Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens bedömning är att granskningen påverkat de åtgärder som faktiskt genomförts av regeringen och Tillväxtverket. Det gäller regeringens utveckling av redovisningen av transportbidraget till riksdagen i samband med budgetpropositionen och Tillväxtverkets arbete med att utveckla sina rutiner för handläggning och kontroll av transportbidraget.

Riksrevisionen bedömer också att granskningen, utöver resultat i form av faktiska åtgärder, har bidragit till ett bättre beslutsunderlag. Det gäller analysen av transportbidragets klimatpåverkan och hur EU:s statsstödsregler påverkar möjligheterna att justera bidraget.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i november 2019 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

I arbetet med den här uppföljningen har vi använt dokumentstudier, däribland regeringens skrivelse om granskningen, budgetpropositioner samt ett antal olika regeringsuppdrag till Tillväxtverket med tillhörande redovisningar av uppdragen. Vi har även ställt skriftliga frågor till kontaktpersoner vid Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) och Tillväxtverket.

Riksrevisionens granskning från 2021 i korthet

Transportbidraget infördes 1971 för att kompensera för kostnadsnackdelar som drabbar företag i de fyra nordligaste länen, och för att stimulera till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv. Ett motiv till granskningen var att utformningen av bidraget i stora drag hade sett likadan ut sedan införandet. De årliga utbetalningarna av bidrag hade under lång tid uppgått till cirka 350–450 miljoner kronor.

Riksrevisionen granskade om transportbidraget på ett effektivt sätt hade bidragit till att nå sina avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling, samtidigt som bidragets klimatpåverkan hade bedömts och beaktats. Granskningen omfattade regeringen och Tillväxtverket.

Granskningen visade att det fanns en risk att transportbidraget inte kompenserade för faktiska kostnadsnackdelar. Det berodde på flera osäkerheter i de modellbaserade underlag som påverkat bidragets utformning. Riksrevisionen bedömde även att det var oklart i vilken utsträckning transportbidraget påverkat företagens förädlingsgrad. Mycket tydde på att transportbidraget endast i begränsad utsträckning hade stimulerat till ökad förädlingsgrad, utveckling eller förändring av näringslivet i bidragsområdet.

Riksrevisionen bedömde också att regeringens redovisning till riksdagen gav en ofullständig bild av hur transportbidraget hade utvecklats över tid. Att antalet totala ansökningar, liksom nya sökande, hade minskat över tid och att koncentrationen av bidrag till ett fåtal företag var stor framgick inte. Dessutom utelämnade regeringen viktig information om begränsningar i hur resultaten kunde tolkas på grund av svagheter i analysen.

Granskningen visade också att transportbidragets klimatpåverkan inte hade bedömts ordentligt någon gång och det var oklart hur de bidragsgrundande transporternas klimatpåverkan faktiskt såg ut och hade utvecklats över tid. Enligt Riksrevisionen var det en brist att regeringen inte tidigare tagit fram ett sådant underlag.

Trots att Tillväxtverket hade utvecklat flera rutiner för att kontrollera riktigheten i uppgifter från bidragssökande var kontrollerna, enligt Riksrevisionens bedömning, inte fullt ut ändamålsenliga. Det system för urval av kontroller som Tillväxtverket hade byggt upp innebar en risk för att systematiska fel kunde undgå kontroll under en lång tid.

Granskningens övergripande slutsats var därmed att det var oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrog till att nå avsedda syften och därigenom målet för regional utveckling. Dessutom hade bidragets klimatpåverkan, vid tidpunkten för granskningen, aldrig bedömts eller beaktats. På grund av att Tillväxtverket inte hade säkerställt att kontrollerna av transportbidraget var fullt ut ändamålsenliga innebar det, enligt Riksrevisionen, dessutom en risk för felaktiga utbetalningar och att medlen därmed inte användes på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. Översynen borde inkludera att dels kvalitetssäkra analyser av transportkostnadsnackdelar utifrån faktiska transportkostnader, dels utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och så låg klimatpåverkan som möjligt.

Riksrevisionen rekommenderade Tillväxtverket att börja samla in uppgifter om transportsträcka vid handläggningen av transportbidrag samt att utveckla sina rutiner och system för kontroller av bidraget.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Det kvarstår osäkerhet om huruvida transportbidragets bidragsnivåer speglar faktiska transportkostnadsnackdelar

Innan Riksrevisionens granskning publicerades gav regeringen Tillväxtverket i uppdrag att analysera merkostnaderna för transport av varor för företag i stödområdet för transportbidraget.[1] Syftet var att säkerställa att bidraget faktiskt täcker och samtidigt inte överkompenserar för transportmerkostnader som uppkommer för de sökande företagen i stödområdet.[2]

Med anledning av Riksrevisionens granskning[3] gav regeringen Tillväxtverket ett tilläggsuppdrag inom ramen för det redan pågående uppdraget om transportmerkostnader.[4] Tilläggsuppdraget handlade om att bedöma möjligheterna att samla in kompletterande information om transportavstånd kopplad till de faktiska transportkostnaderna. Det var därmed ett första steg i linje med Riksrevisionens rekommendation om att kvalitetssäkra de modellbaserade analyserna av transportmerkostnader utifrån ett underlag baserat på faktiska transportkostnader.

Tillväxtverket redovisade båda uppdragen i januari 2023. I analysen av transportmerkostnader användes samma modell som även hade utgjort underlag för tidigare beräkningar av transportmerkostnader[5], det vill säga det modellbaserade underlag som Riksrevisionen i sin granskning hade bedömt vara förknippat med flera osäkerheter. Tillväxtverket bedömde att underlaget inte var tillräckligt för att kunna föreslå justerade bidragssatser, och rekommenderade regeringen att genomföra en översyn av den befintliga modellen för beräkning av transportbidragsnivåer.[6]

I sin redovisning av tilläggsuppdraget konstaterade Tillväxtverket samtidigt att det fanns möjligheter att samla in informationen om transportavstånd från de sökande företagen men att det bland annat krävde ett utökat systemstöd.[7] Uppgifter om transportavstånd skulle enligt Tillväxtverket kunna utgöra ytterligare ett verktyg för att beräkna faktiska merkostnader inom stödområdet.[8] Tillväxtverket har dock hittills inte börjat samla in den informationen.[9]

2024 gav regeringen Tillväxtverket i uppdrag att föreslå en minskning av bidragsnivåerna för uttransporter för transportbidrag.[10] Tillväxtverket uppger att eftersom regeringen inte hade gjort någon översyn av modellen baserade Tillväxtverket sitt förslag till minskade bidragsnivåer för uttransporter på tidigare genomförda analyser med den befintliga modellen.[11] Detta innebär att osäkerheten om huruvida transportbidragets bidragsnivåer speglar faktiska transportkostnadsnackdelar kvarstår.

Regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att förbättra transportbidragets bidrag till höjd förädlingsgrad

I sin skrivelse om Riksrevisionens granskning redogjorde regeringen för att man inte avsåg vidta några åtgärder för att förbättra transportbidragets bidrag till höjd förädlingsgrad. Regeringen bedömde att syftet med att stimulera till höjd förädlingsgrad i områdets näringsliv uppnås genom förutsättningen att varorna ska genomgå betydande bearbetning i stödområdet.[12] Regeringen har fortfarande inte vidtagit några åtgärder gällande detta.[13]

Regeringen har utvecklat sin redovisning av transportbidraget till riksdagen

Regeringen har utvecklat sin redovisning till riksdagen i samband med budgetpropositionen med anledning av Riksrevisionens granskning.[14] Transportbidragets utveckling över tid beskrivs mer utförligt i 2022 års budgetproposition än tidigare, och regeringen tydliggör till exempel att de jämförelser som görs mellan företag som erhållit bidrag och en kontrollgrupp inte kan tolkas som att det är transportbidraget som orsakat skillnaden.[15]

Transportbidragets klimatpåverkan har bedömts, men EU:s statsstödsregler utgör ett hinder för att justera bidraget i syfte att minska klimatpåverkan

Tillväxtverket fick 2020 i uppdrag av regeringen att analysera möjligheterna att utforma Transportbidraget där hänsyn tas till klimateffekter.[16] Uppdraget redovisades till regeringen i september 2021, ett halvår efter att Riksrevisionens granskning hade publicerats. Inom det uppdraget gjordes för första gången en bedömning av bidragets klimatpåverkan.[17]

Tillväxtverket lämnade i slutrapporteringen av uppdraget ett antal olika förslag för hur transportbidraget skulle kunna premiera klimateffektiva transportval. En av slutsatserna i rapporten var att EU:s allmänna gruppundantagsförordning (GBER) inte medger att transportbidrag betalas ut för annat än merkostnader och för transportmedlet med lägsta kostnad. Därmed kan ingen förändring göras i den svenska förordningen för transportbidraget (SF 200:281), om inte GBER ändras.[18]

Tillväxtverket har utvecklat sitt arbete med kontroller av transportbidraget

Som ett direkt resultat av Riksrevisionens granskning införde Tillväxtverket nya rutiner för specialgranskningar och en manuell ”granskningschecklista” för handläggningen av transportbidraget.

Under 2024 har Tillväxtverket infört ett nytt handläggningssystem, vilket inneburit att rutiner och handläggning för transportbidraget setts över och utvecklats ytterligare. Flertalet av de kontroller som tidigare utfördes manuellt av handläggare har nu ett utökat systemstöd, vilket minskar risken för handläggningsfel. Det nya handläggningssystemet underlättar också för en bättre uppföljning av kontrollverksamheten.[19] De förändringar som Tillväxtverket genomfört ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation.

Referenslista

Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022, Utgiftsområde 19, Bet. 2021/22:NU2, rskr 2021/22:97.

Tillväxtverket, Transportbidrag och klimathänsyn, 2021, dnr 2020-388.

Tillväxtverket, Analys av merkostnader generellt för transport av varor för företag i stödområdet för transportbidraget, 2023, dnr 2021-732.

Tillväxtverket, Tilläggsuppdrag: ”bedöma möjligheterna att samla in kompletterade information om transportavstånd kopplat till de faktiska transportkostnaderna”, 2023, dnr 2022-253.

Tillväxtverket, Översyn av prognosmodellen och förslag på minskning av bidragsnivåerna för uttransporterna för transportbidraget, 2024, dnr 2024-113.

Regeringens skrivelse 2020/21:210, Riksrevisionens rapport om Transportbidraget.

Regeringsbeslut I2, Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Tillväxtverket, N2020/02290.

Regeringsbeslut I1, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Tillväxtverket, N2021/00458 N2021/00375 (delvis).

Regeringsbeslut I4, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Tillväxtverket, 2022/02326 (delvis).

Regeringsbeslut I14, Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Tillväxtverket, KN2023/04613, KN2023/04632 (delvis), KN2023/02455.