Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar

I intervju med företrädare för Socialdepartementet framkommer att det finns en medvetenhet om problemet med fortsatt långa svarstider inom ramen för EESSI. Det finns flera utmaningar, till exempel tekniska förutsättningar och det kan även vara en resursfråga för både svenska myndigheter och utländska institutioner att avsätta resurser och prioritera att utföra dessa uppgifter om det inte främjar den egna verksamheten i första hand. Vidare uppges att det pågår diskussioner inom Administrativa kommissionen för att nå en överenskommelse om gränsvärden för svarstider, det vill säga hur lång tid det bör ta för en medlemsstat att besvara förfrågan från en annan medlemsstat, men inget beslut i frågan är ännu fattat.[135]

Enligt företrädare från Pensionsmyndigheten beror långa handläggningstider för EU‑ärenden också på att svar från utlandet inte tas om hand tillräckligt snabbt inom myndigheten eftersom dessa ärenden inte har prioriterats.[136] Införandet av EESSI och myndighetens satsning på IT-stöd för handläggning uppges dock ha förenklat handläggningen genom mindre manuell administration.[137] På Riksrevisionens begäran har Pensionsmyndigheten undersökt svarstiden från de utländska institutionerna samt den efterföljande interna handläggningstiden för ett mindre antal ärenden inom garantipension år 2022. Resultaten visar att det i genomsnitt tar totalt 11 månader för Pensionsmyndigheten att fatta ett definitivt beslut, varav 4 månader avser svar från utländsk institution och 7 månader avser den efterföljande interna handläggningstiden. Pensionsmyndigheten uppger att interna balanser och intern styrning är faktorer som påverkar handläggningstiden.[138]

3.4 Bristande hantering av regresskrav mot utländska institutioner leder till felaktiga utbetalningar

Försäkringskassan kan begära att få ersättning från ett annat EU‑medlemsland för det för högt utbetalda ersättningsbeloppet för sjuk-och aktivitetsersättning.[139] På motsvarande sätt kan Pensionsmyndigheten begära att få ersättning för felaktigt utbetald garantipension och inkomstpensionstillägg. Tillvägagångssättet för att ställa ett så kallat regresskrav (återbetalningskrav) beskrivs i de utbetalande myndigheternas vägledningar för handläggning vid samordning för social trygghet.[140] En kortfattad beskrivning av processen för regresskrav finns även i bilaga 2 och i avsnitt 2.2.4.

De utbetalande myndigheternas hantering av regresskrav har brister som innebär att de sällan får återbetalningar från utländska institutioner för ersättningar som har betalats ut med ett för högt belopp under perioden med provisoriskt beslut, trots att det enligt gällande regelverk har funnits grund för återbetalning. Inte heller har myndigheterna möjlighet att i dessa fall ställa återkrav direkt till individen.

Vidare visar granskningen att de utbetalande myndigheterna i de flesta fall inte lyckas med att driva igenom återbetalningar från utländska institutioner. Vi har analyserat uppgifter om aviseringar, eventuella regresskrav, ställda regresskrav och inbetalningar från utlandet för garantipension från Pensionsmyndigheten, se figur 1.[141] Denna analys visar att regresskrav uteblev i drygt 75 procent av fallen där det fanns grunder för det. Bland de fall där Pensionsmyndigheten har ställt ett regresskrav uteblev inbetalningar från de utländska institutionerna i drygt 20 procent av fallen.

Figur 1 Antal aviseringar om återbetalningskrav, ställda återbetalningskrav samt inbetalningar från utlandet för garantipension

Källa: Individuppgifter från Pensionsmyndigheten. Riksrevisionens bearbetning.
Not: I cirka 80 procent av fallen har Pensionsmyndigheten informerat de utländska institutionerna om att det kan komma att ställas ett regresskrav. För de återstående 20 procenten av fallen är aviseringar inte aktuella för att den försäkrade redan hade beviljad utländsk pension före ansökan om den svenska förmånen. Bland de aviserade fallen finns det även 10 procent där det inte är aktuellt med ett regresskrav till den utländska institutionen. Det beror till exempel på att utländsk pension inte har beviljats, att utländsk pension betalades ut före ansökan om svensk förmån som en engångsutbetalning, eller att den försäkrade inte var berättigad till grundskydd i Sverige.

Försäkringskassan har under vår granskning inte kunnat tillhandahålla detaljerade uppgifter om aviseringar om regresskrav, ställda regresskrav och inbetalningar från utländska institutioner på individnivå på grund av bristande dataomfång. Försäkringskassan anger dock att antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning som har haft omräkningsärenden på grund av utländsk pension från länder inom EU/EES och Schweiz uppgick till cirka 2 700 från och med januari 2020 till maj 2024. Dessa ärenden kan potentiellt leda till att Försäkringskassan ställer regresskrav till utländska institutioner. Trots detta har inbetalningar från utlandet endast skett för 80 personer[142]. Försäkringskassan har därmed fått inbetalningar i 3 procent av fallen där återbetalningar kan vara aktuella.

3.4.1 De utbetalande myndigheterna hinner inte alltid ställa ett regresskrav inom utsatt tid

Analysen av uppgifter från Pensionsmyndigheten visar att en av de bidragande orsakerna till att regresskrav uteblir, trots att det finns grund för det, är att myndigheten inte alltid hinner ställa kravet inom två månader från mottaget utländskt beslut. Detta gäller cirka en tredjedel av fallen (se figur 1). Handläggare på Försäkringskassan beskriver också att de sällan hinner ställa ett regresskrav till utländsk institution inom tidsramen på två månader.[143] Försäkringskassan har dock inte kunnat tillhandahålla statistik som visar omfattningen av problemet på grund av att myndigheten inte har registrerat uppgifterna på ett sätt som möjliggör uppföljning av regresskrav i datalagret. Att de utbetalande myndigheterna inte hinner ställa regresskrav inom två månader innebär att de inte kommer kunna få någon återbetalning från den utländska myndigheten för det felaktigt utbetalda beloppet under tiden fram till ett definitivt beslut.[144]

Myndigheternas hantering av regresskrav till utländska institutioner har inte prioriterats

Försäkringskassan har som mål att påbörja ärenden för att fatta ett definitivt beslut inom sjuk- eller aktivitetsersättning inom 14 dagar från mottaget utländskt beslut om beviljande av motsvarande pensionsförmån.[145] Ärenden där det kan bli aktuellt med regresskrav till annat land handläggs på tre separata enheter på Försäkringskassan. Enheterna har i dagsläget inte en sammanhållen styrning vad gäller hur ärenden ska prioriteras när arbetsbelastningen är hög.[146] Under granskningsperioden har Försäkringskassan haft begränsade resurser för att i tid kunna hantera samtliga ärenden där regresskrav kan bli aktuella. För att hinna ställa krav till utländsk myndighet inom tidsfristen på två månader har handläggare i praktiken gjort avvägningar och prioriterat ärenden utifrån storleken på ersättningsbeloppet från utlandet samt den retroaktiva periodens längd, det vill säga ärenden där det felaktigt utbetalda beloppet troligtvis är störst. Eftersom ärenden där felaktiga belopp anses vara låga har nedprioriterats, har Försäkringskassan en handläggningstid på cirka ett år för dessa ärenden.[147]

Även Pensionsmyndigheten har haft begränsade resurser för att hantera samtliga regresskravsärenden i tid. I perioder har Pensionsmyndigheten behövt prioritera om sina resurser på grund av ett ansträngt läge vad gäller både ärendebalanser och resurstillgång vilket har inneburit att utbetalningskritiska ärenden haft högst prioritet och att regresskravsärenden har prioriterats ner. Pensionsmyndigheten pekar vidare på att tidigare bristande systemlösning för bevakning av regresskravsärenden också har bidragit till att dessa inte har hanterats under den utsatta tidsramen. Även om Pensionsmyndigheten uppger att regresskravsärenden numera har högre prioritet visar vår granskning att problemen kopplade till att myndigheten inte hinner ställa ett regresskrav inom utsatt tid fortfarande är omfattande.[148]

3.4.2 Utländska institutioner betalar ut ersättning till individen trots aviseringar om regresskrav

Enligt gällande regelverk bör de utländska institutionerna avvakta med utbetalningar till personer om de svenska myndigheterna har aviserat att det kan bli aktuellt med ett regresskrav. De utländska institutionerna ska meddela det innestående beloppet till de utbetalande myndigheterna i Sverige vid beviljandet av utländsk förmån. Därefter bör de utländska institutionerna invänta ett eventuellt regresskrav från Sverige i två månader innan utbetalning till den försäkrade. Vår analys visar att det förekommer fall där de utländska institutionerna inte alltid följer regelverket och betalar ut ersättningen till den försäkrade vid beviljandet av den utländska förmånen.[149] Det leder till att de utbetalande myndigheterna i Sverige inte har möjlighet att ställa ett regresskrav till den utländska institutionen, vilket innebär att de svenska myndigheterna inte har någon möjlighet att återfå det eventuellt felaktigt utbetalda beloppet. Uppgifter från Pensionsmyndigheten visar att omkring en tredjedel av fallen där ett regresskrav inte ställdes när det var aktuellt beror på att den utländska institutionen betalade ut hela ersättningsbeloppet till den försäkrade utan att invänta svar från Pensionsmyndigheten.[150]

3.4.3 De utbetalande myndigheterna dröjer med att registrera inbetalningar från utlandet

Det kan dröja innan handläggaren registrerar inbetalningen och justerar den försäkrades kontrolluppgift, vilket innebär att fel i underlag till beskattningsbara inkomster inte alltid hanteras under rätt beskattningsår.

När Försäkringskassan mottagit återbetalning från den utländska institutionen aviseras handläggare som hanterar dessa ärenden. Handläggaren behöver därefter manuellt registrera inbetalningen i ärendehandläggningssystemet och samtidigt justera den försäkrades kontrolluppgift, som vidarebefordras till Skatteverket.[151] I februari 2024 var det 26 återbetalningar som inte hade registrerats i förmånsärendet av handläggaren. Den äldsta av dessa inbetalades år 2019.[152] På motsvarande sätt ska handläggare på Pensionsmyndigheten registrera inbetalt regresskrav i handläggningssystemet.[153] I april 2024 var det 18 inbetalda regresskrav från utlandet som inte hade registrerats i förmånsärendet av handläggaren, och den äldsta inbetalningen inkom i juni 2022.[154]

3.4.4 De utbetalande myndigheterna tillämpar regelverket om återbetalningsskyldighet från individen på olika sätt

De utbetalande myndigheterna kan under vissa förutsättningar ställa krav på återbetalning till den försäkrade som har fått en förmån felaktigt, ett så kallat återkrav.[155] Riksrevisionen konstaterar att de utbetalande myndigheterna tillämpar regelverket av individens återbetalningsskyldighet på olika sätt. Figur 2 illustrerar dessa skillnader.

Figur 2 De utbetalande myndigheternas möjlighet att få återbetalning från utländsk institution och från individen

Både Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan framhåller att de inte har några möjligheter att återfå felaktiga utbetalningar av ersättningar från individen när myndigheterna inte hinner ställa ett regresskrav till den utländska institutionen inom utsatt tid, eller när den utländska institutionen utbetalar det retroaktiva ersättningsbeloppet till individen i stället för att utbetala det till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten.[156] Det beror på att de bedömer att den försäkrade inte har orsakat den felaktiga utbetalningen i dessa situationer.[157] Trots detta framgår det i Pensionsmyndighetens handläggarstöd att förmånshandläggare får återkräva det retroaktiva beloppet från den försäkrade genom att skapa ett återkravsärende.[158] Handläggare inom återkrav utreder därefter om återbetalningsskyldighet föreligger. I praktiken leder det dock aldrig till att något återkrav riktas mot den försäkrade för denna period.[159] På Försäkringskassan instrueras förmånshandläggare däremot inte att skapa återkravsärenden i dessa situationer.

I genomsnitt tar det 5–7 månader för myndigheterna att fatta ett definitivt beslut från mottaget beslut om ersättning från utländsk institution.[160] Under dessa månader skiljer sig Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens tolkningar av individens återbetalningsskyldighet. Pensionsmyndigheten ställer ett återkrav till individen i situationer där en utländsk pension har beviljats och där individen haft kännedom om beviljandet, men inte anmält det till Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten bedömer även att individen kan bli återbetalningsskyldig för det belopp som betalas ut felaktigt för att myndigheten inte hinner räkna om den svenska pensionen med hänsyn till det utländska beslutet i tid. Detta om den enskilde skäligen borde ha insett att den svenska förmånen skulle påverkas negativt av den utländska pensionen.[161] Försäkringskassans bedömning skiljer sig från Pensionsmyndighetens. Under handläggningstiden från mottaget utländskt beslut till definitivt beslut bedömer Försäkringskassan att de inte kan kräva återbetalning från individen när felutbetalningen beror på myndighetens handläggningstider.[162] Det innebär att individen får behålla det för högt utbetalda ersättningsbeloppet under i genomsnitt 5 månader.

3.5 Inga systematiska omräkningar av ersättningsbelopp för svenska förmåner med hänsyn till årliga utländska omräkningar

För att värdesäkra ersättningsbeloppen för förmåner som de utbetalande myndigheterna betalar ut räknar myndigheterna årligen om många förmåner med hänsyn till löne- eller prisutvecklingen i samhället.[163] På motsvarande sätt justerar utländska institutioner ersättningar som de ansvarar för att betala ut. Det innebär att den försäkrade årligen får uppdaterade ersättningsbelopp för såväl de svenska som de utländska förmånerna. Däremot visar granskningen att det saknas en systematik i utbytet av omräknade ersättningar mellan de svenska utbetalande myndigheterna och de utländska institutionerna.[164] Det åligger därmed den enskilde att själv anmäla uppgifter om ändrade förhållanden, både till den svenska myndigheten och till den utländska institutionen. Då Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten sällan räknar om ersättningsbeloppen med hänsyn till årlig utländsk omräkning finns därför risk för att för höga ersättningsbelopp betalas ut under många år.

3.5.1 Årliga omräkningar av svenska förmåner delas inte systematiskt med utländska institutioner

Inom EU/EES och Schweiz kan myndigheterna använda det elektroniska systemet EESSI (Electronic Exchange of Social Security Information) för att meddela förändringar i ersättningar och ersättningsbelopp, men myndigheterna använder inte systemet för att systematiskt meddela den här typen av förändringar. I våra intervjuer med företrädare för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten framhåller de därför vikten av individens anmälningsskyldighet[165] för att få kännedom om förändrade förhållanden, så som årliga omräkningar med hänsyn till pris- eller löneutvecklingen.[166]

Granskningen visar att de utbetalande myndigheterna saknar rutiner och arbetssätt för att efterfråga årliga uppdateringar av utländska ersättningar. Det gäller från den utländska institutionen och från den försäkrade själv, både på begäran i enskilda ärenden och systematiskt. I praktiken innebär det att de utbetalande myndigheterna har en tilltro till individen och individens egen skyldighet att anmäla förändringar av uppgifter för att kunna få indikationer på om det utländska förmånsbeloppet har förändrats; se figur 3 för en illustration av informationsöverföringen vid årliga omräkningar av ersättningsbelopp. I våra intervjuer med handläggarna framkommer att när de får en avisering om ändrade uppgifter i ärendehanteringssystemet, är det inte ovanligt att de upptäcker att den utländska pensionens ersättningsbelopp inte har omräknats under många år.[167]

Under år 2022 hade Pensionsmyndigheten mottagit uppgifter om beslut om pension från utländska institutioner för cirka 1 700 personer[168] som fick löpande utbetalningar av inkomstpensionstillägg eller garantipension. Samtidigt har Pensionsmyndigheten samma år skickat pensionsbeslut till utländska institutioner för 130 personer som fick löpande utbetalningar av inkomstpensionstillägg eller garantipension. Antalet mottagna och skickade pensionsbeslut motsvarar ungefär 2 respektive 0,2 procent av de fall där utländska pensioner fanns med i beräkningsunderlaget till utbetalningarna[169].

Figur 3 Informationsöverföring mellan svensk och utländsk myndighet och individen vid årliga omräkningar av ersättningsbelopp

3.5.2 De utbetalande myndigheterna räknar sällan om ersättningsbeloppet på grund av ändrade utländska förmåner

Pensionsmyndigheten räknar sällan om ersättningsbelopp på grund av ändrade utländska förmåner. Under 2022 har Pensionsmyndigheten räknat om ersättningsbelopp för ungefär 11 000 utbetalningar av de granskade förmånerna till följd av förändringar i utländska pensioner, vilket motsvarar omkring 2 till 36 procent av utbetalningarna där utländska pensioner ingick i beräkningsunderlaget (se tabell 3). Utifrån tillgängliga registeruppgifter kan vi inte urskilja vilka typer av förändringar i utländska pensioner som leder till att den svenska ersättningsbeloppet räknas om. Omräkningar på grund av förändringar i utländska pensioner leder dock alltid till en ändring av ersättningsbeloppet för garantipension och normalt även till en ändring av ersättningsbeloppet för bostadstillägg (94 procent) och inkomstpensionstillägg (57 procent).[170] Pensionsmyndigheten redovisar att myndigheten planerar att vidareutveckla systemstödet under 2024 för en automatiserad handläggning av ärenden där den försäkrade anmäler ändringar av utländsk pension. Syftet är bland annat att minska risken för felaktiga utbetalningar på grund av försenad handläggning.[171]

Tabell 3 Antal och andel omräknade ärenden som har utländska pensioner i beräkningsunderlaget

Källa: Registerdata från Pensionsmyndigheten, Riksrevisionens bearbetning.

Försäkringskassan räknar vanligen inte heller om ersättningsbelopp på grund av årliga förändringar i utländska pensioner. Försäkringskassan genomförde totalt 135 omräkningar under 2022 för ärenden inom sjuk- och aktivitetsersättning med klassificeringen EU/EES eller konvention som hade ett ansöknings- eller utbytesärende för samma ersättningsperiod, enligt Riksrevisionens beräkning utifrån registeruppgifter från Försäkringskassan. De 135 ärendena är enbart kopplade till omräkningar till följd av att ett provisoriskt beslut har fattats i ärendet. Denna siffra kan även inkludera omräkningar av andra möjliga orsaker än förändringar i utländska pensioner.[172]

3.5.3 Risk för felaktiga utbetalningar av förmåner under många år

När de utbetalande myndigheterna inte omhändertar årliga utländska omräkningar innebär det att felaktiga utbetalningar kan ackumuleras till stora belopp.[173] För att illustrera denna konsekvens har vi simulerat utbetalningar av garantipension under en period av 20 år framåt för förmånstagarna år 2022 som har utländsk pension i sitt beräkningsunderlag. Vi har jämfört utfall i två scenarier: ett där inga omräkningar görs på grund av den årliga utländska indexeringen, och ett där sådana omräkningar genomförs årligen. Resultaten visar att om Pensionsmyndigheten inte tar hänsyn till årlig utländsk omräkning kommer det att leda till att garantipension betalas ut både till fler förmånstagare och med ett högre ersättningsbelopp än annars (se diagram 2). Riksrevisionens beräkningar visar vidare att felaktiga utbetalningar av garantipension kan ackumuleras till cirka en miljard under de kommande 20 åren för förmånstagarna år 2022, givet att inga omräkningar på grund av utländsk årlig indexering omhändertas.

Diagram 2 Jämförelse av utfall med och utan omräkningar med hänsyn till årliga omräkningar av utländska pensioner

4. Är informationsutbytet mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket effektivt?

I detta kapitel besvaras delfråga 2, om de utbetalande myndigheterna och Skatteverket har ett effektivt informationsutbyte för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringsförmåner vid utländska inkomster.

Vi konstaterar att myndigheternas informationsutbyte inte är effektivt av flera orsaker. Vår granskning visar följande:

• Skatteverket lämnar sällan underrättelser till de utbetalande myndigheterna, och Skatteverkets arbetsrutin med vägledande exempel omfattar inte heller specifikt situationer om utländska inkomster.
• Skatteverket har inte haft rättsliga förutsättningar för att systematiskt dela uppgifter om utländska inkomster med de utbetalande myndigheterna. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har endast kunnat få tillgång till uppgifter om utländska inkomster i vissa förmånsslag i den utsträckning det behövts för beräkning och kontroll under granskningsperioden.
• Regeringens pågående översyn av myndigheternas rättsliga förutsättningar för informationsutbyte omfattar inte specifikt utländska inkomster. Ny lag som trädde i kraft den 1 juli 2024 innebär bland annat att Skatteverket har en uppgiftsskyldighet gentemot de utbetalande myndigheterna i de fall uppgiften behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Effekterna av de nya bestämmelserna har inte kunnat bedömas inom ramen för denna granskning.

4.1 Brister i Skatteverkets hantering av underrättelser till de utbetalande myndigheterna

Skatteverkets skattehandläggare ansvarar för att underrätta de utbetalande myndigheterna om det finns anledning att anta att en förmån har betalats ut med ett för högt belopp. I våra intervjuer lyfter skattehandläggarna fram att de saknar tillräcklig kunskap kring när en förmån kan antas betalas ut med ett för högt belopp.[174] För att kunna identifiera situationer där det finns risk för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen vid utländska inkomster behöver skattehandläggarna därför stöd om såväl det nationella som det internationella regelverket för socialförsäkringar.

I Skatteverkets interna arbetsrutin för att lämna underrättelser till de utbetalande myndigheterna finns exempel på situationer där det kan vara aktuellt att lämna en underrättelse, inklusive instruktioner för hur handläggare ska gå till väga för att göra det. Inget av exemplen omnämner dock utländska inkomster.[175] I intervjuer framhåller flera skattehandläggare som är specialiserade inom internationell beskattning att de sällan lämnar underrättelser, och att de fåtal underrättelser som vanligtvis lämnas föranleds av att handläggarna ser stora utbetalningar från socialförsäkringar i kombination med höga utländska inkomster.[176]

Under 2022 lämnade Skatteverket omkring 1 500 underrättelser till Försäkringskassan och knappt 100 till Pensionsmyndigheten oavsett vilken anledning som föranledde att underrättelsen lämnades, se diagram 3. Baserat på underrättelser från Skatteverket gjorde Pensionsmyndigheten förändringar i nästan en tredjedel av ärendena under samma år.[177] Förändringarna innebär att rätten till förmånen drogs in eller att ersättningsbeloppet sattes ner. Försäkringskassan har inte tillgång till motsvarande uppgifter givet myndighetens nuvarande systemstöd.[178]

Diagram 3 Antal lämnade underrättelser till de utbetalande myndigheterna, 2022

Skatteverket har inte kunnat tillhandahålla detaljerad information om lämnade underrättelser på Riksrevisionens begäran. Till exempel har det inte gått att få fram vilken typ av förmåner som respektive underrättelse avsåg, eller om de hade en koppling till utländska inkomster.[179] Skatteverket har därför ingen möjlighet att följa upp i vilka situationer myndigheten lämnat underrättelser för vidare återkoppling till handläggarna.

4.2 Myndigheterna saknar förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte

Personer som har utländska inkomster behöver meddela minst två myndigheter om dessa. Eftersom uppgifter om utländska inkomster inte delas mellan de granskade myndigheterna behöver individen själv anmäla den utländska inkomstuppgiften både till den utbetalande myndigheten och till Skatteverket. Att dessa uppgifter inte utbyts mellan myndigheterna innebär bland annat en större anmälningsbörda för individen, samt att myndigheterna inte får tillgång till vissa uppgifter som är relevanta för deras respektive uppdrag.

4.2.1 Det har saknats rättsliga förutsättningar för systematisk informationsöverföring om utländska inkomster från Skatteverket till de utbetalande myndigheterna

Skatteverket tar årligen automatiskt emot uppgifter om utländska inkomster för personer som är skattskyldiga i Sverige från länder såväl inom som utanför EU. I många fall innehåller rättsakterna som reglerar informationsutbytena dock användningsbegränsningar. Därmed kan Skatteverket endast använda dessa uppgifter för begränsade ändamål. I många fall får uppgifterna som Skatteverket tar emot via automatiska informationsutbyten endast användas för uttag av en viss skatt eller avgift som omfattas av avtalet, så kallat beskattningsändamål.[180] Om uppgiften ska användas för andra ändamål krävs tillstånd från den sändande myndigheteten. Det nordiska handräckningsavtalet[181], som reglerar bestämmelser om automatiskt informationsutbyte om exempelvis nordiska pensioner, innehåller däremot inga sådana användningsbegränsningar. Det innebär att uppgifter som Skatteverket tar emot med stöd av det nordiska handräckningsavtalet även kan användas för andra ändamål, utan särskilt tillstånd från den sändande myndigheten. Därutöver får Skatteverket även tillgång till uppgifter om utländska inkomster i samband med att individen själv årligen lämnar in sin inkomstdeklaration.

Skatteverket uppges ha möjlighet att lämna ut uppgifter till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som gäller nordiska pensioner som Skatteverket får tillgång till via det nordiska handräckningsavtalet och uppgifter om utländska pensioner och andra utländska inkomster som Skatteverket får kännedom om via inkomstdeklarationerna.[182] Uppgifter om utländska pensioner och andra utländska inkomster omfattas i regel av sekretess enligt 27 kapitlet OSL. Det innebär att informationen inte kan delas mellan myndigheter om inte en möjlighet eller en skyldighet att lämna uppgifter är författningsreglerad. Enligt det regelverk som gällde under Riksrevisionens granskningsperiod[183] har Skatteverket haft möjlighet att för vissa förmånsslag lämna ut uppgifter från beskattningsverksamheten för kontroll och beräkningsåtgärder av Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten.[184] I dessa fall hindras alltså inte uppgiftslämnandet av sekretess eftersom uppgiftsskyldigheten framgår av en förordning.[185] När det däremot gäller till exempel kontrollåtgärder avseende sjuk- och aktivitetsersättning har det inte funnits några bestämmelser som möjliggör för Skatteverket att lämna över uppgifter om utländska inkomster till Försäkringskassan.

För situationer där bestämmelser om uppgiftsskyldighet saknats uppges Skatteverket kunna tillämpa generalklausulen i offentlighets- och sekretesslagen. Generalklausulen innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.[186] Skatteverket understryker dock vikten av att en sådan intresseavvägning görs i det enskilda fallet[187] och innebär därför att generalklausulen normalt inte kan användas för rutinmässigt uppgiftsutbyte mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna.[188] Det har därmed saknats rättsliga förutsättningar för Skatteverket och de utbetalande myndigheterna att utbyta uppgifter om utländska inkomster som kan påverka samtliga socialförsäkringsförmåner. Även i de fall där det funnits rättsligt stöd har det varit oklart om utbytet kan ske på ett systematiskt sätt.

4.2.2 Regeringens översyn av myndigheternas rättsliga förutsättningar för informationsutbyte omfattar inte uppgifter om utländska inkomster

Riksrevisionen har i tidigare granskningar lyft fram att de utbetalande myndigheterna saknar rättsliga förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte vilket ökar risken för felaktiga utbetalningar.[189] Även Försäkringskassan har i en skrivelse lyft frågan till regeringen. I en framställan 2021 skrev Försäkringskassan att regelverket för hur myndigheter får dela uppgifter med varandra är svårtillämpat och att generalklausulen inte räcker i deras arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar.[190]

Under senare år har regeringen tagit initiativ för att utreda myndigheternas förutsättningar att utbyta information. I juni 2021 tillsatte regeringen en särskild utredare för att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka arbetslivskriminalitet. Regeringen överlämnade i mars 2024 till riksdagen en proposition om en ny lag om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.[191] De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 2024 och innebär bland annat att Skatteverket har en uppgiftsskyldighet gentemot Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan i de fall uppgiften behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.[192] Av förarbetena framgår att uppgiftsskyldigheten även ska omfatta uppgifter som de berörda aktörerna har löpande behov av.[193] Bestämmelserna tar inte direkt sikte på utländska inkomster men bestämmelserna kan få betydelse för de granskande myndigheternas informationsutbyte. Skatteverket gör bedömningen att bestämmelserna i allt väsentligt ändrar förutsättningarna för informationsutbyte och ger Skatteverket möjlighet att bland annat lämna ut uppgifter om utländska inkomster som myndigheten förfogar över på eget initiativ under förutsättning att uppgifterna inte omfattas av användarbegränsningar, vilket till exempel uppgifterna via det nordiska handräckningsavtalet och uppgifter som individen själv lämnar inte gör.[194] Riksrevisionen har inte kunnat bedöma effekterna av de nya bestämmelserna inom ramen för denna granskning.

I oktober 2023 meddelade regeringen att den såg behov av en mer heltäckande kartläggning och åtgärder för att bland annat förhindra, upptäcka och ingripa mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet så effektivt som möjligt, utan att det medför ett oproportionerligt intrång i den personliga integriteten. Därmed tillsattes en ny utredning om förbättrade möjligheter till informationsutbyte om enskilda och mellan myndigheter. Utredningen ska bland annat lämna förslag på en generell bestämmelse som gör det möjligt att på ett effektivt sätt lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet såväl på begäran som på eget initiativ. Uppdraget ska delredovisas i augusti 2024 och slutredovisas i februari 2025.[195]

I regleringsbreven för åren 2021–2024 har regeringen gett Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten återkommande återrapporteringskrav och uppdrag om åtgärder som ska bidra till riksdagens övergripande mål om felaktiga utbetalningar.[196] I regleringsbreven för 2024 har regeringen dessutom gett de utbetalande myndigheterna i uppdrag att återrapportera översiktligt hur det lagstiftningsarbete som regeringen genomfört och planerar att genomföra ökar myndigheternas möjligheter att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Myndigheterna ska även bedöma om ytterligare åtgärder krävs för att skapa en robust och motståndskraftig socialförsäkring och i så fall översiktligt redogöra för sådana åtgärder.[197]

Vidare ska de utbetalande myndigheterna och Skatteverket sedan den 1 januari 2024 även samverka med den nyinrättade Utbetalningsmyndigheten i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.[198] Utbetalningsmyndigheten kommer dock inte ha möjlighet att identifiera risker för felaktiga utbetalningar vid utländska inkomster, som beskrivs i kapitel 3, eftersom Skatteverket saknar uppgiftsskyldighet gentemot Utbetalningsmyndigheten avseende utländska inkomster.[199]

4.2.3 Uppgifter om utländska inkomster som Skatteverket tar emot via informationsutbyten med andra länder har vissa brister

Det finns brister i kvaliteten i de uppgifter som Skatteverket tar emot via internationella automatiska informationsutbyten med stöd av det nordiska handräckningsavtalet, och genom det administrativa samarbetet med länderna i EU och OECD. Dels är uppgifter som överförs till Skatteverket inte heltäckande[200], dels har Skatteverket svårt att identifiera och koppla samman de mottagna uppgifterna med rätt person. Att det finns brister i uppgifter som Skatteverket tar emot via automatiska informationsutbyten försvårar inte enbart Skatteverkets arbete med att fastställa beskattningsbar inkomst, utan även i förlängningen de utbetalande myndigheternas arbete med att identifiera risker för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen om de använder beskattningsbara inkomster för urval vid efterkontroller.[201] Även om det skulle finnas förutsättningar för Skatteverket att systematiskt dela uppgifter om utländska pensioner och andra utländska inkomster med de utbetalande myndigheterna innebär det inte att de utbetalande myndigheterna skulle få kännedom om dessa för samtliga aktuella individer. Vår analys visar att de utbetalande myndigheterna saknar information om nordiska pensioner som Skatteverket har kännedom om, se avsnitt 3.1, men även att Pensionsmyndigheten har uppgifter som Skatteverket saknar.

I diagram 4 visar vi den uppskattade undertäckningen i informationsutbytet som sker med stöd av det nordiska handräckningsavtalet, det vill säga uppgifter som enligt de gällande bestämmelserna borde utbytas men som inte gör det i praktiken. Vi jämför uppgifterna som Skatteverket erhåller genom det nordiska handräckningsavtalet med (1) uppgifter om nordiska pensioner som finns registrerade alternativt ingår i beräkningsunderlaget hos Pensionsmyndigheten, och (2) uppgifter som Skatteverket får tillgång till i samband med inkomstdeklarationen. Pensionsmyndigheten hade uppgifter om nordisk pension för drygt 40 000 personer som var bosatta i Sverige den 31 december 2022. Omkring en fjärdedel av dessa uppgifter saknas i det nordiska informationsutbytet. Under samma år har cirka 20 000 personer upplyst om respektive deklarerat nordiska pensioner i sina inkomstdeklarationer. Ungefär en tiondel av dessa uppgifter saknas i det nordiska informationsutbytet.

Diagram 4 Uppgifter om nordisk pension från nordiskt informationsutbyte jämfört med uppgifter hos Pensionsmyndigheten och uppgifter i inkomstdeklarationer hos Skatteverket, 2022

Källa: Registerdata från Pensionsmyndigheten och Skatteverket, Riksrevisionens bearbetning. Se bilaga 3.

Det finns utmaningar kopplade till Skatteverkets arbete med att identifiera och knyta uppgifterna till en viss individ som förekommer i internationella informationsutbyten. Uppgifterna som överförs från andra länder till Skatteverket via automatiska informationsutbyten behöver kopplas ihop med rätt person i Sverige. I många fall saknas dock den viktigaste identifieringsuppgiften, det vill säga Tax Identification Number (TIN)[202] som är utfärdad av Sverige, i de mottagna uppgifterna. De utländska uppgifterna innehåller vanligtvis andra identifieringsuppgifter såsom namn, adress och födelsedatum.[203] För att matcha de mottagna uppgifterna mot rätt personer har Skatteverket utvecklat identifieringsmodeller som baseras på just dessa vanligtvis mottagna uppgifterna.[204] De matchade uppgifterna kategoriseras efter hur säker matchningen anses vara. Trots att identifieringsmetoderna har utvecklats under längre tid finns det fortfarande problem med att många uppgifter inte kan matchas eller matchas osäkert.[205] Det beror ofta på att nödvändiga uppgifter för Skatteverkets identifieringsmodell saknas i det material som överförts av det sändande landet.[206] Skatteverket har under år 2023 ökat identifieringsgraden och tillförlitligheten för uppgifter erhållna via de internationella informationsutbytena.[207]

5. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens samlade bedömning är att statens insatser för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen vid utländska inkomster inte är tillräckligt effektiva. Det är centralt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har effektiva processer med tillgång till relevanta uppgifter för att fatta korrekta beslut om förmåner för personer med utländska inkomster. Granskningen visar dock att det finns brister i flera led i de utbetalande myndigheternas arbetssätt, rutiner och kontroller. Det har även saknats rättsliga förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen till personer med utländska inkomster. Givet en fortsatt ökad internationell rörlighet bland människor, som i perioder bor och arbetar i olika länder, innebär det att de effektivitetsproblem som har identifierats i granskningen leder till en betydande risk för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen om de inte åtgärdas. Därmed kan personer med utländska inkomster beviljas förmåner med för höga ersättningsbelopp.

Granskningen visar följande:

• De utbetalande myndigheternas processer för att få tillgång till uppgifter om utländska pensioner och andra utländska inkomster är inte tillräckligt effektiva i samband med ansökan om respektive förmån.
• De utbetalande myndigheternas arbetssätt och rutiner för att omhänderta information om utländska pensioner och andra utländska inkomster har brister. Till exempel saknar Försäkringskassan tekniska lösningar, vilket innebär manuell hantering med risk för fel och onödigt långa handläggningstider.
• De utbetalande myndigheterna saknar ett systematiskt arbetssätt och rutiner för att få tillgång till uppdaterade uppgifter om utländska ersättningsbelopp under löpande utbetalningar för flertalet av de granskade ersättningarna.
• De utbetalande myndigheterna och Skatteverket har inte haft rättsliga förutsättningar för ett effektivt och systematiskt informationsutbyte av relevanta uppgifter om utländska inkomster som inte omfattas av användningsbegränsningar.

Riksrevisionen kan konstatera att det finns flera möjliga konsekvenser av felaktiga uppgifter om utländska inkomster i ansökningar om förmåner. Till exempel att myndigheternas utbetalningar av förmåner och ersättningar försenas samt att personer kan beviljas för stora ersättningsbelopp. Felaktiga uppgifter riskerar även leda till att ersättningar betalas ut till personer trots att de inte uppfyller villkoren för att ta del av socialförsäkringsförmåner. Sammantaget finns risk för omotiverat höga kostnader för staten och för att människors tillit till de statliga välfärdssystemen minskar.

5.1 De utbetalande myndigheternas hantering och utbyte av uppgifter med utländska institutioner fungerar inte tillräckligt effektivt

Det finns numera ett elektroniskt informationsutbyte om socialförsäkringsuppgifter mellan länder inom ramen för arbetet med EESSI. Riksrevisionen konstaterar att det skapar förutsättningar för ett mer effektivt arbete för att motverka felaktiga utbetalningar vid utländska inkomster. Vår samlade bedömning är dock att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbetssätt och utbyte av information med utländska institutioner, trots det elektroniska informationsutbytet, inte fungerar tillräckligt effektivt. Granskningen visar på brister i flera led.

5.1.1 Bristande systemstöd leder till manuell hantering och risk för fel

Granskningen visar att Försäkringskassan inte har utvecklat sina system i tillräckligt stor utsträckning för att omhänderta information om utländska inkomster. Det finns brister i Försäkringskassans systemstöd som innebär fortsatt behov av manuell hantering och som leder till ökad risk för fel. Till exempel behöver inkomna utländska uppgifter manuellt kopieras över till myndighetens interna handläggningssystem. Även när Försäkringskassan får information från utländska institutioner kan det i vissa fall dröja innan den uppmärksammas och tas omhand. Följden kan bli att myndigheten fortsätter att betala ut för höga ersättningar under en längre tid.

5.1.2 Fortsatt långa svarstider även efter införandet av ett elektroniskt informationsutbyte mellan länder

Det finns en medvetenhet hos regeringen och de utbetalande myndigheterna om problematiken med fortsatt långa svarstider mellan de olika ländernas institutioner när det gäller utbyte av information om social trygghet som krävs för att handlägga olika gränsöverskridande ärenden. Problem med långa svarstider gäller både svenska myndigheter och motsvarande utländska institutioner. Det innebär att problematiken med långa svarstider kvarstår även efter införandet av det elektroniska informationsutbytet av socialförsäkringsuppgifter inom ramen för EESSI. Införandet av det elektroniska informationsutbytet har dock inneburit förbättrade möjligheter att bland annat spåra information, jämfört med när begäran om information skickades med reguljär post. Det innebär även att myndigheterna på ett mer kontrollerat sätt än tidigare kan följa informationsutbytet med utlandet.

Vidare konstaterar Riksrevisionen att det är oreglerat inom vilken tidsram en begäran om uppgifter inom EESSI-systemet ska besvaras, även om det har tagits vissa initiativ för att korta svarstider. Till exempel genom att ta fram underlag för överenskommelser om gränsvärden för svarstider. Långa svarstider inom systemet ökar risken för att Sverige betalar ut en för hög ersättning under en längre tid. Det finns även risk för att den försäkrade behöver vänta oskäligt länge på sin utländska ersättning. En möjlig bidragande orsak till fortsatt långa svarstider, både för svenska myndigheter och utländska institutioner, kan även vara resurser. Det kan finnas ett motstånd till att avsätta resurser och prioritera att utföra dessa uppgifter om det inte främjar den egna verksamheten i första hand.

5.1.3 Brister i arbetssätt gör att staten går miste om återbetalningar av ersättningar från andra länder

Riksrevisionen bedömer att de granskade myndigheternas hantering av regresskrav leder till bristande hushållning med statliga resurser. Granskningen visar att det är relativt vanligt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten går miste om återbetalningar av ersättningar inom socialförsäkringen från andra länder på grund av ineffektiva arbetssätt som resulterar i att den försäkrade blir överkompenserad. I cirka en tredjedel av fallen hinner till exempel inte Pensionsmyndigheten meddela den utländska institutionen om felaktigt utbetalt belopp inom den angivna tidsramen. På Försäkringskassan finns motsvarande problematik, men myndigheten har inte kunnat uppskatta problemets omfattning under vår granskning. Det är viktigt att myndigheterna prioriterar ärenden skyndsamt när återbetalningskrav kan föreligga utifrån den EU‑rättsliga tidsramen. Det händer även att utländska institutioner frångår regelverket och i stället betalar ut ersättning till den enskilde, trots att de utbetalande svenska myndigheterna har rätt till återbetalning.

Riksrevisionen konstaterar vidare att myndigheterna saknar ett systematiskt sätt att följa upp återbetalningar från utländska institutioner. Varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har skapat förutsättningar för att följa upp antalet ärenden, belopp och inbetalningar där de har krävt återbetalning från utländska institutioner. I stället måste de manuellt söka fram informationen i varje enskilt ärende. Därmed är det svårt för de utbetalande myndigheterna att få en sammantagen uppfattning om deras innestående fordringar, vilket försvårar möjligheterna att vidta relevanta åtgärder.

5.2 De utbetalande myndigheterna gör få systematiska uppföljningar med koppling till utländska inkomster under löpande utbetalningar vilket leder till felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen

Riksrevisionen bedömer att de utbetalande myndigheterna inte arbetar tillräckligt effektivt med att upptäcka fel och ändrade förhållande under löpande utbetalningar. De utbetalande myndigheterna förlitar sig i hög utsträckning på att individen anmäler förändrade uppgifter om utländska inkomster. Genom registerdataanalys har vi bland annat uppmärksammat omkring 12 500 fall där Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte har haft kännedom om en nordisk pension även om registerdata från Skatteverket visar på att sådan finns.

I regel utför inte heller Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten några uppföljande kontroller kopplade till utländska pensioner efter att en förmån har beviljats, med undantag för uppföljningar inom bostadstillägg till personer som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning. I praktiken innebär det att inaktuella uppgifter ligger till grund för ersättningens storlek tills vidare. Till exempel har inte de utbetalande myndigheterna några systematiska riskbaserade urval för att identifiera om en person har beviljats en ny utländsk förmån som kan komma att påverka den svenska förmånens storlek. Dessutom räknas sällan ersättningsbeloppet om med hänsyn till att utländska förmåner räknas upp på grund av bland annat prisutvecklingen, trots att myndigheterna vet om att en utländsk årlig indexering är sannolik. Exempelvis räknades endast 13 procent av utbetalningar inom garantipension om, där nordiska pensioner ingick i beräkningsunderlaget, med hänsyn till förändringar i dessa under år 2022. Riksrevisionen visar med garantipension som exempel att felaktiga utbetalningar, på grund av att omräkningar inte görs årligen med hänsyn till utländsk årlig indexering, kan uppgå till närmare 1 miljard kronor under en 20 års period för dagens pensionärer.

5.3 Bristande förutsättningar för informationsöverföring mellan statliga myndigheter

5.3.1 Oklara rättsliga förutsättningar för systematisk delning av uppgifter om nordiska pensioner och andra utländska inkomster

Riksrevisionen kan konstatera att det hittills har saknats rättsliga förutsättningar för Skatteverket att systematiskt dela uppgifter om nordiska pensioner och andra utländska inkomster med de utbetalande myndigheterna. Lagstiftning[208] som nyligen har trätt i kraft syftar till att i större utsträckning möjliggöra ett effektivt informationsutbyte. Det är dock oklart i vilken utsträckning den nya lagstiftningen omfattar uppgifter om utländska inkomster. Riksrevisionen bedömer att förarbetena[209] inte ger någon tydlig ledning i detta avseende, även om Skatteverket bedömer att vissa uppgifter om utländska inkomster borde kunna omfattas av informationsutbytet.[210] Som vi har konstaterat tidigare har effekterna av de nya bestämmelserna inte kunnat bedömas inom ramen för denna granskning.

Skatteverket får årligen uppgifter om nordiska pensioner och andra utländska inkomster överförda med stöd av det nordiska handräckningsavtalet, och även uppgifter om utländska inkomster i samband med att individen lämnar in sin inkomstdeklaration. De utbetalande myndigheterna kan dock inte på ett effektivt sätt identifiera ärenden där en samordning av utländska pensioner kan vara aktuell, eller upptäcka förändringar i utländska pensioner. Vi bedömer att tillgång till dessa uppgifter skulle öka myndigheternas förmåga att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Riksrevisionens bedömning är därför att det är angeläget att Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten påbörjar arbetet med att åstadkomma ett systematiskt informationsutbyte. Det är även viktigt att regeringen och myndigheterna så fort det är möjligt utvärderar om bestämmelserna är tillräckliga.

5.3.2 Det saknas rättsliga förutsättningar för delning av uppgifter om utländska inkomster från länder utanför Norden

Skatteverket får även uppgifter om utländska pensioner och andra utländska inkomster årligen från länder inom och utanför EU.[211] Riksrevisionen konstaterar att användning av dessa uppgifter skulle kunna effektivisera de utbetalande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Dessa uppgifter omfattas dock i regel av användningsbegränsningar, som innebär att de endast kan användas för beskattningsändamål och för indrivning av skatt eller avgift.[212] Enligt Riksrevisionens bedömning är det därför inte möjligt att lagstifta nationellt om att använda dessa uppgifter för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Nu sagda förhållanden medför dock inga hinder för regeringen att ta initiativ för att åstadkomma en annan ordning inom ramen för EU‑samarbetet eller andra bilaterala samarbeten.

Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att det finns brister i uppgifter som Skatteverket tar emot via automatiska informationsutbyten med andra länder, se avsnitt 4.2.3. Dessa brister försvårar inte enbart Skatteverkets arbete med att fastställa beskattningsbar inkomst, utan även de utbetalande myndigheternas arbete med att identifiera risker för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen när de använder beskattningsbara inkomster i urval för sina efterkontroller.

5.3.3 Brister i Skatteverkets hantering av underrättelser till de utbetalande myndigheterna vid utländska inkomster

Skatteverket har underrättelseskyldighet gentemot de utbetalande myndigheterna när verket har anledning att anta att det finns en risk för att förmåner betalas ut felaktigt. Skattehandläggare förväntas identifiera sådana situationer inom ramen för sina ordinarie arbetsuppgifter och ansvarar för att lämna sådana underrättelser till de utbetalande myndigheterna. Granskningen visar att Skatteverket under de senaste åren har lämnat relativt få underrättelser till de utbetalande myndigheterna. Det kan delvis bero på att det finns utmaningar med komplexa regelverk och kunskapsbrist hos skattehandläggare om hur, och i vilka situationer, de kan identifiera misstanke om felaktig utbetalning av socialförsäkringsförmåner. Skatteverkets arbetsrutin för att lämna underrättelser vid utländska pensioner och andra utländska inkomster är inte heller heltäckande. I arbetsrutinen finns exempel på situationer där det kan vara aktuellt att lämna en underrättelse, samt instruktioner för hur handläggaren ska gå till väga för att göra det, men inga av exemplen omfattar utländska pensioner eller andra utländska inkomster. Granskningen visar att i de fall Skatteverket ändå har lämnat underrättelser till Pensionsmyndigheten har det haft god effekt, myndigheten har till exempel kunna justera ersättningsbeloppets storlek.

Vidare kan Riksrevisionen konstatera att Skatteverket inte följer upp vilka omständigheter som ligger till grund för underrättelser efter att de har lämnat över dem till de utbetalande myndigheterna. Skattehandläggare får därför ingen återkoppling om vilka situationer och företeelser som riskerar att orsaka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen.

5.4 Myndigheterna gör inte tillräckligt för att underlätta för individen

Riksrevisionen bedömer att det ur statligt perspektiv, samt ur ett individperspektiv och ur resurshänseende är ineffektivt att myndigheterna inte systematiskt kan dela relevant information som finns tillgänglig inom staten. Som framgår i avsnitt 3.1.1 saknar de utbetalande myndigheterna uppgifter om nordiska pensioner som finns hos Skatteverket. Myndigheterna har ofta begränsade möjligheter att dela information med varandra utifrån gällande regelverk och sekretessbestämmelser. Informationsutbytet mellan myndigheter sker framför allt med stöd av bestämmelser om uppgiftsskyldighet i olika lagar och med de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Det innebär att försäkrade som har en uppgifts- och anmälningsskyldighet kan behöva skicka in samma underlag flera gånger till olika myndigheter. Mot bakgrund av att regelverket för hur utländska inkomster påverkar socialförsäkringsförmåner är relativt komplext kan det även vara svårt för individen att hålla reda på vilka ändrade uppgifter som behöver anmälas till olika myndigheter, och när, för att det ska bli rätt.

Vid ansökan om en förmån är det normalt den utbetalande myndigheten som hjälper den försäkrade med att skicka förfrågningar om uppgifter och underlag till utländska institutioner. Efter beviljad förmån vid löpande utbetalningar är det däremot den enskilde som själv har ansvar för att anmäla ändrade uppgifter som kan påverka ersättningens storlek. Anmälan om ändrade uppgifter omfattar både berörda svenska myndigheter och ansvariga utländska institutioner. Det finns risk att individen inte alltid är helt införstådd med regelverket och det egna uppgifts- och anmälningsansvaret vid ändrade uppgifter, vilket leder till ökad risk för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen. Riksrevisionen bedömer därför sammantaget att ansvariga myndigheter skulle behöva göra mer för att underlätta för individen, och därmed minska risken för oavsiktliga fel.

5.5 Rekommendationer

För motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen när personer har utländska pensioner och andra utländska inkomster behövs främst ett utökat och effektivare informationsutbyte, både mellan berörda nationella myndigheter och mellan länder. Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer.

Till regeringen

• Verka för ett automatiskt informationsutbyte med andra länder inom socialförsäkringsområdet i syfte att säkerställa att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får uppdaterade uppgifter om utländska inkomster under löpande utbetalningar.
• Säkerställ att Skatteverket har tillräckliga förutsättningar för systematisk delning på elektronisk väg av relevanta uppgifter om utländska inkomster med Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det avser uppgifter som Skatteverket årligen tar emot med stöd av det nordiska handräckningsavtalet samt uppgifter från individen i samband med inkomstdeklarationen.

Till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

• Intensifiera samarbetet med ansvariga institutioner i andra länder för att åtgärda problem med långa svarstider och brister i hanteringen av regresskrav. Problem som inte går att lösa inom den egna organisationen bör skyndsamt lyftas till regeringen.
• Säkerställ att uppgifter om utländska inkomster inhämtas och används för systematiska efterkontroller under löpande utbetalningar i den utsträckning det är möjligt enligt gällande rätt.

Till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket

• Samverka för att ta fram effektiva rutiner för ett systematiskt informationsutbyte vid utländska inkomster mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna.

Till Försäkringskassan

• Effektivisera myndighetens interna processer genom att minska den manuella hanteringen i handläggningen av EU‑ärenden.

Ordlista

EESSI
EESSI, Electronic Exchange of Social Security Information, är ett system för elektroniskt utbyte av socialförsäkringsinformation mellan institutioner på EU‑nivå (EU‑medlemsländer, EES, Schweiz och Storbritannien). Systemet involverar flera svenska institutioner, däribland Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Europeiska kommissionen ansvarar för centrala delar i systemet.

EU‑förordning 883/2004 reglerar samordning av de sociala trygghetssystemen, medan EU förordning 987/2009 reglerar tillämpningen av förordning 883/2004 och grunden till utformningen av EESSI-systemet för elektroniskt informationsutbyte.

Försäkrad i Sverige
En person som bor eller jobbar i Sverige omfattas av den svenska socialförsäkringen och kan ha rätt till en eller flera ersättningar. De utbetalande myndigheterna utreder först om personen är försäkrad i Sverige, och därefter utreds rätten till ersättning.

Kontroller
Med kontroller menar vi i denna granskning kontroller av uppgifter om utländska pensioner och andra utländska inkomster i ett ärende som underlag för att bedöma rätten till ersättning och ersättningens storlek. De kan ske både vid ansökningstillfället och efter beviljad ersättning vid löpande utbetalningar. Vidare kan kontrollerna vara både maskinella (av IT-systemet) och manuella (av handläggarna/utredarna). Med efterkontroller avses de maskinella och manuella kontroller som görs i ett ärende för att utreda om en redan genomförd eller löpande utbetalning kan vara felaktig.

RINA
RINA, Reference Implementation National Application, är ett handläggningssystem för EESSI som är framtaget av Europeiska kommissionen.

Regresskrav
Socialförsäkringsinstitutioners rätt att få tillbaka belopp som mottagaren inte har rätt till. Socialtjänstorgans regresskrav regleras i artikel 72 EU‑förordning 987/2009.

Samordning
Den svenska förmånen ska samordnas med en motsvarande förmån som ett annat land betalar ut. Om samordning inte sker alls eller inte sker i tillräcklig omfattning kan det leda till att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten betalar ut för höga ersättningsbelopp.

Årlig omräkning
Årlig omräkning avser den värdesäkrande justering av ersättningsbelopp som sker med hänsyn till löne- eller prisutvecklingen i samhället.