Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Riksrevisionen bedömde att riksdagens och regeringens ambition, om att fler personer som saknar rätt att vistas i Sverige ska återvända och att återvändandet i första hand ska ske självmant, inte hade uppnåtts till fullo. Kostnaderna för verksamheten hade ökat med 40 procent 2016–2018 samtidigt som antalet verkställda ärenden hade minskat. Endast hälften av 23 000 återvändandeärenden som öppnades av Migrationsverket under 2013 och 2014 hade avslutats med en registrerad utresa från landet fyra år senare. Av de ärenden som Migrationsverket lämnat över till Polismyndigheten för verkställighet med tvång hade bara vart tredje avslutats med en registrerad utresa.
• Riksrevisionen bedömde att bristerna till viss del kunde förklaras av att styrningen av verksamheten var splittrad och bara hade ett svagt helhetsperspektiv.
• Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning, överväga förändring av myndighetsorganisationen på området, och överväga hur överföring av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras.
• Riksrevisionen rekommenderade Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården att vidareutveckla formerna för operativ samverkan och samråd om verksamhetens samlade behov, att utveckla formerna för och samsynen kring överföring av information mellan myndigheterna inom ramen för befintlig lagstiftning och att väsentligt förbättra registerkvaliteten i verksamheten.
• Riksrevisionen rekommenderade också Migrationsverket och Polismyndigheten att verka för ökad samsyn, särskilt rörande prioritering av förvarsplatser samt bedömning och klassificering av verkställbarhet och identitet. Riksrevisionen rekommenderade också Polismyndigheten och Kriminalvården att verka för ökad samsyn särskilt rörande arbetsfördelning vid inrikes transporter, former för beställning av utrikes transporter samt användningen av transporter som tillhandahålls av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex.

De granskade aktörerna har vidtagit ett stort antal åtgärder till följd av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Bland annat har regeringen i två propositioner och flera utredningsdirektiv behandlat frågor som berör effektivare återvändandeverksamhet. Regeringen har också gett ett flertal uppdrag till Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården i syfte att intensifiera och effektivisera arbetet med återvändande, och att förbättra samordningen mellan myndigheterna. De tre myndigheterna har också initierat och genomfört omfattande utvecklingsinsatser på området. Det är dock svårt att dra säkra slutsatser om ifall verksamheten har blivit effektivare och dess utfall förbättrats på längre sikt. Det beror inte minst på att verksamhetens förutsättningar påverkas av förändringar i antalet asylsökanden. Pandemin försvårade också återvändandearbetet under 2020–2021, och därefter har kriget i Ukraina och sanktionerna mot Ryssland begränsat möjligheterna att verkställa utvisningar till dessa länder.

Granskningens bidrag till resultatet

Såväl regeringen som alla tre myndigheterna som omfattades av granskningen redovisar ett stort antal åtgärder som är ägnade att omhänderta Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. I många fall motiveras åtgärderna med direkta hänvisningar till Riksrevisionens rapport. Riksrevisionen bedömer därför att granskningen i hög utsträckning bidragit till förändringar i verksamheten.

Riksrevisionens granskning 2020

En person som inte får vistas i Sverige förväntas att återvända till sitt hemland eller ett annat land, i första hand frivilligt och på egen hand. Staten bedriver verksamhet för att stimulera självmant återvändande, och för att verkställa av- och utvisningar med tvång. Eftersom det fanns indikationer på att verksamhetens syften inte uppnås fullt ut, har Riksrevisionen granskat om den återvändandeverksamhet som bedrivs av Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården styrs och bedrivs på ett ändamålsenligt sätt.

Riksrevisionens granskning visade att ambitionerna med verksamheten inte hade uppnåtts till fullo. Av 23 000 återvändandeärenden som Migrationsverket öppnade under 2013 och 2014 hade drygt hälften avslutats med en registrerad utresa från landet fyra år senare. Under perioden hade över hälften av ärendena lämnats över till Polismyndigheten eftersom personen avvikit eller för att tvång behövdes för att verkställa beslutet. Av dessa ärenden hade Polismyndigheten bara avslutat vart tredje med en registrerad utresa. Granskningen visade också att verksamhetens kostnader hade ökat med 40 procent till knappt två miljarder kronor om året under perioden 2016–2018, samtidigt som antalet avslutade återvändandeärenden hade minskat.

Riksrevisionen bedömde att avsaknaden av en samordnad ekonomisk styrning och ett splittrat ansvar för myndighetsstyrningen medförde risker för att verksamhetens samlade resurser inte fördelades på ett rationellt sätt mellan och inom myndigheterna. Det kunde delvis förklara att anslagen som riksdagen tilldelat för att verkställa utresor inte hade använts fullt ut under något av de granskade åren. Granskningen visade också att regeringen och myndigheterna under två decennier försökt hantera olika samordningsproblem som uppstått i verksamheten. Ändå kvarstod omfattande problematik med oklara ansvarsförhållanden, överlappande uppdrag och brutna ansvarskedjor. Riksrevisionen konstaterade också att överföringen av nödvändig information mellan de tre myndigheterna hindrades av sekretessregler och oförenliga it-system.

Avslutningsvis konstaterade Riksrevisionen att återvändandeverksamhetens resultat påverkas av faktorer som är svåra för svenska myndigheter att påverka, såsom andra länders vilja att ta emot sina utvisade medborgare. Verksamheten försvårades också av målkonflikter med andra regelverk och migrationspolitiska syften. Riksrevisionen avstod från rekommendationer i dessa avseenden eftersom de i huvudsak låg utanför granskningen.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i juni 2018 till och med december 2023, då uppföljningen påbörjades. Riksrevisionen har för uppföljningen hämtat in underlag från Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården. Underlaget består av svar på skriftliga frågor om regeringens och myndigheternas åtgärder med anledning av granskningen samt resultaten av återvändandeverksamheten. Riksrevisionen har också tagit del av myndigheternas handlingsplaner för verksamheten och redovisningar av den.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse över granskningen framhöll regeringen flera åtgärder som förbättrar förutsättningarna för ett effektivt återvändandearbete. Regeringen avsåg också att låta genomföra en analys av effektiviteten i Migrationsverkets, Polismyndighetens och Kriminalvårdens arbete med återvändande inom ramen för befintlig organisation. Däremot ansåg regeringen inte att det fanns tillräckliga skäl för att förändra ansvarsfördelningen eller myndighetsorganisationen på området. Migrationsverket och Polismyndigheten hade också fått i uppdrag att redovisa behov och förslag rörande informationsöverföring mellan myndigheterna.

I samband med att socialförsäkringsutskottet behandlade regeringens skrivelse tog utskottet också ställning till motionsyrkanden om återvändande som hade lagts som följd av skrivelsen eller under den allmänna motionstiden. Utskottet föreslog att flertalet yrkanden skulle avslås mot bakgrund av regeringens skrivelse och annat pågående arbete. Till skillnad från regeringen ansåg dock utskottet att en mer grundlig utredning av myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning var nödvändig. Utskottet föreslog därför att riksdagen bör ge regeringen tillkänna att en utredning behöver tillsättas som ser över ansvarsfördelningen för återvändandeverksamheten. Riksdagen beslutade enligt utskottets förslag.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är i huvudsak omhändertagna

Regeringen har övervägt myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning samt myndighetsorganisationen på området

Med anledning av riksdagens tillkännagivande gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att effektivisera Migrationsverkets, Polismyndighetens och Kriminalvårdens arbete med återvändande, att se över myndigheternas arbetsuppgifter och ansvarsfördelning, och att överväga en förändring av myndighetsstrukturen. Statskontoret bedömde att verksamheten behöver effektiviseras men att det bör ske inom nuvarande struktur. Regeringskansliet anger att någon förändring av ansvarsfördelningen därmed inte har genomförts. Justitiedepartementet anger att regeringen på andra sätt strävat efter att åstadkomma ett förbättrat samarbete mellan myndigheterna. Riksrevisionen bedömer därmed att regeringen i huvudsak har omhändertagit rekommendationen.

Regeringen har vidtagit åtgärder för att stärka samordningen av mål-, resultat- och ekonomistyrning för återvändandeverksamheten

Regeringen har sedan granskningen gett Migrationsverket och Polismyndigheten flera mål och uppdrag som syftar till en tydligare styrning och samordning av återvändandeverksamheten. Bland annat har Migrationsverket och Polismyndigheten fått i uppdrag att gemensamt öka antalet verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut med 50 procent under 2023 jämfört med 2021. Från och med verksamhetsåret 2022 ska också Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården lämna gemensamma redovisningar av återvändandeverksamhetens resultat. Migrationsverket har också fått i uppdrag att bland annat redovisa genomförandet och resultatet av den plan för återvändandeverksamhet som myndigheten har tagit fram. Migrationsverket ska vidare ta fram en plan för att öka antalet förvarsplatser samt skapa förutsättningar för att öka det självmanta återvändandet.

Justitiedepartementet anger vidare att det har initierat regelbundna möten på tjänstemannanivå mellan berörda myndigheter och Regeringskansliet rörande återvändandeverksamheten. En statssekreterargrupp för Justitie- och Utrikesdepartementen möts regelbundet och samarbetet med tredje länder har intensifierats.

Regeringen har också initierat en utredning för stärkt återvändandeverksamhet. Utredningen ska redovisa ett delbetänkande om preskriptionstid och återreseförbud senast den 31 januari 2024, och ett slutbetänkande senast den 30 september 2024. Ytterligare en utredning har tillsatts för att göra en bred översyn av förvarsverksamheten. Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande senast den 17 februari 2025. Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande ska också lämna förslag som bland annat syftar till ett fungerande återvändande. Slutbetänkandet ska redovisas senast den 31 maj 2024.

Genom regeringens åtgärder har mål- och resultatstyrningen av verksamheten förstärkts. Det är mindre tydligt om även ekonomistyrningen har förstärkts i enlighet med Riksrevisionens rekommendation. Utredningsarbetet på området pågår.

Riksdagen har slutligen beslutat om två propositioner som anknyter till Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer:

• Lagen om utökade polisiära befogenheter i gränsnära områden trädde i kraft den 1 augusti 2023. Lagen ger bland annat utökade möjligheter till inre utlänningskontroller i gränsnära områden.
• Lagändringar som syftar till effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll trädde i kraft den 1 januari 2024. Ändringarna innebär bland annat att polisen vid inre utlänningskontroller ges dels möjlighet att kroppsvisitera en utlänning för att söka efter pass och andra identitetshandlingar, och dels möjlighet att omhänderta sådana handlingar. Det förtydligas också att en utlänning under vissa förutsättningar får tas med för utredning av hans eller hennes rätt att vistas i Sverige.

Propositionerna anknyter delvis till Riksrevisionens iakttagelser rörande Polismyndighetens arbete med inre utlänningskontroller.

Regeringen har övervägt hur överföringen av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras

Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet ska bland annat föreslå ett utökat informationsutbyte mellan myndigheterna som berörs av verksamheten. Uppdragen som regeringen har gett till Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården innebär också att myndigheterna ska utveckla sin samverkan och sitt samråd om verksamhetens samlade behov. Regeringen har därmed delvis genomfört åtgärder som syftar till att åtgärda Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer rörande överföring av information mellan myndigheterna.

Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården har utvecklat formerna för och samsynen kring överföring av information mellan myndigheterna

De berörda myndigheterna har vidtagit flera åtgärder som syftar till att utveckla överföringen av information, i enlighet med Riksrevisionens rekommendation.

Migrationsverkets arbete sker inom ramen för en utvecklingsplan för återvändandeprocessen. Planen som hänvisar till Riksrevisionens granskning beslutades i februari 2021 och uppdaterades i juni 2022. Inom planen arbetar Migrationsverket bland annat med utvecklad operativ samverkan och samråd mellan Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården, samt effektivisering genom digital transformation.

Myndigheterna har gemensamt utarbetat en ny nationell samverkansstruktur på nationell nivå, med en styrgrupp på chefsnivå, och ett nätverk för återvändande och förvar på expertnivå. På Migrationsverkets och Polisens initiativ har Justitiedepartementet också inrättat ett tjänstemannanätverk med fokus på informationsdelning för att intensifiera arbetet med återvändande. Ett pilotprojekt för överlämnande mellan Migrationsverket och Polismyndigheten pågår, och sedan mars 2023 får Migrationsverket automatisk information om utresor från Schengen för personer med ett återvändandebeslut. Polismyndigheten bedömer också att det kommande handläggningssystemet för gränspolisverksamheten Polygon kommer att effektivisera och förbättra informationshanteringen inom och mellan Polisen, Migrationsverket och Kriminalvården. Kriminalvården har från sin sida digitaliserat informationsutbytet mellan myndigheterna genom en transportbeställningsportal.

Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården strävar efter att förbättra registerkvaliteten i verksamheten

Av Migrationsverkets, Polismyndighetens och Kriminalvårdens svar på Riksrevisionens frågor framgår att myndigheterna genomfört eller inlett flera åtgärder för att åtgärda Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.

Migrationsverket har bildat en nationell arbetsgrupp i syfte att analysera felregistreringar eller saknade registreringar m.m. i den centrala utlänningsdatabasen. Aktiviteter i syfte att förbättra registerkvaliteten har genomförts inom ramen för utvecklingsplanen. Arbetet fortgick i december 2023.

Polismyndigheten anger att man under 2023 arbetade med att höja kvaliteten på de data som registreras för att förbättra förmågan till uppföljning och redovisning. Arbetet består bland annat av uppdaterade rutiner och utvecklad kvalitetsgranskning av registreringar samt utbildningsinsatser. Kriminalvården bedömer att digitalisering har möjliggjort en mer kvalitetssäkrad uppföljning med standardiserad och mer tillgänglig statistik.

Migrationsverket och Polismyndigheten har utvecklat sin samverkan, särskilt rörande prioritering av förvarsplatser samt bedömning och klassificering av verkställbarhet och identitet

Av Migrationsverkets och Polismyndighetens svar på Riksrevisionens frågor framgår att myndigheterna har utvecklat sin samverkan i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer.

Ökad samsyn mellan Migrationsverket och Polismyndigheten rörande prioritering av förvarsplatser samt bedömning och klassificering av verkställbarhet och identitet är ett av utvecklingsområdena i Migrationsverkets utvecklingsplan. Arbetet hanteras av myndigheternas nya nationell samverkansstruktur. Ett arbete har påbörjats gällande gemensam prioritering av förvarsplatser, och en omarbetning har inletts av ansvarsfördelningen mellan Polismyndigheten och Migrationsverket i utlänningsärenden. Denna förväntas bli klar i början av 2024.

Polismyndigheten och Kriminalvården har utvecklat sin samverkan

Riksrevisionen rekommenderade att Polismyndigheten och Kriminalvården bör verka för ökad samsyn, särskilt rörande arbetsfördelning vid inrikes transporter, former för beställning av utrikes transporter och användning av transporter som tillhandahålls av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. Av myndigheternas svar på Riksrevisionens uppföljning framgår att de i oktober 2022 undertecknade en samverkansöverenskommelse gällande utrikestransporter. Myndigheterna har också sett över ansvarsfördelningen för administrativa uppgifter i samband med Frontex-operationer, och gemensamt utbildat personal om överenskommelsen. Arbetet med att implementera överenskommelsen och effektivisera transporterna beräknas bli klart i början av 2024. Kriminalvården är också i färd med att öka kapaciteten i transportplaneringen i syfte att minska ledtiderna, öka förmågan att hantera större återvändandeoperationer samt hantera förväntade ökade volymer av transportärenden. Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården har också inlett ett försök med samlokalisering, bland annat i syfte att prioritera, planera och samordna användningen av förvarsplatser och charterflyg.