Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Baserat på underlaget till denna uppföljning bedömer vi att Riksrevisionens granskning har bidragit till ökad effektivitet i verksamheten, när det gäller både regeringens styrning av Försvarsmakten och myndighetens verksamhet. I vissa fall har granskningsrapporten uppdagat ineffektivitet som tidigare inte varit vida känd, i andra fall har granskningsrapporten satt fokus på problemområden som var kända men som inte åtgärdats. Pågående processer hos regeringen och Försvarsmakten ligger i linje med iakttagelser, slutsatser och rekommendationer i granskningsrapporten, och granskningen kan fortsatt vara en pådrivande faktor i arbetet.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i december 2019 till och med januari 2026, då uppföljningen avslutades.

Information till uppföljningen har hämtats från regeringens skrivelse med anledning av granskningen,[1] samt från Försvarsutskottets betänkande.[2] Därutöver har skriftliga frågor skickats till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och Försvarsmakten. Försvarsmakten har valt att låta arméstaben företräda myndigheten. Detta innebär att vissa rekommendationer, som inte har specifikt med armén att göra, inte har kunnat följas upp.

Riksrevisionens granskning från 2021 i korthet

Riksrevisionen granskade regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Granskningen genomfördes mot bakgrund av att flera varningssignaler kommit om att Försvarsmaktens operativa förmåga inte hade ökat i den takt och till den nivå som avsågs i försvarsinriktningsbeslutet 2015.

Riksrevisionen konstaterade att arméstridskrafterna inte hade utvecklats som det var tänkt under granskningsperioden 2016–2020. När det gällde materielen fanns bristande tillgänglighet i fred på vissa förband, och utmaningar i arbetet med att krigsplacera materiel ledde till att krigsförbandschefer inte alltid visste vilken materiel som skulle finnas tillgänglig för förbandet vid höjd beredskap och ytterst i krig. Detta innebar att möjligheten att genomföra mobilisering omgärdades av viss osäkerhet. När det gällde Försvarsmaktens förmåga att leda förbanden och lösa uppgifter på högre nivå fanns det brister inom flera av de grundläggande förmågor som ska ingå i brigaderna.

Riksrevisionen konstaterade att brigader inte hade haft en framträdande plats i styrningen av arméns utveckling. Fokus hade i stället legat på att utveckla förmågan hos ”byggklossarna” i form av bataljoner och kompanier. Detta kunde delvis förklaras av att det hade funnits ett motstånd mot att skapa brigader som krigsförband. Om regeringen tydligt hade efterfrågat brigader hade Försvarsmaktens arbete blivit mer effektivt, och kostnader förknippade med att bataljonerna var och en behöver förmågor som inom brigaden skulle vara delade hade kunnat undvikas.

Riksrevisionen bedömde att försvarsinriktningsbeslutet 2015 var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma, och att arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den satta inriktningen. Dessutom hade kostnaderna för JAS 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på, och dessa projekt hade trängt undan andra materielprojekt. Granskningen visade samtidigt att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten.

Under försvarsinriktningsperioden 2016–2020 genomförde Försvarsmakten ett antal organisatoriska förändringar som hade inneburit en ökad decentralisering och delegering av mandat, från central till taktisk nivå (försvarsgrensnivå). Riksrevisionen bedömde att detta underlättade ett effektivt arbete inom ramen för det nationella försvaret. Det faktum att armén inte hade haft rådighet över alla de delar som ingår i brigadsystemet hade dock försvårat arbetet med att skapa en ökad förmåga i krigsförbanden.

När det gäller Försvarsmaktens utvecklingsarbete fanns det brister kopplade till Försvarsmaktens kontroll och överblick över sin materiel. Även om orsakerna till problemen delvis kunde härledas till perioden före den granskade inriktningsperioden, bedömde Riksrevisionen att det fanns effektivitetsbrister i arbetet med att krigsplacera materielen.

Mot bakgrund av dessa iakttagelser och slutsatser lämnade Riksrevisionen följande rekommendationer.

Till regeringen:

• Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet.
• Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen.

Till Försvarsmakten:

• Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bland annat avseende krigsplacering av materiel.
• Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt.
• Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning.
• Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är hanterade i flera viktiga delar

Övergripande svar från regeringen och Försvarsutskottet efter publicering

Regeringen konstaterade i sin skrivelse att Försvarsmakten under perioden 2016–2020 i flera beslut tillförts ekonomiska medel och förtydligat styrningen till Försvarsmakten avseende bland annat brigaderna. Regeringen ansåg att viktiga steg tagits under perioden 2016–2020 för att ställa om och organisera armén från att vara fokuserad på mindre kontingenter i internationella insatser till att vara en organisation byggd runt två fast organiserade brigader med fristående fältförband. Samtidigt bedömde regeringen att omställningen av armén inklusive organiseringen av två brigader tagit längre tid, medfört högre kostnader och varit svårare att genomföra än vad som inledningsvis förutsågs; något som inte bara gällde armén utan också på ett övergripande plan gällde för genomförandet av försvarsbeslut 2015 i stort. Regeringen uppgav att den vidtagit ett antal åtgärder i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen lämnat till regeringen, och att den följde Försvarsmaktens arbete med att omhänderta de rekommendationer som Riksrevisionen givit myndigheten. I och med skrivelsen ansåg regeringen att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.[3]

Försvarsutskottet skrev i sitt betänkande att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde under de senaste åren hade försämrats och att Sverige behövde utveckla arbetet med att stärka armé­stridskrafternas operativa förmåga. Utskottet välkomnade Riksrevisionens granskning och såg med oro på att brister i regeringens och Försvarsmaktens arbete ledde till att förbanden inte utvecklades på ett ändamålsenligt sätt under försvarsinriktningsperioden 2016–2020, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig begränsades och att det fortfarande rådde oklarhet kring hur förbanden skulle utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. Utskottet lade stor vikt vid att de åtgärder som regeringen hade vidtagit, bland annat när det gäller ökad tydlighet i fråga om mål och ekonomi, fick genomslag och noterade även att regeringen avsåg att följa arbetet inom Försvarsmakten kontinuerligt. Utskottet delade också regeringens och Riksrevisionens bedömning om betydelsen av förutsägbarhet för förbandsproduktionen och att det behövdes en tydligare långsiktighet i planeringen.[4]

Rekommendation till regeringen att sätta tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet har omhändertagits

Vi bedömer att regeringen har hanterat rekommendationen genom ett flertal åtgärder, och att detta har förbättrat styrningen av Försvarsmakten. Vi bedömer vidare att det finns en ökad grad av realism i förhållandet mellan uppgift och tilldelad ekonomi. Slutligen bedömer vi att Riksrevisionens granskningsrapport har bidragit till att regeringen vidtagit dessa åtgärder, men det är svårt att avgöra i vilken utsträckning.

I sin skrivelse välkomnade regeringen Riksrevisionens granskning, och delade Riksrevisionens bedömning om betydelsen av såväl tydlighet avseende mål och medel som förutsägbarhet för förbandsproduktionen. Utgående från det av riksdagen i december 2020 fattade försvarsbeslutet hade regeringen beslutat om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet år 2021–2025 med en utblick mot 2030. Av regeringens beslut framgick mål för såväl utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga som dess krigs- och grundorganisation. Försvarsmakten hade i sitt budgetunderlag för 2022 bekräftat att regeringens beslut var avvägda mot tilldelade medel och att de justeringar som skedde inom ramen för det kompletterande budgetunderlaget för 2022 inte medförde någon förändring vad avsåg den övergripande operativa bedömningen. Regeringens inriktning uppgavs ge tydliga och uppföljbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. Dessa mål var avvägda mot de medel som tillförts och gav därmed Försvarsmakten planeringsramar för att verkställa det som beslutats.[5]

I sitt svar på Riksrevisionens skriftliga frågor inom ramen för denna uppföljning konstaterar Regeringskansliet att två försvarsbeslut med tillhörande styrning har fattats sedan granskningsperioden för Riksrevisionens granskning (2016–2020): år 2020 och år 2024. Som regeringen angav i skrivelse 2021/22:63 välkomnade regeringen Riksrevisionens granskning och kunde samtidigt konstatera att flera av de rekommendationer som föreslogs i Riksrevisionens rapport hade omhändertagits. Regeringskansliet pekar på att målen för det militära försvaret, krigsorganisationens sammansättning och den ekonomi som krävs för att kunna uppnå den inriktning som framgår av propositionen utvecklades i regeringens proposition 2024/25:34 Totalförsvaret 2025 – 2030, och att regeringens inriktning i propositionen har omsatts vidare i beslut till myndigheterna, exempelvis inriktning för militärt försvar 2025–2030[6] och regleringsbrev för budgetåret 2025[7].

Rekommendation till regeringen att säkerställa att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte får konsekvenser för förbandsproduktionen har omhändertagits

Vi bedömer att regeringen har hanterat rekommendationen genom ett flertal åtgärder, och att detta i kombination med Natomedlemskapet har underlättat för Försvarsmakten att planera sin verksamhet. Vi bedömer vidare att Riksrevisionens granskningsrapport har bidragit starkt till att regeringen vidtagit åtgärder.

I sin skrivelse delade regeringen Riksrevisionens bedömning att tydligare långsiktighet i planeringen behövdes för att undvika kortsiktiga omprioriteringar. Regeringen hade i Försvarsmaktens regleringsbrev för 2021 bland annat tydliggjort att myndighetens planering skulle utgå från principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi. Eventuella fördyringar skulle i första hand få konsekvenser inom de områden där de uppstod, och konsekvenser av eventuella omprioriteringar skulle återredovisas till regeringen. Om det uppstod fördyringar borde omprioritering i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet. I syfte att öka graden av förutsägbarhet och transparens i den ekonomiska planeringen för de två mest resurskrävande materielområdena, stridsflygs- och undervattensförmåga, hade regeringen i budgetpropositionen för 2022 utvecklat redovisningen inom materielområdet genom att i investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel redovisa objektsramar för dessa två materielområden. Sammantaget hade regeringen genomfört flera åtgärder i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen riktat till regeringen.[8]

Försvarsutskottet skrev i sitt betänkande att en av Riksrevisionens slutsatser var att fördyrande kostnader inom de väsentliga säkerhetsintressena Jas 39 E och den nya generationens ubåt (A26) trängt undan andra materielprojekt, och att detta haft konsekvenser för arméstridskrafterna. Utskottet noterade regeringens skrivningar om avdelad ekonomi och att fördyringar i första hand skulle få konsekvenser inom de områden där de uppstår, och att Försvarsmakten uppgett att justeringar inom ramen för det kompletterade budgetunderlaget för 2022 inte medförde någon förändring vad avsåg den övergripande operativa bedömningen. Utskottet utgick ifrån att regeringen skulle återkomma med en utvecklad redovisning av objektsramarna i enlighet med riksdagens tillkännagivande.[9]

I sitt svar på Riksrevisionens skriftliga frågor inom ramen för denna uppföljning konstaterar Regeringskansliet att betydande ekonomiska medel har tilldelats Försvarsmakten sedan granskningsrapporten lämnades, och uppger att detta har bidragit till en bättre balans mellan uppgifter och resurser. Ytterligare en faktor som tas upp är Sveriges medlemskap i Nato, som har inneburit ett åtagande vad avser förmågemål och kravställningar på militär förmåga. Det faktum att både försvarsbeslut och Natos förmågemål löper över en längre period, bidrar till kontinuitet och bättre planeringsförutsättningar. Regeringen har i budgetpropositionen för 2026 angett att Sveriges försvarsutgifter som andel av BNP ska uppgå till 3,5 procent 2030. Vidare framgår att regeringen avser att ta de ytterligare steg som krävs för att nå 3,5 procent till 2030 i kommande budgetpropositioner utifrån bland annat fördjupade underlag från försvarsmyndigheterna. Prioriterade uppgifter utifrån den parlamentariska överenskommelsen om finansieringen av försvaret inkluderar bland annat behovet av ökad krigsduglighet i krigsförbanden, investeringar i personal, materiel, förnödenheter och infrastruktur.[10]

Rekommendation till Försvarsmakten att fortsätta att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bland annat avseende krigsplacering av materiel, har i viktiga delar omhändertagits

Vi bedömer att Försvarsmakten har hanterat rekommendationen genom ett flertal åtgärder, och att detta har lett till vissa förbättringar. Vi bedömer att Riksrevisionens granskningsrapport har satt ett starkt fokus på ett i stor utsträckning känt problem, och därigenom bidragit till att åtgärder vidtagits.

Försvarsmakten uppger i sitt svar inom ramen för denna uppföljning att rekommendationen omhändertas inom flera processer. Armén har under arméstabens ledning påbörjat och genomfört ett antal aktiviteter och åtgärder utgående från den givna rekommendationen. Ett antal åtgärder riktas mot krigsplacering av, såväl som rådighet över, arméns materiel (vissa pågående arbeten faller således inom både denna rekommendation som efterföljande). Genom en ökad lokal rådighet över materiel säkerställs att krigsplacerad materiel finns tillgänglig i anslutning till respektive krigsförband. Vidare säkerställs att nyttjandet av samma materiel i den dagliga verksamheten kan koordineras av aktuell garnisonschef. För att i högre grad än tidigare uppnå detta genomfördes under 2023 ett ”mobiliseringsseminarium” för att pröva förmågan att uppgå i mobiliseringsberedskap och därefter flytta materiel till aktuell garnison. Utgående från detta startades operation S:t Göran 2025, för att inom hela armén samordnat flytta materiel till respektive garnison och krigsförband.[11]

Personell förstärkning av arméns logistikenheter uppges ske genom återkommande revideringar av krigsorganisationen parallellt med utbildning i krigsplacering av materiel i organisationen. Samtidigt pågår utveckling av orderverk rörande mobilisering och aktivering i armén.[12]

Ett nytt beredskapssystem är under framtagande i Försvarsmakten som går ut på att sammanföra olika orderverk och skapa ökad möjlighet att balansera produktionen av krigsförband (förmågeskapande) med det operativa nyttjandet av krigsförbanden (förmågenyttjande) för att uppnå störst effekt och rationalitet. Vidare pågår arbete för att korta tiden för ingående i nästa krigsorganisation. Detta uppges göra att armén snabbare kommer till en organisation med bättre balans mellan tillgång och behov på materiel och personal. Utöver detta strävar armén mot att förbättra arbetssätten och få delar av organisationen att arbeta mer tillsammans, så att alla förstår krigsorganisationens behovssättning och krigsplaceringsläge.[13]

Rekommendation till Försvarsmakten att säkerställa att armén har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt

Vi bedömer att Försvarsmakten har hanterat rekommendationen. Vi konstaterar att arméchefen har fått ökad rådighet och bedömer att Riksrevisionens granskningsrapport sannolikt har bidragit till att åtgärder har vidtagits.

Arméstaben uppger i sitt svar att den omhändertagit rekommendationen, men uppger samtidigt att delar av processen fortfarande ligger hos andra delar av myndigheten, bland annat kopplat till krigsplacering. Försvarsmakten har i den så kallade strukturutredningen med efterföljande strukturdirektiv beslutat om ett antal förändringar i grundorganisationen. Dessa medför ökad rådighet för arméchefen avseende ledning och samordning inom sitt ansvarsområde. I synnerhet får arméchefen en större rådighet över krigsplaceringen.[14]

Avseende ökad effektivitet rörande planering och genomförande av verksamhet utvecklar arméstaben krigsförbandsplaner och produktionskort; dessa reglerar krigsförbandens tänkta planerade utveckling samt hur organisationen ska styras för att producera dessa på ett så effektivt sätt som möjligt. Rådighet över produktionsfaktorer uppges vara avgörande för effektivt skapande av krigsförband och krigföringsförmåga. Mot bakgrund av detta uppger arméstaben att operation S:t Göran bidrar positivt till arméchefens möjlighet till planering och genomförande av verksamhet.[15]

Rekommendation till Försvarsmakten att ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning

Riksrevisionen har inte fått svar från Försvarsmakten om huruvida denna rekommendation har omhändertagits. Det är inte heller tydligt i vare sig budgetunderlag eller årsredovisningar att Försvarsmakten vidtagit några åtgärder med anledning av rekommendationen.

Rekommendation till Försvarsmakten att ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten

Riksrevisionen har inte fått svar från Försvarsmakten om huruvida denna rekommendation har omhändertagits. Det är inte heller tydligt i vare sig budgetunderlag eller årsredovisningar att Försvarsmakten vidtagit några åtgärder med anledning av rekommendationen.

Övriga åtgärder till följd av granskningsrapporten

Vi konstaterar att regeringen vidtagit och fortsatt vidtar åtgärder med kopplingar till ett flertal iakttagelser och slutsatser i Riksrevisionens granskningsrapport, vad gäller både styrning genom ändringar i instruktion och uppföljning genom uppdrag till Försvarsmakten. Vi bedömer att regeringen arbetar för att steg för steg försäkra sig om att Försvarsmakten har förutsättningar att planera och genomföra sin verksamhet. Vi bedömer också att Försvarsmakten arbetar för att komma till rätta med flera av de problem och brister som Riksrevisionen identifierade i sin granskningsrapport. Både Regeringskansliet och Försvarsmakten uppger att de har haft nytta av Riksrevisionens granskningsrapport.

I sitt svar på Riksrevisionens skriftliga frågor inom ramen för denna uppföljning uppger Regeringskansliet att regeringen har haft nytta av Riksrevisionens granskningsrapport. Som svar på frågan om huruvida regeringen vidtagit andra åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning än de med en direkt koppling till rekommendationerna till regeringen, uppges att Försvarsmakten år 2020 fick en ändring i myndighetens instruktion[16] med införande av en huvuduppgift för Försvarsmakten: att försvara Sverige mot väpnat angrepp. I regeringens beslut om inriktning för Försvarsmakten 2021–2025[17] framgick den av riksdagen beslutade krigsorganisationen samt dess utveckling. I samband med försvarsbeslutet 2024 beslutades en ny instruktion för Försvarsmakten[18] där huvuduppgiften även omfattar kollektivt försvar inom ramen för Nato. Krigsorganisationens utveckling skrevs in i samma förordning. Vidare uppges regeringen ha vidtagit ett stort antal åtgärder såväl för att utveckla styrningen av Försvarsmakten som för att följa upp verksamheten, något som skett genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut, dialog och besök i organisationen. En sådan uppföljning är regeringens beslut om uppdrag 2023 till Försvarsmakten att redovisa materieluppfyllnad,[19] där myndigheten fick i uppdrag att redovisa uppfyllnadsgrad och tilldelning av personlig utrustning och gruppmateriel i grund- och krigsorganisationen. Detta beslut följdes senare upp med ett uppdrag i regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Försvarsmakten.[20] I samma regleringsbrev fick Försvarsmakten även uppdrag att redovisa myndighetens logistik- och ledningskoncept. Ytterligare ett exempel är regeringens ändring av regleringsbrev för budgetåret 2024[21] om redovisning av beskrivningar av fastställda krigsförband.[22]

Regeringskansliet uppger att uppdrag, återrapportering och löpande dialog har bidragit till en ökad tydlighet i var Försvarsmakten befinner sig i sin utveckling av grund- och krigsorganisationen. Regeringen arbetar även med att undanröja hinder för tillväxt. Exempelvis har regeringen fattat beslut om en tillfällig förordning[23] med särskilda bestämmelser om anmälan av vissa försvarsverksamheter, och beslutat om ett uppdrag till en utredare att föreslå ändringar i plan- och byggregelverket som underlättar för utbyggnaden av totalförsvarets militära del.[24] [25]

När det gäller det fortsatta arbetet med koppling till granskningen finns det i regleringsbrevet för 2026 bland annat uppföljning avseende Försvarsmaktens sjukvårdskoncept, fastställt minsta bestånd av ammunition, behov av egen och allierades förhandslagring av materiel och förnödenheter samt underlag för fortsatt arbete med Natos förmågeprocess. Vidare planeras för fortsatta besök vid staber, ledningar och förband.[26]

På frågan om de problem eller brister som uppmärksammades i granskningen har hanterats eller undanröjts, svarar Regeringskansliet att det i dag råder en bättre balans mellan uppgifter och resurser. Denna balans uppges kräva ett kontinuerligt arbete, vilket exemplifieras genom skrivningarna i regeringens proposition om Totalförsvaret 2025–2030 om att Natos förmågemål kan komma att föranleda justeringar i innevarande försvarsbeslut. Detta gäller både uppgifter och åtaganden samt resurser.[27]

I sitt svar på Riksrevisionens skriftliga frågor inom ramen för denna uppföljning uppger Försvarsmakten (arméstaben) att stora förändrings- och förbättringsarbeten avseende mandatförskjutning och tillgänglighet pågår, och att Riksrevisionens granskningsrapport utifrån ett arméperspektiv har gett incitament för fortsatt utveckling och förbättring när det gäller arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera och med att säkerställa att armén har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet.[28]

Referenslista

Bet. 2021/22:FöU4, Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna.

Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

Förordning (2024:1333) med instruktion för Försvarsmakten.

Förordning (2024:1212) med särskilda bestämmelser om anmälan av vissa försvarsverksamheter.

Regeringsbeslut Fö2018/01425, Fö2020/00228 (delvis), Fö2020/01269 (delvis), Inriktning för Försvarsmakten 2021–2025.

Regeringsbeslut Fö2023/01574, Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa materieluppfyllnad.

Regeringsbeslut Fö2023/01262, Fö2023/01517, Fö2023/01843 m.fl., Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Försvarsmakten.

Regeringsbeslut Fö2024/01750, Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Försvarsmakten.

Regeringsbeslut Fö2024/02054, Inriktning för det militära försvaret 2025–2030.

Regeringsbeslut Fö2025/01013, Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Försvarsmakten.

Skr. 2021/22:63, Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna.

Regeringskansliet, Uppdrag att föreslå ändringar i plan- och byggregelverket som underlättar för utbyggnaden av totalförsvarets militära del (LI 2026:A), 2025.