavdelningen hanterar dödsbon och testamenten samt handlägger ansökningar och utför administrativa uppgifter åt Arvsfondsdelegationen, se figur 2.

I en överenskommelse mellan Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet framgår bland annat att Kammarkollegiet ska säkerställa att det finns en betryggande intern styrning och kontroll för verksamheten samt kontrollera att stödmedel används i enlighet med delegationens beslut.[20]

Figur 2 Organisationsschema över Allmänna arvsfonden inom Kammarkollegiet

Källa: Riksrevisionens bearbetning av Kammarkollegiets organisationsschema från myndighetens webbplats. Kammarkollegiets ansvar för Allmänna arvsfonden är markerat i gult.

2.1.3 Allmänna arvsfondens intäkter och utgifter

I slutet av 2022 var marknadsvärdet av Allmänna arvsfondens tillgångar 12,3 miljarder kronor.[21] Fondens totala intäkter under 2022 var 1,2 miljarder kronor. De huvudsakliga intäkterna kom från

• arv (716 miljoner kronor)
• direktavkastning på kapitalet (349 miljoner kronor)
• metallåtervinning efter kremeringar (95 miljoner kronor).

Fondens utgifter år 2022 var drygt 870 miljoner kronor, varav 780 miljoner kronor utbetalda bidrag. Resterande 92,5 miljoner kronor var kostnader för förvaltning och administration, varav 52,4 miljoner kronor var utgifter förknippade med Allmänna arvsfondens bidragsgivning.

Diagram 1 Allmänna arvsfondens intäkter och utgifter, 2013–2022

2.2 Allmänna arvsfondens projektbidragsgivning

I det följande beskriver vi villkoren för projektbidrag, vanliga målgrupper samt hur projekten vanligen är utformade.

2.2.1 Projekten ska vara utvecklande och målgrupperna ska delta

För att en organisation ska få bidrag för ett projekt, ska de enligt arvsfondslagen uppfylla följande villkor:

• Verksamheten ska vara utvecklande för någon av Allmänna arvsfondens målgrupper.
• Målgruppens deltagande i projektets planering eller genomförande ska beaktas vid bedömningen.
• Verksamheten ska ha förutsättningar att leva vidare och främja målgruppen även efter det att bidraget upphört.
• Organisationen ska bedriva verksamhet av ideell karaktär.
• Projektbidraget får inte användas för löpande verksamhet.
• Organisationen ska ha en demokratisk struktur och demokratisk grund (tidigare demokratiska värderingar).[22]
• Organisationen får inte ha skulder hos Kronofogdemyndigheten för skatter eller avgifter eller vara i likvidation eller konkurs.

Cirka 25 procent av alla inkomna ansökningar bedöms uppfylla villkoren i tillräcklig grad för att beviljas projektbidrag.

2.2.2 Mest pengar till projekt för ungdomar

Ett typiskt projekt som får bidrag, går ut på att en organisation vill utveckla en ny verksamhet för sin målgrupp eller rikta sin verksamhet till en ny målgrupp. Projektets arbetssätt och resultat dokumenteras oftast i ett metodmaterial som ska kunna användas inom den egna verksamheten efter projektet och spridas till liknande organisationer. Projektet kan få bidrag under högst 3 år, vilket också är den allra vanligaste projektlängden på de projekt som får bidrag. Se vidare kapitel 3.

Ungdomar är den målgrupp som berörs av flest bidrag. Drygt hälften (51 procent) av utbetalade projektbidrag från Allmänna arvsfonden gick till ungdomsprojekt år 2022.[23] Under de senaste fem åren har fördelningen av beviljade medel per målgrupp inte förändrats nämnvärt (se diagram 2), bortsett från att den nya målgruppen äldre personer tillkom år 2021.

Diagram 2 Beviljade bidrag per målgrupp, 2018–2022 [24]

Totalt fick organisationer bidrag från fonden för 371 projekt år 2022. Flest hör till projektområdet fritid/idrott, se tabell 1.

Tabell 1 De vanligaste projektområdena, 2022 [25]

Källa: Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2022.

2.2.3 Projekten får i snitt drygt 6 miljoner kronor

Det finns inget maxbelopp för projektbidragen. År 2022 fick projekten i genomsnitt 2 miljoner kronor i projektbidrag för ett verksamhetsår.[26] Eftersom de flesta projekten är treåriga, betalas i genomsnitt totalt 6 miljoner kronor ut för varje projekt.[27]

En stor del av projektbidragen går till lönekostnader. I vårt urval (se kapitel 3) utgör lönekostnaderna 64 procent av den ansökta projektbudgeten och är den dominerande kostnadsposten.

2.2.4 Ideella föreningar är den vanligaste organisationsformen

Över 80 procent av de organisationer som fick projektbidrag 2020–2022 var ideella föreningar.[28] Av utbetalade projektbidrag på totalt 1,7 miljarder kronor under de tre åren, gick 1,4 miljarder kronor till ideella föreningar.[29] Ideella föreningar varierar från mycket små till stora organisationer såsom studieförbund. Övriga bidragsmottagare är framför allt stiftelser och ekonomiska föreningar.

2.2.5 Två av tre projektanställda är kvinnor[30]

Av Riksrevisionens insamlade uppgifter om arvsfondsprojekt pågående under mars 2023, framgick att två tredjedelar av de anställda i projekten var kvinnor. Under 2022 hade de projektanställda en genomsnittlig månadslön på 29 800 kronor. För de 10 procent med högst lön var den genomsnittliga månadslönen 48 800 kronor. 15 procent av de projektanställda hade ytterligare tre eller fler arbetsgivare under året.

2.2.6 Kontroll av sökande organisationer och pågående projekt

Kammarkollegiet kontrollerar alla organisationer som ansöker om projektbidrag. Framför allt kontrolleras att man uppfyller de fyra sista kraven i punktlistan i avsnitt 2.2.1. Pågående projekt ska redovisa verksamheten och projektets ekonomi i årsrapporter till dess att projektet avslutas. Kammarkollegiet genomför också projektbesök och urvalsbaserade kontroller, se vidare kapitel 4 och 5.

3. Från ansökan till beviljat projektbidrag

I det här kapitlet beskriver vi först vårt urval av projektansökningar, sedan hur Kammarkollegiet handlägger ansökningar och slutligen underlagen för Arvsfonds-delegationens beslut om projektbidrag. Vi besvarar delfråga 1: Är Kammarkollegiets handläggning av projektansökningar effektiv och har Arvsfondsdelegationen ett tillräckligt gott beslutsunderlag för sina beslut om projektbidrag?

Vår granskning visar att en stor andel av ansökningarna innehåller väl tilltagna budgetar. I handläggningsprocessen förs en dialog om bemanning och budget och dessa ibland justeras inför Arvsfondsdelegationens beslut. I beslutsunderlagen görs dock inte någon tillräcklig beskrivning eller bedömning av den slutliga budgeten.

Våra viktigaste iakttagelser är:

• En stor andel organisationer ansöker om projektbidrag för en väl tilltagen budget. Kammarkollegiets handläggning av ansökningarna innebär att i dialog med den sökande förtydliga ansökan.
• Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag saknar i nästan samtliga granskade fall tillräcklig information om projektens bemanning och andra större kostnader i förhållande till vad som ska åstadkommas i projektet. Det innebär att beslut om projektbidrag fattas på basis av ett otillräckligt underlag.
• De flesta projekten planeras komma relativt få deltagare ur målgruppen till godo, vilket innebär en risk för låg effektivitet i användningen av Allmänna arvsfondens pengar.
• Många organisationer har under flera år kontinuerligt fått olika projektbidrag från Allmänna arvsfonden och några organisationer driver flera projekt parallellt. Det är tveksamt om det är förenligt med arvsfondslagens villkor om att fonden inte ska bekosta löpande verksamhet.

3.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Som beskrevs i kapitel 1 ska ansökningsprocessen för projektbidrag från Allmänna arvsfonden vara kostnadseffektiv, enhetlig och likformig, det vill säga behandla sökandena lika. Samtidigt ska man hjälpa de sökande. Dessa krav står i viss konflikt med varandra och en rimlig balans dem emellan behöver därmed finnas. Hjälpen får inte bli så stor att Kammarkollegiet med sin service och hjälp de facto är med och utformar ansökan. Processen ska också resultera i att de projekt man föreslår att Arvsfondsdelegationen ska bevilja bidrag för, ska hushålla väl med fondens pengar.

Mot den bakgrunden och med tanke på att man fattar beslut om stora bidragsbelopp bedömer Riksrevisionen att Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag behöver redovisa

• projektets ändamål och syfte
• en beskrivning av vad som ska genomföras i projektet och hur
• en bedömning av hur projektet uppfyller Allmänna arvsfondens villkor för projektbidrag
• en beskrivning och bedömning av budgeten för bemanning och övrig resurssättning.

3.2 Ansökningar som beviljats projektbidrag 2020–2022

Vår granskning av beviljade ansökningar visade att många organisationer ansökte om en väl tilltagen budget, det vill säga en till synes hög bemanning och stora kostnader som inte motiverades tillräckligt väl i förhållande till vad som planerades genomföras inom projektet. Enligt ansökningarna kommer projektpengarna att komma relativt få direkta deltagare till godo. Många organisationer drev vid ansökningstillfället redan arvsfondsprojekt och flera hade också tidigare drivit arvsfondsprojekt.

3.2.1 Vårt urval

För att skapa en bild av vilken sorts projekt som får bidrag, hur organisationerna beskriver sina projekt och vilka resurser de söker för det, har vi studerat ett urval om 59 ansökningar som beviljades projektbidrag under 2020–2022. 56 ansökningar rörde projektbidrag för tre år och resterande 3 ansökningar gällde bidrag för två år, se vidare bilaga 1 om vårt urval och metod.

För att ge en bild av vad de beviljade ansökningarna kan handla om visar tabell 2 de ansökningar som beviljades projektbidrag vid ett av Arvsfondsdelegationens sammanträden.

Tabell 2 Beslutade projektbidrag vid Arvsfondsdelegationens sammanträde i juni 2022

Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från Allmänna arvsfondens webbplats.

Lätt att söka projektbidrag med gott stöd från Kammarkollegiet

För den som vill söka projektbidrag från Allmänna arvsfonden finns, enligt vår bedömning, mycket god vägledning och stöd att tillgå. På fondens webbplats finns mallar, utförliga anvisningar och lättanvända beräkningsfiler för lönekostnader och projektbudgeten. Där finns också en ”test-snurra” där man kan snabbpröva om ens projektidé skulle kunna få bidrag från fonden. Slutligen bemannar Kammarkollegiet en stödtelefon för den som har ytterligare frågor kring sin ansökan. Ansökningsmallen är strukturerad i fasta rubriker och rutor där den sökande ska beskriva projektets bakgrund, syfte och mål, målgrupp, metod, aktiviteter, samarbetsorganisationer, plan för dokumentation med mera. Till det ska den sökta budgeten specificeras i en mall och organisationens stadgar, senaste verksamhetsberättelse och dokumentation på styrelsens sammansättning ska bifogas ansökan.[31]

Över lag gav en stor majoritet av ansökningarna i vårt urval den information som behövs på ett tillräckligt bra sätt.

Projektens design relativt lika – på grund av arvsfondslagens villkor

Många sökta projekt liknar varandra till sin utformning. Det är tydligt att arvsfondslagens villkor om att projekten ska vara utvecklande påverkar. Organisationerna ansöker ofta om projektbidrag för att utveckla ny verksamhet för sin målgrupp eller för att rikta sin verksamhet till en ny målgrupp. Man kan exempelvis använda en inarbetad metod i ett nytt sammanhang eller kombinera målgrupper och metoder på något nytt sätt. Se exempel i rutan nedan.

Arvsfondslagens villkor om att projektets innehåll ska kunna leva vidare efter projekttiden medför att i stort sett alla projektansökningar anger att man ska ta fram ett metodmaterial för att projektets resultat ska kunna användas av andra efter projektets slut. Workshops är något som ska genomföras enligt de allra flesta ansökningar, men vars innehåll inte beskrivs närmare i ansökningarna. Många projekt ska ta fram appar, filmer och/eller digitala plattformar. Själva verksamheten kan röra exempelvis utbildningar och studiecirklar med olika inriktning, att ta fram olika slags stöd för behövande grupper, tillgängliggöra kunskap, utöva idrott och kultur med mera.

Projekten ska oftast drivas av personer som ska anställas i projektet. Den organisation som ansöker om projektbidraget styrs ofta av målgruppen. De allra flesta har en styrgrupp och en eller flera referensgrupper. På grund av att målgruppens deltagande ska beaktas vid beslut sitter ofta deltagarna ur projektmålgruppen, liksom samarbetsorganisationer, med i dessa båda grupper.

Organisationerna sökte mycket pengar

I genomsnitt ansökte organisationerna om projektbudgetar på 6,6 miljoner kronor, varav 4,2 miljoner kronor (64 procent) avsåg lönekostnader för 2,6 heltidstjänster under tre år.[32] Många sökte också betydligt högre belopp. I drygt 15 procent av ansökningarna sökte organisationerna om mer än 10 miljoner kronor för tre år.

3.2.2 Få direkta deltagare ur projektens målgrupp

Projekten i de flesta ansökningarna omfattade relativt få deltagare ur projektets direkta målgrupp. I vårt urval varierade det planerade antalet deltagare mellan 25 och 3 000. Vad projektdeltagande innebar varierade dock rejält. I ett fall angav den sökande organisationen att 1 210 personer ur målgruppen skulle delta i projektet. Av dessa skulle dock 1 000 personer endast svara på en enkät. Sammantaget innebär detta att projektbidragen planeras komma relativt få deltagare från Allmänna arvsfondens målgrupper till godo.

För att pengarna ska användas med god hushållning och på ett kostnadseffektivt sätt med så få deltagare, krävs att projekten är angelägna och i hög grad lever vidare och kommer många fler i målgrupperna till godo efter att projekten avslutats. Enligt Kammarkollegiets uppföljning av projektens överlevnad är det 60 procent av projekten ”vars resultat lever vidare på ett tydligt sätt”.[33] Uppföljningen bygger på Kammarkollegiets bedömningar av projektens slutrapporter och en enkät till projektgruppen när slutrapporten godkänts. Enligt vår bedömning är det alldeles för tidigt att bedöma ett projekts överlevnad när det nyligen avslutats. Vidare är det tveksamt om projektets slutrapport respektive enkätsvar kan mäta överlevnaden på ett objektivt sätt. Inte minst för organisationer som återkommande ansöker om projektbidrag från Allmänna arvsfonden, kan det finnas drivkrafter att överdriva bedömningen av genomförda projekts fortsatta överlevnad.

3.2.3 Ansöka om en väl tilltagen budget eller hushålla väl?

Trots att många projekt till sin design var snarlika, varierade de sökta projektbudgetarna kraftigt, framför allt avseende bemanning och externa kostnader (som också oftast handlar om betalning för utfört arbete). Enligt företrädare för Kammarkollegiet är det inte ovanligt att organisationer söker om en väl tilltagen budget, där man utformat projektet med hög bemanning och höga kostnader.[34] I många fall i vårt urval har Kammarkollegiets handläggare i dialog med den sökande organisationen satt ned budgeten (se vidare avsnitt 3.3). Enligt chefen för Enheten för Stöd och uppföljning vid Arvsfondsavdelningen, är det svårt att avgöra vad som är en adekvat resurssättning i projekten.[35] Det finns en ambition att inte slösa med pengarna, samtidigt som man aldrig behöver väga ett projekt mot ett annat.[36]

I drygt 20 procent av de studerade ansökningarna, bedömde vi att bemanningen var orimligt hög i förhållande till vad man beskrivit att man skulle göra i projektet. I ytterligare 20 procent av ansökningarna bedömde vi bemanningen som ”tveksam”.[37] Organisationerna ansökte för i genomsnitt 2,6 heltidstjänster, men i vissa fall för betydligt fler utan att det motiverades tillräckligt väl varför man behövde så många anställda, se exempel 1 i rutan nedan. Även för genomsnittliga och mindre projektbudgetar fanns exempel på när det var svårt att se varför det skulle behövas så hög bemanning som organisationen ansökt om, se exempel 2 och 3 i rutan nedan.[38]

Det är tveksamt om organisationer skulle ansöka om väl tilltagna budgetar om inte ansökningsprocessen innebar en dialog med Kammarkollegiet om budgeten eller om det rådde större konkurrens om bidragspengarna. Med tanke på att lönekostnader utgjorde nästan två tredjedelar av de sökta budgetarna kan det bli fråga om stor överkompensation om projekt med överdriven bemanning beviljas.

Slutligen vill vi framhålla att det samtidigt fanns flera projektansökningar där det tydligt framgick att organisationen ville vara rädd om Allmänna arvsfondens pengar; man sökte för nödvändigheter och skulle använda pengarna på ett effektivt sätt, se exempel i rutan nedan.

3.3 Kammarkollegiets handläggning av projektansökningar

Vår granskning visar att Kammarkollegiets arbetssätt, rutiner, riktlinjer och stödmaterial för att handlägga och bedöma ansökningar har förbättrats de senaste åren. Handläggningen av projektansökningarna omfattar en dialog med de sökande organisationerna där man ställer frågor om bemanning, budget, målgruppens delaktighet med mera, för att enas om en slutlig utformning.

3.3.1 Kammarkollegiets handläggning av ansökningar – gott stöd och goda rutiner

Vi har granskat det skriftliga stöd som Kammarkollegiet har för sin handläggning. Det rör sig om lathundar, checklistor, dokumentationsstöd med mera.[39] Stödet förefaller fullständigt och bra och det har skett ett utvecklingsarbete. De handläggare, controllers, jurister samt enhetschefen vi intervjuat gav en samstämmig bild av hur processen fungerar i praktiken och man anser att den fungerar bra.

Kammarkollegiets handläggning präglas av samarbete, vilket leder till bättre förutsättningar för enhetlighet och utnyttjande av befintlig kompetens. När det gäller sakinnehållet i projektansökningarna arbetar handläggarna i grupper, där flera handläggare läser och bedömer ansökningarna. Vad gäller projektekonomin går controllers igenom underlagen och juristfunktionen svarar för vissa kontrollmoment (se kapitel 4 och 5). Den ansvariga handläggaren svarar för all kommunikation med den sökande och föredrar ärendet för sin enhetschef och Arvsfondsdelegationen.

3.3.2 Ansökningsprocessen är interaktiv med den sökande – risk för att Kammarkollegiet blir ”beställare”

För projektansökningar som handläggargruppen bedömer har potential men behöver utvecklas, återkommer handläggaren till organisationen med frågor om klargöranden. Det kan röra sig om att de behöver beskriva målgruppens roll tydligare, stämma av mer med målgruppen, göra en omvärldsbevakning, konkretisera hur projektet är ”utvecklande”, hitta fler samarbetspartner, med mera.[40] På det sättet har handläggningen av ansökningarna ett tydligt interaktivt och coachande inslag. Med det arbetssättet riskerar Kammarkollegiets handläggare – som i nästa steg tar fram förslag till beslut om bidrag – att engageras och vara med och utforma projektansökan i alltför hög grad. Enligt chefen för Stöd och uppföljningsenheten är man dock medveten om risken för att bli ”beställare” – det är också en levande fråga för Kammarkollegiet.[41]

3.3.3 Interaktiv handläggning av sökt budget – risk för överkompensation och olika behandling

Det är svårt att bedöma vad som är rimlig resurssättning av projekten.[42] Utifrån controllerns granskning av den sökta budgeten ställer handläggaren ibland frågor om den sökta budgeten till organisationen och i dialog med den sökande organisationen har Kammarkollegiet i många fall dragit ner budgeten. Det förekommer även att man gör neddragningar utan att den sökande organisationen går med på det.[43]

I vårt urval var den genomsnittliga neddragningen av sökt projektbidrag knappt 560 000 kronor, varav knappt 350 000 kronor avsåg lönekostnader.[44] Bland de ansökningar där vi bedömde att bemanningen i ansökan var omotiverat hög eller tveksam var den genomsnittliga neddragningen drygt 800 000 kronor (varav 640 000 kronor lönekostnader). Samtidigt beviljades 20 procent av dessa en projektbudget som var större än den i ansökan. I vår granskning har vi inte tagit del av Kammarkollegiets dialog med de sökande. Ibland framgår det av föredragningspromemorian till Arvsfondsdelegationen att bemanningen diskuterats med den sökande och dragits ned, se vidare avsnitt 3.4.4. Ju fler tillfällen de sökande organisationerna får att diskutera och anpassa sin ansökan, desto mer sannolikt att man i ansökan lägger sig på en väl tilltagen budget.

3.4 Arvsfondsdelegationen beslutar om projektbidrag

Vi undersökte om beslutsunderlaget gav tillräckligt med information om det sökta projektet – vad som ska åstadkommas, hur och varför, vad det kommer att kosta och varför – för att besluta om projektbidrag ur Allmänna arvsfonden.

Våra huvudsakliga iakttagelser är följande:

1. Beslutsunderlagen saknade i stort sett genomgående tillräcklig bedömning av eller motivering till stora lönekostnader (bemanning och lönenivåer). Rena felaktigheter förekom.
2. I en mindre andel av föredragningspromemoriorna var beskrivningen av projektet, dess syfte och planerade genomförande otillräcklig för att få en tydlig bild av vad Arvsfondsdelegationen skulle ge bidrag till.
3. Föredragningspromemoriornas standardiserade form med fasta rubriker och standardiserad gradering av villkorsuppfyllelsen är bra och har också under den granskade perioden utvecklats till det bättre.

Först beskriver vi beslutsunderlagen och beslutsprocessen för att därefter redogöra för våra iakttagelser.

3.4.1 Beslutsprocess och beslutsunderlag

När en enhetschef har godkänt handläggarens förslag till beslut skickas ärendets beslutsunderlag till Arvsfondsdelegationen.

Underlaget består av

• utkast till beslut
• föredragningspromemoria
• övergripande budgetsammanställning (som sedan blir bilaga till beslutet).

Det är föredragningspromemorian och budgetsammanställningen som tillsammans innehåller den information som ledamöterna i Arvsfondsdelegationen har som underlag för att fatta beslut.[45] Föredragningspromemorian omfattar ett antal fasta rubriker för att beskriva organisationen och projektet och för att bedöma villkorsuppfyllelse, budget med mera. Budgetsammanställningen anger projektets totalbelopp för lönekostnader, externa tjänster, lokalhyra, andra verksamhetskostnader, information och marknadsföringskostnader, utrustning, resor och revisors granskning.

Vid sammanträdena föredrar den ansvariga handläggaren ”sina” ärenden och delegationens ledamöter kan ställa frågor och diskutera. Därefter fattar de beslut.[46] Cirka 75 procent av besluten utgör avslag. Den vanligaste orsaken till avslag är otillräcklig villkorsuppfyllelse.[47] Man beslutar om projektbidrag för hela projektperioden. Alla inblandade från de två myndigheterna som vi har intervjuat är nöjda med processen.[48]

3.4.2 I några fall var informationen om projektet otillräcklig

Under rubrikerna Bakgrund respektive Genomförande i föredragningspromemorian ska handläggaren beskriva det sökta projektet. Framför allt ska man beskriva vad den sökande organisationen vill göra, på vilket sätt och varför. I de flesta fall beskrevs detta väl, men i 15 procent av fallen bedömde vi att texten gav en otillräcklig bild av det projekt som skulle beviljas projektbidrag.[49]

3.4.3 Tydligt att projekten uppfyllde arvsfondslagens villkor

Föredragningspromemorian omfattar också bedömningar av projektets villkorsuppfyllelse. Projektets grad av nyskapande/utvecklande[50], målgruppens delaktighet och projektets möjlighet till överlevnad redovisades och bedömdes på ett tydligt sätt i hela vårt urval. Över den granskade perioden har beskrivningarna och bedömningarna gjorts mer utförliga. Man tillämpar en fast bedömningsskala – svag, medel, hög – där det krävs minst medel på varje del för att få projektbidrag.

3.4.4 Budgetbedömningarna var otillräckliga

Föredragningspromemorian har ett fast avsnitt där delegationen ska bedöma projektets budget och organisationens kapacitet, Bedömning av budget och kapacitet. I vårt urval var texten under denna rubrik oftast helt otillräcklig. I många fall utgjordes texten av någon enstaka mening eller två, se exempel i nedanstående ruta.

Med tanke på att lönekostnader står för en stor budgetandel och att många organisationer söker för en väl tilltagen bemanning är det särskilt viktigt att beslutsunderlaget omfattar uppgifter om och en bedömning av beviljad bemanning och lönekostnader. Men tillräckliga uppgifter om detta förekom sällan. I flera fall angav Kammarkollegiet att bemanningen hade diskuterats med den sökande organisationen och därefter dragits ned. För de ansökningar där vi hade bedömt att den ansökta bemanningen var orimligt hög, nämndes ofta gjorda neddragningar, men ibland saknades relevant belopp, ibland saknades information om att neddragna belopp i stället lagts på andra budgetposter och det förekom också några överdrivna uppgifter om gjorda neddragningar.

Det samlade intrycket är att Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag inte innehöll tillräckligt goda bedömningar av budgeten för att besluta om bidrag och att Kammarkollegiet ofta slarvat med beslutsunderlaget när det gäller projektbudgeten. En rad olika exempel på hur bedömningarna sett ut finns i rutan nedan.

Vi bedömer att Arvsfondsdelegationen i få fall har haft tillräcklig information om vad den sökta budgeten avser. I flera fall har Kammarkollegiet kommenterat att projektet föreslås beviljas en omfattande budget, se exempel 2 och 3 i rutan ovan, men motiveringarna har inte varit tillräckliga.

3.4.5 Villkorskonflikt när projekt tangerar föreningens löpande verksamhet

Arvsfondslagens krav om att pengar inte ska betalas ut till löpande verksamhet medför att sannolikheten ökar för att organisationer bildas och drivs för att kontinuerligt söka olika slags projektbidrag. I vårt urval såg vi åtminstone två organisationer vars ordinarie verksamhet går ut på att driva tillfälliga projekt[51], se exempel 2 och 3 i rutan nedan.

Oavsett hur uttalad idén om att kontinuerligt ansöka om projektbidrag är, är det många som gör det i praktiken. 63 procent av de som söker om projektbidrag från Allmänna arvsfonden har inte tidigare fått något bidrag från fonden.[52] Av de som tidigare fått bidrag är det många som befinner sig i slutfasen av ett projekt och nu ansöker för ett nytt projekt som är en utveckling av det tidigare. Andra har haft flera arvsfondsbidrag tidigare och överlappande i tiden.

I varje projektansökan gör Kammarkollegiet en bedömning av hur det sökta projektet förhåller sig till organisationens löpande verksamhet. Men vi bedömer att även antalet projekt per organisation spelar in. Ju fler arvsfondsprojekt en organisation driver parallellt eller om de nyligen har drivit liknande projekt, desto närmare lägger sig Arvsfondsdelegationen att finansiera organisationens löpande verksamhet – när organisationen alltid eller ofta har ett eller fler arvsfondsprojekt som ekonomisk bottenplatta.

Oavsett övrig kvalitet i projekten är företeelsen problematisk i förhållande till arvsfondslagens villkor om att projektbidragen inte får finansiera löpande verksamhet, enligt vår bedömning.

4. Förkontroll av organisationer som söker projektbidrag

I det här kapitlet beskriver vi hur Kammarkollegiet kontrollerar organisationer som söker projektbidrag från Allmänna arvsfonden (”förkontroll”). Vi besvarar första delen av delfråga 2: Har Kammarkollegiet en effektiv kontroll av organisationer och utbetalda projektbidrag?

Riksrevisionen har genom slagningar i olika register funnit att firmatecknare och anställda, liksom organisationer som driver arvsfondsprojekt förekommit i samband med ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet. Detta visar hur central en rigorös förkontroll av sökande organisationer och dess företrädare är för att så långt som möjligt upptäcka oseriösa sökande och sökande som inte har tillräcklig kapacitet att driva ett stort projekt på rätt sätt.

Det finns åtgärder för att förstärka förkontrollen som Kammarkollegiet skulle kunna vidta direkt. Andra åtgärder kräver att myndigheten utreder hur man redan inom dagens lagstiftning kan förbättra förkontrollen. Slutligen finns det sådana kontroller som inte kan göras utan att lagstiftaren ser över möjligheterna för vidare informationsutbyte myndigheter emellan med mera.

Våra viktigaste iakttagelser är:

• Ekonomisk brottslighet och organiserad brottslighet har förekommit, och misstänkts, bland anställda och firmatecknare i arvsfondsprojekt. Detsamma gäller demokratihotande brottslighet. Organisationer som fått arvsfondsbidrag var överrepresenterade i penningtvättsregistret. En orsak kan vara att stora, relativt tillitsbaserade välfärds- och bidragssystem i ökande grad dragit till sig oseriösa aktörer.
• Hälften av alla ideella föreningar med pågående projektbidrag från Allmänna arvsfonden har i stor utsträckning helt låtit bli att deklarera eller lämnat underskattade inkomstuppgifter i sin deklaration. Det kan antingen bero på att organisationen har för låg administrativ kapacitet eller att den är oseriös.
• Kammarkollegiet kontrollerar inte firmatecknares identitet, folkbokföringsadress, om de har skulder eller näringsförbud.
• Kontrollens rättsliga förutsättningar är skapade för en tid då ideella föreningar inte hanterade stora bidrag och är därför svaga. Det saknas lagstiftning som tydligt fastställer demokrativillkor, vilken personuppgiftsbehandling som är tillåten och förutsättningar för återkrav. Vidare saknas ett officiellt register över ideella föreningar som tar emot statliga stöd och deras firmatecknare (”företrädarregister”). En gemensam databas över statliga bidrag till det civila samhället finns inte heller, men granskningen visar att en sådan databas skulle behövas.

Konsekvensen är att Kammarkollegiets förkontroll inte är så träffsäker som den skulle kunna och borde vara. Det innebär en påtaglig risk för att oseriösa aktörer och organisationer som är olämpliga eller oförmögna att driva stora projekt beviljas projektbidrag.

4.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Kammarkollegiets förkontroll behöver så långt som möjligt säkerställa att bidragen från Allmänna arvsfonden endast går till organisationer och projekt som är berättigade till det och har den kapacitet som krävs för att driva stora projekt med arbetsgivaransvar, lönehantering, redovisning med mera på ett korrekt sätt.

Förkontrollen ska också i rimlig utsträckning kunna identifiera oseriösa aktörer som saknar avsikt att använda bidraget så som man gett sken av i ansökan.

Kammarkollegiet behöver därför i samband med ansökan från organisationerna begära in och hantera den information som behövs för att bedöma dessa relevanta faktorer i sin förkontroll.

4.2 Kammarkollegiets förkontroll följer en god struktur

Liksom för den övriga ansökningsprocessen har Kammarkollegiet utförliga rutindokument som beskriver vilka kontrollmoment som ska utföras.

Kammarkollegiet kontrollerar att den sökande organisationen inte har skatteskulder eller skulder hos Kronofogden, är i likvidation eller försatt i konkurs. Handläggarna kontrollerar även att organisationerna har korrekta skatteregistreringar, framför allt att de är registrerade som arbetsgivare.

För att bedöma organisationens demokratiska värdegrund och struktur studerar Kammarkollegiet stadgar, protokoll, verksamhetsberättelse och webbplats samt gör sökningar på internet. De inhämtade dokumenten ska också svara på om den sökande organisationen har kapacitet att driva projekt i den omfattning de har ansökt om, och att organisationens ändamål stämmer med projektets inriktning. Kammarkollegiet tar också referenser från samarbetsorganisationer och kommuner.

Man stämmer av att de som skrivit under ansökan är rätt person(er) enligt föreningens beslutsordning och personval. Men man kontrollerar inte undertecknandes identitet (det vill säga att det verkligen är de personerna som har skrivit under), deras bokföringsadresser eller om de har skulder eller näringsförbud.

4.3 Ekonomisk, organiserad och demokratihotande brottslighet hos personer och organisationer med projektbidrag från Allmänna arvsfonden

Vi har samlat in personuppgifter från samtliga arvsfondsprojekt som pågick i mars 2023. Drygt 2 100 personer var aktiva i projekten: knappt 1 400 anställda och drygt 800 firmatecknare.[53] 285 organisationer lämnade uppgifter. Vi har låtit Polismyndigheten och Säkerhetspolisen göra förekomstkontroller i relevanta register för att se om det finns en historik av registrerade domar och brottsmisstankar om ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet.[54] Vår granskning visar att sådana domar och misstankar förekom, både när det gäller själva organisationerna och när det gäller personer som drev arvsfondsprojekten.

4.3.1 Slagningar i belastningsregistret visade på tidigare ekonomisk brottslighet

Belastningsregistret omfattar bland annat brottmålsdomar, godkända strafförelägganden och ordningsböter.[55] Vi har valt ut lagrum och allvarlighetsgrad[56] för brottsrubriceringar som är relevanta i sammanhanget, det vill säga för ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet. I praktiken kan de olika brottslighetstyperna gå in i varandra: upplägg som omfattar ekonomisk brottslighet kan kombineras med narkotikahandel som i sin tur finansierar våldsbejakande extremism etc. För de knappt 1 400 anställda i arvsfondsprojekten förekom 41 domar inom den relevanta brottsligheten. För firmatecknare fanns 7 domar, se tabell 3 nedan. Observera att det inte går att addera antalet domar för anställda och firmatecknare eftersom en person kunde vara både firmatecknare och anställd. Det innebär exempelvis att det sammanlagda antalet domar om bokföringsbrott kan variera mellan 6 och 10 beroende på hur många av de 100 personerna med dubbla roller som var dömda.

Tabell 3 Antal domar enligt relevanta lagrum, arvsfondsprojektens anställda och firmatecknare

Källa: Riksrevisionens sammanställning av Polismyndighetens slagningar i belastningsregistret juli 2023.
Not: Ringa brott har uteslutits från tillgrepps- och bidragsbrott.

4.3.2 Slagningar i misstankeregistret visade att brottslighet utreddes

Misstankeregistret omfattar uppgifter om personer över 15 år som är skäligen misstänkta för brott som finns med i brottsbalken eller annat brott med svårare straff än böter.[57] Misstankeregistret sorteras utifrån brottskoder som är mer detaljerade än lagrummen i tabell 3. Även här valde vi ut brottskoder som är relevanta för granskningen och sorterade bort koder kopplade till ringa brott. Resultatet av slagningarna visas i tabell 4.

Tabell 4 Förekomster i misstankeregistret juli 2023 enligt utvalda brottskoder, arvsfondsprojektens anställda och firmatecknare

Källa: Riksrevisionens sammanställning av Polismyndighetens slagning i misstankeregistret, juli 2023.

På samma sätt som för slagningarna i belastningsregistret går det inte att summera antalet brottsmisstankar för de brottskoder där det förekommer både anställda och firmatecknare.

4.3.3 Penningtvättsregistret - organisationer och individer med arvsfondsprojekt förekom i stor utsträckning

I Finanspolisens penningtvättsregister registreras både organisationer och individer som misstänks för penningtvätt. Banker, växlingskontor med flera verksamhetsutövare är skyldiga att utreda irreguljära företeelser, som exempelvis stora kontantuttag, i sin verksamhet. Om det efter den egna utredningen kvarstår oklarheter ska de rapportera företeelsen till Finanspolisen.[58] För registrering i penningtvättsregistret är misstankegraden lägre än den som gäller för misstankeregistret. Vi har valt att inte redovisa exakt hur stor andel av respektive population som förekom i penningtvättsregistret.

Polismyndigheten bedömde att både andelen anställda och andelen firmatecknare som förekom i penningtvättsregistret var avsevärt högre än vad ett slumpmässigt jämförelsematerial skulle visa. Andelen bland de anställda var högre än bland firmatecknare.

När det gällde organisationerna var populationen de 457 organisationer som fått projektbidrag från Allmänna arvsfonden 2020–2022. Vi bad även Polismyndigheten att ta fram förekomster för organisationer som fått bidrag från fyra andra bidragsgivande myndigheter.[59] I samtliga fall var överrepresentationerna i penningtvättsregistret så pass höga att de starkt tyder på att organisationer söker bidrag från myndigheterna för att utnyttja i kriminella syften eller för att möjliggöra brottslig verksamhet. Organisationer som fått bidrag från Allmänna arvsfonden, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) uppvisade särskilt höga förekomstfrekvenser i penningtvättsregistret. Väl över 5 procent av de organisationer som fått bidrag från dessa tre myndigheter förekom i registret, vilket är betydligt över ett förväntat genomsnitt, enligt Polismyndighetens bedömning.

De organisationer med projektbidrag från Allmänna arvsfonden som förekom i penningtvättsregistret hade också flest förekomster per organisation, något som ytterligare indikerar att sökande organisationer och därmed Allmänna arvsfonden utnyttjas för olagliga syften.

4.3.4 Andra polisiära register indikerade ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet

I sitt huvudregister för uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet kontrollerade Polismyndigheten, på Riksrevisionens begäran, förekomsten av uppgifter om anställda och firmatecknare i arvsfondsprojekt i samband med ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet samt demokratihotande brottslighet.[60] Andelen anställda i arvsfondsprojekt som förekom i registret var anmärkningsvärt hög. Enligt Polismyndighetens bedömning var den mer än dubbelt så hög som för ett slumpmässigt urval ur befolkningen (som myndigheten tagit fram i ett annat sammanhang). Polismyndigheten bedömde också andelen firmatecknare som hög jämfört med relevanta jämförelsegrupper.

Både för anställda och för firmatecknare, förekom varje person i genomsnitt i tre separata uppgifter[61], vilket även det är högre än genomsnittligt, enligt Polismyndigheten. Ju fler förekomster en individ har, desto större signifikans i förekomsterna.

Uppdelat på de tre brottslighetstyperna, fanns ungefär hälften av förekomsterna inom organiserad brottslighet. Resten fördelades på ekonomisk brottslighet, demokratihotande brottslighet och en mindre ”ej klassificerad”-kategori.

Slutligen lät vi Säkerhetspolisen göra slagningar i relevanta underrättelsesystem och bedöma om anställda och firmatecknare för arvsfondsprojekt förekom i våldsbejakande och andra extremistiska miljöer som inte accepterar den demokratiska samhällsordningen och liknande. Resultatet visade att ett antal personer förekom i samband med brottslighet eller brottslig verksamhet i sådana miljöer.[62]

4.4 Uppgifter från Skatteverket visar problem med ideella föreningar som har projektbidrag

Vår granskning visar att ungefär hälften av alla ideella föreningar som fått projektbidrag från Allmänna arvsfonden inte har tagit upp bidraget i sin deklaration. Det kan bero på att de saknar kapacitet att driva och redovisa stora projekt eller att föreningen utnyttjas i brottsliga syften.

Över 80 procent av de organisationer som beviljades projektbidrag år 2020–2022 var ideella föreningar. Under åren 2020–2022 fick ideella föreningar projektbidrag på sammanlagt 1,4 miljarder kronor från Allmänna arvsfonden.[63] Vi har låtit Skatteverket kontrollera deklarationer och skattekonto för de 457 organisationer som beviljats bidrag under dessa år.

4.4.1 Lätt att bilda ideell förening – som är ett vanligt brottsverktyg

För att bibehålla det civila samhällets frihet och självständighet ska det vara enkelt att bilda en ideell förening. Därför räcker det med att tre personer upprättar föreningsstadgar, namn, syfte och beslutsgång, samt utser en styrelse.[64] För att få bidrag behöver föreningen ha ett bankkonto och för att få ett bankkonto behövs ett organisationsnummer. För att få det skickar föreningen in sina dokument till Skatteverket. Myndigheten är inte ålagd att göra någon kontroll av företrädarna eller giltigheten i de stadgar och protokoll som föreningen skickat in.[65]

Detta innebär exempelvis att personer med näringsförbud och skulder hos Kronofogdemyndigheten kan bilda och driva ideell förening för att bedriva oseriös verksamhet. Det finns inget officiellt register över ideella föreningars styrelseledamöter, firmatecknare och revisorer (”företrädarregister”)[66] och därmed saknas möjlighet att säkerställa identiteten på de personer som styr föreningens verksamhet eller att identifiera vem som lämnat uppgifter. Om föreningen sökt och fått bidrag man inte har rätt till, får bidragsgivaren svårt att beivra brott och driva in återkrav[67], om det inte går att finna någon aktuell firmatecknare.

Skatteverket konstaterade i en studie från 2022 att ideella föreningar som fått ett visst statsbidrag i vissa fall hade använt pengarna för privata kostnader och gjort kontantuttag utan verifikationer.[68] Vissa föreningar hade fått bidrag för hyreskostnader för tveksamma hyreskontrakt eller där inga hyresbetalningar fanns i föreningens bokföring, andra hade uppgivit falska medlemmar, vilket i realiteten innebär att föreningen fungerat som ”bankomat” för företrädarna. Studien visade att det fanns ett antal individer som hade inflytande i flera bidragsmottagande föreningar. Skatteverket uppmärksammade också att ett antal auktoriserade revisorer återkom i flera av de granskade föreningarna.[69] Sammantaget kan det innebära att så kallade möjliggörare var aktiva bland föreningarna som fick statsbidraget. Möjliggörare är personer som på olika sätt bistår och underlättar för kriminella individer och nätverk att begå brott. Personer med juridisk eller ekonomisk kompetens är viktiga möjliggörare, liksom personer med kunskap om hur föreningar bildas och vilka bidrag som kan sökas.[70]

4.4.2 Många ideella föreningar deklarerade inte sina arvsfondsbidrag

Bidrag till ideella föreningar är undantagna från inkomstbeskattning om föreningen är allmännyttig och enbart har skattefria inkomster.[71] Föreningarna är däremot skyldiga att deklarera och lämna uppgifter om erhållna gåvor och bidrag samt influtna medlemsavgifter. I tabell 5 beskrivs de deklarationsuppgifter som organisationer som fått arvsfondsbidrag under åren 2020–2022 har lämnat i sina deklarationer för de åren.

De flesta ideella föreningarna, men långt ifrån alla, hade lämnat in en deklaration. I drygt hälften av de deklarationerna redovisades bidragsbelopp som understeg vad man tagit emot från Allmänna arvsfonden. De föreningar som inte uppgett att de hade fått några gåvor eller bidrag överhuvudtaget, hade tillsammans fått över 450 miljoner kronor från Allmänna arvsfonden under de tre åren.[72] Om föreningarna även fått gåvor och bidrag från andra givare än Allmänna arvsfonden är underrapporteringen ännu större. Bristerna kan bero på okunskap men visar att stora belopp undanhålls från Skatteverkets vetskap.[73]

Tabell 5 Uppgifter ur ideella föreningars med arvsfondsbidrag deklarationer för 2020–2022

Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från Skatteverket.
Not: Av de 261 föreningarna var 3 befriade från att deklarera.

Av tabell 5 framgår också att drygt hälften av föreningarna inte har redovisat några medlemsavgifter. Det är omöjligt att avgöra om föreningarna har avgiftsfritt medlemskap, undanhåller uppgifterna, inte känner till de deklarationsregler som finns eller saknar administrativ kapacitet att följa dem.

Vår granskning visar att sammanlagt 51 av de organisationer som fått projektbidrag från Allmänna arvsfonden under 2020–2022 har fått minst en betalningsuppmaning på sitt skattekonto under 2021–2023.[74] Sådana får organisationen när det saknas pengar på skattekontot för att täcka exempelvis skatt och avgifter för anställda.[75] Många uppmaningar på skattekontot är ännu en indikation på att organisationen inte förmår sköta ett större bidragsfinansierat projekt med löne-, skatte- och pensionsavsättningar med mera.[76]

Kammarkollegiet har inte möjlighet att hämta uppgifter om deklarationer eller skattekontoutdrag direkt från Skatteverket eftersom det saknas sekretessbrytande bestämmelser för detta ändamål. För att ändå kunna identifiera organisationer där det finns risk för låg kapacitet, vore det dock en möjlighet att begära in en kopia av den senaste deklarationen och utdrag från skattekontot[77] från den sökande organisationen i samband med ansökningsförfarandet. Kammarkollegiet skulle i sådant fall behöva ta närmare ställning till vilka uppgifter som skulle vara nödvändiga för kontrollen för att undvika känslig överskottsinformation.

4.4.3 Kammarkollegiet skulle kunna kontrollera firmatecknare bättre

Kammarkollegiet gör ingen identitetskontroll av de firmatecknare som skrivit på ansökan om projektbidrag. Det medför en risk för att den eller de personer som står som firmatecknare utnyttjas – medvetet eller omedvetet – som möjliggörare. Om en organisation beviljas bidrag och det i en senare kontroll upptäcks oegentligheter, kan avsaknaden av känd firmatecknare göra det omöjligt att anmäla och lagföra brott. Inte heller kontrolleras offentliga uppgifter såsom folkbokföringsadress, skulder hos Kronofogdemyndigheten eller näringsförbud. Därmed kvarstår en överrisk för att oseriösa firmatecknare inte upptäcks i Kammarkollegiets förkontroll.

4.4.4 Risk för jäv när många firmatecknare är anställda i arvsfondsprojekten

Åtminstone sedan september 2021 krävs det skriftligt godkännande från Arvsfondsdelegationen om en person ska ha fler roller inom projektet eller organisationen.[78] Vår granskning av arvsfondsprojekten som pågick under mars 2023, visar att 100 personer var både firmatecknare och anställda i sitt projekt. Antingen har Kammarkollegiet godkänt anställningen av firmatecknare eller också har organisationen undanhållit att firmatecknaren anställts. Sedan januari 2023 finns Allmänna arvsfondens riktlinjer för jäv publicerade på webbplatsen som ytterligare förtydligar de generella villkorens krav; enligt dem krävs det alltid ett medgivande på förhand från fonden när en ledamot i en organisations styrelse ska få lön eller annan ersättning från projektet.[79]

4.4.5 Svårt att kontrollera demokratiska värderingar och demokratisk struktur

Vi har inte gjort någon systematisk granskning av Kammarkollegiets kontroll av demokratisk värdegrund och demokratisk struktur. Men i aktstudien i kapitel 3 fann vi ett fall – som också uppmärksammats i media – där den sökande organisationens stadgar visade att man inte hade någon demokratisk struktur i fråga om vem som kan bli medlem, se beskrivningen i rutan nedan.

Det är svårt att utifrån sökningar på internet med mera avgöra vad som utgör en risk för bristande demokratiska värderingar och inte och vad som skulle vara skäl att inte bevilja bidrag, och mer objektiva kontroller vore därför önskvärda. Det saknas dock en sammanhållen lagstiftning som definierar vilka demokrativillkor som bör gälla för det offentligas bidrag till civilsamhället, hur det ska kontrolleras av bidragsgivare som Allmänna arvsfonden samt hur förutsättningar för återkrav vid brott mot demokrativillkoren ska se ut.[80]

5. Kammarkollegiets kontroll av utbetalade bidrag

I det här kapitlet beskriver vi hur Kammarkollegiet arbetar med att kontrollera organisationer som har beviljats projektbidrag från Allmänna arvsfonden. Vi besvarar andra delen av delfråga 2: Har Kammarkollegiet en effektiv kontroll av organisationer och utbetalda projektbidrag? Vår granskning visar att det finns brister i Kammarkollegiets kontroll och att kontrollens förutsättningar är svaga.

Våra viktigaste iakttagelser är följande:

• I Riksrevisionens kontroll av nio pågående arvsfondsprojekt förekom många fel med löner och anställningar liksom närstående- och jävsproblematik. Även projektens redovisning hade många brister.
• Kammarkollegiets kontroll av riskurvalet visar en hög felfrekvens. Det tyder på en träffsäker kontroll, men också på att för många riskabla projektansökningar har passerat förkontrollen och beviljats bidrag.
• Kammarkollegiet skulle behöva föra en förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten. Det sker ingen systematisk kontroll av identiteten på den externa revisor som intygat granskning av projektets ekonomiska redovisning. Sammantaget innebär detta en ökad risk för att oseriösa aktörer kan utnyttja Allmänna arvsfondens bidrag för fel syften. Det begränsar i stor utsträckning möjligheten att upptäcka framför allt jävs- och närståendeproblematik samt fel i löner, löneförmåner och skatter.
• Det saknas tydliga tidsgränser och monetära gränser för när organisationer ska avhjälpa de fel som Kammarkollegiet upptäckt i kontrollen, vilket medför att samma fel kan behandlas olika.
• Myndighetens bedömning av felen och de åtgärder man vidtar mot den som gjort fel är otillräckliga och behöver skärpas, annars urholkas kontrollens preventiva effekt. Arvsfondslagen ger utrymme för hårdare bedömningar och åtgärder än de som tillämpas.

5.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Kontroller under projektens gång är viktiga för att upptäcka och åtgärda fel, för att verka preventivt mot fusk och bedrägerier, för att verka vägledande i projekten, för att reflektera respekt för de avlidna, samt bibehålla allmänhetens förtroende för bidragsverksamheten.

Kammarkollegiet lyder under förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Förordningen föreskriver att en myndighet ska göra en adekvat riskanalys, vidta åtgärder baserat på den, följa upp åtgärderna samt dokumentera dessa.[81]

Riskhanteringsarbetet ska

• genomföras inom en tydlig process för planering och uppföljning
• omfatta en adekvat riskanalys som ligger till grund för ett kontrollurval baserat på risk och väsentlighet
• omfatta ett slumpmässigt urval som ligger till grund för uppföljning av riskanalys och urvalskontroll.

Kontrollen av utbetalade bidrag ska

• genomföras enligt en tydlig struktur
• upptäcka, bedöma och åtgärda fel inom rimlig tid
• för den som gjort fel resultera i konsekvenser som uppfattas som proportionerliga, och verka preventivt.

5.2 Kammarkollegiets kontroll av samtliga pågående projekt

Kammarkollegiet har under senare år förstärkt sin kontroll av pågående projekt. Utvecklingen har gått snabbt. Under de granskade åren – 2020–2022 – har flera nya kontrollmoment tillkommit och stödmaterial och fördelningen av arbetsuppgifter har ändrats för att förstärka kontrollen.[82] De generella villkoren som projekten förbinder sig att följa har både förtydligats och uppdaterats med nya villkor.[83] Man har också utökat antalet controllers från en till tre personer under de senaste tio åren.[84]

För samtliga projekt som beviljats projektbidrag från Allmänna arvsfonden ingår ett antal kontrollmoment under projektperioden. Framför allt rör det sig om kontroll av årsrapporter om ekonomi och verksamhet och extern revisors granskning av projektets ekonomiska redovisning.[85] Vi har inte granskat dessa delar av kontrollen, men ser en risk med en alltför tillitsbaserad kontroll i form av de externa revisorernas intyg.

5.2.1 Kontroll av årsrapport

Efter ett år, två år och vid projektets slut ska organisationen redovisa projektet till Arvsfondsdelegationen.[86] Man lämnar in en ekonomisk årsrapport och en årsrapport över verksamheten i projektet. På Kammarkollegiet granskar en controller den ekonomiska årsrapporten tillsammans med projektets handläggare. Handläggaren ska också godkänna årsrapporten om verksamheten i projektet innan bidrag för nästkommande år betalas ut.[87] Senast en månad efter att rapporterna lämnats in ska organisationen lämna in ett intyg från en auktoriserad eller godkänd revisor (”revisorsintyg”) som ska ha granskat vissa delar av projektets bokföring.[88] Organisationen får själv välja revisor.

5.2.2 Revisorsintyg kan inge förtroende men kräver kontroll i sin tur

En extern revisor granskar delar av organisationens ekonomiska redovisning på ett sätt och i en omfattning som Arvsfondsdelegationen bestämt.[89] Enligt Kammarkollegiet kompletterar revisorns granskning myndighetens egen kontroll, verkar preventivt hos organisationerna och skapar förtroende hos allmänheten.[90] En controller på Kammarkollegiet granskar intyget, att revisorn är godkänd eller auktoriserad och att hen har intygat rätt belopp och period.[91] Alla anmärkningar i revisorsintygen följs upp.

Det finns för- och nackdelar med att anlita externa revisorer. Fördelarna är att det möjliggör att alla projekt kan genomgå granskning och granskningen inger också förtroende. En nackdel är en ökad risk för fel och oegentligheter inte upptäcks. Risken för fel och oegentligheter ökar också när Kammarkollegiet frånhänder sig kontroll över att granskningen verkligen utförs i den utsträckning som avtalats och av den person som utfärdat intyget. Precis som firmatecknare kan revisorer fungera som möjliggörare i brottsliga sammanhang (se avsnitt 4.4.1).

Kammarkollegiets internrevision rekommenderade 2019 att revisorsintygen skulle ersättas med en utökad egen kontroll.[92] Myndigheten företog en översyn av kontrollsystemet och fann att det skulle bli för dyrt att byta ut intygen mot en utökad egen kontroll med samma effekt.[93] I en rapport över utförda kontroller konstaterade Kammarkollegiet att det är stora skillnader i kvalitet mellan olika revisorer och att vissa revisorer inte hade uppmärksammat de mest uppenbara brister.[94]

5.3 God riskanalys men hög felfrekvens i urvalskontrollen

Kammarkollegiet har under de senaste åren tagit fram en god struktur för riskanalys och kontroll. Andelen upptäckta fel har ökat över den granskade perioden, vilket kan bero på att fler fel begås och/eller upptäcks.

5.3.1 Riskanalys och urval

Kammarkollegiet använder bland annat erfarenheter från förkontrollen och revisorsintygen som ingångsvärden till riskanalysen. I riskanalysen använder sig controllerfunktionen bland annat av följande riskindikatorer[95]:

• projekt med stora beslutade bidragsbelopp
• projekt med (för Allmänna arvsfonden) nya eller oerfarna projektägare
• projekt med komplex uppbyggnad och många involverade aktörer
• projekt som drivs av projektägare med flera parallella arvsfondsprojekt i gång samtidigt
• projekt där den administrativa kontrollen av projektet visat på väsentliga eller återkommande brister eller där extern information indikerar missförhållanden som motiverar en kontroll
• iakttagelser i revisorsgranskning
• sökande som tidigare drivit projekt där det funnits brister

Utöver dessa indikatorer kan Arvsfondsdelegationen redan vid beslut om bidrag ha bestämt att vissa projekt ska kontrolleras inom riskurvalet. Riskurvalet görs löpande under året medan slumpurvalet görs i början av varje år.[96]

Kammarkollegiet har en ambition om att 10 procent – 5 procent utifrån riskurval och 5 procent från ett slumpurval – av projekten ska granskas under ett år.[97] Målet nåddes under 2020 och 2021, men under 2022 kom man endast upp till 8 procent, vilket enligt Kammarkollegiet berodde på att controllerfunktionen var underbemannad och man prioriterade att förfärdiga riskkontroller som krävde mer omfattande utredning.[98]

Diagram 3 Kammarkollegiets utförda kontroller, risk- och slumpurval, 2020–2022

5.3.2 Kammarkollegiets kategorisering av kontrollresultat

Kammarkollegiet delar in kontrollens resultat i fyra olika kategorier utefter hur allvarligt felet eller felen är. Indelningen baseras delvis på controllrarnas individuella bedömningar och kan därför skilja sig något åt.[99]

”Ingen anmärkning”

Om man inte finner några fel i kontrollen kategoriseras kontrollresultatet på detta sätt.

”Upplyst om felet”

De kontrollerade projekten som hamnar i kategorin ”Upplyst om felet” visar felaktigheter av mindre allvarlig karaktär. Det kan exempelvis vara att projekten måste ansöka om att omdisponera medel mellan budgetposter.[100]

”Begärt rättelse”

Kategorin ”Begärt rättelse” avser kontrollresultat av mer allvarlig karaktär, såsom att Allmänna arvsfondens pengar inte har hållits separat eller att icke-godkända inköp har gjorts. Projekten bedöms ändå kunna fortsätta efter att bristerna åtgärdats.[101]

”Avbryta/överlämna”

Kategorin avser omfattande brister inom projekten där organisationen heller inte har vidtagit åtgärder. Det kan exempelvis vara att bidraget har använts för andra ändamål än projektets eller att man inte lämnat in efterfrågade underlag. I de fall det finns kostnader som inte godkänns och beloppet inte återbetalas till arvsfondskontot kan Kammarkollegiet föreslå att Arvsfondsdelegationen beslutar om att överlämna ärendet till en annan del av Kammarkollegiet som får besluta om återkrav.[102]

5.3.3 Urvalskontrollens resultat

Av diagram 4 framgår att ”Ingen anmärkning” var det vanligaste resultatet i kontrollen under 2020, ”Upplyst om felet” 2021 och ”Begärt rättelse” under 2022. Mönstret kan bero på att felaktigheterna har blivit allvarligare, men också på att Kammarkollegiet har blivit bättre på att hitta felaktigheter eller börjat göra hårdare bedömningar. Att andelen riskurval var större 2022 kan också bidra.

Diagram 4 Resultat av Kammarkollegiets urvalskontroll per felkategori, 2020–2022

Kammarkollegiet har också vid ett tillfälle under de senaste 10 åren polisanmält en organisation som fått bidrag.[103] Detta är ungefär lika låg andel som för exempelvis MUCF och andra bidragsgivande myndigheter.[104]

5.3.4 Urvalskontrollens felfrekvens var hög

Felfrekvensen, kontroller där någon form av fel upptäckts som kräver åtgärd, i riskurvalet har under åren 2020–2022 legat på mellan 20 och 46 procent, vilket vi bedömer som högt. Motsvarande felfrekvens i slumpurvalet var 12–22 procent. Det faktum att slumpurvalet fått stå tillbaka medför att det är svårt att uttala sig om felfrekvenserna både i slumpurvalet och i hela populationen, eftersom det behövs större urval för att göra sådana skattningar.

Sammantaget visar vår granskning att Kammarkollegiets urvalskontroll bygger på riskanalyser som kontinuerligt har utvecklats. Riskanalysen förefaller identifiera relevanta risker, men man får en hög felfrekvens i kontrollen av riskurvalet. En hög andel funna fel och gjorda rättelser indikerar alltså en träffsäker kontroll. Men det innebär också att många projekt karaktäriseras som hög risk. Om riskindikatorer som ”nya eller oerfarna projektägare”, ”projekt som drivs av ägare med många arvsfondsprojekt i gång samtidigt” och ”sökande som tidigare drivit projekt där det funnits brister” (se punktlistan i avsnitt 5.3.1) är vanliga, är det en indikation på att förkontrollen behöver skärpas och att färre sådana riskabla projekt bör beviljas bidrag.

5.4 Urvalskontrollen utförs enligt goda rutiner men det finns stora problemområden

Sammantaget visar vår granskning att Kammarkollegiet har en god struktur på urvalskontrollen med ett gott stöd- och dokumentationsmaterial för dem som utför den.[105] Kammarkollegiet följer de interna riktlinjerna och använder sig av checklistor och dokumenterar resultatet av sin kontroll. Om man hittar felaktigheter utvidgar man kontrollen, vilket är bra. Kammarkollegiet försöker att avhjälpa fel först, om det inte är så pass allvarliga brister att det inte bedöms meningsfullt.[106] Vår granskning visar dock att det är relativt allvarliga fel som upptäcks och att konsekvenserna vid upptäckta fel inte är tillräckligt kännbara, enligt vår bedömning.

Projektbidragets villkor regleras i bidragsbeslutet och preciseras bland annat i Arvsfondsdelegationens Generella villkor. De innehåller bland annat bestämmelser om hur bidraget från Allmänna arvsfonden får användas och inte, hur det ska tas om hand och redovisas, regler för jävssituationer samt vad som gäller vid ändrade förhållanden i projektet. I villkoren framgår också när det krävs skriftligt medgivande från Arvsfondsdelegationen (exempelvis i närståendesituationer) och när projektbidrag ska betalas tillbaka (exempelvis om bidraget inte använts korrekt eller om pengar inte har förbrukats).[107] Sedan 2023 finns det tydliga vägledningar på Allmänna arvsfondens webbplats som förtydligar de generella villkoren.[108] När projekten beviljats bidrag ger Kammarkollegiet också en obligatorisk utbildning i att driva projektet på rätt sätt.

Vi har granskat ett urval om 23 av Kammarkollegiets utförda kontroller i riskurvalet i kontrollen under åren 2020–2022.[109] Majoriteten av de utförda kontroller vi har granskat var inom resultatkategorin ”Begärt rättelse” (57 procent). De vanligast förekommande felaktigheterna i Kammarkollegiets kontroller var felrapporterade lönekostnader, andra felrapporterade kostnader, att attestordning saknades eller inte följdes, samt så kallad närståendeproblematik. Resultatet av Riksrevisionens granskning av Kammarkollegiets urvalskontroll finns sammanställt i granskningens ärendeakt och kan fås efter kontakt med registrator.

5.4.1 Problem med bristfällig redovisning

För att säkerställa god ekonomisk redovisning beviljar Arvsfondsdelegationen projekten pengar för att anställa en redovisningsekonom eller upphandla redovisningstjänster.[110] Vår granskning av Kammarkollegiets 23 kontrollakter visade att redovisningens kvalitet varierar och var låg i flera fall. I en kontroll framkom att den redovisningsansvarige ”inte kände sig helt bekväm med datorer”. I det projektet hade man också missat att göra avsättningar för tjänstepension för de anställda. I en annan kontroll dröjde den anlitade redovisningsbyrån oacceptabelt länge med att skicka in begärda underlag till Kammarkollegiet. I en tredje kontroll – där redovisningen sköttes av en anställd inom organisationen – dröjde även de väldigt länge med att inkomma med underlag. I en fjärde kontroll framkom att organisationens revisor inte ville åta sig att granska projektet eftersom underlagen var för röriga och bitvis bristfälliga. Kammarkollegiet valde då att själva granska det gångna projektårets redovisning. I en kontroll fick en organisation betala tillbaka drygt 50 000 kronor efter inköp av möbler och utrustning som Kammarkollegiet bedömde tillhörde organisationens löpande verksamhet eller var av privat karaktär.

Vår granskning av Kammarkollegiets kontrollakter visar att kopplingen mellan projektens utgifter och verksamhet inte alltid är tydlig. Det krävs god kunskap om projekten för att förstå varför en viss typ av kostnader är motiverade, exempelvis olika typer av resor eller inköp av förtäring. Allmänna arvsfondens bidragspengar hålls visserligen allra oftast på ett separat konto, men projektets faktiska transaktioner görs ofta från något annat konto och ersätts med pengar från arvsfondskontot (i förskott eller efterskott).[111] Detta förhållande försvårar kontrollen ytterligare.

5.4.2 Kammarkollegiet granskar inte löner på individnivå tillräckligt djupgående

Kammarkollegiets kontroll av löner omfattar främst att kontrollera om de lönekostnader som finns upptagna i årsrapporten stämmer med den beviljade budgeten.[112] I sin kontroll ber Kammarkollegiet organisationerna att fylla i en mall där bland annat namn, roll i projektet, lön och lönebikostnader ska framgå. De kontrollerar däremot inte om det är rätt person som fått löneutbetalningarna mot det konto som anges på lönespecifikationen[113] eller hämtar in arbetsgivardeklarationer på individnivå (så kallade AGI:er) från de granskade organisationerna på rutin.[114] När Kammarkollegiet begär in underlag för sina kontroller ber de projekten stryka över vissa uppgifter, såsom personnummer.[115]

5.4.3 Organisation lånade ut arvsfondspengar till sin ordinarie verksamhet

I en kontroll upptäckte Kammarkollegiet att organisationen hade lånat ut en del av arvsfondspengarna till sin löpande verksamhet, vilket strider mot arvsfondslagens villkor. Beloppet hade betalats tillbaka till det konto där arvsfondspengarna ska hållas avskilda från den övriga ekonomin innan Kammarkollegiet inledde sin kontroll. Kammarkollegiet rubricerade detta som ”Begärt rättelse”. Vi bedömer att felet är en allvarlig överträdelse av arvsfondslagens villkor, vilket rimligen borde ha fått någon konsekvens för organisationen. Enligt arvsfondslagen ska Arvsfondsdelegationen stoppa utbetalningar när den här typen av fel upptäcks.[116] Möjligen behövs ytterligare en sanktion utöver ”Begärt rättelse” för fel som är allvarliga, men där det inte är befogat att avbryta hela projektet (”Avbryta/överlämna”). Alternativt bör en gräns sättas för vad som kan accepteras i projekten, exempelvis att när pengar lånas ut till ordinarie verksamhet ska alla projekt avbrytas eftersom det på ett allvarligt sätt strider mot arvsfondslagen villkor och kan uppfattas som bristande respekt mot de avlidna som lämnat arv till Allmänna arvsfonden.

5.4.4 Många jävs- och närståendesituationer

I avsnitt 4.4.4 såg vi att 100 personer var både firmatecknare och anställda i de pågående arvsfondsprojekten. I några av de kontrollakter vi har granskat har Kammarkollegiet hittat närståendesituationer som organisationen varken tillfrågat eller upplyst Kammarkollegiet om. Vår granskning visar också att Kammarkollegiet inte alltid låtit detta få konsekvenser för sådant som redan har köpts in och betalats ut. I fall där personer ur organisationens styrelse har anställts i projektet utan att på förhand tillfråga Kammarkollegiet, uppmanades de att lämna styrelsen eller att organisationen skulle anställa andra personer i projektet. Endast i ett fåtal fall har kostnader för närståendes lön eller inköp krävts tillbaka.

Jäv kan vara förtroendeskadligt för Allmänna arvsfonden och riskerar att resultera i missbruk av fondens pengar. Kammarkollegiets kontroll av jäv är, enligt vår bedömning, i princip helt tillitsbaserad då man är helt beroende av vilka upplysningar organisationerna väljer att lämna, både vad gäller anställningar och inköp i projekten.

Avsaknaden av ett centralt företrädarregister över ideella föreningar som tar emot statliga bidrag och stöd, gör det svårare för bidragsgivare som Allmänna arvsfonden att upptäcka eventuella jävsförhållanden mellan föreningens firmatecknare och projektanställda å ena sidan, och deras leverantörer och revisorer å den andra. Något som avsevärt skulle förbättra Kammarkollegiets möjligheter att upptäcka och förebygga jäv är om myndigheten skulle hålla en egen förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten.[117]

5.4.5 Tydligare monetära gränser och tidsramar behövs

Vår granskning visar att ett och samma fel har fått olika konsekvenser för olika organisationer. Orsaken till det är enligt Kammarkollegiet att besluten baseras på en sammanvägd bedömning.[118] Man tillämpar inga monetära gränser för vad som utgör en grov överträdelse av exempelvis jävsrelaterade inköp eller utbetalning av lön till närstående. Man har heller inga fasta tidsgränser för hur lång tid projekten ska få på sig för att avhjälpa fel innan ytterligare åtgärder sätts in. I stället beaktar man flera faktorer.[119] En risk med att inte hålla arvsfondspengarna åtskilda från organisationens övriga ekonomi, är att pengarna kan utmätas.[120] Upptäcks den typen av fel måste det därför korrigeras skyndsamt.[121] I samband med framtagandet av nuvarande arvsfondlag framkom i författningskommentarerna att ändrade omständigheter i projekten – såsom förändringar i budgetposter – ska anmälas till Kammarkollegiet utan dröjsmål, vilket i normalfallet innebär ett par dagar.[122] Kommentaren visar ett striktare förhållningssätt till förändringar och överträdelser än vad som tillämpas i dag.

5.5 Riksrevisionens urvalskontroll på alternativa riskfaktorer – högre felfrekvens och många oklarheter

För att jämföra Kammarkollegiets riskurval och -kontroll har Riksrevisionen gjort ett eget riskbaserat urval och kontrollerat nio projekt. Vi utgick från uppgifterna vi samlade in under mars 2023 och gjorde urvalet från projekt som fortfarande pågick under hösten 2023. Dessa kompletterades med deklarations- och inkomstuppgifter från Skatteverket, något som inte är möjligt för Kammarkollegiet att hämta in. I vår kontroll fokuserade vi på löner och närstående/jäv, se vidare bilaga 1.

Trots det begränsade urvalet visade vår kontroll att det förekom flera relativt allvarliga felaktigheter. Många av dessa felaktigheter skulle kunna förebyggas eller upptäckas om Kammarkollegiet höll den ovannämnda förteckningen över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten. Deklarationsuppgifterna är däremot inte möjliga för Kammarkollegiet att ta del av direkt från Skatteverket, vilket reser frågor om de lagliga förutsättningarna för Kammarkollegiet (och andra bidragsgivande myndigheter) om tillgången till uppgifter från andra myndigheter.

Resultatet av vår kontroll finns sammanställt i tabell 6 och beskrivs därefter mer utförligt.

Tabell 6 Resultatet av Riksrevisionens kontroll av ett riskbaserat urval om nio organisationer med pågående arvsfondsprojekt

Källa: Sammanställning av Riksrevisionens kontrollresultat.

5.5.1 Tydliga indikationer på felaktiga löneutbetalningar

De personuppgifter vi samlade in under våren 2023 visade att det finns ett antal personer som är anställda i flera olika arvsfondsprojekt samtidigt. Det behöver inte vara felaktigt om den totala arbetstiden inte varaktigt uppgår till mer än cirka 100 procent. Vår granskning av uppgifter från Skatteverket visade att 7 procent av de anställda i arvsfondsprojekten hade sex eller fler arbetsgivare under 2022, vilket enligt Skatteverkets bedömning är väsentligt fler än vad som är normalt förekommande.[123] Att en person har många arbetsgivare är en riskfaktor, men kan även ha naturliga förklaringar.

5.5.2 Indikationer på jäv i de granskade projekten

I vårt riskurval om nio organisationer hittade vi flera närståendesituationer. Enligt de generella villkoren för arvsfondsprojekt är detta något som kräver skriftligt medgivande. Utan en förteckning över firmatecknare och anställda respektive ett centralt företrädarregister är de dock svåra att upptäcka. De externa revisorerna ska enligt granskningsmallen ställa intervjufrågor till projekten angående jävssituationer.[124] Momentet kan sägas vara tillitsbaserat då det är upp till organisationerna att upplysa om närstående- och jävssituationer. I nedanstående ruta ges exempel på jävssituationer som vi sett i vårt riskurval.

5.5.3 Tydliga indikationer på felaktig bokföring i projekten

Som vi konstaterade i avsnitt 5.4.1 skiljer sig kvaliteten på bokföringen åt mellan projekten. Det bekräftas även i vårt riskurval. I nedanstående ruta presenteras de viktigaste fynden.

5.5.4 Andra felaktigheter förekom

Följande exempel från två olika arvsfondsprojekt illustrerar andra typer av felaktigheter som vi funnit i vår kontroll av riskurvalet.

6. Allmänna arvsfonden – behövs en nyordning?

I det här kapitlet granskar vi viktiga aspekter av det system som reglerar hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente fungerar i praktiken. Vi besvarar delfråga 3: Har regeringen styrt Allmänna arvsfonden så att verksamheten passar samtidens förutsättningar?

Vår granskning visar att systemet med Allmänna arvsfonden för att hantera arven efter avlidna utan arvingar eller testamente inte har anpassats tillräckligt till samtidens förutsättningar. Vidare riskerar fondens relevans och legitimitet att minska med de förändringar som skett och som strider mot fondens grundintentioner.

Våra viktigaste iakttagelser är:

• En obalans mellan fondens utgifter och intäkter innebär ineffektiv användning av pengarna. Fondens innehav är stort och ökar sedan länge. Intäktsströmmarna förefaller stabila och har dessutom nyligen utökats, vilket bidrar till att fondens kapital fortsätter att växa.
• Arvsfondslagens villkor för projektbidrag begränsar hur mycket man kan betala ut och har andra nackdelar (se kapitel 3). Villkoren har nyligen ändrats och Arvsfondsdelegationen arbetar med att ytterligare vidga tolkningen av dem.
• Vår granskning av ansökningsförfarande, beslut och kontroll (kapitel 3–5), visar att bidragsgivningen ur fonden skulle behöva minska, vilket ytterligare skulle förstärka obalansen mellan fondens intäkter och utgifter.
• Utvecklingen mot att inkludera fler målgrupper och låta regeringen årligen prioritera i bidragsgivningen riskerar att strida mot fondens grundintentioner.

Dessa iakttagelser leder sammantaget till vår slutsats att det inte är möjligt att komma till rätta med den ineffektiva användningen av arven efter avlidna utan arvingar eller testamente inom gällande lagstiftning.

6.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Systemet med Allmänna arvsfonden ska vara effektivt och anpassat utifrån samtidens förutsättningar. Det innebär bland annat att det på sikt behöver råda en balans mellan intäkter och utgifter. I en departementspromemoria inför lagen om Allmänna arvsfonden skriver Regeringskansliet (Socialdepartementet) att ”de medel som tillförs fonden måste komma till god användning. Det är därför viktigt att t.ex. nyttan kan påvisas, att medel inte används för sådant som stat eller kommun ansvarar för eller att insamlade pengar läggs på hög”.[125]

Vidare ska systemet för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente utformas utifrån samtidens förutsättningar. Det ska leva upp till sitt syfte, som i sin tur ska vara fortsatt relevant. Grundtanken bakom Allmänna arvsfonden var att medel från arv ska hållas utanför statsbudgeten och komma till användning på ett sätt som alla kan tänkas legitimera.[126] Men för att systemet fortsatt ska vara relevant behöver fonderingen av intäkterna respektive öronmärkningen av användningen motiveras. Detta, liksom en effektiv bidragsgivning med god kontroll över organisationer och utbetalda pengar, blir än viktigare eftersom fonden fördelar ut arven efter avlidna utan arvingar eller testamente.

Ytterst har regeringen ansvar för hur arven efter avlidna utan arvingar ska hanteras och fördelas. Oavsett val av system behöver det finnas välargumenterade motiv för den valda konstruktionen.

6.2 Motiven bakom införandet av Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden infördes 1928 framför allt för att förenkla arvsskiften. Statsmakterna lät utreda den dåtida arvsordningen och utredningen undersökte vad nyligen avlidna hade sett som nära anförvanter och inte.[127] Med grund i detta togs kusiner bort ur arvsordningen i ärvdabalken.

Trots att det rörde sig om lite pengar var det viktigt för regeringen att förändringen inte skulle framstå som en "konfiskation av arv"[128] och därför beslutades att arven efter avlidna utan legala arvingar eller giltigt testamente inte skulle tillfalla statskassan. I stället öronmärktes de för

[…] företag som avser barn och ungdomars välfärd för att främja helt nya uppslag och institutioner, t.ex. Barnavårdscentraler, anordningar för undervisning. Om beloppen ökar ska medel även kunna gå till t.ex. Studiebidrag.[129]

Utredningen bedömde att en öronmärkning av vad pengarna fick användas för var särskilt angelägen eftersom arven dels bedömdes komma från mindre bemedlade personer, dels från personer som dött hastigt eller inte haft möjlighet att upprätta testamente. Vidare ansågs det naturligare att arv öronmärktes till den yngre generationens fördel eftersom de har hela livet framför sig.[130]

Att det från sådana arvlåtares synpunkt framstår såsom vida mindre stötande, om arven gå till ett ändamål, vilket det för dem kunde hava tett sig naturligt att tillgodose genom testamente, än om arven indragas till staten, förefaller uppenbart.[131]

Situationen är i flera avseenden annorlunda i dag jämfört med för 100 år sedan. Välfärdssystemet har byggts ut och offentliga medel finansierar många av de områden som fondens bidragsgivning från början var tänkt att gå till. Vidare har intäkter från arven ökat och den öronmärkta användningen breddats. Det är en öppen fråga om det fortfarande är uppenbart att de avlidna skulle föredra dagens öronmärkta användning i form av utvecklingsprojekt och lokalstöd till civila samhället, framför andra tänkbara alternativ.

6.3 Förändringar över tid

6.3.1 Nya ändamål och målgrupper

Till en början gick pengarna från Allmänna arvsfonden främst till kommuner och landsting för uppbyggnad av barnhem, barnavårdscentraler och dåtidens förskolor. Detta förändrades i takt med att stat eller kommun övertog det ekonomiska ansvaret för en rad barn- och ungdomsområden. När en utredning av Allmänna arvsfonden tillsattes 1964 konstaterades det att projektändamålen förändrats och att drygt hälften av medlen nu gick till inrättandet av ungdomslokaler. Det fanns också behov av att tillgodose angelägna behov på andra områden, varför riksdagen beslutade att lägga till personer med funktionsnedsättning som målgrupp år 1969 (se bilaga 2).

I början av 1990-talet gjordes en ny översyn av fonden. Antalet ansökningar om pengar ur fonden hade då ökat påtagligt. Föreningar, stiftelser och organisationer med ideell verksamhet var nu de främsta bidragsmottagarna. Även om mycket gjordes inom den offentliga verksamheten ansågs fonden fortfarande göra stor nytta hos målgrupperna med nya typer av verksamheter och metoder (se bilaga 2).

Att inkludera äldre personer har varit föremål för diskussion sedan fondens början men av flera skäl under lång tid inte hörsammats. Vid Allmänna arvsfondens inrättande ansågs det naturligt att arven skulle gå till den yngre generationen. Vidare ville man inte splittra fonden på alltför många ändamål, och man har hänvisat till kommuners skyldighet att ge god omsorg om äldre enligt socialtjänsten.[132]

Sedan 1993 har Allmänna arvsfondens förmögenhet nästan tiodubblats.[133] Fondens starka finansiella ställning har öppnat upp möjligheten att tillgodose fler målgrupper. I den senaste utredningen som tillsattes 2017 ingick det inte i direktivet att utreda målgruppsfrågan, men Regeringskansliet (Socialdepartementet) tog fram en departementspromemoria där man föreslog att lägga till äldre personer till fondens målgrupper.[134] Förändringen trädde i kraft den 1 juli 2021.[135] Den motiverades med att fonden kan utveckla och erbjuda nya metoder och lösningar på samhällsproblem, exempelvis det demografiska åldrandet i samhället.[136]

6.3.2 Fondens grundintentioner riskerar att urholkas

Bakgrunden till införandet av en arvsfond var att arvsmedel ska hållas utanför statsbudgeten och komma till användning på ett sätt som alla kan tänkas legitimera. Utvecklingen mot att inkludera fler målgrupper liksom att regeringen har möjlighet att styra bidragsgivningen riskerar därför att strida mot fondens grundintentioner.

Regeringens årliga prioriteringar går emot grundtanken om att hålla arven utanför statsbudgeten

Sedan 1993 redovisar regeringen ett antal prioriterade områden för fondens bidragsgivning i en årlig skrivelse till riksdagen.[137] När Allmänna arvsfonden inrättades var det av stor betydelse att förändringen inte skulle framstå som en "konfiskation av arv" till förmån för löpande statsutgifter.[138] Regeringens första 12 prioriterade områden är relativt heltäckande och i linje med de lagfästa målgrupperna.[139] År 2023 tillkom ett nytt, något snävare, område – att främja arbete med att stödja brottsoffer.[140] Att regeringen lämnar anvisningar om hur bidragsgivningen ska prioriteras strider mot grundtanken om att skydda arven från statens löpande styrning. Området att stödja brottsoffer ingår i de samhälleliga uppgifterna och finansieras av bland annat Brottsofferfonden.[141]

Eftersom Allmänna arvsfonden årligen har mer pengar att dela ut än man kan göra av med, blir regeringens prioriteringsanvisningar i praktiken betydelselösa. Men om ansökningarna vore fler eller de utbetalningsmöjliga beloppen mindre, skulle Arvsfondsdelegationen däremot behöva prioritera mellan arvsfondslagens villkor och regeringens angivna prioriteringsområden. Exempelvis mellan projekt utanför regeringens prioriterade områden men med hög grad av ”utvecklande” och projekt som bedöms som mindre utvecklande men inom något av regeringens prioriterade områden.

En breddning av fondens målgrupper riskerar att leda till minskad relevans och legitimitet

I takt med att fler målgrupper tillkommit finns en risk för att fondens grundintention, att ligga nära testamentsändamålen hos avlidna och hjälpa yngre generationer, urholkas. Den som överväger att upprätta ett testamente ska också kunna bedöma vilka ändamål ens arv kommer att tillfalla om man beslutar sig för att inte testamentera.[142] Detta blir dock svårare i takt med att fler och fler målgrupper inkluderas. Risken för att fonden blir irrelevant och förlorar sin legitimitet ökar i takt med att denna grundintention urholkas.[143] I regeringens proposition om ny arvsfondslag, beskrevs att Pensionärernas riksorganisation (PRO) med flera trodde att äldre som ny målgrupp skulle öka intresset för att låta arv tillfalla Allmänna arvsfonden.[144]

6.4 Arvsfond – en internationellt ovanlig modell

Vår internationella utblick och den internationella forskningen visar att Allmänna arvsfonden är en världsunik konstruktion och att andelen arv efter avlidna utan arvingar eller testamente per capita är hög i Sverige jämfört med länderna i urvalet.

För att få en bättre uppfattning om hur motsvarande arv hanteras och fördelas i andra länder har vi samlat in information från åtta länder, se tabell 7 nedan. Resultatet liksom möjliga faktorer som påverkar intäkter från arv presenteras mer utförligt i bilaga 3.

Tabell 7 Internationell jämförelse, uppgifter från senast tillgängliga år

Källa: Riksrevisionens insamlade uppgifter från respektive land, se vidare bilaga 3.

6.4.1 Bör arven fonderas och användningen öronmärkas?

Olika motiv bakom att öronmärka arv eller låta arv tillfalla statens budget

I de flesta länder världen över tillfaller arv från avlidna utan arvingar eller testamente staten[145], så även bland länderna i vår utblick. Utöver i Sverige är intäkterna från arven i Norge, Frankrike och delvis Finland dock öronmärkta för särskilda ändamål. Norges öronmärkning liknar Sveriges men arven är avsevärt mindre och pengarna fonderas inte. I stället går de direkt till en paraplyorganisation med ansvar för bidragsgivning till ungdomsorganisationer.

Bakgrunden till en öronmärkning av arvspengarna användning kommer ofta från ett generellt missnöje med att staten kvalificerar sig själv som en arvtagare. Det är svårt att motivera statens arvsrätt med hänvisning till tanken på social samhörighet eller den avlidnes ”förmodade vilja”.[146] Ideella föreningar och stiftelser har beskrivits som symboliska för nya former av social samhörighet bortom familjesammanhang. Det gör att föreningar och stiftelser hamnar direkt efter släktingar i kedjan av möjliga förmånstagare till arv när arvingar och testamente saknas.[147] Svårigheten i att identifiera och verkställa en persons förmodade vilja utan ett testamente kvarstår dock.

Att fondera arv likt Sveriges system har utretts i andra länder

Island är det enda landet som utöver Sverige har haft en arvsfond. År 1952 upprättades en arvsfond där pengarna gick till bidrag för inrättandet av arbetslokaler, ateljéer och utrustning för personer med funktionsnedsättning.[148] Men sedan en lagändring 2001 går arven i stället till statens budget.[149] Fondens roll i samhället ansågs avslutad i samband med att kommuner övertagit ansvaret för funktionshinderfrågorna.[150]

Frågan om en arvsfond har även utretts på andra håll, bland annat i Danmark år 2006.[151] Den danska utredningen ansåg det mer effektivt att medel som tillfaller staten används för de ändamål som vid varje given tidpunkt har störst behov av stöd, jämfört med att reglera en öronmärkt användning. Inom ramen för en arvsfond kommer det inte nödvändigtvis finnas en överensstämmelse mellan de ändamål som har störst stödbehov och de ändamål som kan få stöd enligt arvsfondens bestämmelser. Dessutom skulle inrättandet av en arvsfond medföra betydande utgifter för förvaltningen av fonden.[152]

Utöver de invändningar mot öronmärkt användning som lyftes i Island och Danmark är det inte heller helt klart varför en arvsfond ska inrättas när det finns ett system med omfattande statliga bidrag som exempelvis ges till civilsamhället.[153] I Sverige omfattar statens budget en omfattande bidragsgivning till det civila samhället. Varje år delar ett 40-tal myndigheter ut cirka 20 miljarder kronor i statsbidrag till det civila samhällets organisationer. Vid sidan av dessa bidrag delar även kommuner, regioner och andra aktörer ut bidrag till civila samhället.

6.4.2 Varför sticker Sveriges arvsfond och höga intäkter från arv ut?

Sverige sticker ut som det land med högst intäkter från arv, totalt 720 miljoner kronor, nära 70 kronor per capita och år.

Gränsen för arvsordningen påverkar intäkterna från arv

En tydlig skiljelinje, vad gäller arv per capita, går mellan de länder som inkluderar kusiner och avlägsnare släktingar i arvsordningen och de länder som valt att begränsa deras arvsrätt (se bilaga 3). Norge, Frankrike och Skottland inkluderar kusiner och avlägsnare släktingar i arvsordningen och har, som förväntat, avsevärt lägre intäkter per capita från arv efter avlidna utan arvingar. Det motsatta går att urskilja i Sverige, Danmark och Finland som tagit bort arvsrätten för kusiner och avlägsnare släktingar, och därför har högre intäkter per capita.

Benägenheten att skriva testamenten och giltighetskrav inverkar på mängden arv

Ytterligare faktorer, såsom benägenheten att skriva testamente och formkraven för testamente, påverkar hur stora intäkterna från arv utan arvinge eller testamente blir. Ju fler giltiga testamenten som upprättas och lokaliseras, desto mindre intäkter från arv tillfaller det offentliga. Det skulle kunna vara så att berörda personer i Sverige är nöjda med att arvet kommer att tillfalla Allmänna arvsfonden och av den anledningen väljer att inte upprätta testamente. På samma sätt kan Danmarks låga intäkter bero på ett missnöje med att staten är den sista legala arvingen och att fler därför bemödar sig om att testamentera.

Skillnaderna mellan länderna vad gäller intäkter från arv kan också bero på formkrav för testamente. I Danmark accepteras, till skillnad från i Sverige, utöver bevittnade testamenten även så kallade noterade testamenten. Av alla danska testamenten är minst 90 procent upprättade hos en anställd vid domstol som sedan registrerar testamentet i ett offentligt register.[154] Ett testamentsregister ökar sannolikheten för att den avlidnes vilja blir känd och får genomslag. Sverige är ett av få EU-länder som saknar ett offentligt register för testamenten.[155] Detta bidrar sannolikt till att fler testamenten i Danmark upprättas korrekt och lokaliseras vid dödsfallet.

6.5 Lagstiftning medför att fonden växer

Obalansen mellan Allmänna arvsfondens intäkter och utgifter är till stor del en följd av gällande lagstiftning. Arvsfondslagen reglerar villkoren för att kunna bevilja bidrag ur fonden. Även på intäktssidan reglerar arvsfondslagen, tillsammans med ärvdabalken, intäktsströmmarna.

6.5.1 Fondens intäkter växer – avkastning och pengar från metallåtervinning

Utöver de intäkter som kommer från arven har fonden intäkter från avkastning och överskottet från metallåtervinning. Den goda värdeutvecklingen för aktier har bidragit till att Arvsfondens kapital har ökat. Under perioden 2016–2022 låg intäkterna från direktavkastningen på omkring 210–350 miljoner kronor per år.[156] Sedan 2016 tillförs fonden också pengar från metallåtervinning vid krematorier. Under perioden 2018–2022 har intäkterna legat på omkring 80–110 miljoner kronor per år.[157]

6.5.2 Fondens utgifter – svårt att öka bidragsgivningen

Systemets utgifter för dagens hantering av arven efter avlidna utan arvingar eller testamente består av hanteringen av dödsbon, testamentesfrågor, arvsavståenden[158], förvaltningskostnad för fondkapitalet, utbetalade bidrag och kostnader för administrationen av dem. De första tre utgiftsposterna rör uppgifter som måste utföras oberoende av vilket system för arvens hantering man har. Övriga utgiftsposter påverkas av valt system. Kostnaden för fondförvaltningen skulle förstås försvinna om pengarna inte fonderades. Utgifterna förknippade med öronmärkning av arvepengarnas användning och villkoren kring bidragen presenteras kort i det följande.

Allmänna arvsfondens bidragsgivning är stadigt lägre än målnivån

Vi har konstaterat att det finns en samlad målsättning (från regeringen och de båda ansvariga myndigheterna) om att bidragsgivningen från Allmänna arvsfonden ska öka. Samtidigt får kvaliteten i projekten inte försämras. Som vi konstaterade i kapitel 3 råder låg konkurrens om projektbidragen. Alla som når upp till medelbetyg i villkorsuppfyllnad beviljas bidrag. Sedan drygt två och ett halvt år finns en ny målgrupp, personer över 65 år, som organisationer kan söka pengar ur fonden för. Dessa ansökningar har ökat, men det finns en begränsning för hur mycket av de utbetalningsbara pengarna som får gå till projekt för äldre. Den begränsningen har ännu inte uppnåtts, men även om man nådde den skulle summan av utbetalda bidrag inte påverkas tillräckligt för att man skulle komma till rätta med obalansen mellan fondens intäkter och utgifter. Antalet övriga ansökningar har inte heller utvecklats enligt förhoppningarna. Med de villkor som finns i dag ser det inte ut att vara möjligt att få in fler kvalitativa projektansökningar förmålgrupperna.

Arvsfondslagens villkor för projektbidrag har nyligen ändrats

Fram till halvårsskiftet 2021 skulle projekt som fick projektbidrag från Allmänna arvsfonden vara ”nyskapande och utvecklande”. Utredningen som skulle se över villkoren för bidrag från Allmänna arvsfonden menade att ordet ”nyskapande” skapade otydlighet och bidrog till att minska antalet ansökningar.[159] Det ledde till nuvarande formulering ”utvecklande för någon av Allmänna arvsfondens målgrupper”.

Enligt en tjänsteman vid Kammarkollegiet med lång erfarenhet från fondens bidragsgivning och företrädare för Arvsfondsdelegationen är villkoret ett av de mest centrala för bedömningen av projektansökningarna, men också ”det mest rörlig -a villkoret och där bedömningen skulle kunna ändras över tid”.[160] Det har pågått diskussioner i Arvsfondsdelegationen om hur tolkningen av villkoret ”utvecklande” kan göras ännu mer rymlig[161] för att kunna bevilja fler och mer bidrag. Delegationen gick nyligen ut med att de kommer att bevilja pengar även för tillgänglighetsanpassning av lokaler för projektbidrag.[162] Man diskuterar även att börja bevilja projektbidrag för ytterligare ett projektår för erfarenhetsspridning.[163]

Tveksamt om det är lämpligt att tänja på villkoren ytterligare

I ljuset av att villkoret i lagen nyligen sänktes och att man redan planerar att tänja på dess tolkning, är det tveksamt om det är ett bra villkor att ha. Vi visade i kapitel 3 att arvsfondslagens krav på att inte lämna bidrag till organisationernas löpande verksamhet redan tänjts betänkligt på.

Man har också initierat stora informationsinsatser för att få fler att söka bidrag. Det är osäkert om det går att öka antalet kvalitativa projektansökningar genom att informera mer.

De problem vi beskrivit i kapitlen 3–5 visar också att fonden snarare skulle behöva bevilja färre riskabla projekt, betala ut mindre bidrag per projekt i genomsnitt och kräva tillbaka mer vid fel och oegentligheter.

Utöver projektbidrag kan Allmänna arvsfonden också ge bidrag till om- och tillbyggnader, ”lokalstöd”. Bidraget beviljar sådana byggprojekt som kommer fondens målgrupper till godo. Dessa bidrag har inte ingått i vår granskning. Vi kan dock konstatera att även villkoren för detta bidrag gjordes betydligt mer generöst i den nya arvsfondslagen från 2021.[164] Därmed torde det heller inte gå att öka denna utgift särskilt mycket mer.

7. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens granskning visar att systemet med Allmänna arvsfonden varken fungerar ändamålsenligt eller effektivt. De brister som vi funnit i granskningen i kombination med det faktum att tiden sprungit ifrån själva förutsättningarna för systemet med en fristående arvsfond gör att vi bedömer att en process bör inledas med målet att avveckla systemet med Allmänna arvsfonden och en helt ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente hanteras, bör tas fram.

Riksrevisionen har framför allt granskat bidragsgivningen och kontrollen av projektbidrag samt styrningen. Någon granskning av den verksamhet som avser bidrag till lokaler har Riksrevisionen inte gjort, inte heller har Riksrevisionen granskat hur utfallet i projekten har utvecklats i relation till vad som målsatts i ansökningarna. Det vi har funnit i de delar vi har granskat gör ändå att vi drar den övergripande slutsatsen att ett nytt system bör ersätta Allmänna arvsfonden. En rimlig utgångspunkt för en sådan nyordning är att det nya systemet bör hanteras inom statens budget.

7.1 Slutsatser

Riksrevisionen bedömer att ansökningarna om projektbidrag från Allmänna arvsfonden alltför ofta omfattar överdriven bemanning och budget. Kammarkollegiets handläggning av ansökningarna innebär att man för en extensiv dialog med den sökande organisationen om design, bemanning och budget. Utöver att lämna hjälp till den sökande, innebär detta förfarande samtidigt också att sökande organisationer vet att den budget de ansöker om blir utgångspunkten för en dialog. Riksrevisionen gör bedömningen att det första budgetäskandet från sökande organisation ofta i det närmaste kan ses som ett förhandlingsbud. I stället för att söka för en budget baserad på realism söker man för något som kan liknas vid en ”drömbudget”. Olika sökande kan vara olika bra på att tala för sin sak i dialogen med Kammarkollegiet, vilket kan leda till skillnader i beviljad budget som inte säkert motiveras av sakliga skäl. Vidare finns en risk för att den handläggare som för dialogen med de sökande, och som senare ska ta fram förslag till beslut om projektbidrag, blir alltför engagerad i projektidéer hen själv varit med om att utforma. Det är önskvärt med tydligare och tätare skott mellan sökande och handläggare.

Riksrevisionens granskning visar också att Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag inför beslut om att bevilja projektbidrag oftast saknar tillräcklig motivering till bemanning och projektbudget. Beslutsunderlagen uppfyller, enligt Riksrevisionens bedömning, därmed inte de krav man bör kunna ställa när det gäller beslut om att bevilja flera miljoner kronor i bidrag.

Den kontroll som Kammarkollegiet gör av organisationer som ansöker om projektbidrag (”förkontroll”) görs för att identifiera oseriösa organisationer och organisationer som saknar kapacitet att driva ett stort projekt. Riksrevisionens granskning visar att kontrollen saknar viktiga inslag för att objektivt kunna verifiera kapacitet och seriositet. Exempelvis hade en stor andel av organisationer som fått projektbidrag 2020–2022 inte deklarerat sina inkomster på ett korrekt sätt.

Kammarkollegiets urvalskontroll har haft relativt hög felfrekvens under senare år. Det är på ett sätt bra att kontrollen upptäcker fel, men indikerar samtidigt att förkontrollen inte är tillräckligt effektiv i att identifiera oseriösa sökande eller sökande utan tillräcklig kapacitet att hantera ett stort projekt. Riksrevisionens granskning visar att de åtgärder som följer när Kammarkollegiet hittar fel är för svaga för att kontrollen ska anses ha en preventiv effekt. Riksrevisionens eget riskurval finner betydligt fler och allvarligare fel än Kammarkollegiets.

Riksrevisionens granskning visar att det finns en historik med ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet, både bland anställda och firmatecknare i pågående arvsfondsprojekt. Både projektaktiva personer och själva organisationerna som fått projektbidrag ur Allmänna arvsfonden är dessutom kraftigt överrepresenterade i penningtvättsregistret. Detta innebär inte nödvändigtvis att brottslighet har ägt rum kopplat till fondens pengar men det är allvarligt att personer med brottslig och olämplig bakgrund söker sig till arvsfondsprojekt och blir beviljade arvepengar. Att brottslighet inte kontrolleras beror inte på någon brist hos Kammarkollegiet eftersom myndigheten idag saknar rättslig grund för att kunna undersöka förekomst av tidigare brottslighet. Utan någon ändring av de rättsliga förutsättningarna går det inte att komma till rätta med detta. Vår granskning av några pågående arvsfondsprojekt visar vidare att det förekommit felaktigheter med anställningar och löner.

När Allmänna arvsfonden inrättades var det i en situation där grundläggande sociala behov var stora samtidigt som statens budget finansierade en mycket liten välfärdsstat. I dag är situationen helt annorlunda. Staten finansierar en omfattande välfärdsstat och civilsamhället finansieras i hög grad via statens budget.

Även om kontrollen skulle skärpas och lagändringar gjordes som möjliggjorde utökade kontrollmöjligheter för Kammarkollegiet så är det ändå Riksrevisionens bedömning att det finns för mycket pengar att dela ut i förhållande till mängden angelägna utvecklingsprojekt. Detta hänger ihop med bidragsvillkoren där man endast kan få bidrag för tidsbegränsade projekt som ska ta fram något nytt. Det får anses allmänt känt att civila samhället har behov av mer förutsebar och stabil finansiering och att kortsiktighet och problem med att ta till vara resultat av tillfälliga projekt i löpande verksamhet är kända nackdelar med tillfälliga projekt.[165] De senaste tio åren har fondens intäkter överstigit utgifterna och antalet bidragsansökningar har inte ökat i tillräcklig utsträckning för att vända den utvecklingen. En sådan bestående obalans är inte hållbar.

Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver ta steg med sikte på en ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente ska hanteras ändamålsenligt, effektivt och med respekt för de avlidna.

7.1.1 Fondens intäkter överstiger utgifterna – otillräcklig prioritering bland sökande projekt

Även om Riksrevisionen i granskningen sett många ansökningar där syftet, resurssättningen och designen varit välgenomtänkta och rimliga har Riksrevisionen i granskningen också funnit att många söker projektbidrag för en väl tilltagen budget. Man söker för en bemanning som, vad Riksrevisionen kan bedöma, ofta inte motiveras av vad som ska utföras i projektet. Även om Kammarkollegiet i många fall dragit ned budgeten i dialog med den sökande organisationen kvarstår frågor, enligt Riksrevisionens bedömning, om de beviljade budgetarna i slutändan är rimliga, då det ändå framstått som en systematisk överbudgetering i första läget. I Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag motiveras inte bemanning, andra stora kostnader eller projektbudgeten i sin helhet tillräckligt väl för att fatta beslut på.

Trots att Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen lägger relativt stora resurser på att informera om att det finns pengar att söka så får Allmänna arvsfonden sedan många år in mer pengar än vad man kan dela ut i bidrag. Intäktsöverskottet i systemet medför att det inte uppstår något egentligt prioriteringsbehov, åtminstone inte av budgetskäl. Att Riksrevisionen i sin granskning har sett så pass många exempel på projektansökningar med väl tilltagna budgetar utan tydliga motiv för det, indikerar sammantaget att projektansökningarna inte tillräckligt konkurrerar med varandra på basis av idé, innehåll och kostnader.

7.1.2 Många organisationer beviljas kontinuerligt projektbidrag från Allmänna arvsfonden

En viktig anledning till att man inte kan betala ut så mycket bidrag från Allmänna arvsfonden som det finns utrymme för kan spåras till bidragsvillkoren. Det var också något som den nya arvsfondslagen från 2021 försökte avhjälpa genom att sänka villkoren och lägga till en ny målgrupp. Det kan ha funnits en pandemi-effekt med ett tillfälligt sjunkande antal ansökningar, men det lutar ändå åt att åtgärderna inte var tillräckliga för att kunna öka bidragsgivningen och uppnå balans mellan intäkter och utgifter i fonden. Det vittnar också Arvsfondsdelegationens pågående arbete med att utveckla praxis för att kunna betala ut fler och mer bidrag om.

Kombinationen av stora bidrag att söka och låg konkurrens om pengarna medför en påtaglig risk för att organisationer bildas enkom för att söka projektbidrag och att projektansökningar designas för bidraget i stället för att komma från genuina idéer och behov.

Många organisationer söker och beviljas kontinuerligt projektbidrag från Allmänna arvsfonden. Detta har framkommit i Riksrevisionens granskning. Vår bedömning är att det tänjer på arvsfondslagens villkor om att fondens bidragspengar inte får gå till den sökandes löpande verksamhet. Riksrevisionens granskning visar exempel på organisationer som drivit och driver många projekt, ibland flera parallellt.

7.1.3 Organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet förekom – behov av demokrativillkor

Riksrevisionen har i granskningen funnit att Allmänna arvsfondens projektbidrag inte varit skyddade från personer som har varit dömda för ekonomisk brottslighet av olika slag, organiserad brottslighet eller till och med personer med koppling till demokratihotande verksamheter. En rad oseriösa individer och organisationer med arvsfondsbidrag misstänktes förekomma i penningtvättssammanhang i hög grad. Detta innebär per automatik förstås inte att dessa personer också har ägnat sig åt brottslighet med pengar som tilldelats från Allmänna arvsfonden men det är allvarligt om personer med ett brottsligt förflutet söker sig till och tilldelas medel från fonden. Detta eftersom det är en indikation på att arvepengarna kan komma att användas i olagliga syften, vilket är extra allvarligt då det rör sig om just arvepengar.

Arvsfondsdelegationens generella villkor anger att organisationer som får pengar från fonden ska vila på demokratisk grund och ha demokratiska värderingar. Men förutsättningarna för att kontrollera om sökande organisationer uppfyller vissa grundläggande demokrativillkor behöver förbättras. Kammarkollegiet kan i dagsläget inte göra de registerslagningar som Riksrevisionen uppdragit åt berörda myndigheter att göra i denna granskning. Regeringen behöver återuppta sitt tidigare arbete[166] med att ta fram lagstiftning som ger tydliga ramar för vad demokrativillkoren innebär, vilket slags personuppgiftsbehandling som ska kunna göras för att kontrollera dem, inklusive uttag från belastningsregister. Annars riskerar arven efter avlidna utan arvingar eller testamente att finansiera organisationer och verksamheter som inte är demokratiskt styrda eller som i sin verksamhet motverkar värderingar om allas lika värde med mera.

7.1.4 Förkontrollen behöver stärkas

Förkontrollen av organisationer och deras företrädare är central för att identifiera vem som företräder organisationer och för att hålla undan oseriösa aktörer och organisationer som inte har kapacitet att driva ett stort bidragsfinansierat projekt. Efter en god förkontroll kan man tillåta ett större mått av tillit och frihetsgrader för pågående projekt. Riksrevisionens granskning visar att Kammarkollegiets förkontroll skulle kunna bli mer effektiv.

Så länge systemet med Allmänna arvsfondens projektbidrag finns kvar behöver Kammarkollegiets förkontroll stärkas. Riksrevisionen har identifierat åtgärder som Kammarkollegiet själva skulle kunna vidta, men för tillräcklig effektivitet krävs också åtgärder från regeringen.

Riksrevisionens granskning av ideella föreningar som beviljats projektbidrag visade stora brister i att deklarera inkomster, vilket antingen beror på bristande administrativ kapacitet eller bristande seriositet. Genom att få tillgång till sökande organisations senaste deklaration och skattekontoutdrag, skulle Kammarkollegiet i sin förkontroll kunna få en indikation på föreningens seriositet och kapacitet att administrera ett stort projekt med arbetsgivaransvar, korrekt hantering av skatter och avgifter i samband med löner med mera. De uppgifterna är belagda med skattesekretess, så Kammarkollegiet behöver utreda förutsättningarna för att ta in uppgifterna från de sökande och behandla dem. Kammarkollegiet bör även regelmässigt kontrollera de undertecknande firmatecknarnas identitet, folkbokföringsadress, skulder och eventuellt näringsförbud, i syfte att stärka förkontrollen.

Vidare saknas ett offentligt förträdarregister och en databas över utbetalade statsbidrag till det civila samhället, något som föreslagits tidigare av bland andra Skatteverket och Statskontoret för att komma till rätta med samma problematik i annan offentlig bidragsgivning och som Riksrevisionen tidigare har rekommenderat.[167] Avsaknaden innebär större svårigheter att identifiera möjliggörare – det vill säga personer som på olika sätt bistår och underlättar för kriminella individer och nätverk att begå brott – och dubbelfinansiering.

Det är tydligt att balansen mellan tillit och starkt identitetsskydd å ena sidan och erforderlig kontroll av bidragsgivningen å den andra, måste förflyttas mot mer kontroll för att Allmänna arvsfonden ska kunna lämna bidrag till civilsamhället framgent.

7.1.5 Kontrollen av utbetalade bidrag behöver stärkas

Riksrevisionens granskning visar att Kammarkollegiet har en relativt omfattande kontroll av pågående projekt, som upptäcker många fel. Den har också utvecklats till det bättre under flera år. Men även denna kontroll skulle kunna bli bättre. För det första behöver kontrollens preventiva effekt stärkas, framför allt i form av mer kännbara konsekvenser vid villkorsöverträdelser. För det andra visar Riksrevisionens granskning att kontrollens träffsäkerhet kan förbättras genom att utöka riskanalysen som ligger till grund för urvalet.

Kontrollen av Kammarkollegiets riskurval har tagit alltmer tid i anspråk. Det kan bero på att myndigheten har blivit bättre på att göra riskurval samt hitta och utreda fel. En bidragande orsak kan vara att det varit svårt att få ut tillräckligt mycket pengar och att fler projekt därför beviljats bidrag, trots tydliga riskindikationer redan vid projektstart. Kontrollens slumpurval har fått stå tillbaka, vilket är olyckligt eftersom det är en nödvändig del i en effektiv kontroll.

Riksrevisionen bedömer att Kammarkollegiets urvalskontroll skulle kunna effektiviseras av skarpare monetära gränser för olika slags fel samt tidsramar för avhjälpande av fel. Det skulle skapa en mer enhetlig kontroll med mindre skillnader i bedömning av samma slags fel mellan olika projekt. Vi bedömer vidare att konsekvenserna behöver bli mer kännbara för dem som gör mer allvarliga fel. Detta för att kontrollen ska ha någon preventiv effekt.

Riksrevisionen bedömer vidare att Kammarkollegiet bör föra en förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekten. Det skulle ge en bättre kontroll över vilka som får bidrag från fonden och på så vis ge större möjlighet att undvika vissa felaktigheter med jäv, löner och att möjliggörare utsätter Allmänna arvsfonden för oegentligheter av olika slag.[168]

Riksrevisionens kontroll av nio projekt som inte tidigare kontrollerats av Kammarkollegiet, visade att det förekom felaktigheter med dubbla anställningar. Sannolikheten för att finna liknande oegentligheter genom att upprätta och använda den förteckning över firmatecknare och anställda som nämndes i föregående avsnitt skulle öka. Då det rör sig om medel efter avlidna utan arvingar skulle det vara motiverat att upprätta ett sådant register även om det skulle uppstå vissa administrativa kostnader kopplade till detta.

Riksrevisionen bedömer att det kan finnas både för- och nackdelar med externa revisorsintyg. Sådana kan öka den uppfattade trovärdigheten i kontrollen, men innebär också en risk för att arbetet inte genomförs över huvud taget eller inte utförs på tänkt sätt. Revisorsrollen kan utnyttjas genom att bemannas av möjliggörare.

Projekt som beviljas bidrag får pengar för projektadministration och projektredovisning. Trots det visar Riksrevisionens granskning att detta är ett område med brister. Riksrevisionen bedömer att en centralt upphandlad redovisningstjänst som alla projekt måste använda skulle komplettera och förenkla dagens kontroll, möjliggöra bättre uppföljning, avhålla oseriösa aktörer från att söka bidrag samt frigöra tid för projekten.

7.1.6 Lönekostnader behöver hushållas med och kontrolleras bättre

Lönekostnader är oftast den största kostnaden i arvsfondsprojekten. Riksrevisionens granskning visar att det finns en påtaglig risk för att vissa projekt överbemannas. Transparensen kring ansökt och beviljad bemanning i förhållande till vad de anställda ska genomföra behöver öka i såväl ansökningarna som i Arvsfondsdelegationens beslutsunderlag.

Riksrevisionen har, som nämndes ovan, granskat ett urval av nio organisationer och fann flera fall av projektanställda som överkompenseras på olika sätt. Vi fann även tvivelaktiga närståendesituationer och -transaktioner, samt högst godtycklig användning av arvsfondsbidraget. Felen berodde delvis på att projektledningarna ser de beviljade lönekostnaderna som en ”pott” de kan dra ur för att tillgodose de anställdas eller organisationens övriga behov. Granskningen visar också att vissa projektledningar inte anser sig behöva följa vissa projektvillkor, exempelvis villkoret om att meddela förändringar i projektet till Kammarkollegiet. Vissa av dessa fel skulle Kammarkollegiet ha kunnat upptäcka i sin kontroll redan med dagens förutsättningar, medan andra skulle kräva ett officiellt företrädarregister och en central databas för utbetalningar till civilsamhället.

7.1.7 En ny ordning för att hantera arven behövs

Även om kontrollen skulle skärpas och lagändringar skedde som möjliggjorde utökade kontrollmöjligheter för Kammarkollegiet så är det ändå Riksrevisionens bedömning att det finns för mycket pengar att dela ut i förhållande till angelägna projekt. Detta hänger i sin tur ihop med bidragsvillkoren. De senaste tio åren har fondens intäkter överstigit utgifterna och antalet bidragsansökningar har inte ökat i tillräcklig utsträckning för att vända den utvecklingen. En sådan bestående obalans är inte hållbar.

Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver ta steg med sikte på en ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente ska hanteras ändamålsenligt, effektivt och med respekt för de avlidna.

En sådan ny ordning kan förstås se ut på olika sätt. Utformningen behöver övervägas och motiveras noggrant. En sådan ordning skulle exempelvis kunna innebära att arven hanteras via statens budget, som är fallet i de flesta andra länder. Vår internationella utblick visar att endast en arvsfond utöver den svenska har funnits och den lades ned framför allt av kostnadsskäl. I Danmark utreddes om man skulle införa en arvsfond, men man kom där fram till att det alternativet var för kostsamt och dessutom mindre flexibelt i att möta de behov som finns.

Om man bestämmer sig för en ordning med fortsatt öronmärkning av vad arven får användas till, behöver även motiven för detta vara tydliga. Det ursprungliga motivet för öronmärkt användning var att bidra med medel till barn och ungdomars välfärd som det offentliga inte, på annat sätt, var skyldigt att finansiera. I dag råder fundamentalt andra förhållanden. Arven är större, välfärden utbyggd, och till skillnad från under 1920-talet är rågången mellan statens budget och det civila samhället till stor del utraderad med en hög grad av offentlig finansiering av det civila samhället via statens budget. Riksrevisionens granskning visar även att pengar från arv i flera jämförbara länder tillfaller staten och att statens budget, med den demokratiska beslutsprocess som omgärdar den, anses bättre lämpad för en effektiv prioritering mellan olika behov i samhället.

Om en öronmärkning av hur arvepengarna får användas ska behållas, bör man välja en lösning som är betydligt enklare och mer robust mot missbruk än dagens system. Ett exempel som på ett enkelt sätt skulle gagna kommande generationer vore till exempel att avsätta pengarna till anslag för medicinsk forskning. Det finns naturligtvis också möjlighet att överväga ett system där civilsamhället på ett eller annat sätt utgör målgrupp. Vidare finns också möjligheten att låta medlen gå rakt in på statens budget utan specialdestinering på budgetens utgiftssida. Exakt hur ett eventuellt nytt system ska se ut, om några och i så fall vilka, särskilt utpekade grupper eller forskningsinriktningar ska vara föremål för eventuellt stöd tar Riksrevisionen inte ställning till men vi bedömer att steg för att införa ett nytt system bör tas. En rimlig utgångspunkt för en sådan nyordning är att det nya systemet bör hanteras inom statens budget.

7.2 Rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar att nuvarande system med Allmänna arvsfonden avvecklas och att ett nytt system för att hantera arv efter avlidna utan arvingar och testamente införs, förslagsvis inom statens budget. Att utreda och utforma hur ett sådant nytt system ska se ut kan ta tid, och under den tiden behöver dagens system förbättras i flera avseenden. Vi lämnar därför ytterligare ett antal rekommendationer som behövs för att avhjälpa bristerna i dagens system.

Rekommendationer till regeringen

• Inled en process med målet att avveckla systemet med Allmänna arvsfonden. Ta fram en ny ordning för hur arven efter avlidna utan arvingar eller testamente ska hanteras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt samt med respekt för de avlidna.
• Intensifiera arbetet för att myndigheter i sin bidragsgivning inte gynnar ekonomisk, organiserad och demokratihotande brottslighet. Det behövs bland annat lagstiftning som reglerar gemensamma demokrativillkor och större möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter.
• Ge uppdrag åt lämplig myndighet att upprätta ett företrädarregister för ideella föreningar som uppbär offentliga bidrag, där föreningens styrelseledamöter, firmatecknare och revisorer registreras.
• Säkerställ att lämplig myndighet inrättar en central databas som omfattar alla tillgängliga statsbidrag till civilsamhället och de organisationer som fått del av sådant stöd.

Rekommendationer till Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen

• Arbeta för att förbättra hela kedjan från handläggning och kontroll av ansökningar, till utformandet av beslutsunderlag och besluten om projektbidrag.
• Förbättra förkontrollen, framför allt genom att upprätta en förteckning över firmatecknare, kontrollera dessas identitet och folkbokföringsadress samt att de inte har skulder eller näringsförbud.
• Utred vilka möjligheter det finns att direkt från ansökande organisationer ta in och hantera deklarationsuppgifter och utdrag från skattekonto.
• Upprätthåll ett väldimensionerat slumpurval i kontrollen av pågående projekt och utbetalda bidrag. Förbättra riskanalysen genom en förteckning över firmatecknare och anställda i arvsfondsprojekt.
• Bedöm begångna fel hårdare, med mer kännbara konsekvenser, så att kontrollsystemet blir mer preventivt. Utnyttja i högre utsträckning möjligheten till återkrav för grövre förseelser.
• Överväg en centralt upphandlad redovisningstjänst för alla projekt som uppbär finansiering från Allmänna arvsfonden.