Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens granskning kan i liten grad anses ha bidragit till att granskningsobjekten genomfört åtgärder, i de fall myndigheterna har hanterat Riksrevisionens rekommendationer. Det går inte att inom ramen för uppföljningen fastställa om de åtgärder myndigheterna har vidtagit har lett till förbättringar i verksamheterna.

Försäkringskassan uppger att deras utvecklingsarbete pågick under tiden då granskningen genomfördes och att det sannolikt fortsatt även utan de rekommendationer Riksrevisionen lämnade. Det tyder på att Riksrevisionens granskning har haft begränsad påverkan.

Skatteverket menar att granskningen har bidragit genom att sätta fokus på frågan om automatiserat beslutsfattande, men att de ännu inte är i mål med konkreta åtgärder för att hantera de problem som finns på området. Transportstyrelsen uppger att granskningen gjort att myndigheten uppmärksammat och prioriterat frågan särskilt och att den därför delvis kan anses ha bidragit till att man ökat automatiseringsgraden något, i linje med Riksrevisionens rekommendation.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i september 2019 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Uppföljningsarbetet har omfattat en genomgång av riksdagstryck, regeringens skrivelse samt de granskade myndigheternas årsredovisningar för 2020–2023. Uppföljningen omfattar även en genomgång av rapporter från Myndigheten för digital förvaltning (Digg) och Statskontoret. Därtill bygger uppföljningen på intervjuer med företrädare för Försäkringskassan, Skatteverket och Transportstyrelsen samt en kompletterande skriftlig fråga till Skatteverket.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt, utan att rättssäkerheten i beslutsfattandet eftersätts. Granskningen har omfattat föräldrapenning vid Försäkringskassan, årlig inkomstbeskattning vid Skatteverket och körkortstillstånd vid Transportstyrelsen.

Granskningen inleddes eftersom det saknades kunskap om vilka myndigheter som infört automatiserat beslutsfattande och vilka beslut som fattas automatiserat. Det fanns även indikationer på brister i vissa myndigheters kontrollarbete, vilket riskerar att öka antalet felaktiga beslut och utbetalningar från välfärdssystemen.

Granskningen visade att automatiserat beslutsfattande är vanligt i statsförvaltningen och att det funnits sedan 1970-talet. De 13 myndigheter som besvarade Riksrevisionens enkät hade automatiserat beslutsfattande i sammanlagt 122 beslutsprocesser. Däremot var det inga beslut som fattades med hjälp av AI.

Granskningen visade också att automatiseringen av beslutsfattande har lett till ökad effektivitet genom att privatpersoner fått beslut snabbare, utan att förvaltningskostnaderna har ökat. De granskade myndigheterna hade inte alltid följt upp om automatiseringen fått önskade effekter, och dokumentationen av den uppföljning som gjorts hade brister.

Myndigheterna arbetade systematiskt med att säkerställa att it-systemen i de automatiserade beslutsprocesserna fungerar korrekt. Däremot fanns det brister i arbetet med manuell kontroll av ärenden som har hög risk för fusk och fel.

Granskningen visade att automatiserat beslutsfattande till viss del har förbättrat grundläggande rättssäkerhetsaspekter, till exempel eftersom alla ärenden går igenom samma kontroller och hanteras manuellt utifrån samma urvalsgrunder. Men det fanns vissa rättssäkerhetsaspekter som inte var fullt ut omhändertagna av de tre granskade myndigheterna.

Granskningen drog slutsatsen att det finns ett behov av att ta fram kunskapsunderlag och stöd till myndigheter för att deras automatiserade beslutsfattande ska bli mer effektivt, rättssäkert och korrekt.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ge Digg i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag för hur arbetet med automatiserade beslutsprocesser kan struktureras för att ge bättre förutsättningar för effektiva, rättssäkra och korrekta automatiserade beslut.

Riksrevisionen rekommenderade även Försäkringskassan, Skatteverket och Transportstyrelsen att följa upp sina automatiserade beslut i syfte att säkerställa att de är korrekta.

Därutöver rekommenderade Riksrevisionen Försäkringskassan att fortsätta arbetet med att införa riskprofiler i föräldrapenningen för att motverka felaktiga utbetalningar samt att fortsätta arbetet med att säkerställa tydlig dokumentation av den automatiserade handläggningen.

Riksrevisionen rekommenderade Skatteverket att se över hanteringen och omfattningen av de manuella kontroller som baseras på riskurval och som syftar till att motverka fusk och fel, samt systematiskt följa upp utfallet av dessa. Skatteverket bör även tydliggöra ansvaret för automatiserade beslut.

Slutligen rekommenderade Riksrevisionen Transportstyrelsen att överväga att öka automatiseringsgraden i körkortstillståndsärenden för att uppnå ökad kvalitet.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten, och om de granskade har vidtagit åtgärder. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Regeringen har inte gett Digg i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd, men Digg och Statskontoret har publicerat rapporter som svarar mot rekommendationen

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ge Digg i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag avseende automatiserade beslutsprocesser. Detta eftersom en iakttagelse var att det fanns behov av att ta fram kunskapsunderlag och stöd till myndigheter.

Regeringen instämde delvis i Riksrevisionens bedömning av behovet att ta fram kunskapsunderlag och stöd till myndigheter för att statsförvaltningens automatiserade beslutsfattande ska få bättre förutsättningar för att vara effektivt, rättssäkert och korrekt. Regeringen hänvisade till förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning där det framgår att myndigheten har i uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den mer effektiv och ändamålsenlig. Regeringen menade att Digg är bäst lämpade att bedöma när och på vilket sätt stöd bör ges. Därför bedömde regeringen att det saknades behov av ett särskilt uppdrag i enlighet med Riksrevisionens rekommendation.[1] Regeringen har med andra ord inte agerat i linje med Riksrevisionens rekommendation.

Parallellt med granskningen genomförde Digg, i samarbete med Lantmäteriet, ett uppdrag som handlade om att undersöka om det är möjligt att använda ny teknik för att i högre grad automatisera rutiner och processer för ärendehantering och beslutsfattande inom den offentliga förvaltningen.[2] I slutrapporten hänvisar myndigheterna till Riksrevisionens slutsats om att det finns ett behov av att stödja myndigheterna med kunskapsunderlag. De presentar en förtroendemodell som de bedömer kan uppfylla en del av detta behov.[3] På så vis har Riksrevisionens slutsats och rekommendation delvis lett till avsett resultat, även om det inte skedde genom ett uppdrag från regeringen till Digg.

Digg har även tagit fram en rättslig vägledning som ska fungera som stöd för offentliga aktörer för att genomföra automatisering och samtidigt uppfylla rättssäkerhet och följa gällande rätt.[4] Vägledningen är en konsekvens av ett regeringsuppdrag från 2021.[5] Även om Riksrevisionens granskningsrapport inte nämns explicit som skäl, tar vägledningen hand om den del av rekommendationen som gäller stöd för rättssäkra automatiserade beslut.

Statskontoret publicerade i början av 2024 en studie som undersöker i vilken utsträckning myndigheter använder sig av AI, samt vilka risker och möjligheter användandet för med sig.[6] Studien syftade till att ge myndigheter bättre underlag för att använda AI effektivt och rättssäkert, och motiverades bland annat utifrån att Riksrevisionens granskning pekat på att det finns ett behov av förvaltningsgemensamt stöd kring automatisering.

Försäkringskassan har utvecklat sin uppföljning av automatiserade beslut, men Skatteverket och Transportstyrelsen har inte utökat sin uppföljning

En iakttagelse i granskningsrapporten var att de tre granskade myndigheterna följde upp automatiserade beslut i mycket begränsad omfattning. Riksrevisionen rekommenderade därför Försäkringskassan, Skatteverket och Transportstyrelsen att följa upp sina automatiserade beslut i syfte att säkerställa att de varit korrekta.

Rekommendationen angränsar till arbetet mot felaktiga utbetalningar, och på det området har regeringen tagit flera initiativ sedan granskningen publicerades. Inte minst har myndigheten Utbetalningsmyndigheten inrättats, vilket förändrat förutsättningarna att följa upp beslut om utbetalningar.[7]

Försäkringskassan uppger att det sedan många år pågår ett utvecklingsarbete i linje med rekommendationen. Myndigheten har utvecklat sitt arbete med riskprofiler och mot felaktiga utbetalningar. Företrädare för Försäkringskassan bedömer dock inte att detta skett med anledning av Riksrevisionens rekommendation.[8]

Skatteverket uppger att man arbetat med att förbättra sin uppföljning men att man ännu inte är i mål. Myndigheten har bland annat gjort ett större utvecklingsarbete som rör den automatiska ärendehandläggningen samt initierat en internrevisionsrapport som publicerades i december 2023. Riksrevisionens granskning var ett av flera underlag som låg till grund för initiativen, men initiativen har ännu inte lett till konkreta åtgärder och därmed inte till en utökad uppföljning.[9]

Transportstyrelsen uppger att rekommendationen inte har lett till att myndigheten följer upp automatiska beslut i större omfattning än 2020. Skälet till det är bland annat att Transportstyrelsen bara fattar gynnande beslut automatiskt, och att konsekvenserna för medborgaren bedöms vara lindrigare än om man även fattat negativa beslut. Transportstyrelsen har infört bank-id i sina e-tjänster, vilket myndigheten bedömer leder till att kvaliteten i uppgifterna blir bättre och risken för fel mindre.[10]

Försäkringskassan har fortsatt arbetet med att införa kontroller baserat på riskprofiler och fortsatt arbetet med att säkerställa tydlig dokumentation

Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan att fortsätta arbetet med att införa kontroller baserat på riskprofiler och att fortsätta arbetet med att säkerställa tydlig dokumentation av den automatiserade handläggningen.

Försäkringskassan uppger att förutsättningarna för kontrollverksamheten har förändrats. Till exempel kan Försäkringskassan på grund av en lagförändring 2024 ta del av information från Skatteverket för att få fram riskprofiler på ett bättre sätt än tidigare.[11] Som tidigare nämnt, har även inrättandet av Utbetalningsmyndigheten förändrat förutsättningarna för kontrollen.[12]

I årsredovisningen för 2020 skrev Försäkringskassan att de initierat en förstudie som syftar till att förbättra förutsättningarna för uppföljning av den automatiserade handläggningen. Det handlade bland annat om att förbättra dokumentationen av maskinella kontroller och att utveckla riskanalyser för att mer effektivt kunna identifiera och åtgärda brister.[13]

I årsredovisningen för 2023 angav Försäkringskassan att man infört nya och utvecklade automatiska riskprofiler inom flera förmåner. Det framgår även av årsredovisningen att antalet felaktiga och rättade beslut för föräldrapenning har minskat, vilket är en följd av utvecklade it-stöd.[14] Detta tyder på att Försäkringskassan har hanterat rekommendationen och indikerar att det skett förbättringar i verksamheten i rekommendationens riktning. Företrädare för Försäkringskassan uppger att Riksrevisionens granskning bekräftade vad man redan visste, men att det inte var en tydlig anledning till de förändrade arbetssätten. Utvecklingsarbetet påbörjades innan granskningen.[15]

Skatteverket har sett över hanteringen och omfattningen av de manuella kontroller som baseras på riskurval, men genomför inte fler kontroller

En iakttagelse i rapporten var att det fanns brister i Skatteverkets riskbaserade manuella kontroller som handlade om att kontrollerna var för få och att kontrollerna inte följdes upp. Riksrevisionen rekommenderade därför Skatteverket att se över hanteringen och omfattningen av de manuella kontroller som baseras på riskurval och systematiskt följa upp dessa.

Under 2021–2022 genomförde Skatteverket en kvalitetsuppföljning på maskinella beslut. Skatteverkets uppföljning innehåller förslag som ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation, men myndigheten har ännu inte implementerat förslagen och inte heller etablerat någon systematisk uppföljning. Företrädare för Skatteverket uppger att granskningen varit ett av flera underlag i arbetet.[16]

I Skatteverkets årsredovisning för 2023 framgår att det genomfördes fler riskbaserade kontroller inom inkomstskatt för privatpersoner 2023 jämfört med 2022.[17] Dock var antalet på en lägre nivå än 2020, då granskningen genomfördes och nivån bedömdes som låg. Med andra ord har Skatteverket inte utökat sina manuella kontroller baserade på riskurval och därmed inte agerat i linje med rekommendationen.

Skatteverket har ännu inte tydliggjort ansvaret för automatiserade beslut

Riksrevisionen rekommenderade Skatteverket att tydliggöra ansvaret för automatiserade beslut, eftersom det saknades ett delegerat ansvar i arbetsordningen.

Rekommendationen berördes bland annat i ett större utvecklingsarbete kring automatisk ärendehantering som myndigheten bedrev under hösten 2023 och våren 2024. Rekommendationen är ännu inte omhändertagen, men företrädare för Skatteverket bedömer att rekommendationen kommer att vara slutgiltigt hanterad i slutet av 2025.[18]

Transportstyrelsen har ökat automatiseringsgraden i körkortstillståndsärenden

Riksrevisionen rekommenderade Transportstyrelsen att överväga att öka automatiseringsgraden i körkortstillståndsärenden för att uppnå ökad effektivitet. Av granskningen framgår att automatiseringsgraden 2019 var 56 procent. Sedan dess har automatiseringsgraden för ärendeslaget tillståndsgrupp 1 ökat något, till 61 procent.[19]

Transportstyrelsen arbetar med digitalisering, och att säkerställa framdrift i automatiseringen är en del av detta arbete. Riksrevisionens rekommendation har påverkat i någon mån, eftersom myndigheten valde att prioritera frågan om automatisering resursmässigt efter att granskningen hade publicerats. Resurstillskottet möjliggjorde att myndigheten kunde skapa nya tjänster, införa bank-id och utöka automatiseringsgraden något. Myndigheten uppger dock att deras möjligheter att prioritera en ökad digitalisering av körkortstillstånd och en inbyggd uppföljning av automatiserade beslut har varit begränsade av ett ansträngt ekonomiskt läge och den totala tillgången på it-kompetens i myndigheten.[20]

Referenslista

Dir. 2022:8, Inrättande av Utbetalningsmyndigheten.

Förordning (2023:461) med instruktion för Utbetalningsmyndigheten.

Försäkringskassan, Årsredovisning för 2020, Försäkringskassan, 2021.

Försäkringskassan, Årsredovisning för 2023, Försäkringskassan, 2024.

Lag (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.

Myndigheten för digital förvaltning, ”Automatisera handläggning och beslut”, https://www.digg.se/kunskap-och-stod/automatisera-handlaggning-och-beslut, hämtad 2025-01-15.

Myndigheten för digital förvaltning och Lantmäteriet, Testa ny teknik för automatisering inom offentlig förvaltning, I2019/03237/DF, 2020.

Regeringens skrivelse 2020/21:88, Riksrevisionens rapport om automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen.

Regeringsbeslut I2019/03237/DF, Uppdrag om att testa ny teknik vid automatisering inom offentlig förvaltning.

Regeringsbeslut I2021/00288, Uppdrag att tillhandahålla rättsligt stöd till offentlig förvaltning avseende digitalisering.

Skatteverket, Årsredovisning för 2023, Skatteverket, 2024.

Statskontoret, Myndigheterna och AI, en studie om möjligheter och risker med att använda AI i statsförvaltningen, OOS 51, 2024.