Uppföljning

Kulturområdet utmärker sig jämfört med andra politikområden eftersom det kännetecknas av särskilda förutsättningar i form av många små myndigheter och en ovanlig mångfald av verksamhetsformer. Förutom myndigheter finns det ekonomiska respektive ideella föreningar, statligt ägda bolag och stiftelser. Därutöver är kulturområdet ett politikområde som karakteriseras av en mycket stark autonominorm, vanligen omtalad som armlängdsprincipen. Denna princip kan skapa utmaningar om regeringen anser att verksamheten behöver styras nära och intensivt.

Syftet med Riksrevisionens granskning var att undersöka om regeringens styrning inom kulturområdet levde upp till de kriterier som riksdagen har ställt upp för styrning av statliga verksamheter. Granskningen undersökte därför om regeringens styrning var tydlig och resultatinriktad, långsiktig och strategisk, samt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Ytterligare ett syfte var att undersöka hur regeringens styrning på området har förändrats över tid. Riksrevisionen upprepade därför en enkät som Kulturdepartementet gjorde 2010 och som riktades till de institutioner som departementet förde en årlig dialog med.

Granskningen omfattade regeringen och Regeringskansliet (Kulturdepartementet).

Granskningens slutsats var att regeringens styrning av institutionerna på kulturområdet hade blivit tydligare och mer långsiktig. Men styrningen var inte anpassad till skilda verksamhetsformer, vilket innebar att statligt ägda bolag och stiftelser styrdes som om de vore myndigheter. Riksrevisionen konstaterade att det finns en risk för målkonflikter mellan styrdokument som bolaget ska följa enligt aktiebolagslagen och de villkor som regeringen beslutat, om inte regeringen säkerställer att innehållet i riktlinjerna överensstämmer med andra styrdokument som fastställts på bolagsstämman. Riksrevisionen bedömde också att det finns en risk med att Kulturdepartementet styr stiftelserna som om de vore myndigheter, till exempel med hjälp av riktlinjer som stiftelserna inte är bundna att följa. Om målkonflikter uppstår skulle styrelsen vara tvungen att prioritera enligt stiftelsens förordnanden. Det skulle i sin tur innebära att regeringen riskerar att inte få vad den förväntar sig för de statliga medel som fördelas till stiftelserna.

Riksrevisionen riktade därför följande rekommendationer till regeringen

• Regeringen bör för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet överväga att ta fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman i stället för att årligen besluta om riktlinjer för de bidrag som lämnas till bolagen.
• Regeringen bör i dialog med stiftelserna säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse över rapporten instämde regeringen delvis i Riksrevisionens problembeskrivningar. Regeringen instämde i bedömningen att regeringens styrning på kulturområdet hade blivit tydligare samt att den var resultatinriktad, långsiktig och strategisk. Däremot instämde regeringen bara delvis i att regeringens styrning inte var tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Regeringen bedömde att det fanns en låg risk för att det skulle uppstå målkonflikter mellan regeringens riktlinjer eller villkor för bidrag och stiftelsernas förordnanden. En anledning till det var att det görs en analys av förenligheten med stiftelseförordnandet vid ändring av riktlinjer eller villkor för statens bidrag. Regeringen uttryckte att det även fortsatt skulle göras analyser av eventuella konflikter mellan regeringens riktlinjer eller villkor för bidragen och stiftelsernas förordnanden. Regeringen angav också att den avsåg att ta upp frågan i dialog med stiftelserna. Regeringen ansåg i och med skrivelsen att rapporten var slutbehandlad.

Kulturutskottet välkomnade Riksrevisionens granskning och betonade vikten av att regelbundet följa upp styrningsfrågor utifrån regelverket om mål- och resultatstyrning och autonominormen på kulturområdet. Utskottet delade dock regeringens bedömning att styrningen var tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Utskottet föreslog därmed att riksdagen skulle avslå motionsyrkanden om att regeringen främst bör använda sig av ägaranvisningar för styrningen av bolag på kulturområdet och att regeringen bör säkerställa att riktlinjer eller statens villkor för bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. Riksdagen beslutade enligt utskottets förslag och lade regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen beslutade 2019 att ändra i sina beslut om riktlinjer och bidragsvillkor till stiftelserna. Syftet med detta var att formalisera regeringens styrning och minska risken för att målkonflikter ska uppstå. Förändringen innebar att stiftelserna måste rapportera till Kulturdepartementet när nya eller ändrade föreskrifter i ett stiftelseförordnande godkänts och registrerats av tillsynsmyndigheten enligt 6 och 10 kap. i stiftelselagen (1994:1220). Regeringen har också följt Riksrevisionens rekommendation om att i dialog med stiftelserna ta upp frågan om att riktlinjer eller villkor inte ska strida mot stiftelsernas villkor.

Regeringen beslutade om ägaranvisningar till Kungliga Operan AB och Kungliga Dramatiska teatern AB i januari 2020. Vissa redovisningskrav och andra krav som tidigare fanns i riktlinjebesluten övergick då till att beslutas i ägaranvisningarna. Syftet var att öka likheten med styrningen av andra statliga bolag. Däremot valde regeringen att behålla besluten om riktlinjer för det statliga bidraget till bolagen. Villkoren för bidraget har alltså inte överförts till ägaranvisningarna.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har övervägt Riksrevisionens rekommendationer och vidtagit vissa åtgärder som följd. I sin granskning identifierade Riksrevisionen en risk för målkonflikter inom styrningen på kulturområdet. Den risken har minskat, till exempel genom att regeringen beslutat om nya riktlinjer för stiftelserna. Regeringen övervägde att införa ägaranvisningar för de statliga bolagen i enlighet med Riksrevisionens rekommendation, men valde att inte besluta om ägaranvisningar gällande det statliga bidraget till bolagen. Däremot uttryckte regeringen att Riksrevisionens granskning var ett värdefullt underlag i deras arbete med att se över styrformerna för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet.