Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Av de sex rekommendationerna har en följts fullt ut. För ytterligare en rekommendation gäller att problemen som Riksrevisionen påtalat helt undanröjts, dock genom en helt annan politisk lösning. För en tredje rekommendation gäller att beslut tagits som bidrar och går i linje med Riksrevisionens bedömning, men även här utan att granskningen kan bedömas ha haft någon större inverkande roll. De resterande rekommendationerna har inte följts av regeringen, även om det i något fall har skett vissa detaljförändringar.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i februari 2020 till januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Datainsamlingen har främst skett genom skriftliga frågor till dels ansvarigt departement inom Regeringskansliet samt till relevanta myndigheter. Härutöver har dokumentstudier gjorts av relevanta myndigheters årsredovisningar under aktuell period, liksom dessa myndigheters regleringsbrev.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Det finns ett stort antal olika statliga stöd som ges till enskilda, företag, kommuner eller andra organisationer. I de flesta fall är det en statlig myndighet som har ansvaret för att besluta om och betala ut det enskilda stödet, men det finns också exempel där flera myndigheter är inblandade. Det kan handla om att en myndighet fattar beslut om stöd medan en annan myndighet sköter själva utbetalningarna. Ett motiv till granskningen var att Riksrevisionen i sina årliga granskningar av myndigheternas årsredovisningar sett indikationer på problem med delat ansvar av detta slag.

I granskningen undersöktes ett tiotal sådana stöd, fördelade på tre kategorier:

1. Delat ansvar mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Här granskades fyra stödformer närmare, nämligen investeringsstöd för hyres- och studentbostäder, investeringsstöd för solceller, det EU-styrda jordbruksstödet samt stöd till sanering av förorenade myndigheter.
2. Delat ansvar mellan olika statliga myndigheter. Här granskades aktivitetsstöd, etableringsersättning och nystartsjobb.
3. Delat ansvar mellan Regeringskansliet och statliga myndigheter. Här granskades Regeringskansliets beslut om utbetalningar och där antingen Kammarkollegiet eller Sida svarade för själva utbetalningarna.

De myndigheter som berördes av granskningen var Statens energimyndighet, Boverket, Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk, Skatteverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Sida, Kammarkollegiet samt länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län. Den övergripande revisionsfrågan var om fördelar med det delade myndighetsansvaret uppvägde eventuella nackdelar, och om det fanns möjligheter att förenkla och effektivisera verksamheten för att minska eventuella nackdelar. Den övergripande frågan besvarades med hjälp av tre delfrågor:

1. Går det delade ansvaret att motivera, med hänsyn till för- och nackdelar?
2. Har regeringen och berörda myndigheter säkerställt ändamålsenliga verksamhetsprocesser vad gäller handläggning, systemstöd, informationsöverföring och utbetalning av stöd?
3. Har regeringen och inblandade myndigheter säkerställt en tydlig rollfördelning och att ett utvecklingsansvar tagits?

Den övergripande slutsatsen var att ansvarsfördelningen i de flesta fall var väl avvägd och effektiv, men att det också fanns fall där förenklingar borde ske. I ett par fall gjorde Riksrevisionen bedömningen att en myndighet borde ansvara för både beslut och utbetalningar. I ett par andra fall gjorde Riksrevisionen bedömningen att antalet statliga aktörer som var inblandade i stödgivningen kunde reduceras. Granskningen visade också att det fanns brister i myndigheternas digitala handläggarstöd, och att dessa problem blev större när ansvaret var delat.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen, i syfte att åstadkomma enklare och effektivare processer i administrationen av aktuella stöden.

• Låt Försäkringskassan svara för dispositionsrätten för de anslagsposter som finansierar aktivitetsstöd och etableringsersättning.
• Låt Kammarkollegiet svara för alla utbetalningar när Regeringskansliet fattar beslut om utbetalningar.
• Låt en myndighet svara för dispositionsrätten till anslaget för solcellsstöd och utbetalningar av stödet, förutsatt att stödet inte upphör att gälla 2021.
• Revidera förordningen för sanering av förorenad mark så att länsstyrelsernas roll i arbetet med stödet förtydligas, samt att Naturvårdsverket får uppgiften att betala ut medel direkt till huvudmännen för saneringsprojekt.
• Överväg att ta ett särskilt beslut om att tillåta anslagssparande inom anslaget för stöd till förorenad mark, när medel som öronmärkts för enskilda projekt i vissa fall blir försenade över ett årsskifte.
• Ge en lämplig myndighet, exempelvis Myndigheten för digital förvaltning, uppdraget att utreda möjligheten att i högre grad än i dag samordna statliga myndigheters arbete med att utveckla digitaliserade ärendehandläggningssystem för statlig stödgivning.

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Nedan redovisas i vilket avseende som Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har beaktats. Som redan framgår ovan är granskningens bidrag till resultatet begränsat, men en av rekommendationerna har följts fullt ut.

Dispositionsrätten för aktivitetsstöd och etableringsersättning har inte flyttats till Försäkringskassan

Aktivitetsstöd är en ekonomisk ersättning som kan ges till den som deltar i något av Arbetsförmedlingens program. Etableringsersättning är en ekonomisk ersättning som nyanlända flyktingar i Sverige kan få när de deltar i etableringsprogrammet. Arbetsförmedlingen har dispositionsrätten för medlen, men i båda fallen är det Försäkringskassan som beslutar om och betalar ut ersättningen. Med syftet att förenkla flödet av anslagsmedel föreslog Riksrevisionen att dispositionsrätten skulle flyttas till Försäkringskassan.

Regeringen ansåg däremot att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan för hanteringen av aktivitetsstöd och etableringsersättning är den mest ändamålsenliga, eftersom den enligt regeringen underlättar för Arbetsförmedlingen att ta ett helhetsansvar. Regeringen delade samtidigt Riksrevisionens bedömning om vikten av att undvika oklara ansvarsförhållanden, och följer löpande frågan.

Av regleringsbrev samt svar från Regeringskansliet framgår att ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan vad gäller dispositionsrätten för de anslagsposter som finansierar aktivitetsstöd och etableringsersättning fortfarande är oförändrad.[1] Riksrevisionens rekommendation har alltså inte följts.

Rutinerna för utbetalningar när Regeringskansliet fattar beslut har inte ändrats

Regeringskansliet fattar varje år ett större antal beslut om medel som ska betalas till externa organ. Som framgår av Riksrevisionens granskning rörde det sig om totalt 767 miljoner kronor 2019, fördelade på 371 beslut. Kammarkollegiet och Sida disponerar och betalar ut dessa medel. Riksrevisionen föreslog av rationaliseringsskäl att enbart en av myndigheterna skulle svara för utbetalningarna.

Sida höll med om denna uppfattning och menade att Kammarkollegiet är den myndighet som är lämpligast för att i sin helhet svara för utbetalningarna. Kammarkollegiet redovisade ingen uppfattning, utan såg det som sin roll att utföra de uppgifter som regeringen tilldelar myndigheten.

Regeringen menade dock att myndigheterna inte har byggt upp system som är helt parallella, och att en ordning där en myndighet ansvarar för utbetalningarna därför inte skulle leda till de samordningsvinster som Riksrevisionen pekade på. Regeringen ansåg därför att det fanns tillräckliga skäl att låta Kammarkollegiet svara för alla utbetalningar av stöd som Regeringskansliet beslutar om. Regeringen betonade samtidigt att man regelbundet ser över ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i syfte att säkerställa en effektiv hantering.[2] Det skriftliga svaret från Regeringskansliet visar att någon förändring inte har genomförts. Till skillnad från Riksrevisionen och Sida har regeringen sålunda fortfarande uppfattningen att det inte skulle uppstå någon effektivitetsvinst av att flytta funktionen till Kammarkollegiet.

Solcellsstödet upphörde och därmed också det delade myndighetsansvaret

Investeringsstödet för solceller var ett stöd där ansvaret var fördelat på tre olika myndigheter. De sökande ansökte om stödet hos Boverkets e-tjänst, handläggning och beslut skedde på respektive länsstyrelse, samtidigt som Energimyndigheten hade dispositionsrätten till anslagsmedlen och dessutom en rådgivande funktion inom området. Riksrevisionen bedömde att det delade ansvaret delvis var befogat, men konstaterade även att processen för fördelning av anslagna medel var omständlig. Riksrevisionen föreslog därför att antingen Boverket eller Energimyndigheten skulle ha dispositionsrätten och svara för rådgivning och utbetalningar.

I budgetpropositionen för 2021 framförde regeringen att investeringsstödet för solceller var under avveckling och skulle ersättas med en skattereduktion för installation av grön teknik, som innefattar solceller.[3] Med hänsyn till detta, och eftersom de brister som Riksrevisionen identifierat bedömdes vara hanterbara, avsåg regeringen inte att genomföra några förändringar i ansvarsförhållandena när det gäller hanteringen av investeringsstödet för solceller.

Solcellsstödet ersattes således av det så kallade grön teknik-avdraget år 2022. Därmed försvann även det delade myndighetsansvaret som Riksrevisionen granskade. Regeringskansliets bedömning är att Riksrevisionens iakttagelse i granskningsrapporten inte haft någon roll i beslutet att ersätta det anslagsfinansierade stödet med en skattereduktion.[4] Problemet har lösts ändå.

Förordningen för sanering av förorenad mark har reviderats

Riksrevisionen bedömde att det delade myndighetsansvaret mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna, för handläggning av stöd för sanering av förorenad mark, är motiverat. Riksrevisionen bedömde samtidigt att förordningen om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för detta behövde revideras, eftersom länsstyrelsernas roll och ansvar inte ansågs vara tillräckligt tydliga i förordningen.

Regeringen höll med och avsåg därför att genomföra en översyn av förordningen i syfte att kunna effektivisera handläggningen. Regeringen höll med Riksrevisionen om att det delade myndighetsansvaret är motiverat, och samtidigt också om att länsstyrelsernas roll och ansvar inte var helt tydliga i förordningen om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande.

Regeringen beslutade i februari 2022 att införa en ny förordning där länsstyrelsernas roll tydliggjorts.[5] Den äldre förordningen har samtidigt renodlats till att omfatta åtgärder som inte utgör statligt stöd. Detta bedöms av Regeringskansliet göra regleringen tydligare och mer överskådlig för de företag som kan ansöka om sådant stöd. Riksrevisionens rekommendation har sålunda följts fullt ut av regeringen.

Naturvårdsverket har inte fått uppgiften att betala ut medel direkt till huvudmännen för saneringsprojekt

Det statliga stödet för sanering och efterbehandling av förorenade områden syftar till att bidra ekonomiskt till främst kommuners insatser för att sanera förorenade områden. Det gäller sådana fall där det inte finns någon som kan hållas ansvarig för saneringsinsatsen, alternativt inte har möjlighet att betala. Uppgiften hamnar då på det allmänna, vilket regleras i en förordning.[6] Det delade myndighetsansvaret ligger i att Naturvårdsverket disponerar anslaget, medan länsstyrelserna svarar för en stor del av handläggningen och betalar ut medlen till slutmottagare, oftast en kommun.

Riksrevisionens sammantagna bedömning var att fördelarna med det delade ansvaret för handläggningen av ärendena överväger nackdelarna. Riksrevisionen ansåg dock att Naturvårdsverket bör ansvara för utbetalningen av medel, i stället för länsstyrelserna. En sådan förändring har dock inte kommit till stånd.

Beslut om att tillåta anslagssparande inom anslaget för stöd till förorenad mark har inte tagits, men frågan prövas varje år och vissa förändringar har skett

Riksrevisionen konstaterade att handläggningen av stödet för sanering av förorenad mark är komplicerad och görs i flera steg. Riksrevisionen konstaterade också att det styrande regelverket ställer krav på innehållet i länsstyrelsernas ansökan om bidrag till Naturvårdsverket, men att det inte reglerar kommunernas roll i ansökningsförfarandet eller hur en ansökan från en kommun görs till en länsstyrelse.[7]

Riksrevisionen ansåg även att systemet för utbetalningar är omständligt. Länsstyrelserna fungerar som en mellanhand mellan Naturvårdsverket och huvudmännen vid utbetalningarna, samtidigt som utbetalningar som inte genomförs till följd av att ett saneringsprojekt blir försenat betraktas som oförbrukade medel. Riksrevisionens uppfattning är att sådana medel inte kan ses som oförbrukade i vanlig mening, eftersom det handlar om medel som redan är uppbundna i beslut. Enligt Riksrevisionen borde det därför övervägas att tillåta ett anslagssparande inom anslaget för stöd till förorenad mark, när medel som är öronmärkta för enskilda projekt i vissa fall blir försenade över ett årsskifte.

Regeringen höll med Riksrevisionen om att det är problematiskt att det uppstår oförbrukade medel på grund av förseningar av beviljade projekt över årsskiftet. Förseningarna beror ofta på omständigheter som myndigheterna inte kan påverka, till exempel överprövningar av upphandlingar eller på att nya eller större föroreningsskador upptäcks allt eftersom saneringen pågår. Oavsett om länsstyrelserna betalar tillbaka oförbrukade medel till Naturvårdsverket eller inte, så redovisas beviljade, men ännu inte utbetalda, belopp som utestående åtaganden mot aktuellt bemyndigande. Infrianden av dessa åtaganden belastar berört anslag det år då utbetalning sker.[8]

Beslut om att tillåta anslagssparande inom anslaget för stöd till förorenad mark har inte tagits. Beslut om disposition av eventuellt anslagssparande fattas årligen av regeringen efter en prövning i varje enskilt fall. Regeringen anser dock att det är viktigt att säkerställa att anvisade medel används. Naturvårdsverket och länsstyrelserna har påbörjat ett sådant arbete, genom att göra flera utbetalningar under året och däremellan följa upp hur projekten och deras kostnader utvecklats. Regeringen har vidare i länsstyrelsernas regleringsbrev infört ett återrapporteringskrav enligt vilket länsstyrelserna bland annat skulle redovisa hur de under 2021 arbetade för att minska oförbrukade bidrag.[9] Regeringen avser att följa hur myndigheternas arbete utvecklas och kommer att genomföra ytterligare ändringar om det bedöms nödvändigt.[10] Riksrevisionens granskning har således delvis medfört förändringar i dessa delar.

Ökad samordning av statliga myndigheters arbete med att utveckla digitaliserade ärendehandläggarsystem har fortfarande brister

Riksrevisionen fann att det i flera fall fanns brister i myndigheternas digitala handläggarstöd, särskilt i de EU-styrda jordbrukarstöden och i stödet till sanering av förorenad mark. I vissa fall fanns inget it-baserat handläggarsystem överhuvudtaget. Riksrevisionen föreslog därför att Myndigheten för digital förvaltning skulle få uppdraget att utreda möjligheten att i högre grad än idag samordna statliga myndigheters arbete med att utveckla digitaliserade ärendehandläggningssystem för statlig stödgivning.

Regeringens bedömning var att den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegerade ansvar innebär att frågan om vilket systemstöd som behövs för en viss verksamhet i första hand är en fråga för den enskilda myndigheten. Samtidigt pekade regeringen på behovet av att bygga upp ett förvaltningsgemensamt digitalt informationsutbyte, och att man aviserade en kommande förordning om samordnad statlig it-drift. Regeringen framhöll att den förvaltningsgemensamma digitala infrastruktur som förvaltas av Myndigheten för digital förvaltning, benämnd Ena, kommer kunna bidra till bättre datautbyte och datahantering. Regeringens bedömning idag är att Ena har potential att bidra till bättre handläggarstöd.[11]

När det gäller Jordbruksverket har handläggningstiderna förbättrats från 2020 fram till 2024. Investeringar har gjorts i ett nytt handläggarsystem, som anses ha bidragit till kortare handläggningstider. Fortfarande anses dock vissa problem kvarstå.[12]

Riksrevisionen framhöll vidare att det vore naturligt om Naturvårdsverket hade utvecklat ett it-baserat handläggarstöd för länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets handläggning av stöd till förorenad mark. Detta fanns inte 2020, men Naturvårdsverket nämnde vid tidpunkten att det pågick ett arbete med att utveckla en e-tjänst för länsstyrelsernas ansökningar. Naturvårdsverket redovisar idag att ett sådant handläggarstöd ännu inte är på plats. Enligt Naturvårdsverket har det varit svårt för länsstyrelserna att prioritera detta arbete. Sedan senhösten 2024 finns nu en avsiktsförklaring gällande ett gemensamt arbete mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna om att utveckla ett gemensamt it-baserat handläggarstöd.[13] Problemen kvarstår således och kan ses som ett exempel på de svårigheter som finns i den svenska statsförvaltningen när myndigheter med delat ansvar behöver samarbeta för att kunna utveckla effektivare digitala handläggarstöd.

Referenslista

Förordning (2022:98) om statligt stöd för efterbehandling av föroreningsskador.

Förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande.

Regeringens skrivelse 2020/21:102, Statliga stöd med delat myndighetsansvar – möjliga förenklingar och effektiviseringar (RIR 2020:23).

Jordbruksverket, Årsredovisning för 2021, Jordbruksverket, 2022.

Jordbruksverket, Årsredovisning för 2022, Jordbruksverket, 2023.

Jordbruksverket, Årsredovisning för 2023, Jordbruksverket, 2024.

Regeringsbeslut, Regleringsbrev för Länsstyrelserna 2021.

Regeringsbeslut, Regleringsbrev för Arbetsförmedlingen 2024.

Regeringsbeslut, Regleringsbrev för Försäkringskassan 2024.

Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021.