Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens bedömning är att granskningen som helhet har haft en betydande påverkan på de åtgärder som regeringen, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har vidtagit. Denna bedömning bygger på att en av rekommendationerna i granskningen har haft en stark påverkan på de åtgärder som Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen genomfört, medan de andra rekommendationerna och iakttagelserna tydligt har bidragit till redan pågående arbete som framför allt gäller Försäkringskassan.

Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har genom sin samverkan tagit fram ett gemensamt arbetssätt för försäkrade i omställningssituation. De båda myndigheterna har gemensamt utvecklat utformningen av omställningsmötet. Omställningsmötet har, i linje med Riksrevisionens rekommendation, fått en mer individanpassad utformning. Riksrevisionens rekommendationer har bidragit till att Försäkringskassan genom sitt arbete med att öka kvaliteten i handläggningen har förbättrat informationen vid negativa beslut. Försäkringskassan har infört en rutin om att information alltid ska ges både skriftligt och muntligt. Granskningen har också bidragit till att Försäkringskassan i sitt utvecklingsarbete med sjukpenninghandläggningen har gett samordningsuppdraget och arbetet med planerna för återgång i arbete ett större fokus.

Resultat från granskningen ingick även i regeringens beslutsunderlag att införa lagändringen om undantaget övervägande skäl vid bedömningen om rätten till sjukpenning. Denna lagändring förde med sig att Försäkringskassan kan fatta färre nekande beslut om sjukpenning.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i januari 2019 till och med januari 2025 då uppföljningen avslutades.

Uppföljningen bygger på offentliga dokument, så som regleringsbrev och budgetunderlag. Även skriftliga frågor till Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen utgör underlag i uppföljningen. En granskningsrapport (RiR 2024:14) ingår också.

En uppföljning av de statliga myndigheternas arbete med rehabilitering och ansvar att upprätta planer för återgång i arbete ingår inte, utan denna fråga behandlas i anslutning till Försäkringskassans åtgärder som är riktade till arbetsgivare överlag.

Riksrevisionens granskning från 2020 i korthet

Riksrevisionen har granskat om processen för återgång i arbete vid nekad sjukpenning fungerar effektivt.

Granskningen omfattade Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Som underlag i granskningen ingick planer för återgång i arbete för anställda vid stora statliga myndigheter. Riksrevisionen granskade Försäkringskassan med utgångspunkt i deras ansvar för sjukförsäkringen och samverkan med arbetsgivare. Granskningen omfattade Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i frågan om sjukskrivnas övergång från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen vid omställning. Granskningen avsåg perioden oktober 2018 till mars 2019.

Motivet till granskningen var det kraftigt ökade antalet nekande beslut om sjukpenning efter 2014. Denna utveckling var särskilt tydlig för Försäkringskassans bedömningar av den sjukskrivnas arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete. Det fanns därmed ett ökat antal sjukskrivna som eventuellt var i behov av insatser för omställning till ett annat arbete. Det framgick också av Försäkringskassans egna analyser att arbetet med samordningen av insatser för återgång i arbete var nedprioriterat vid Försäkringskassan.

Granskningen visade att knappt hälften av dem som hade nekats sjukpenning var åter i ordinarie arbete och omfattning 6 till 12 månader efter avslagsbeslutet och att många återvände till en ny sjukskrivningsperiod inom 9 till 15 månader. Tre fjärdedelar av avslagsbesluten gällde en deltidssjukskrivning. Många fortsatte att arbeta i samma omfattning som vid avslagsbeslutet.

Granskningen visade att de statliga myndigheterna inte efterlevde lagens krav på att upprätta en plan för återgång i arbete, men att det fanns skillnader mellan myndigheterna.

Granskningen visade att Försäkringskassan saknade information om arbetsgivarnas insatser i en fjärdedel av ärendena.

Granskningen visade att Försäkringskassan kommunicerade beslut om tveksamheter att bevilja sjukpenning till de sjukskrivna, men inte alltid i tillräckligt god tid så att omotiverade utgifter med anledning av tillfälliga beslut kunde minimeras.

Granskningen visade på brister i Arbetsförmedlingens information till arbetssökande då det gäller konsekvenserna av att bli inskriven som arbetssökande med förhinder. Konsekvenserna av att bli inskriven i denna kategori är att den arbetssökande inte skyddar sin sjukpenninggrundande inkomst eller kan få hjälp till omställning.

Granskningen visade också att 29 procent av dem som nekats sjukpenning och skrivit in sig på Arbetsförmedlingen hade haft ett omställningsmöte. Samtidigt visade granskningen att det är oklart vilket värde omställningsmötet tillförde.

Slutsatser i granskningen var att processen för återgång i arbete inte fungerade effektivt. Försäkringskassan saknade information om arbetsgivarnas insatser i många ärenden, vilket riskerade försvåra processen för återgång i arbete. Försäkringskassan informerade inte de försäkrade om ett eventuellt framtida nekande beslut om sjukpenning i tillräckligt god tid. Försäkringskassan behövde fatta tillfälliga beslut och omotiverade utgifter uppstod därför. Ytterligare en slutsats var att övergången till Arbetsförmedlingen inte fungerade effektivt. Omställningsmötet som mötesform fungerade inte effektivt, eftersom det inte utgjorde en garanti för att viktig information nådde de försäkrade.

Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan att:

• säkerställa att myndigheten har information om arbetsgivarens insatser i god tid innan dag 180 i rehabiliteringskedjan – exempelvis genom att begära in plan för återgång i arbete
• i god tid informera de försäkrade om kommande avslagsbeslut på ansökan om sjukpenning.

Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen att:

• se över mötesformen i samband med nekad sjukpenning för att säkerställa att de försäkrade som skriver in sig på Arbetsförmedlingen förstår konsekvenserna av att vara inskriven som arbetssökande med förhinder.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

I det här avsnittet redovisar vi information från uppföljningen. Fokus ligger på de iakttagelser och rekommendationer som lämnades i granskningsrapporten, och om de granskade har vidtagit åtgärder. Vi redovisar också bedömningar av om granskningen påverkade att åtgärder vidtogs.

Antalet nekande beslut om rätten till sjukpenning har minskat betydligt efter att granskningen gjordes

Betydligt färre beslut om avslag på sjukpenning fattas efter att granskningen genomfördes. Det beror på en regeländring om undantaget övervägande skäl som har införts i socialförsäkringsbalken,[1] men även på förtydliganden för tillämpningen som Försäkringskassan har tagit fram. Undantaget förväntades föra med sig förbättrade möjligheter för sjukskrivna att återgå i det ordinarie arbetet efter en tids sjukskrivning.

Det finns fortfarande brister i Försäkringskassans tillämpning och samordning som kan kopplas till brister i återgång i arbete hos gruppen av försäkrade som varit sjukskrivna en längre tid.

Riksdagen gjorde ett tillkännagivande till regeringen med anledning av regeringens skrivelse om rapporten. Regeringen uppmanades ta ett helhetsgrepp för att underlätta återgång i arbete för den som nekats sjukpenning.[2] Regeringen återkom till tillkännagivandet i budgetpropositionen för år 2022 med de åtgärder som vidtagits. Regeringen hänvisade till det nya undantaget övervägande skäl, som innebär att fler sjukskrivna kan undantas bedömningarna mot normalt förekommande arbete.[3] Undantagsregeln trädde kraft i mars 2021.[4] Undantagsregeln och ändringar i tillämpningen har i praktiken inneburit att Försäkringskassan kan fatta färre nekande beslut om rätten till sjukpenning.[5] Antalet nekande beslut om rätten till sjukpenning har minskat kraftigt efter år 2020.[6] Även antalet omställningsmöten efter 2021 har minskat.[7]

Riksrevisionens granskning och resultat från andra utredningar och rapporter låg till grund för regeringens argumentation om att införa undantaget övervägande skäl i rehabiliteringskedjan. Riksrevisionen har under uppföljningsperioden granskat Försäkringskassans användning av undantaget genom rapporten RiR 2024:14. Riksrevisionen konstaterar där att det finns positiva effekter för sjukskrivna av att bli beviljade undantaget men att det finns brister i träffsäkerhet och likformighet i tillämpningen. Regeringens utredning, som har utvärderat regeländringen, har pekat på brister i återgången i arbete.[8]

Försäkringskassan följer upp fler planer för återgång i arbete men det sker fortfarande inte i tillräcklig omfattning

Försäkringskassan har delvis hanterat bristerna kopplade till samordningsuppdraget genom att fokusera på arbetet med planerna för återgång i arbete. Det finns dock kvarstående brister som Försäkringskassan fått i uppdrag att avhjälpa framöver.

Försäkringskassan har följt upp fler planer för återgång i arbete över tid men de framför återkommande i sina budgetunderlag att hanteringen av planerna kräver en resursförstärkning som motsvarar 50–55 årsarbetskrafter.[9] Försäkringskassan följde under perioden oktober 2022 till september 2023 upp 48 000 planer, medan antalet ärenden i vilka det finns ett behov att följa upp genom en plan var 100 000.[10] Riksrevisionen har i en granskning (2024:14), som omfattar uppföljningsperioden, konstaterat att det fortfarande råder brister i Försäkringskassans hantering av arbetsgivarnas planer.

Försäkringskassan fick med anledning av regeringens skrivelse i uppdrag att redovisa åtgärder som vidtas för att säkerställa att behovet av rehabiliteringsinsatser utreds och vidtas vid behov så tidigt som möjligt.[11] I regleringsbrevet för år 2025 har Försäkringskassan fått i uppdrag att stärka uppföljningen av arbetsgivarens plan för återgång i arbete, och bidraget till arbetsgivarnas arbete med rehabilitering utökas i budgetpropositionen för år 2025. Försäkringskassan fick också ett kraftigt ökat anslag för sin handläggningsverksamhet.[12] Försäkringskassan har också haft i uppdrag att utveckla sjukrivningsprocessen.[13] Försäkringskassan har avrapporterat åtgärder för att utveckla samverkan och dialoger med arbetsgivare. Dessa åtgärder har bland annat haft fokus på planen för återgång i arbete. Försäkringskassan har också bedrivit ett utvecklingsarbete för att ge samordningsuppdraget, som bland annat inkluderar arbetsgivarnas insatser, en mer framskjuten roll.[14] Försäkringskassan har infört ett standardiserat arbetssätt för att utreda behov av rehabilitering. Försäkringskassans omorganisation, som bygger på en differentierad handläggning, syftar också till att komma till rätta med problemet att samordningsuppdraget inte får tillräckligt fokus i Försäkringskassans uppdrag med sjukförsäkringen. [15]

Försäkringskassan har vidtagit åtgärder för att informationen till sjukskrivna som får avslag på sjukpenning ska bli tydligare

Rekommendationen om att i god tid informera de försäkrade om kommande avslagsbeslut på ansökan om sjukpenning är delvis hanterad i och med de åtgärder som vidtagits. Försäkringskassans åtgärder med de nekande besluten ingår å ena sidan i ett bredare arbete som har som syfte att öka kvaliteten i handläggningen överlag. Å andra sidan har Försäkringskassan vidtagit specifika åtgärder för att uttryckligen förbättra kommuniceringen av nekande beslut om sjukpenning.

Färre beslut behöver kommuniceras efter regeländringen om undantaget övervägande skäl och det utgör en lättnad i handläggarnas arbetsbörda. Riksrevisionen konstaterar i en granskning som omfattar uppföljningsperioden (RiR 2024:14) att handläggarna behöver ett bättre stöd i handläggningen när negativa beslut om rätten till sjukpenning ska fattas.

Regeringen gav med anledning av granskningen i september 2020 Försäkringskassan i uppdrag att redovisa åtgärder som vidtagits för att säkerställa kvalitet i utredning och beslut i ärenden där den försäkrade nekas sjukpenning.[16] Försäkringskassan avrapporterade åtgärder så som en förstärkt kvalitetssäkring inför nekande beslut och insatser för att öka begripligheten i besluten. Försäkringskassan genomförde också arbete med att förtydliga Försäkringskassans utredningsskyldighet och tillämpningen av beviskravet sannolikt i bedömningen av rätten till ersättning. Ett förändrat arbetssätt där de försäkrade också får muntlig information om ett nekande beslut har införts.[17]

Försäkringskassan har också genomfört förstärkningsinsatser då det gäller de tillfälliga besluten. Försäkringskassan har dock inte gjort någon uppföljning av när i tid informationen om ett negativt beslut lämnas i ärendena, men bedömer att åtgärder för en bättre planering i ärendena också kan förväntas leda till förbättringar i informationen om de negativa besluten om sjukpenning.[18]

Omställningsmötet har blivit mer individanpassat och informationen om förutsättningarna att behålla den sjukpenninggrundande inkomsten har förtydligats

Granskningen har tydligt bidragit till de åtgärder som Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen genomfört.[19] Uppföljningen visar att omställningsmötet har fått en mer individanpassad utformning. Mötet är inte längre ett generellt informationsmöte. Få omställningsmöten genomförs dock i och med att Försäkringskassan fattar få negativa beslut om sjukpenning. De som deltagit i mötena är nöjda men många som erbjuds ett möte tackar dock nej till att delta. Detta innebär att det fortfarande finns individer som kan missa viktig information om stöd till omställning och skyddet av den sjukpenninggrundande inkomsten.

Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har under uppföljningsperioden i sina regleringsbrev haft i uppdrag att rapportera sådana åtgärder som syftar till att förbättra omställningssituationen för individen.[20] De båda myndigheterna har tagit fram ett gemensamt arbetssätt. Försäkringskassan ska numera ta ställning till vilket stöd individen behöver och mötet med Arbetsförmedlingen ska anpassas med utgångspunkt i bedömningen. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen införde det förändrade arbetssättet för omställningsmöten i november år 2021. Under 2022 gjordes en kvalitativ intervjustudie som i stort visade på att de som tog del av mötena var nöjda.[21]

Både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har haft uppdrag med fokus på skyddet av den sjukpenninggrundande inkomsten i sina regleringsbrev.[22] Informationen på Försäkringskassans webbplats har förtydligats genom att informationen anpassas också till situationen där den försäkrade får ett avslag på ansökan om sjukpenning. Motsvarande information finns på Arbetsförmedlingens webbplats. Individanpassade omställningsmöten och mer anpassad information på webbplatsen syftar därför också till att ge individen bättre förutsättningar att behålla och skydda sin sjukpenninggrundande inkomst. Detta uppnås genom att individen får information om vad som gäller för att skydda den sjukpenninggrundande inkomsten i den aktuella situationen.[23]

Referenslista

Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag (delredovisning), Uppdrag om förbättrad kvalitet i ärenden om rätt till sjukpenning, FK 2020/001876, S2020/06863/SF, 2020.

Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag, Uppdrag on förbättrad kvalitet i ärenden om rätten till sjukpenning, FK 2020/001876, S2020/06863/SF, 2021.

Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag (slutrapport), Uppdrag att stärka sjukförsäkringshandläggningen för att åstadkomma en välfungerande sjukskrivningsprocess, FK 2021/0199759, S2015/07316/SF, 2022.

Försäkringskassan, Budgetunderlag 2021–2023, 2020.

Försäkringskassan, Budgetunderlag 2023–2025, 2022.

Försäkringskassan, Budgetunderlag 2024–2025, 2023.

Försäkringskassan, Budgetunderlag 2025–2027, 2024.

Försäkringskassan, Svar på ISF -rapport (2021:9), 2021.

SOU 2020:6, En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering, 2020.

SOU 2024:26, En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022, 2024.

Riksrevisionen, Undantaget som blev regel. Försäkringskassans användning av övervägande skäl vid 180 dagars sjukskrivning, RiR 2024:14, 2024.

Regeringsbeslut S2020/06863/SF (delvis), Uppdrag om förbättrad kvalitet i ärenden om rätt till sjukpenning.

Regeringsbeslut A2022/01553, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut S2022/00933 m.fl., Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Försäkringskassan.

Skr. 2020/21:31, Riksrevisionens rapport Vägen till arbete efter nekad sjukpenning.

Betänkande 2020/21:SfU10 punkt 1, rskr 2020/21:111.

Prop. 2020/21:78, Extra ändringsbudget för 2021 – Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen, bet. 2020/21: FiU41; rskr 2020/21:214.

Prop. 2024/25:01, Budgetproposition för år 2025, utg. omr. 10; bet. 2024/25: SfU1; rskr 2024/25:98.

Försäkringskassan, ”Antal och andel avslag efter dag 180 i rehabiliteringskedjan”, https://www.forsakringskassan.se/statistik-och-analys/statistikdatabas#!/sjuk/sjp-avslag-efter180, hämtad 2025-01-23.