Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Iakttagelserna, om risker avseende exempelvis regeringens styrning och effektivitet i verksamheten, är ännu inte hanterade. Det beror på att de har att göra med verksamhetsformen, som regeringen ännu inte förändrat.
• Rekommendationerna har regeringen följt genom att genomföra en översyn av verksamhetsformen och verksamhetens förhållande till statsstödsreglerna. Statsstödsfrågan hanteras dock inte i någon särskild utredning.
• Den granskade verksamheten har inte förbättrats, eftersom verksamhetsformen är densamma som tidigare och riskerna som följer av verksamhetsformen kvarstår. Däremot kan förändringar som påverkar verksamheten komma i den pågående beredningen av den översyn som genomförts.
• De problem som granskningen identifierade bedöms således kvarstå. Det handlar om olämplig verksamhetsform och risker som är relaterade till svag statlig styrning och ineffektiv verksamhet, till exempel överkapitalisering och ineffektiv resursallokering.

Sammanfattningsvis har granskningen lett till en översyn av Svenska skeppshypoteks verksamhetsform, som kan komma att förändras.

Granskningens bidrag till resultatet

Det är tydligt att regeringens pågående översyn av Svenska skeppshypoteks verksamhetsform är ett utfall av Riksrevisionens granskning. Utfallet av översynen och vilken påverkan det får på Svenska skeppshypoteks verksamhet återstår att se.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen granskade 2019 Svenska skeppshypotekskassan (Svenska skeppshypotek) och dess verksamhetsform. Svenska skeppshypotek bildades av staten 1929 för att förbättra svenska rederiers möjligheter att få långfristiga krediter och medverka till handelsflottans föryngring. Svenska skeppshypotek hade vid tiden för granskningen ungefär 2 miljarder kronor i en reservfond, och utlåningen till rederier uppgick till knappt 9 miljarder kronor. Verksamheten är reglerad i en lag från 1980. Svenska skeppshypotek är en unik verksamhet och är varken myndighet, aktiebolag eller någon annan vanligt förekommande verksamhetsform i staten. Därför kan regeringen inte styra genom till exempel bolagsordning, ägarinstruktioner, instruktion eller regleringsbrev.

Syftet med Riksrevisionens rapport var att granska om Svenska skeppshypotek har en lämplig verksamhetsform. Den sammantagna bedömningen var att så inte är fallet, huvudsakligen eftersom verksamhetsformen inte medger regeringen en tillfredsställande grad av kontroll och styrning, och eftersom den medför att Svenska skeppshypotek har ett antal potentiella fördelar gentemot andra kommersiella aktörer på marknaden. Dessa fördelar är för det första att Svenska skeppshypotek är befriat från inkomstskatt. För det andra behöver Svenska skeppshypotek inte lämna utdelning till en ägare. För det tredje saknar Svenska skeppshypotek krav på avkastning från en ägare.

Riksrevisionen konstaterade att verksamhetsformen är ändamålsenlig men inte lämplig. Det finns ingen identifierad faktor som talar för att Svenska skeppshypoteks verksamhetsform inte skulle vara en ändamålsenlig lösning för dess övergripande ändamål, nämligen att ge krediter till rederisektorn. Riksrevisionen har dock inte heller identifierat någon faktor som talar för att Svenska skeppshypoteks nuvarande juridiska konstruktion skulle vara den enda ändamålsenliga verksamhetsformen för denna uppgift.

Riksrevisionen konstaterade också att staten saknar tillfredsställande möjligheter för styrning och att regeringen har saknat engagemang. Möjligheterna för staten att styra Svenska skeppshypotek anges i dess lag och begränsas av verksamhetsformen. Riksdagen har uttryckt att konkurrensutsatt statlig verksamhet normalt ska bedrivas i bolagsform. Om Svenska skeppshypotek vore ett statlig ägt aktiebolag kunde regeringen utnyttja bolagsordningen för den långsiktiga styrningen av ändamålet, och ägarinstruktionen för den årliga styrningen inklusive ekonomiska mål. Det skulle därmed ge regeringen en bättre möjlighet till styrning och kräva ett större engagemang från regeringen för verksamheten.

Riksrevisionen konstaterade också att det fanns risk för ineffektiv verksamhet. Riksdagen har beslutat att statlig verksamhet ska präglas av effektivitet och god hushållning. Svenska skeppshypotek är en sluten verksamhet. En verksamhet som bedrivs med begränsad insyn och styrning och utan krav på avkastning har inga yttre krav på effektivitet. Därför finns det risk för att en sådan verksamhet blir ineffektiv och inte hushållar med sina medel. Svenska skeppshypotek har en stor kapitalbas i förhållande till sin utlåning. Det innebär att avkastningen på kapital blir relativt låg. Med den kapitalbas som fanns vid tiden för granskningen skulle Svenska skeppshypoteks utlåning kunna vara mer än tre gånger så stor och fortfarande vara inom lagens gränser. Det kan finnas skäl till att ha mer kapital än vad lagen kräver, bland annat att kunna expandera verksamheten vid behov och att hålla inlåningsräntan låg, men denna överkapitalisering innebär i viss mån ett ineffektivt resursutnyttjande. Med nuvarande lagstiftning finns det ingen möjlighet för staten att ta utdelning ur Svenska skeppshypotek, och det kan därför vara svårt att upprätthålla en effektiv resursallokering.

Uppföljning av granskningen 2019

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i november 2018 till och med oktober 2023, då uppföljningen påbörjades. Vi har frågat Regeringskansliet hur granskningens rekommendationer omhändertagits.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten delade regeringen Riksrevisionens bedömning att det finns skäl att se över Svenska skeppshypotekskassans verksamhetsform, eftersom Svenska skeppshypotekskassan varken är en myndighet eller ett aktiebolag. Regeringen kan därför inte styra genom bolagsordning och ägaranvisning (som för aktiebolag med statligt ägande) eller myndighetsinstruktion och regleringsbrev (som för förvaltningsmyndigheter). I enlighet med Riksrevisionens rekommendation meddelade regeringen att den avsåg att se över verksamhetsformen för Svenska skeppshypotekskassan, och värdera för- och nackdelar med olika verksamhetsformer. I och med skrivelsen ansåg regeringen att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.

Finansutskottet ställde sig bakom regeringens bedömningar och syn på vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Därmed föreslog utskottet att riksdagen skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Riksrevisionen lämnade två rekommendationer till regeringen. Nedan följer en redovisning av rekommendationerna och vad de lett till.

Regeringen har vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport, vilka visar ett tydligt bidrag från granskningen. De risker som granskningen identifierade (granskningens iakttagelser) bedöms kvarstå, eftersom riskerna var relaterade till den ännu oförändrade verksamhetsformen.

Översyn verksamhetsformen är genomförd och bereds inom Regeringskansliet

Regeringen gav professor Johan Schelin i uppdrag att biträda Näringsdepartementet med att se över verksamhetsformen för Svenska skeppshypotekskassan. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas i maj 2022, men förlängdes till december 2022 med ett tilläggsuppdrag om att undersöka olika bolagsformer och förhållandet till statsstödsregler. Uppdraget redovisades i december 2022 och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Ingen särskild utredning av om Svenska skeppshypotek är föremål för statsstöd

Rekommendationen om att utreda om Svenska skeppshypotek är föremål för statsstöd har inte lett till en särskild utredning, men frågor om statsstöd har som framgår ovan inkluderats i professor Johan Schelins uppdrag.