Statens insatser vid hantering av dödsbon – utredning, förvaltning och skifte

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är:

Delfrågorna är:

1. Handlägger Skatteverket bouppteckningar på ett effektivt sätt?
2. Utser och kontrollerar tingsrätterna boutredningsmän och skiftesmän på ett effektivt sätt?
3. Utser och kontrollerar Kammarkollegiet gode män på ett effektivt sätt?
4. Har regeringen säkerställt en tillräcklig reglering vid köp av tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon?

Vi har avgränsat bort två delar i Kammarkollegiets arbete som är närliggande till deras arbete med att utse gode män för att förvalta och avveckla dödsbon. De två delarna är att granska testamenten när Allmänna arvsfonden är legal arvinge och att handlägga frågor om arvsavstående.[6] Vi har avgränsat bort dessa uppgifter eftersom kontrollen av testamenten kan komma att påverkas av Arvs- och testamentsrättsutredningen som pågick samtidigt som granskningen[7], medan frågor om arvsavstående inte handlar om att utreda, förvalta eller skifta dödsboet utan om att pröva om ett arvsavstående är förenligt med 3 kap. 10–13 §§ lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden.

1.3 Bedömningsgrunder

Dödsbon bildas för att kunna hantera de tillgångar och skulder som en person lämnar efter sig vid sin död. Syftet med dödsboet är att säkerställa att de skulder personen hade vid sin död betalas till borgenärerna, att begravningskostnader betalas och att kvarvarande tillgångar tillfaller de arvingar som har rätt till dem. Under tiden som arbetet med detta pågår ska tillgångarnas värde bevaras. Det är tydligt att lagstiftaren därutöver haft intentionen att hanteringen av dödsbon ska ske snabbt och smidigt.[8] Statens insatser behöver utföras på ett effektivt sätt och regelverken behöver vara utformade så att de intressen som är beroende av dödsboets hantering värnas. Regelverken behöver också vara tillräckligt lättillgängliga med hänsyn till att dödsbon ofta hanteras av privatpersoner som bara gör det en eller ett fåtal gånger i sitt liv utan att de har någon kunskap eller erfarenhet av dödsbohantering.

Vi baserar våra bedömningsgrunder på ovanstående utgångspunkter, tillsammans med specifika krav i lag och förordning gällande Skatteverkets, tingsrätternas och Kammarkollegiets arbete med dödsbon.[9] Därtill utgår vi från generella krav på hög effektivitet i statlig verksamhet och god hushållning med statens medel.[10] Vi utgår även från krav på att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska vidare vara saklig och opartisk, och ärenden ska utredas i den omfattning som deras beskaffenhet kräver.[11]

1.3.1 Delfråga 1 – Skatteverket

De operationaliserade bedömningsgrunderna för delfråga 1 är följande:

• Skatteverket ska se till att bouppteckningar inkommer inom rimlig tid.
• Skatteverket ska fatta beslut om registrering av inkomna bouppteckningar inom rimlig tid.
• Skatteverket ska handlägga bouppteckningar enhetligt och korrekt.
• Skatteverket ska kontrollera bouppteckningar och se till att brister avhjälps i den omfattning som ärvdabalken ställer krav på.
• Skatteverket ska se till att ovanstående punkter uppfylls till lägsta möjliga kostnad, bland annat genom ledning, styrning och uppföljning av verksamheten.

1.3.2 Delfråga 2 – Tingsrätterna

De operationaliserade bedömningsgrunderna för delfråga 2 är följande:

• Tingsrätten ska tillämpa tydliga kvalifikationskrav för vem som kan förordnas som boutrednings- och skiftesman.
• Tingsrätten ska förordna boutrednings- och skiftesmän på ett sakligt och opartiskt sätt.
• Tingsrätten ska se till att kontrollåtgärder[12] vidtas när domstolen får indikationer på att en boutredningsman eller skiftesman inte sköter sitt uppdrag.

1.3.3 Delfråga 3 – Kammarkollegiet

De operationaliserade bedömningsgrunderna för delfråga 3 är följande:

• Kammarkollegiet ska tillämpa tydliga kvalifikationskrav för vem som kan förordnas som god man.
• Kammarkollegiet ska förordna gode män på ett sakligt och opartiskt sätt.
• Kammarkollegiet ska se till att uppdraget är tydligt formulerat och att den avtalade timersättningen till gode män är rimlig.
• Kammarkollegiet ska under tiden och i efterhand kontrollera de gode männens dödsboförvaltning och ekonomiska redovisning.
• Kammarkollegiet ska agera när det framkommer uppgifter om att den gode mannen inte sköter sitt uppdrag. Det kan Kammarkollegiet göra till exempel genom att entlediga den gode mannen.
• Kammarkollegiet ska se till att ovanstående punkter uppfylls till lägsta möjliga kostnad, bland annat genom ledning, styrning och uppföljning av verksamheten.

1.3.4 Delfråga 4 – Reglering vid köp av tjänster

De operationaliserade bedömningsgrunderna för delfråga 4 är följande:

• Det ska finnas en tillräcklig reglering som värnar dödsbodelägares och borgenärers rättigheter vid köp av tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon.
• Det ska finnas möjlighet för dödsboet att klaga och få sin sak prövad om en tvist uppstår, till en rimlig kostnad i både tid och pengar.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Tobias Hamfelt (projektledare) och Linda Sahlén Östman. Ulrika Brun och Åsa Barat Ullenius har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Livia Johannesson, docent i offentlig förvaltning, Förvaltningshögskolan Göteborgs universitet och Lisa Nordlund, doktorand i civilrätt, Uppsala universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet och Justitiedepartementet), Domstolsverket, Kammarkollegiet, Skatteverket och tingsrätterna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Vi har genomgående använt oss av intervjuer och dokumentstudier för att besvara granskningens delfrågor. Vi har intervjuat och ställt skriftliga frågor till företrädare för Kammarkollegiet, Regeringskansliet, Skatteverket och tingsrätterna och gått igenom dokumentation såsom verksamheternas riktlinjer, vägledningar, förordnandelistor och uppföljningar. Vi har även genomfört intervjuer med andra relevanta aktörer så som Sveriges Begravningsbyråers Förbund (SBF), Familjens jurist och Advokatsamfundet. Vi har även haft skriftliga kontakter med Allmänna Reklamationsnämnden (ARN), Svenska bankföreningen, Finansinspektionen, Konsumentverket, Konsumenternas Bank- och finansbyrå, och Konsumenternas Försäkringsbyrå. Därutöver har vi genomfört en mindre rättsutredning för att kartlägga rättsläget för boutredningsmän, skiftesmän och privata tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon, se bilaga 1.

För delfråga 1, om Skatteverkets arbete, har vi använt oss av ärende- och verksamhetsstatistik över Skatteverkets bouppteckningsärenden. Populationen består av alla ärenden som startats mellan 2015-01-01 och 2024-12-31. Med anledning av att ärenden kan startas ett år och avgöras efterföljande år redovisar vi statistiken för åren 2016–2024. I ärendestatistiken framgår bland annat tidpunkter för olika händelser i handläggningen, vilket beslut som har fattats, antalet kompletteringar och personer kopplade till ärendet, samt på vilken sektion ärendet har handlagts. Resultaten av analysen redovisas i kapitel 2 och mer utförligt i bilaga 2.

För delfråga 2, om tingsrätternas arbete, har vi använt oss av viss ärende- och verksamhetsstatistik över tingsrätternas arbete som vägledning för vårt urval av tingsrätter som vi har intervjuat. Det handlar till exempel om uppgifter om totalt antal förordnade och entledigade boutredningsmän vid de olika tingsrätterna som vi inhämtat från Domstolsverket. Vi har valt ut en tingsrätt per hovrättsdomkrets[13] för intervjuer, där syftet har varit att få en djupare inblick i hur tingsrätterna arbetar och ta reda på om de ser några utmaningar med arbetet inom detta område.[14] Utifrån informationen från de fördjupade intervjuerna med tingsrätterna har vi sedan utformat en enkät som alla tingsrätter besvarat, i syfte att få en bild av hur det ser ut totalt sett.[15]

När det gäller delfråga 3, om Kammarkollegiets arbete, har vi genomfört en aktgranskning av ett slumpmässigt urval av akter som avslutats under 2024.[16] Syftet med aktgranskningen har varit att granska på vilket sätt Kammarkollegiet arbetat med att förordna och kontrollera de gode männens förvaltning.

2. Skatteverkets handläggning av bouppteckningar

Sammanfattande iakttagelser:

• Skatteverket ser inte i tillräcklig utsträckning till att bouppteckningar inkommer inom rimlig tid. Den initiala processen är automatiserad och fungerar väl, men det manuella arbetet med att få in bouppteckningar som inte lämnas in självmant har brister.
• Skatteverket har inte fattat beslut om registrering av inkomna bouppteckningar inom rimlig tid. Genomströmningstiden blev under 2020 alltför lång och förblev lång alltför länge.
• Skatteverket handlägger över lag bouppteckningar enhetligt och korrekt. Andelen överklagade ärenden som vinner bifall är relativt stor, men bifallen beror främst på faktorer som Skatteverket inte råder över och Skatteverkets egen kvalitetskontroll visar på generellt goda resultat.
• Skatteverket kontrollerar bouppteckningar och ser till att brister avhjälps i den omfattning som ärvdabalken ställer krav på.
• Skatteverket har vidtagit åtgärder för att åtgärda de problem som de har haft med genomströmningstider och kvalitetsbrister. Skatteverket har tagit initiativ till att möjliggöra elektronisk inlämning av bouppteckningar.

2.1 Beskrivning av hanteringen av bouppteckningar

2.1.1 Vad en bouppteckning är och varför den behövs

Begreppet bouppteckning avser både den förrättning till vilken dödsbodelägare och andra berörda kallas och den handling som upprättas vid förrättningen. Det huvudsakliga syftet med bouppteckningen är att klargöra förutsättningarna inför arvskiftet, och bouppteckningen har därför flera viktiga funktioner. Bland annat visar den vilka som är dödsbodelägare eller annars har rätt till arv. Den visar också dödsboets tillgångar och skulder samt vilka som har rätt att företräda dödsboet. I praktiken fungerar en registrerad bouppteckning som en legitimationshandling för dödsboet i kontakt med tredje man.[17] I lagkommentaren till ärvdabalken lyfts totalt sju användningsområden för bouppteckningen.[18] En bouppteckning ska som huvudregel förrättas senast tre månader efter dödsfallet och lämnas till Skatteverket inom en månad från det att den upprättades.[19] Ansvaret för att förrättning av bouppteckning sker ligger som huvudregel på den dödsbodelägare som har egendomen i sin vård.[20]

Till förrättningen av bouppteckningen ska tänkbara dödsbodelägare och efterarvingar kallas. Efterlevande make eller sambo ska alltid kallas, även om de inte är dödsbodelägare. Vid förrättningen deltar också två förrättningsmän.[21] Vid förrättningen uppger bouppgivaren, det vill säga den som vårdar egendomen eller i övrigt bäst känner boet, hur dödsboet ser ut och vilka tillgångar och skulder som finns. Andra deltagande ska på anmaning uppge uppgifter om dödsboet. Bouppgivaren intygar att uppgifterna är lämnade på heder och samvete, och förrättningsmännen intygar att allt blivit riktigt antecknat och att tillgångarna har värderats efter bästa förmåga.[22] Därefter lämnas bouppteckningen in till Skatteverket.[23] Den som lämnar in bouppteckningen benämner Skatteverket som ingivare. En så kallad tilläggsbouppteckning ska göras utifall en ny tillgång eller skuld upptäcks eller om det framkommer annan felaktighet i bouppteckningen efter att den lämnats in.[24]

I vissa fall kan i stället för en bouppteckning en dödsboanmälan göras. Det gäller när dödsboets tillgångar inte räcker till annat än begravningskostnaden och andra utgifter med anledning av dödsfallet.[25]

2.1.2 Skatteverket ska se till att bouppteckningen lämnas in, kontrolleras och registreras

Skatteverket ska se till att bouppteckningen, när det krävs, förrättas och lämnas in inom föreskriven tid. Om det inte sker får Skatteverket vid vite förelägga viss tid för att så ska ske.[26] Ett vitesföreläggande ska delges adressaten.[27] Skatteverket kan anlita en stämningsman för att genomföra delgivning av vitesföreläggande om vanlig delgivning[28] inte har kunnat ske. I de fall bouppteckning inte har skett får Skatteverket förordna en lämplig person som får i uppgift att se till att en bouppteckning förrättas och lämnas in.[29] Detta arbete kallar Skatteverket för påminnelsearbete.

När en bouppteckning har kommit in ska Skatteverket kontrollera att bouppteckningen har gått till på det sätt som anges i ärvdabalken. Finns det brister i bouppteckningen begär Skatteverket komplettering av ingivaren om bristerna kan åtgärdas. Om ingivaren inte åtgärdar bristerna, eller om bristerna inte kan åtgärdas med en komplettering, beslutar Skatteverket om att inte registrera bouppteckningen. Bouppteckningsskyldigheten kvarstår dock och en ny bouppteckning ska skickas in. Om Skatteverket bedömer att bouppteckningen har gått till på det sätt som ärvdabalken ställer krav på ska Skatteverket registrera bouppteckningen och förse den med bevis om att en registrering har skett.[30]

Skatteverket ska bevara en kopia av den registrerade bouppteckningen, och även hantera begäran om utlämnande av registrerade bouppteckningar. Därutöver har Skatteverket kontakt med allmänheten i frågor om bouppteckning och handläggningen av dessa.

En dödsboanmälan kan initieras av den som har ansvar för att se till att en bouppteckning förrättas. Den personen anmäler till kommunens socialnämnd att en dödsboanmälan ska göras. Kommunens socialnämnd prövar om det finns förutsättningar för att göra en dödsboanmälan och om så bedöms, gör socialnämnden dödsboanmälningen till Skatteverket.[31] Skatteverket bevarar dödsboanmälningarna men har ingen uppgift att granska innehållet i anmälan eller förutsättningarna för att göra en dödsboanmälan.

2.1.3 Skatteverkets bouppteckningsverksamhet

Handläggningen av bouppteckningar sker inom Skatteverkets bouppteckningsverksamhet där även vissa andra av Skatteverkets uppgifter utförs.[32] Bouppteckningsverksamheten utgör en enhet inom Skatteverket och är uppdelad i fyra sektioner som ligger i Härnösand, Kalmar och Visby. Inom sektionerna har Skatteverket organiserat team som handläggarna samarbetar inom.

Handläggningen av bouppteckningar är pappersbaserad. Bouppteckningarna inkommer med fysisk post i originalhandlingar, och dessa ska stämplas och fysiskt kopieras samt därefter distribueras med fysisk post tillbaka till ingivaren.

Skatteverkets bouppteckningsverksamhet utgör en mindre del av Skatteverkets totala verksamhet. År 2024 var den totala verksamhetskostnaden för bouppteckningsverksamheten 87,5 mnkr, vilket var 0,9 procent av den totala verksamhetskostnaden på Skatteverket.[33]

2.2 Skatteverkets arbete med att få in bouppteckningar

Skatteverkets arbete med att få in bouppteckningar inom rimlig tid är över lag väl fungerande. Den initiala fasen är automatiserad och fungerar bra. Det finns däremot större brister i Skatteverkets arbete med att få in bouppteckningar som inte lämnas in självmant, vilket JO har kritiserat.

2.2.1 Skatteverkets arbete med att få in bouppteckningar fungerar väl initialt

Den stora merparten av bouppteckningar som ska komma in, gör det. Den genomsnittliga tiden från ett dödsfall till det att en bouppteckning lämnas in under 2024 var 87 dagar.[34] När Skatteverkets bouppteckningsverksamhet får en avisering från folkbokföringsdatabasen att en individ har dött startas ett ärende. Två veckor efter att ärendet startats skickas ett automatiskt utskick till de, enligt Skatteverkets bouppteckningssystem, troliga dödsbodelägarna om att bouppteckningsskyldighet föreligger. Information om bouppteckningsskyldigheten skickas även till dödsboets adress. Har ingen bouppteckning inkommit inom fyra månader från dödsfallet, skickas en automatisk påminnelse.[35]

2.2.2 Skatteverket brister i arbetet med att få in bouppteckningar som inte lämnas in självmant

Även om Skatteverket över lag har en väl fungerande process för att få in bouppteckningar har Skatteverkets arbete brister när det gäller att få in bouppteckningar som är svåra att få in. JO har 2024 riktat kritik mot att Skatteverket

• har varit passiva i sitt arbete med att få in bouppteckningar som inte lämnas in självmant och i stället nedprioriterat ärenden när Skatteverket bedömt att förutsättningarna att få in en bouppteckning varit begränsade
• inte har använt vitesförelägganden i tillräcklig utsträckning och inte heller tillräckligt ändamålsenligt eftersom Skatteverket inte beslutat om ett nytt, högre, vitesföreläggande när en bouppteckning inte kommit in vid första vitet
• har varit återhållsamma med att anlita en stämningsman när annan delgivning misslyckats
• inte har nyttjat möjligheten att utse en särskild bouppteckningsförrättare för att upprätta bouppteckningen.[36]

Skatteverket har med anledning av JO:s kritik initierat ett utvecklingsarbete för att åtgärda de konstaterade bristerna. En utmaning som Skatteverket dock ser är att vissa bouppteckningar är väldigt svåra att få in eftersom de troliga dödsbodelägarna av någon anledning håller sig borta eller inte befinner sig i landet. Skatteverket planerar att i större utsträckning tillämpa sina tillgängliga verktyg och utifrån utfallet av det pröva om det finns behov av eventuella lagändringar.[37]

2.3 Skatteverkets beslut om registrering

Vi konstaterar att Skatteverket inte har fattat beslut om registrering av bouppteckning inom rimlig tid. Genomströmningstiderna blev långa i samband med covid-19-pandemin och var långa under en onödigt lång period. Förklaringen till det är främst att resurserna inte var i nivå med inflödet av bouppteckningar eftersom Skatteverket inte hade förväntat sig ett konstant högre inflöde under och efter pandemin.

2.3.1 Skatteverket har tagit för lång tid på sig att besluta om bouppteckningar

Skatteverkets genomströmningstider för bouppteckningsärenden ökade i samband med covid-19-pandemin 2020–2022 och var långa under en onödigt lång period. Det var nästan uteslutande kötid, det vill säga tid från det att bouppteckningen inkommit till att en handläggare började handlägga bouppteckningen, som förlängde genomströmningstiden, se diagram 1.

Diagram 1 Genomströmningstid för bouppteckningsärenden uppdelat på olika moment, 2016–2024

Genomströmningstiden är tiden från att ett ärende startas till att ett beslut fattats i ärendet.[38] Den består av tre huvuddelar: i) tiden från ärendestart till att en bouppteckning kommit in till Skatteverket, ii) kötid, det vill säga tiden från att bouppteckningen kommit in till att en handläggare börjar handlägga ärendet, och iii) tiden från att handläggaren börjar handlägga ärendet till att beslut fattas. Genomströmningstiden var före 2020 i genomsnitt 96 dagar. Under toppen 2023 var genomsnittet 157 dagar.

Tiden innan en bouppteckning kommit in var för perioden 2016–2024 i genomsnitt 82 dagar. Kötiden var före covid-19-pandemin i genomsnitt 12 dagar. Det går snabbt för Skatteverket att komma till beslut när väl handläggningen har påbörjats. Genomsnittet för hela granskningsperioden är cirka 4 dagar. Skatteverket har dessutom under de senaste åren minskat det genomsnittliga antalet dagar det tar att fatta beslut om en bouppteckning. Noterbart är att majoriteten av bouppteckningarna går att fatta beslut om inom en dag från att handläggningen påbörjas.[39]

2.3.2 Förklaringarna till längre genomströmningstid

Ökningen i kötid är sammankopplad med att resurserna för att handlägga ärenden inte var i balans med inflödet av bouppteckningar. Balanserna byggdes således upp och kötiden ökade, se diagram 2. Det berodde på att inflödet var högre än tidigare år, särskilt jämfört med 2019 då ovanligt få bouppteckningar inkom, och på att de resurser som fanns till förfogande inte var tillräckliga för att hantera den mängden. Resurserna minskade dessutom samtidigt som inflödet ökade.

Diagram 2 Antalet inkomna och beslutade bouppteckningsärenden samt ärendebalansen 2016–2024

Den huvudsakliga anledningen till de minskade resurserna var, enligt Skatteverket, rekommendationerna att stanna hemma vid egna sjukdomssymtom eller sjukdomssymtom i familjen under covid-19-pandemin. Eftersom handläggningen av bouppteckningar sker med fysiska handlingar på plats minskade antalet personer som kunde arbeta med handläggning.[40] I arbetad tid minskade resurserna med 1,7 årsarbetskrafter 2020 jämfört med 2019.[41] En ytterligare anledning var att Skatteverket har att förhålla sig till flera skyndsamhetskrav i sin verksamhet, bland annat att hantera begäran om utlämnande av allmän handling och att besvara frågor från allmänheten, vilket var tvunget att utföras och därmed gick före handläggningen även om antalet handläggarresurser på totalen gick ned.[42]

2.3.3 Skatteverkets åtgärder för att korta genomströmningstiden har fått effekt men vidtogs senare än vad som hade varit möjligt

Skatteverkets åtgärder för att korta genomströmningstiderna har fått effekt. Genomströmningstiderna har minskat efter att åtgärderna infördes. Det dröjde dock innan åtgärderna vidtogs och gav resultat. Det är därför troligt att Skatteverket hade kunnat få ned genomströmningstiderna tidigare om de varit bättre förberedda på att snabbare vidta åtgärder.

De åtgärder som Skatteverket vidtagit kan kategoriseras i fyra typer av åtgärder:

• förbättrad målstyrning genom att varje sektion varje vecka sätter ett mål för antalet bouppteckningar som ska hanteras
• ökad mängd resurser framför allt genom nyrekryteringar under 2022 och 2023 (utöver det gjorde Skatteverket också en tillfällig resursförstärkning i Sundbyberg och anlitade konsulter för ankomstregistering samt övertidsinsatser)
• koncentration av befintliga resurser till handläggning, bland annat genom att en del av den telefonservice som bouppteckningsverksamheten tidigare tog hand om flyttades till Skatteupplysningen
• kategorisering av ärenden i olika flöden med syfte att komma till beslut snabbare i ärenden som var redo för beslut om registrering.[43]

2.3.4 Skatteverkets verksamhetsplanering har inte tagit hänsyn till förväntat inflöde

Skatteverket planerar inte sina resurser, i form av antalet handläggare, utifrån en bedömning av framtida inflöde av bouppteckningar. Vi konstaterar att Skatteverket har möjlighet att uppskatta det framtida inflödet långsiktigt utifrån prognoser över framtida dödsfall och kortsiktigt utifrån antalet nystartade ärenden i ärendehanteringssystemet.

SCB tar fram prognoser över framtida antal dödsfall. Vi har i vår genomgång av SCB:s prognoser för 2015–2023 funnit att den genomsnittliga avvikelsen i prognosen för nästkommande år, från det faktiska utfallet, är 2,1 procent (2020 undantaget).[44] Det visar att SCB:s prognoser är relativt tillförlitliga som underlag för att bedöma det framtida antalet döda och därmed inflödet av bouppteckningar.

Bouppteckningsverksamhetens ärendehanteringssystem startar automatiskt ett nytt ärende när information från folkbokföringsdatabasen kommer om att ett dödsfall har skett. Därefter tar det i genomsnitt 82 dagar tills det att en bouppteckning kommer in.[45] Det innebär att Skatteverket kan uppskatta inflödet av bouppteckningar om knappt fyra månader.

Vi kan konstatera att SCB även prognosticerar ett ökat antal dödsfall de kommande åren fram till 2030.[46] Det talar för att det ökade inflödet av bouppteckningar är en ny normalnivå.[47] På liknande sätt skulle Skatteverket ha kunnat bedöma om det ökade inflödet av bouppteckningar under 2020 var en ny normalnivå eller en tillfällig ökning kopplad till covid-19-pandemin.

2.3.5 En elektronisk inlämning av bouppteckningar skulle troligen öka produktiviteten

Skatteverkets produktivitet, i form av produktion per resurs, har varierat under perioden 2018–2024. År 2024 beslutades 9,3 bouppteckningar per dag[48], vilket var lika många som 2018. En toppnotering nåddes under 2021 med 9,8 beslutade bouppteckningar per dag.[49] Det finns således utrymme för en ökad produktivitet jämfört med dagens nivåer.

Skatteverket följer på ett ändamålsenligt sätt upp sin interna verksamhet vad gäller produktivitet. Skatteverket har tillgång till ärendestatistik över relevanta delar och nyttjar den i sin uppföljning.[50]

Skatteverket har föreslagit att skapa en möjlighet att inkomma med bouppteckningar elektroniskt. Förutsättningarna för detta begränsas i dag av bestämmelserna i ärvdabalken, och Skatteverket har därför tagit fram lagförslag för att möjliggöra sådan inlämning. Skulle förslagen resultera i ändrad lagstiftning behöver Skatteverket utveckla och införa en e-tjänst för inlämnande av bouppteckning.[51] Skatteverket bedömer att digitaliseringen skulle kunna öka effektiviteten i deras verksamhet, dels genom att själva handläggningen effektiviseras, dels genom att elektroniskt inlämnade bouppteckningar troligen blir mer kompletta och mindre tid därför behöver ägnas åt kompletteringar. Förslagen har remissbehandlats och regeringen bereder för tillfället Skatteverkets förslag och inkomna remissynpunkter.[52]

2.4 Enhetlig och korrekt handläggning hos Skatteverket

Vi konstaterar att Skatteverket handlägger bouppteckningar enhetligt och korrekt. Skatteverkets interna kvalitetskontroll visar på att kvaliteten i handläggningen generellt sett är god, men att det finns vissa områden som behöver förbättras och som dessutom varit förbättringsområden under flera år. Andelen överklagade bouppteckningar är liten men andelen överklaganden som vinner bifall, det vill säga att Skatteverkets beslut ändras, är däremot relativt stor. Skatteverket bedömer dock att bifallen beror på att uppgifter tillkommit i samband med överklagandet som Skatteverket inte kände till vid handläggningen.

2.4.1 Skatteverkets interna kvalitetskontroll visar på en över lag enhetlig och korrekt handläggning

Skatteverkets interna kvalitetskontroll visar på att handläggningen över lag är enhetlig och korrekt. Kvalitetskontrollen sker genom att ett urval av ärenden kontrolleras utifrån aspekterna registrering av uppgifter och handlingar, utredning/handläggning, beslut, klarspråk och arkivering. Urvalet är slumpmässigt och för vissa år kompletteras det med ett riktat urval. För alla kategorier utom utredning/handläggning har det högsta kvalitetsbetyget bedömts föreligga i fler än 90 procent av de utvalda ärendena. Kategorin utredning/handläggning har en god kvalitet i cirka 80 procent av de utvalda ärendena. Detta resultat har varit relativt konstant under åren 2021–2024.[53]

Det finns några brister som Skatteverket återkommande identifierat i sitt kvalitetsarbete. Det visar på att vissa av Skatteverkets åtgärder inte varit tillräckliga. Samtidigt är vissa av bristerna kopplade till områden som är särskilt komplicerade, såsom att rätt bedöma dödsbodelägarkrets och efterarvingar. Andra brister, såsom att registrera alla personnummer vid ankomstregistreringen, utgör däremot slarv i handläggningen och borde inte kvarstå som återkommande brister.

2.4.2 Skatteverkets åtgärder för att åtgärda brister i handläggningen har delvis fått effekt

Skatteverkets åtgärder för att åtgärda brister i handläggningen har huvudsakligen handlat om olika typer av informationsinsatser till handläggarna om vilka brister som har framkommit och vad handläggarna ska göra annorlunda för att åtgärda dessa brister. Informationsinsatserna har genomförts av teamen och sektionscheferna eller genom utbildningar från det rättsliga stödet. Därutöver har chefer gett de enskilda handläggarna individuell återkoppling utifrån uppföljningen. Flera av åtgärderna har fått önskad effekt medan vissa har försenats eller inte kunnat genomföras. Det finns vissa brister som däremot kvarstått efter åtgärderna, vilket visar på att åtgärderna inte fått effekt fullt ut.

Vi konstaterar att Skatteverket har en rimlig modell för kvalitetsuppföljning i vilken Skatteverket identifierar relevanta brister och tar fram åtgärder mot dessa. Modellen skulle kunna förbättras genom att alltid välja ett tillräckligt stort slumpmässigt urval för att möjliggöra generaliseringar.

2.4.3 En liten andel av besluten om registrering av bouppteckning överklagas

Skatteverkets beslut om registrering av bouppteckning överklagas i liten utsträckning. Endast cirka 0,2 procent av alla beslut om registrering av bouppteckning och tilläggsbouppteckning överklagas. Av de överklagade besluten vinner drygt 20 procent bifall i domstol.[54] Andelen bifall är bland de högsta inom Skatteverkets verksamhet.[55] Däremot uppger Skatteverket att bifallen i huvudsak handlar om att nya uppgifter framkommit i samband med överklagandet som Skatteverket inte visste om vid handläggningen.[56] I vår genomgång av Skatteverkets manuellt förda statistik över utfallet i överklagade ärenden bekräftas denna bild. JO gör samma bedömning i sin genomgång av domar där frågan om registrering återförvisats från domstol under 2023 och en bit av 2024.[57] Skatteverket bedömer också att uppgifterna som framkommer är sådana som Skatteverket inte har i uppgift att närmare kontrollera under handläggningen. Det kan exempelvis handla om att en person antecknats som närvarande vid bouppteckningen men i överklagandet framkommer att den personen uppger att hen inte alls närvarade. I vissa fall handlar det dock om felaktigheter i Skatteverkets handläggning, men det är enligt Skatteverkets bedömning en minoritet av fallen.[58]

2.4.4 Sänkt servicenivå för att korta genomströmningstiden

För att korta genomströmningstiden beskriver Skatteverket att de under en tid sänkte vad de beskriver som servicenivån i sin handläggning. I Skatteverkets handläggning finns det vissa saker som de enligt ärvdabalken måste säkerställa är korrekta i bouppteckningen. Utöver det finns det saker som handläggarna vet om att tredje man ställer krav på ska finnas med i bouppteckningen. Exempelvis ställer banker ofta krav på att det specificeras vilken bank ett bankkonto finns hos och Lantmäteriet ställer krav på att kommun framgår i fastighetsbeteckningen. Ärvdabalken ställer inte något krav på att dessa uppgifter ska framgå av bouppteckningen. Däremot brukar handläggarna ge som service till ingivarna att upplysa om att om inte dessa saker tillförs bouppteckningen, i de fall det saknas, kommer bouppteckningen inte gå att använda i kontakten med banken eller vid ansökan om lagfart. Denna typ av service drog Skatteverket ned på när de arbetade med att minska genomströmningstiden.[59]

Antalet tilläggsbouppteckningar har ökat under 2023 och 2024.[60] Vi konstaterar att det kan ha att göra med Skatteverkets sänkta servicenivå, vilken inneburit ett ökat behov av tilläggsbouppteckningar för att i efterhand korrigera sådant som Skatteverket tidigare bett ingivaren komplettera före beslut om registrering.

2.4.5 Handläggarna anser att de har tillräckligt stöd i sin handläggning

Handläggare vi har intervjuat uppger att de har ett tillräckligt stöd i sin handläggning för att fatta korrekta beslut.[61] Handläggarna har tillgång till en handläggarrutin de ska följa och ett ärendehanteringssystem som upplevs som välfungerande. När en handläggare inte vet hur hen ska göra finns en ordning där problemet hanteras genom kontakt med i första hand en kollega och därefter i tur och ordning teamet, sektionen, det rättsliga stödet och slutligen de rättsliga specialisterna på rättsavdelningen.[62]

2.5 Skatteverkets kontroll av bouppteckningar

Vi konstaterar att Skatteverket gör den kontroll av bouppteckningar som ärvdabalken ställer krav på. Ärvdabalken säger att registrering av bouppteckning inte får ske om det inte framgår att bouppteckningen gått till på det sätt som sägs i 20 kap. ÄB.[63] Det inbegriper exempelvis att dödsbodelägarkretsen är rätt angiven, att tillgångar och skulder är korrekt angivna och att bouppteckningen är underskriven av bouppgivaren och två förrättningsmän. Skatteverket kontrollerar vissa delar av bouppteckningen utifrån information som Skatteverket har, såsom civilstånd och barn till den avlidna, samt jämför taxeringsvärdet för fastighet mot angivet värde i bouppteckningen.[64] Skatteverket har i de fall det råder utrymme för bedömningar eller otydlighet tagit fram rättsliga ställningstaganden som ska vägleda handläggarna, men även ingivare, att göra rätt. Skatteverket förändrar också sina rättsliga ställningstaganden i takt med förändrad praxis.[65]

Skatteverket förlitar sig i sin kontroll i stor utsträckning på att bouppgivaren har uppgivit korrekta uppgifter och att förrättningsmännen intygat att uppgifterna är korrekta. Skatteverket ifrågasätter inte dessa uppgifter om det inte framkommer något som ger Skatteverket anledning att ifrågasätta och vidare utreda uppgifterna.[66] Grunden för denna tolkning är ett JO-utlåtande från 1966.[67] Skatteverket gör även en vidare utredning om det saknas uppgifter i bouppteckningen eller om det framgår att vissa uppgifter är felaktiga, exempelvis utifrån uppgifter Skatteverket har i sitt ärendehanteringssystem.

Vi konstaterar att den tolkning Skatteverket har gjort av vilken kontroll de ska utföra är i linje med ärvdabalkens krav. Samtidigt vore det möjligt att inom lagens utrymme göra andra tolkningar av omfattningen på kontrollen. Vissa felaktigheter i bouppteckningen kan vara svåra att upptäcka med den omfattning på kontrollen som Skatteverket i dag har, framför allt i de fall felaktiga uppgifter medvetet är angivna i bouppteckningen. Men det finns ingen kännedom om omfattningen på eventuella felaktigheter eller tydliga tecken på att en mer omfattande kontroll skulle ge tillräckliga nyttor som överväger kostnaden för det.

3. Tingsrätternas arbete med att utse och kontrollera boutrednings- och skiftesmän

Sammanfattande iakttagelser:

• Tingsrätternas process för att förordna boutrednings- och skiftesmän är saklig och opartisk. Tingsrätterna strävar efter en jämn spridning av förordnanden och det finns inga tecken på att enskilda personer favoriseras.
• Tingsrätterna tillämpar tydliga generella kvalifikationskrav för vilka som kan förordnas som boutrednings- och skiftesmän. Däremot saknar tingsrätterna ofta tillräcklig information, både om specifika förhållanden i dödsboet och om de olika kandidaternas specifika kompetens, för att kunna förordna boutredningsmän utifrån särskilda kvalifikationskrav.
• Det är ovanligt att tingsrätterna finner grund för att entlediga boutredningsmän på grund av samarbetssvårigheter eller misskötsel. Det krävs starka skäl för entledigande, och det behöver också vara så eftersom en boutredningsman behöver kunna driva förvaltningen framåt trots konflikter mellan dödsbodelägare.
• Tingsrätternas tillsyn och kontroll av boutredningsmannens förvaltning är begränsad. Tingsrätterna utnyttjar mycket sällan den möjlighet de har att utse någon att granska förvaltningen som framgår av lagstiftningen. Förklaringen till den begränsade tillsynen och kontrollen är att dödsbodelägare sällan begär att tingsrätterna ska göra detta och att tingsrätterna saknar den insyn i boutredningsmannens förvaltning som krävs för att kunna agera på eget initiativ.
• Dödsbodelägare som i efterhand är missnöjd med den av tingsrätten utsedde boutrednings- eller skiftesmannen behöver vända sig till domstol med en så kallad klandertalan. Det är dock en fristående process, och det är inte nödvändigtvis så att information om brister i förvaltningen som framkommer i ett sådant mål förs vidare till den del av tingsrättens verksamhet som beslutar om nya förordnanden.

3.1 Beskrivning av tingsrätternas arbete kopplat till boutrednings- och skiftesmän

När det gäller förordnande och entledigande av boutredningsmän och skiftesmän hanteras dessa ärenden i huvudsak vid tingsrätterna, även om ett ärende under vissa förutsättningar kan prövas av högre instans i samband med överklagande. Vi har endast granskat tingsrätternas arbete med ärendena.

3.1.1 Boutrednings- respektive skiftesmannens uppdrag

Tingsrätterna ska förordna om boutrednings- och skiftesmän när det inkommer en begäran om detta.[68] En sådan begäran kommer oftast om det har uppstått en konflikt mellan dödsbodelägare, men kan även göras av andra anledningar såsom att dödsboet är särskilt komplicerat. En boutredningsmans uppdrag är att utreda och förvalta dödsboet.[69] Det handlar bland annat om att genomföra bouppteckningsförrättning och att sköta dödsboets ekonomi, till exempel att betala räkningar och betala av eventuella skulder. Boutredningsmannen företräder dödsboet mot tredje man[70] men i vissa fall behöver boutredningsmannen även inhämta dödsbodelägarnas mening. Det gäller till exempel vid försäljning av egendom som har särskilt värde för dödsbodelägarna.[71] Boutredningsmannen ska slutligen också avveckla dödsboet genom arvskifte.

I skiftesmannens uppdrag ingår inte att utreda och förvalta dödsboet utan skiftesmannen ska endast genomföra arvskifte. Skiftesmannen bör i första hand försöka ena delägarna, men kan förrätta tvångsskifte om de inte kan enas.[72] En boutredningsman är utan särskilt förordnande även skiftesman.[73] I bilaga 1 redogörs mer utförligt för boutredningsmannens respektive skiftesmannens uppdrag och skyldigheter.

Det har länge funnits en diskussion om huruvida uppdragen som boutredningsman och skiftesman bör slås samman. I den så kallade Ärvdabalksutredningen från 1998[74] föreslogs att instituten boutredningsman och skiftesman skulle upphävas och ersättas av ett nytt gemensamt institut: ”dödsboförvaltare”. I dansk och norsk rätt finns bara ett institut.[75] Bakgrunden till förslaget var att skiftesmannen i princip endast är behörig att besluta om arvskiftet och inte om dödsboets förvaltning och att det i samband med skiftet ofta återstår boutredningsfrågor att lösa. Regeringen har inte gått vidare med dessa förslag utan bedömde att det inte hade framkommit tillräckliga skäl för förändring gällande förslagen om boutredningsman och skiftesman.[76]

3.1.2 Förordnande av boutrednings- och skiftesmän

När tingsrätterna förordnar en boutredningsman ska valet av boutredningsman göras så att uppdraget kan förväntas bli utfört med ”den insikt som boets beskaffenhet kräver”.[77] För skiftesman finns inga särskilda kvalifikationskrav i lagstiftningen.[78] Tingsrätternas förordnandeprocess är dock i praktiken densamma oavsett om det gäller förordnande av boutredningsman eller skiftesman.[79]

Totalt sett förordnar tingsrätterna årligen i genomsnitt cirka 1 650 boutredningsmän och 250 skiftesmän.[80] Förordnanden av boutrednings- och skiftesmän utgör en mycket liten andel av tingsrätternas totala antal ärenden under ett år. Dessa ärenden är normalt sett heller inte särskilt resurskrävande jämfört med andra.[81] Det är normalt sett domstolshandläggare och notarier som handlägger dessa ärenden, och notarier som beslutar.[82] I mer komplexa fall, till exempel om det förekommer särskilt allvarliga tvister, är det oftast fiskaler eller rådmän som beslutar om förordnande.[83] Det senare gäller endast en liten andel förordnandeärenden.[84]

3.1.3 Bevakning, kontroll och prövning av boutredningsmannens förvaltning och skiftesmannens arvskifte

Tingsrätterna ska entlediga boutrednings- och skiftesmän om de till exempel inte längre bedöms vara lämpliga för uppdraget.[85]

När det gäller bevakning och kontroll är tingsrätternas skyldigheter respektive möjligheter till detta mer omfattande för boutredningsmannens förvaltning än för skiftesmannens arvskifte. Boutredningsmannen ska redovisa sin förvaltning till minst en av dödsbodelägarna senast den 1 april varje år och meddela tingsrätten och övriga delägare vem redovisningen har lämnats till.[86] Tingsrätterna kan även på olika sätt vidta gransknings- eller tillsynsåtgärder av boutredningsmannens förvaltning. Tingsrätten kan, på begäran av dödsbodelägare eller på eget initiativ, utse en god man för att utöva tillsyn av boutredningsmannens förvaltning.[87] Tingsrätten kan även, på begäran av dödsbodelägare eller på eget initiativ, förelägga boutredningsmannen att redogöra för sin förvaltning eller förordna någon att granska förvaltningen.[88]

Om en dödsbodelägare vill klaga på boutredningsmannens förvaltning eller skiftesmannens arvskifte får hen väcka klandertalan vid domstol.[89] En dödsbodelägare kan också vända sig till domstol om hen är missnöjd med det arvode en boutrednings- eller skiftesman har tillgodoräknat sig. I bilaga 1 redogörs mer utförligt för de skillnader i regler som finns mellan boutredningsman och skiftesman.

3.2 Tingsrätternas förordnandeprocess

I det fall den sökande inte föreslår någon boutredningsman tillämpar tingsrätterna tydliga generella kvalifikationskrav för vilka som kan förordnas som boutredningsman. Tingsrätternas tydliga strävan efter jämn spridning av förordnanden bidrar till att processen blir saklig och opartisk. Tingsrätterna saknar däremot ofta tillräcklig information, både om specifika förhållanden i dödsboet och om kandidaternas specifika kompetens, för att kunna förordna boutredningsmän utifrån särskilda kvalifikationskrav. Vi konstaterar att avsaknaden av information även gör det svårt för tingsrätterna att bedöma en boutredningsmans lämplighet i det fall en sådan föreslås av den sökande.

3.2.1 Tingsrätterna tillämpar tydliga generella kvalifikationskrav för vilka som kan förordnas i det fall sökanden inte föreslagit någon

I de fall den sökande inte föreslagit någon boutredningsman utgår näst intill samtliga tingsrätter från en förordnandelista med kandidater som är villiga att åta sig uppdraget som boutrednings- och/eller skiftesman.[90] Kandidater anmäler själva sitt intresse för att bli uppsatta på listan, och samtliga tingsrätter tillämpar tydliga generella kvalifikationskrav för att en kandidat ska komma med på listan. De kvalifikationskrav som tingsrätterna ställer på boutrednings- och skiftesmän är som regel att de ska vara advokat eller annan jurist. Flera tingsrätter kräver därutöver även flera års lämplig erfarenhet. Kandidaterna på listan ska även vara verksamma inom tingsrättens domkrets.[91] Beslut om att sätta upp någon ny på listan tas av lagmannen eller av den som lagmannen delegerat beslutsrätten till.[92]

Det vanliga är att varje tingsrätt har en egen förordnandelista som de själva upprättat. Två tingsrätter använder dock direkt Advokatsamfundets lista med förteckning över advokater som är villiga att åta sig uppdrag som boutrednings- och/eller skiftesmän.[93] Dessa båda tingsrätter verkar i storstadsområden där det kan antas finnas tillräckligt många advokater på den listan så att de inte har behov av att skapa en egen lista med fler kandidater från exempelvis juristbyråer.[94]

3.2.2 Tingsrätternas strävan efter jämn spridning av förordnanden bidrar till att processen blir saklig och opartisk

Vi har tagit del av förordnandelistorna från samtliga tingsrätter som angett att de har en egen lista. Antalet kandidater på listorna varierar stort mellan de olika tingsrätterna, där tingsrätter i storstadsregioner ofta har längre listor, medan tingsrätter med ett mindre befolkningsunderlag i sitt upptagningsområde generellt har färre personer på sina listor.[95] Några tingsrätter (7 av 48) uppger att de har svårt att hitta personer inom tingsrättens domkrets som är villiga att åta sig uppdraget.[96]

Näst intill alla tingsrätter som använder en lista uppger att de i första hand förordnar personer utifrån turordning med syfte att få en jämn spridning av förordnanden.[97] Detta bekräftas också av den genomgång vi gjort av tingsrätternas listor, där det ofta framgår av listan vilken kandidat som står näst på tur att tillfrågas. Spridningen är särskilt tydlig för de tingsrätter som använder sig av ett datoriserat program som säkerställer en slumpmässigt jämn spridning.[98]

Vår genomgång av tingsrätternas förordnandelistor visar inga tecken på att tingsrätterna favoriserar enskilda boutredningsmän. Vi konstaterar att tingsrätternas strävan efter jämn spridning av förordnanden bidrar till att förordnandeprocessen framstår som saklig och opartisk.

3.2.3 Tingsrätterna saknar ofta tillräcklig information för att kunna förordna utifrån särskild kompetens eller erfarenhet

Flera tingsrätter har uppgett att de kan göra avsteg från turordningsprincipen om den sökande exempelvis har efterfrågat någon specifik kompetens hos den som ska förordnas.[99] Det saknas dock information om särskild kompetens hos kandidaterna på tingsrätternas förordnandelistor och endast i undantagsfall framgår kandidaters olika erfarenhet.[100]

Tingsrätterna saknar ofta även information om specifika förhållanden i dödsboet eftersom det i en ansökan om boutredningsman krävs mycket lite information om det. I anvisningar till ansökan framgår att registrerad bouppteckning ska bifogas till ansökan, om en sådan finns. Däremot finns ingen fråga om varför man ansöker om en boutredningsman, eller om speciella egenskaper i dödsboet som skulle kunna påverka komplexiteten och därmed kompetenskravet på en boutredningsman.[101] Om bouppteckning saknas kan det vara så att tingsrätterna helt saknar information om hur dödsboet ser ut, om det till exempel finns några speciella egenskaper hos dödsboet i fråga som skulle kunna kräva specifik kompetens eller erfarenhet hos en boutredningsman.[102]

Advokatsamfundet menar att tingsrätterna sällan har någon insyn i hur komplicerat dödsboet är när de fattar beslut om förordnande av boutredningsman. De menar att tingsrätterna till exempel skulle kunna ställa fler frågor gällande speciella egenskaper hos dödsboet i samband med ansökan om boutredningsman, innan de bara går på nästa i turordning på förordnandelistan.[103]

3.2.4 Avsaknaden av information gör det även svårt för tingsrätterna att bedöma en boutredningsmans lämplighet i det fall en sådan föreslås av den sökande

Den som ansöker om en boutrednings- eller skiftesman kan lämna ett eget förslag på person. Detta är fallet i ungefär en tredjedel av tingsrätternas förordnandeärenden.[104]

Om samtliga dödsbodelägare inte är överens om en föreslagen person utser tingsrätterna i stället någon från sin förordnandelista.[105] Om samtliga dödsbodelägare däremot är överens förordnas oftast den föreslagna personen av tingsrätten.[106] Vissa tingsrätter ställer i dessa fall samma kvalifikationskrav på den föreslagna personen som för kandidaterna på listan, det vill säga advokat eller jurist. Men flera tingsrätter använder inte samma kvalifikationskrav, det är i stället vanligt att göra en bedömning av personens lämplighet. Ett fåtal tingsrätter kräver att ett lämplighetsintyg för den föreslagna personen lämnas av den sökande till tingsrätten.[107] Som beskrivits ovan saknar dock ofta tingsrätterna tillräcklig information för att kunna bedöma om en föreslagen person har den specifika kompetens eller erfarenhet som krävs för att förvalta dödsboet.

3.3 Tingsrätternas arbete med bevakning, kontroll och prövning

Det är ovanligt att tingsrätterna finner grund för att entlediga boutredningsmän på grund av samarbetssvårigheter eller misskötsel. Det krävs starka skäl för entledigande och det behöver också vara så eftersom en boutredningsman behöver kunna driva förvaltningen framåt trots konflikter mellan dödsbodelägare. Tingsrätternas tillsyn och kontroll av boutredningsmannens förvaltning är begränsad. Tingsrätterna utnyttjar mycket sällan den möjlighet de har att utse någon att granska boutredningsmannens förvaltning som framgår av lagstiftningen. Förklaringen till det är att dödsbodelägare sällan begär att tingsrätterna ska göra detta och att tingsrätterna saknar den insyn i boutredningsmannens förvaltning som krävs för att kunna agera på eget initiativ.

Dödsbodelägare som i efterhand är missnöjd med den av tingsrätten utsedde boutrednings- eller skiftesmannen behöver vända sig till domstol med en så kallad klandertalan. Det är dock en fristående process och det är inte nödvändigtvis så att information som framkommer i ett sådant mål förs vidare till den del av tingsrättens verksamhet som beslutar om nya förordnanden.

3.3.1 Det är ovanligt att tingsrätterna finner grund för att entlediga boutredningsmän på grund av samarbetssvårigheter eller misskötsel

En boutredningsman ska entledigas från sitt uppdrag om boutredningsmannen inte är lämplig eller av annan särskild orsak bör skiljas från sitt uppdrag.[108] Anledningar till att en dödsbodelägare begär att boutredningsmannen ska entledigas kan till exempel vara att hen anser att boutredningsmannen inte sköter sitt uppdrag eller att det dragit ut mycket på tiden.[109] En skiftesman ska entledigas om det finns skäl för det. Sådana skäl kan vara att den som förordnats inte längre är lämplig som skiftesman eller att skiftesman inte längre behövs. Även starka motsättningar kan vara ett skäl för entledigande.[110] I våra intervjuer med tingsrätter framkom att entledigandeärenden för skiftesmän är väldigt sällan förekommande. Resterande del av detta avsnitt fokuserar därför på entledigande av boutredningsmän.

Flera tingsrätter som vi intervjuat har uppgett att det är ovanligt att tingsrätterna finner grund för entledigande på grund av till exempel samarbetssvårigheter eller misskötsel.[111] I enkäten till alla tingsrätter har knappt hälften av tingsrätterna svarat att de ett fåtal gånger entledigat en boutredningsman på grund av den typen av skäl.[112]

Flera tingsrätter har beskrivit att det kan vara en svår uppgift att vara boutredningsman i väldigt tvistiga dödsbon. En boutredningsman behöver ha ett tillräckligt starkt mandat för att vidta de åtgärder som behövs för dödsboets utredning utan risk för att bli entledigad om någon av delägarna inte håller med om åtgärden. Det finns till exempel rättspraxis som fastställer att det faktum att boutredningsmannen under en pågående boutredning tar ställning i en tvistig fråga som har betydelse för kommande arvskifte i sig inte utgör grund för entledigande.[113] En boutredningsman kan därför få fortsätta, trots att det finns motsättningar mellan boutredningsmannen och en eller flera dödsbodelägare. I bilaga 1 finns exempel på tingsrättsavgöranden där motsättningar mellan dödsbodelägare och boutredningsman funnits, men där tingsrätten inte funnit grund att entlediga.

3.3.2 Tingsrätternas tillsyn och kontroll av boutredningsmannens förvaltning är begränsad

Tingsrätterna bevakar att boutredningsmännen varje år meddelar att de redovisat sin förvaltning till dödsbodelägarna, och påminner de boutredningsmän som inte meddelat att de gjort detta. Tingsrätterna tar dock inte in redovisningen och granskar den inte.[114] Vi konstaterar att tingsrätternas årliga bevakning av att boutredningsmannen har lämnat redovisning skapar ett tryck på boutredningsmannen att faktiskt redovisa sin förvaltning. Eftersom boutredningsmannen inte skickar in själva redovisningen till tingsrätten ger dock bevakningen inte någon information till tingsrätterna om hur boutredningsmannen i övrigt utför sitt uppdrag.

Det är mycket ovanligt att tingsrätterna utser en god man eller någon annan att granska boutredningsmannens förvaltning. Samtliga tingsrätter vi intervjuat har haft svårt att alls dra sig till minnes något sådant ärende.[115] Endast fyra tingsrätter har i vår enkät svarat ja på frågan om de utsett en god man för tillsyn av boutredningsmannens förvaltning under de senaste fem åren.[116] Av dessa har samtliga uppgett att det handlar om endast en eller två gånger under femårsperioden.[117]

Vi konstaterar att tingsrätterna mycket sällan utnyttjar den möjlighet de har att utse någon att granska boutredningsmannens förvaltning. En förklaring till det är att dödsbodelägare sällan begär att tingsrätterna ska göra detta. Lagstiftningen bygger till stor del på att medborgarna själva ska ha tillräcklig kunskap om möjligheterna till kontroll av en utsedd boutredningsman. Flera tingsrätter uppger dock att medborgarna generellt har begränsad kunskap om detta.[118] Vi kan heller inte se att det ligger i tingsrättens uppdrag att generellt informera medborgare om det, utöver att svara på direkta frågor.

Ytterligare en förklaring till den begränsade tillsynen och kontrollen är att tingsrätterna saknar insyn i boutredningsmannens förvaltning. I våra intervjuer har flera tingsrätter fört fram att eftersom de inte har någon insyn i förvaltningen måste de på något annat sätt få information om till exempel misskötsel av förvaltningen för att de ska agera, även om det enligt lagstiftningen finns en möjlighet att tingsrätterna även ska kunna agera på eget initiativ.[119]

Sammantaget innebär detta att tillsyn och kontroll av boutredningsmannens förvaltning genomförs i mycket begränsad omfattning.

Vi konstaterar även att tillsynsuppgifter normalt sett inte hanteras av domstolar inom andra områden, utan av förvaltningsmyndigheter med särskild kompetens inom området. En jämförelse kan göras med tillsynen av konkursförvaltningen, vilken tidigare utfördes av tingsrätterna.[120] År 1979 fick i stället en tillsynsmyndighet (Kronofogdemyndigheten) i uppdrag att utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Skälen till detta var bland annat att tingsrätterna knappast har möjlighet att utöva en effektiv tillsyn eftersom tillsynsuppgifterna inte passar särskilt väl ihop med domarverksamheten och domarpersonal i allmänhet sannolikt saknar utbildning för en sådan uppgift.[121] För att åstadkomma en enhetlighet i tillsynen, och möjlighet till överblick och jämförelser, ansågs det viktigt att det skapades fasta former för utbyte av information och erfarenhet mellan dem som utför tillsynsuppgifterna.[122]

3.3.3 Dödsbodelägare får vända sig till domstol om hen vill klaga på förvaltning, arvskifte eller arvode

Om en dödsbodelägare i efterhand vill klaga på boutredningsmannens förvaltning eller skiftesmannens arvskifte får hen väcka klandertalan vid domstol.[123] Genom klandertalan får domstolen möjlighet att pröva de frågor som boutredningsmannen tagit ställning till i sin förvaltning.[124]

En dödsbodelägare får också vända sig till domstol om hen är missnöjd med det arvode en boutredningsman eller skiftesman har tillgodoräknat sig. Det finns inte några särskilda bestämmelser om hur arvodet ska bestämmas och en boutredningsman anses ha rätt att tillgodoräkna sig det belopp hen själv finner skäligt och påkallat av omständigheterna. Vid prövning i domstol tillämpas därför allmänna avtalsrättsliga regler.[125] Frågan om ett belopp är skäligt eller inte är en rättslig bedömning där domstolen till exempel bedömer vilket arbete (förvaltningens omfattning och frågornas svårighet) som uppdraget krävt, tidsåtgången, men också med vilken skicklighet boutredningen genomförts. Även dödsboets omfattning kan i viss mån påverka vilket arvode som kan anses skäligt.[126]

Vi konstaterar att klandertalan i domstol utgör en ny process, helt fristående från förordnandeärendet. Den information som eventuellt framkommer i ett sådant mål om till exempel en boutredningsmans förvaltning delas därmed inte nödvändigtvis med den del av tingsrättens verksamhet som handlägger förordnanden av boutredningsmän. Det finns därmed en risk att information om att en boutredningsman misskött förvaltningen i ett tidigare förvaltningsärende inte på ett systematiskt sätt förs vidare och därmed beaktas av den som beslutar om nya förordnanden.[127]

4. Kammarkollegiets arbete med att utse och kontrollera gode män

Sammanfattande iakttagelser:

• Kammarkollegiet tillämpar tillräckligt tydliga kvalifikationskrav för vem som kan utses till god man. Däremot är förordnandeprocessen inte transparent, vilket innebär en risk att processen inte är tillräckligt saklig och opartisk.
• Kammarkollegiet formulerar tydliga uppdrag till den gode mannen och avtalar generellt om rimlig timersättning.
• Kammarkollegiet övervakar den gode mannens arbete genom löpande kontakter under ärendets gång, men driver inte på ärendena tillräckligt effektivt genom exempelvis påminnelser.
• Kammarkollegiets kontroll av stora delar av den gode mannens ekonomiska redovisning är noggrann och heltäckande men även tidskrävande, och resulterar sällan i att några regelrätta oegentligheter upptäcks. Kammarkollegiet kontrollerar också i för liten utsträckning den gode mannens redovisning av arbetade timmar.
• Kammarkollegiets handläggningstider för avvecklingsärenden har ökat under senare år. De ökade handläggningstiderna beror på en icke-digitaliserad arbetsprocess, undermåligt systemstöd och tidvis otillräckliga resurser för arbetet med kontroll av de gode männens ekonomiska redovisningar.
• Det ärendehanteringssystem som Kammarkollegiet införde under 2021 är inte anpassat till verksamheten och har bidragit både till en försämrad effektivitet i handläggningen och försämrade möjligheter till uppföljning av verksamheten.

4.1 Beskrivning av Kammarkollegiets arbete med att avveckla dödsbon

Om en person som avlider saknar släktarvingar och inte heller har testamenterat sina tillgångar är Allmänna arvsfonden legal arvinge.[128] I sådana sammanhang inleder Kammarkollegiet ett så kallat avvecklingsärende genom att förordna en god man som företräder Allmänna arvsfonden och får i uppgift att avveckla dödsboet.[129] Kammarkollegiet ska övervaka att den gode mannen fullgör sina uppgifter.[130] Kammarkollegiet har också i uppgift att granska redovisningen gällande den gode mannens förvaltning av egendomen.[131] Kammarkollegiet hanterar cirka 600 avvecklingsärenden per år.[132] Avvecklingsärendena hanteras av Arvsenheten hos Kammarkollegiet. Enheten förordnar gode män, har löpande kontakt med dem under ärendenas gång och ser till att ärendena drivs framåt. Vid enheten granskas också de gode männens ekonomiska redovisning som lämnas in till Kammarkollegiet efter att uppdraget är slutfört.[133]

4.2 Kammarkollegiets förordnandeprocess

Kammarkollegiet tillämpar tillräckligt tydliga kvalifikationskrav för vem som kan utses som god man. Kammarkollegiets förordnandeprocess är däremot inte tillräckligt transparent, vilket innebär en risk att processen inte är tillräckligt saklig och opartisk. Det kan inte uteslutas att vissa gode män favoriseras på grund av upparbetade kontakter med handläggare. Kammarkollegiet formulerar tydliga uppdrag till den gode mannen och avtalar generellt om rimlig timersättning.

4.2.1 Kammarkollegiets kvalifikationskrav för vem som kan förordnas som god man är tillräckligt tydliga

I normalfallet väljer Kammarkollegiet en god man utifrån en lista över personer som tidigare åtagit sig sådana uppdrag och personer som anmält sitt intresse. Kammarkollegiet ställer krav på att kandidaterna på listan ska ha särskilda kvalifikationer, exempelvis vara utbildad jurist eller advokat. Det förekommer även att auktoriserade boutredare från begravningsbyråer utses till god man.[134] Kammarkollegiet förordnar huvudsakligen personer som arbetar på byråer (juristbyråer, advokatbyråer och begravningsbyråer) och förlitar sig på att byråerna kontrollerar och säkerställer kvalifikationerna.[135]

I vissa fall föreslås en god man av den som anmäler dödsfallet till Allmänna arvsfonden. Föreslagna gode män accepteras i normalfallet inte om de endast är privatpersoner, utan de behöver ha tillräckliga kvalifikationer för att kunna sköta om dödsboet. Det har förekommit i enstaka fall att privatpersoner förordnats som god man för Allmänna arvsfonden, om de har bedömts ha rätt kompetens.[136]

Kammarkollegiet väljer en god man från listan huvudsakligen utifrån geografisk närhet eftersom det är en fördel att den gode mannen inte behöver åka så långt för att ta sig till den avlidnes hem. Därutöver går Kammarkollegiet igenom dödsboet för att avgöra om det är någon särskild kompetens som den gode mannen behöver besitta. Det kan exempelvis handla om särskild kompetens när det gäller avveckling av utländska tillgångar eller om förvaltning av jordbruksfastighet, om sådana finns i dödsboet. Kammarkollegiet uppger att det ibland händer att dödsboet visar sig vara mer komplicerat efter att en god man har utsetts, och att den utsedde gode mannen inte besitter tillräcklig eller rätt kompetens. I sådana fall hanterar Kammarkollegiet det genom att entlediga den gode mannen och utse en ny eller genom att utse en annan person att sköta en specifik komplicerad del parallellt med den redan förordnade gode mannens arbete.[137]

4.2.2 Kammarkollegiets förordnandeprocess är inte transparent, vilket innebär en risk att processen inte är tillräckligt saklig och opartisk

Kammarkollegiets lista över förordnade gode män visar på totalt 671 namn och 2 215 förordnanden under de senaste fem åren.[138] Förordnandena är spridda på cirka 500 personer, vilket innebär att en relativt stor andel av namnen på listan inte har förordnats alls under den senaste femårsperioden. Av listan framgår också att det är långt ifrån en jämn spridning i antalet förordnanden mellan de gode männen. Det finns enstaka personer som förordnats väldigt många gånger under perioden. Hälften av alla förordnanden under perioden är koncentrerade till cirka 70 personer, vilket utgör ca 10 procent av det totala antalet namn på listan.[139]

Det kan finnas rimliga förklaringar till varför vissa gode män förordnas oftare, till exempel geografisk närhet eller att den gode mannen i fråga besitter specifik kompetens som behövs för att förvalta dödsboet. Det framgår dock inte av Kammarkollegiets ärendeakter på vilka grunder den specifike gode mannen är vald eller vilken särskild kompetens den gode mannen har.[140] Det är därför inte transparent varför vissa gode män väljs i så mycket större utsträckning framför andra som finns på Kammarkollegiets lista.

Kammarkollegiet uppger att anledningen till att vissa gode män förordnas oftare än andra är att Kammarkollegiets handläggare vet att hanteringen blir snabb och effektiv med en god man som är väl bekant med instruktionerna från myndigheten. Att förordna nya gode män till ett första uppdrag är, enligt Kammarkollegiet, ofta förenat med frekventa kontakter och korrespondens i frågor på ett sätt som mer erfarna uppdragstagare inte kräver.[141] Vi konstaterar dock att det finns väldigt många gode män på Kammarkollegiets lista som har förordnats någon enstaka gång och därmed inte borde vara helt obekanta med uppdraget.[142]

Kammarkollegiet har heller inte svårt att hitta tillräckligt många lämpliga personer som vill åta sig uppdraget. Kammarkollegiet uppger att de inte har några problem med att hitta gode män att förordna eftersom anställda vid juristbyråer, advokatbyråer och begravningsbyråer gärna vill åta sig uppdraget.[143]

Sammantaget konstaterar vi att Kammarkollegiet inte tillräckligt tydligt motiverar sina beslut om att förordna vissa gode män oftare än andra. Den bristande transparensen innebär att det inte går att utesluta att vissa gode män favoriseras på grund av upparbetade kontakter med Kammarkollegiets handläggare.[144] Argumentet att det är mer effektivt att förordna erfarna gode män bör vägas mot risken för att förordnandeprocessen inte blir tillräckligt saklig och opartisk. Vi ser också en risk för att en koncentration till ett mindre antal ofta förordnade gode män kan leda till att uppdraget inte blir tillräckligt konkurrensutsatt i fråga om rimligt antal timmar som uppdraget bör ta, se vidare avsnitt 4.3.3.

4.2.3 Kammarkollegiet formulerar tydliga uppdrag och avtalar om rimlig timersättning

Vi konstaterar att Kammarkollegiets uppdragsbeskrivning till den gode mannen är tydlig. Anvisningar för de gode männen ligger på Kammarkollegiets webbplats där det finns utförlig information och checklistor för vad de gode männen ska göra.[145] Dessa anvisningar bifogas alltid i samband med att den gode mannen förordnas. Kammarkollegiets anvisningar används även av andra dödsboförvaltare som en vägledning eller som utbildningsmaterial.[146] Anvisningarna är i viss mån också anpassade efter hur dödsboet ser ut. I det fall det finns en fastighet som ska säljas bifogar Kammarkollegiet specifika anvisningar angående detta förfarande till den förordnade gode mannen.[147]

Kammarkollegiets handläggare har utöver detta också en dialog med den utsedde gode mannen för att reda ut hur dödsboet ser ut och för att komma fram till vad som är prioriterat att hantera eller vad som särskilt behöver tänkas på.[148]

Kammarkollegiet uppger att de använder rättshjälpstaxan som ett högsta tak för timersättningen, men eftersom rättshjälpstaxan är ett högsta tak och inte en fastställd taxa för ett uppdrag som god man, ska handläggarna först fråga vilken timersättning den gode mannen önskar. Enligt Kammarkollegiet utgör denna maxersättning inte ett hinder för att hitta gode män som är villiga att åta sig uppdraget.[149] Flera tillfrågade personer har en högre ordinarie timersättning men är ändå villiga att acceptera Kammarkollegiets lägre timersättning för att åta sig detta uppdrag.[150]

Det framgår oftast av de akter vi gått igenom att Kammarkollegiet frågar den tilltänkte gode mannen om vilken timersättning hen tillämpar. Den avtalade timersättningen i samband med förordnandet framgår däremot mer sällan av akterna, men det är något som Kammarkollegiet själva uppmärksammat och arbetar för att åtgärda.[151] Utifrån sluträkningarna i de akter vi gått igenom kan vi konstatera att maxtaxan för timersättning har tillämpats i de allra flesta fall.

4.3 Kammarkollegiets övervakning och kontroll av de gode männens arbete

Kammarkollegiet övervakar den gode mannens arbete genom att ha löpande kontakt under ärendets gång. Kammarkollegiet driver däremot inte på ärendena tillräckligt effektivt genom exempelvis påminnelser. Kammarkollegiets kontroll av stora delar av den gode mannens ekonomiska redovisning är noggrann och heltäckande men även tidskrävande, och det är mycket sällan regelrätta oegentligheter upptäcks genom kontrollerna. Kammarkollegiet kontrollerar också i för liten utsträckning den gode mannens redovisning av arbetade timmar och har till exempel i flera fall godkänt ospecificerade klumpsummor. Kammarkollegiet noterar eventuella brister i de gode männens arbete så att de erfarenheterna kan beaktas i samband med nya förordnanden.

4.3.1 Kammarkollegiet har löpande kontakt med den gode mannen men driver inte på ärendena tillräckligt effektivt

Kammarkollegiet har löpande kontakt med de gode männen under ärendets gång. Vissa frågor måste de gode männen alltid stämma av med Kammarkollegiet, exempelvis beslut om försäljning av fastigheter och större ersättningsanspråk mot dödsboet. Enligt Kammarkollegiet stämmer den gode mannen normalt sett även av många andra frågor och kan även höra av sig för att diskutera funderingar kring testamente och uttryck för den sista viljan.[152] Denna bild bekräftas av den aktgranskning vi genomfört.

Utifrån aktgranskningen kan vi konstatera att det ibland går lång tid mellan kontakterna mellan den gode mannen och Kammarkollegiets handläggare. Kammarkollegiet driver därmed inte i tillräcklig utsträckning ärenden framåt genom exempelvis påminnelser om att en förväntad åtgärd inte redovisats.

Kammarkollegiet har inte något enhetligt systemstöd för bevakning och påminnelser i ärendena. Olika handläggare använder i dag olika sätt att följa upp ärendenas framdrift. I Kammarkollegiets tidigare handläggningsstöd fanns en automatisk bevakningsfunktion för många handläggningsåtgärder som skapade en enhetlighet mellan handläggarna, men detta saknas i det nuvarande handläggningsstödet.[153]

4.3.2 Kammarkollegiets kontroll av den ekonomiska redovisningen är noggrann och heltäckande men även tidskrävande, och regelrätta oegentligheter upptäcks sällan

Kammarkollegiet kontrollerar den gode mannens förvaltning i efterhand när allt i dödsboet är färdigställt. Det är en noggrann och omfattande kontroll av stora delar av den gode mannens ekonomiska redovisning. Kammarkollegiet granskar att de utgifter som redovisas har korrekta verifikat och att inga tillgångar har försvunnit från dödsboet genom att jämföra tillgångar i bouppteckningen och den slutliga redovisningen av dödsboet.[154] Vidare kontrollerar Kammarkollegiet att de gode männen deklarerat korrekt och att skatt och arbetsgivaravgifter betalats för ersättningar, exempelvis till privatpersoner. Granskningen innefattar även kontroll av att samtliga tillgångar har avvecklats och att samtliga skulder har betalats.[155]

Det är enligt Kammarkollegiet ovanligt att det i samband med kontrollen framkommer regelrätta oegentligheter i redovisningen och förvaltningen. Det är däremot vanligt att Kammarkollegiet behöver begära in kompletteringar för att vissa underlag saknas eller för att någon uppgift behöver bättre underlag.[156]

Utifrån vår aktgranskning konstaterar vi att det tar mycket lång tid mellan det att den gode mannen lämnar in sin redovisning och det att Kammarkollegiet granskat och godkänt redovisningen.[157] Det beror delvis på att det tar lång tid innan granskningen av den ekonomiska redovisningen påbörjas, vilket beror på att Kammarkollegiets ärendebalanser har ökat, se vidare avsnitt 4.4.1. Eftersom granskningen är så omfattande tar det också oftast mycket tid att få in alla de kompletteringar som krävs för att redovisningen ska bli komplett.[158] Den långa handläggningstiden för granskning av redovisningar riskerar att få konsekvenser i form av att uppdragen som god man åt Kammarkollegiet blir mindre attraktiva.[159] Det kan vara svårt för de gode männen att besvara frågor om kompletteringar ett år efter att de lämnat in en redovisning, vilket innebär att det, på grund av att svar från den gode mannen dröjer, kan ta ännu längre tid innan redovisningen är godkänd och ärendet kan avslutas.[160]

Kammarkollegiet arbetar för närvarande med att ta fram en e-tjänst för inlämning av redovisningen för att göra det tydligare och enklare för de gode männen att lämna in redovisningen. Syftet med e-tjänsten är också att den ska garantera mer fullständiga redovisningar och att mängden kompletteringar därmed ska kunna minska.[161] Kammarkollegiet uppger också att de diskuterat och övervägt att granska de ekonomiska redovisningarna mer utifrån stickprov baserat på riskbedömningar, till exempel att endast granska verifikationer över ett visst belopp. Detta förslag har dock varken testats eller utvärderats ännu.[162]

4.3.3 Kammarkollegiet kontrollerar i för liten utsträckning den gode mannens redovisning av arbetade timmar

Kammarkollegiet uppger att de även granskar den gode mannens arvode genom att bedöma rimligheten i den redovisade tidsåtgången och om den gode mannen har debiterat den timtaxa som avtalades vid förordnandet.[163] Den gode mannens redovisning av antalet arbetade timmar ska enligt Kammarkollegiet vara detaljerad; det räcker inte att den gode mannen enbart redovisar en klumpsumma av timmar. Rimlighetsbedömningen för antalet timmar gör Kammarkollegiet enligt uppgift utifrån jämförelser med andra ärenden, tidigare ärenden för den gode mannen och dennes eventuella firma, och utifrån egna erfarenheter och kunskap kring hur lång tid förvaltningen av olika sorters dödsbon tar.[164] Vi konstaterar dock att Kammarkollegiet inte har någon sammanställd information om hur lång tid förvaltningen av olika typer av dödsbon normalt sett tar.

I de ärenden som omfattats av vår aktgranskning finns flera exempel på att redovisning av antalet timmar i klumpsumma från den gode mannens sida har godkänts utan att Kammarkollegiet har ställt någon fråga angående redovisningens detaljeringsgrad.[165] Det finns också flera exempel där den gode mannen förefaller ha redovisat många timmar jämfört med andra liknande ärenden, där Kammarkollegiet också har godkänt arvodet utan att fråga om antalet timmar.[166] Bland de ärenden som omfattats av vår aktgranskning finns inte något exempel på att arvodet blivit nedsatt eller att antalet redovisade timmar har ifrågasatts av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet uppger dock att det har hänt att de ifrågasätter antalet timmar eller ber om mer detaljerad redovisning, och även att det vid enstaka tillfällen hänt att arvodet blivit nedsatt.[167]

Vi konstaterar sammantaget att Kammarkollegiet i för liten utsträckning kontrollerar och ifrågasätter den gode mannens redovisning av arbetade timmar. Kammarkollegiet saknar dessutom sammanställd information om hur lång tid förvaltningen av olika typer av dödsbon normalt sett tar. Detta, tillsammans med det faktum att Kammarkollegiet tenderar att förordna ett mindre antal kända gode män, innebär en risk för att de gode männen kan redovisa ett överskott av antal arbetade timmar i ett ärende utan att det uppmärksammas av Kammarkollegiet och utan att det påverkar den gode mannens chans att få ett nytt förordnande.

4.3.4 Kammarkollegiet noterar eventuella brister i de gode männens arbete så att de erfarenheterna kan beaktas i samband med nya förordnanden

Enligt Kammarkollegiet är det sällan förekommande att en god man behöver entledigas från sitt uppdrag på grund av brister i förvaltningen, men det har i enstaka fall förekommit. Kammarkollegiet lämnar i första hand återkoppling till de gode männen om hur förvaltningen och redovisningen utförts för att säkerställa en bättre hantering vid nästa förordnande.[168]

Kammarkollegiet har en rutin där de gör noteringar i systemet över förordnade gode män efter att uppdragen är slutförda. Noteringarna kan till exempel handla om att en god man har varit långsam i sin förvaltning, brustit i sin redovisning eller av vilken anledning en god man eventuellt har entledigats. Denna notering finns tillgänglig för alla handläggare som ska förordna en god man i nya ärenden. De gode män som har misskött sig väljs därmed inte ut till nya förordnanden.[169] Kollegorna delar också med sig av information om de gode männen muntligt på möten och i vardaglig kontakt med varandra.

4.4 Ledning, styrning och uppföljning av verksamheten

Kammarkollegiets handläggningstider för avvecklingsärenden har ökat under senare år. De ökade handläggningstiderna beror på en icke-digitaliserad arbetsprocess, undermåligt systemstöd och tidvis otillräckliga resurser för arbetet med kontroll av de gode männens ekonomiska redovisningar. Det ärendehanteringssystem som Kammarkollegiet införde under 2021 är inte anpassat till verksamheten och har bidragit både till en försämrad effektivitet i handläggningen och försämrade möjligheter till uppföljning av verksamheten. Kammarkollegiet har påbörjat flera utvecklingsprojekt i syfte att effektivisera verksamheten.

4.4.1 Ökade handläggningstider beror på en icke-digitaliserad arbetsprocess, undermåligt systemstöd och otillräckliga resurser

Vi har tagit del av samlade uppgifter om antalet avslutade avvecklingsärenden och handläggningstider[170] för alla avvecklingsärenden under perioden 2015–2024. Som framgår av tabell 1 minskade antalet avslutade ärenden tydligt under 2021–2022. Det är också tydligt att den genomsnittliga handläggningstiden för avvecklingsärenden, uttryckt i antal månader, ökat under 2023 och 2024.

Tabell 1 Utveckling av handläggningstiden för avveckling av dödsbon

Källa: Kammarkollegiet. Riksrevisionens bearbetning.

Det minskade antalet avslutade ärenden och den ökade handläggningstiden har enligt Kammarkollegiet flera orsaker. Det berodde delvis på covid-19-pandemin och uppmaningen att arbeta hemifrån. Handläggarna var till stor del beroende av fysiska handlingar för att kunna handlägga ärenden.[171]

I april 2021 ersattes även det tidigare ärendehanteringssystemet av ett nytt, vilket bidragit till en försämrad effektivitet i handläggningen av avvecklingsärenden.[172] Under lång tid efter det nya systemets införande behövde handläggarna lägga ner mycket tid på att lära sig systemet och hitta alternativa och nya sätt att handlägga delmoment. De balanser av ärenden som hade börjat byggas upp under pandemin tilltog därför under denna tid. Många av de funktioner som fanns i det tidigare ärendehanteringssystemet saknades eller var sämre i det nya systemet. Det uppkom till exempel problem med administrationen av uppgifter om de gode männen och överblickbarheten över ärendena. Möjligheter att sortera ärenden blev sämre eller försvann helt.[173]

Enligt Kammarkollegiet finns även ett behov av att se över den interna arbetsprocessen för granskningen av den ekonomiska redovisningen för att försöka ta reda på möjliga åtgärder för att förkorta handläggningstiden. De resurser som funnits tillgängliga för denna granskning har varit mycket hårt belastade av sjukdom, nödvändigt utvecklingsarbete kopplat till handläggarstödet och introduktion av nya kollegor och vikarier, vilket gjort att en sådan översyn ännu inte kunnat påbörjas.[174]

4.4.2 Det saknas möjligheter till en effektiv uppföljning av verksamheten

Kammarkollegiet har under perioden 2021–2024 genomfört interna uppföljningar av handläggningen av avvecklingsärenden genom en genomgång av ett mindre antal slumpvis utvalda ärendeakter.[175] Uppföljningarna har visat att handläggningen generellt fungerat bra, men att det inom några områden finns utrymme för förbättring. Uppföljningen har till exempel visat att det ofta tar lång tid mellan det att den aktiva fasen av ärendet avslutas till det att ärendena kan stängas, vilket beror på att det tar tid innan granskningen av den ekonomiska redovisningen slutförts. Vidare går det ibland lång tid innan Kammarkollegiets handläggare skickar påminnelser till den gode mannen om att vidta åtgärder eller inkomma med kompletteringar, och det kan också ta lång tid innan den gode mannen inkommer med efterfrågade kompletteringar.[176]

I och med införandet av det nya ärendehanteringssystemet försämrades möjligheterna att ta ut statistik för uppföljning på ett effektivt sätt. Det finns därför enligt Kammarkollegiet behov av ytterligare uppföljning av verksamheten som inte är möjlig med det systemstöd som finns i dag. Det är till exempel inte möjligt att på handläggarnivå följa upp handläggningstider, sammanställa enhetsgemensamma handläggningstider, göra urval på enskilda objekt eller sammanställa och jämföra data i systemet.[177]

Kammarkollegiet uppger också att de skulle behöva utveckla en process för att följa upp hur de gode männen efterföljer Kammarkollegiets riktlinjer och anvisningar, baserat på risk- och slumpurval. Detta har enligt Kammarkollegiet hittills behövt stå tillbaka för högre prioriterade utvecklingsfrågor.[178]

4.4.3 Kammarkollegiet införde ett bristfälligt ärendehanteringssystem men har nu påbörjat flera utvecklingsprojekt i syfte att effektivisera verksamheten

Som beskrivits ovan har det ärendehanteringssystem som Kammarkollegiet införde 2021 påverkat Arvsenhetens verksamhet negativt. Det har bidragit till både försämrad effektivitet i handläggningen av ärenden och försämrade möjligheter till uppföljning av verksamheten. Kammarkollegiet har under 2024 själva konstaterat att det nuvarande ärendehanteringssystemet har brister.[179] Vi konstaterar att beslutet om att införa systemet därmed inte var tillräckligt väl underbyggt.

På grund av bristerna i ärendehanteringssystemet har Kammarkollegiet startat ett projekt för effektivare handläggning på central nivå på myndigheten. Projektet ska mynna ut i en upphandling av ett nytt handläggarstöd, och Arvsenheten kommer att vara en av de första verksamheterna som kommer att få det implementerat enligt plan 2026.[180] Det har även startats ytterligare ett utvecklingsprojekt som bland annat syftar till att data ska kunna tillgängliggöras på ett effektivare sätt än i dag.[181]

Arvsenheten har under en längre tid även arbetat med att försöka digitalisera sin verksamhet. De har till exempel utvecklat ett gränssnitt som möjliggör digital granskning av handlingar och tagit fram e-tjänster med potential att minska mängden inkommande fysisk post.[182]

5. Reglering av tjänster som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsbon

Sammanfattande iakttagelser:

• Det saknas särskild statlig reglering för tjänster som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsbon. Exempelvis saknas det kvalifikationskrav för tjänsteutövarna och de har ingen uttrycklig ersättningsskyldighet.
• Ett dödsbo skyddas inte av konsumentlagstiftningen eftersom dödsbon är en juridisk och inte fysisk person. Det innebär att dödsbon har väsentligt sämre konsumentskydd än privatpersoner trots att dödsbon oftast utgörs av privatpersoner utan särskild juridisk kunskap eller kompetens.
• Det finns begränsade möjligheter för dödsbon att få sin tvist prövad eftersom de har begränsad tillgång till så kallad alternativ tvistlösning. Dödsbon behöver därför ta tvister till domstol, och det tillämpliga regelverket för denna typ av tjänst är svårt för dödsbodelägare att förstå.

5.1 Beskrivning av tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon

Hanteringen av ett dödsbo kan, som framgår av figur 1, utföras på egen hand av dödsbodelägarna, av en av tingsrätten utsedd boutredningsman, av en god man utsedd av Kammarkollegiet om Allmänna arvsfonden är arvinge, eller, vilket detta kapitel behandlar, av en privat aktör som anlitas av dödsbodelägarna. Den privata aktören kan anlitas för att utföra delar av eller hela dödsbohanteringen. Vanligast är att någon anlitas för att utföra bouppteckningen, men det har blivit allt vanligare att aktörer även anlitas för att omhänderta hela förvaltningen av dödsboet ända fram till skiftet, vilket bland annat inbegriper omhändertagande och försäljning av eventuell bostad.[183] De större aktörerna som utför denna typ av tjänster är begravningsbyråer, juristbyråer fokuserade på familjerätt och även vissa advokatbyråer.

Det saknas en samlad bild av hur vanligt det är att dödsbon anlitar någon för att utföra utredningen, förvaltningen och skiftet av dödsboet. SBF har bedömt att deras marknadsandel är 37 procent, där resterande del består av andra marknadsaktörer och dödsbodelägare som själva hanterar dödsboet. Likaledes saknas det en samlad bild av omfattningen av eventuella problem som dödsbon har med tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon. Media har rapporterat om problem med tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon.[184] SBF får in ett fåtal anmälningar per år, nio i genomsnitt, där majoriteten har handlat om denna typ av tjänster.[185] Konsumentverket har också fått in klagomål som handlar om att bouppteckningstjänster blivit dyrare än förväntat och om problem med jurist i samband med bouppteckning.[186]

5.2 Regleringen av tjänsterna

Det saknas i dag en tillräcklig reglering av tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon. Det tillämpbara regelverket när ett problem uppstår är det om sysslomannaskap i handelsbalken, vilket är en gammal och svårtillgänglig lagstiftning från 1700-talet. Dödsbon är inte heller konsumenter enligt konsumentlagstiftningen. Det innebär att dödsbon, trots att dödsbodelägarna oftast är privatpersoner, inte har samma rättigheter som en konsument har. En tillräcklig reglering av tjänsterna är viktig för att skydda de rättsliga intressena i dödsboet. Tjänsteutövarna får stor kontroll och makt över dödsboet, särskilt dess tillgångar. Bristande kompetens hos tjänsteutövarna, otillräckliga konsumenträttigheter och risk för att illasinnade aktörer utnyttjar situationen riskerar därmed leda till att arvingar inte får del av dödsboets tillgångar.

5.2.1 Det saknas ett särskilt regelverk för den här typen av tjänster

Det saknas i dag ett särskilt regelverk för tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon. Grunden för tjänsteutövaren utgörs av dödsbodelägarnas fullmakt eller uppdrag som reglerar förhållandet mellan delägarna och tjänsteutövaren. Däri anges också vilka befogenheter tjänsteutövaren har fått. Därutöver gäller reglerna för sysslomannaskap i handelsbalken från 1700-talet.[187]

Eftersom det saknas ett särskilt regelverk för denna typ av tjänster finns heller inga lagfästa kvalifikationskrav på tjänsteutövarna. Skillnaden mot boutredningsmän, som utses av tingsrätten, är därmed stor, även om de i stora delar utför liknande arbete. För boutredningsmännen gäller exempelvis särskilda kvalifikationskrav och en uttrycklig ersättningsskyldighet för den skada de åsamkat den vars rätt är beroende av utredningen.[188]

Tjänsteutövarna får stor kontroll över tillgångarna i dödsboet och kan därmed åsamka skada för olika intressen. Skadan kan ske avsiktligt eller på grund av vårdslöshet eller okunskap. Risken för att en sådan skada sker ökar i och med att användningen att denna typ av tjänster har blivit vanligare under 2000-talet.[189] Det riskerar även att dra till sig illasinnade aktörer som ser möjlighet till att utnyttja ett oreglerat område. Det finns exempel på att detta kan ha förekommit.[190]

5.2.2 Det finns privata aktörer som reglerar vissa utövare

Även om det saknas särskild statlig reglering av tjänster som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsbon, har vissa av de aktörer som erbjuder den här typen av tjänster ett eget regelverk som ska säkerställa att tjänsteutövarna sköter sig.

Advokater åtar sig ibland denna typ av uppdrag, och därmed utanför boutredningsmannainstitutet.[191] Advokater omfattas av Advokatsamfundets etiska riktlinjer och regelverk. Ett dödsbo har möjlighet att lämna ett klagomål på en advokat till Advokatsamfundets disciplinnämnd som prövar ärendet. Finner disciplinnämnden skäl att klandra advokaten finns det olika grader av påföljder varav den allvarligaste är uteslutning ur Advokatsamfundet.[192] Ett sådant disciplinärende ersätter däremot inte den skada som dödsboet eller annan vars rätt är beroende av utredning, kan ha lidit.

SBF är en medlemsorganisation som organiserar begravningsbyråer i Sverige. Begravningsbyråerna har traditionellt främst sysslat med begravningstjänster, men erbjuder i allt högre utsträckning också tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon.[193] SBF har ett auktorisationssystem som ska säkerställa att tjänsteutövare av olika tjänster kopplat till dödsbon har tillräcklig kompetens. SBF har exempelvis egna utbildningar och kontrollerar att deras medlemmar uppfyller de uppställda kraven.[194]

Familjens jurist är en juristbyrå som fokuserar på familjerätt och som har många uppdrag åt dödsbon och ägs av Fonus ekonomiska förening. Familjens jurist har interna kvalitetssäkringssystem som ska säkerställa att den som arbetar med en viss tjänst har rätt kompetens för att utföra ett bra arbete.[195]

5.2.3 Dödsbon är inte konsumenter i lagens mening

Dödsbon betraktas inte som konsumenter enligt det regelverk som gäller för konsumenter. Det innebär att dödsbon inte skyddas av bestämmelser i konsumentlagstiftningen. Anledningen till att dödsbon inte betraktas som konsumenter är att konsumentlagstiftningen definierar en konsument som en fysisk person.[196] Dödsbon är juridiska personer och omfattas därmed inte av konsumentbegreppet i lagstiftningen. Av samma anledning omfattas dödsbon inte heller av konsumentbegreppet i de EU-direktiv som är styrande inom konsumentområdet.[197] Detsamma gäller för definitionen av en konsument i regelverket för alternativ tvistlösning, se avsnitt 5.3.1.[198]

5.3 Möjlighet att klaga och få sin sak prövad

Möjligheterna för dödsbon att klaga på en tjänsteutövare som utför en tjänst som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon är inte tillräcklig eftersom dödsbon inte har tillgång till alternativ tvistlösning i samma utsträckning som privatpersoner. Dödsbon har således färre möjligheter än privatpersoner till att klaga och få sin sak prövad, trots att dödsbon oftast utgörs av privatpersoner utan särskild kunskap om att hantera ett dödsbo eller konsumenttvister. Dödsbon är därmed oftast hänvisade till att lösa en tvist i domstol, något som är mer kostsamt och tidskrävande än en alternativ tvistlösning. Tillgången till alternativ tvistlösning för dödsbon var större tidigare, men regeringen begränsade 2022 denna möjlighet genom en förändring av Allmänna reklamationsnämndens (ARN) instruktion.

5.3.1 Dödsbon har begränsade möjligheter till alternativ tvistlösning

Dödsbon har inte tillgång till alternativ tvistlösning[199] hos ARN eller Advokatsamfundets konsumenttvistnämnd, eftersom regelverket säger att endast en konsument kan initiera en alternativ tvistlösning och dödsbon inte är konsumenter.[200] Dödsbon har dock tillgång till alternativ tvistlösning genom SBF:s reklamationsnämnd i de fall tjänsten är köpt av en tjänsteutövare som är medlem i SBF.[201] Ett ytterligare undantag är dödsbons tvister om begravningstjänster som kan prövas av ARN, förutsatt att tvisten inte prövats av SBF:s reklamationsnämnd.[202] Det innebär att de dödsbon som köpt en tjänst som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsboet av en tjänsteutövare som inte är medlem i SBF är hänvisade till att pröva tvister i allmän domstol. Likaså behöver dödsbon vända sig till allmän domstol för att pröva tvister som rör alla andra typer av varor och tjänster.[203] Att pröva tvister i domstol är mer kostsamt och tidskrävande än genom en alternativ tvistlösning.

Tidigare omfattades dödsbon av ARN:s uppdrag att pröva tvister eftersom det i ARN:s tidigare instruktion framgick att med konsument avsågs även dödsbon.[204] Sverige hade därigenom gått längre i regelverket för alternativ tvistlösning än vad EU-direktivet ställer som minimikrav. I en promemoria framtagen av Regeringskansliet föreslogs att dödsbon helt skulle uteslutas från ARN:s uppdrag. Motivet var att tvister rörande begravningstjänster numera prövas av en branschnämnd, det vill säga SBF:s reklamationsnämnd. Regeringskansliet framhöll att ARN inte prövar tvister som kan prövas av en annan nämnd som godkänts enligt 6 § lagen om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden. Eftersom SBF:s reklamationsnämnd är en sådan godkänd nämnd föreslog regeringen att dödsbon skulle tas bort från definitionen av konsument i ARN:s instruktion. Det framgick att konsekvensen skulle bli att dödsbon inte längre skulle ha möjlighet att anmäla en tvist till ARN.[205]

Flera remissinstanser påpekade i sina remissvar att uteslutandet av dödsbon ur definitionen av konsument skulle leda till att de flesta varor och tjänster som dödsbon köper, eller som den avlidna innan dödsfallet köpt men där tvisten inte är avklarad, inte skulle gå att pröva i en alternativ tvistlösning alls eftersom dödsbon köper fler varor och tjänster än begravningstjänster och från andra aktörer än medlemmar i SBF.[206] SBF:s reklamationsnämnd prövar endast tvister som rör deras medlemmar och således endast tvister om varor och tjänster som begravningsbyråer säljer.

Regeringens beslut avvek något från promemorians förslag. Dödsbon exkluderades från definitionen av en konsument utöver vid tvister om begravningstjänster. Regeringen hörsammade därmed kritiken från remissinstanser om att SBF endast behandlade tvister mellan deras medlemmar och ett dödsbo. Regeringen hörsammade däremot inte kritiken om att alla andra tvister om varor och tjänster exkluderades från tillgång till alternativ tvistlösning. Vi konstaterar att regeringens slutliga beslut innebar en försämring av möjligheten till alternativ tvistlösning för dödsbon. Beslutet är dessutom inkonsekvent i förhållande till att motivet var att ta bort dödsbon på grund av att begravningstjänster prövas av en annan nämnd. I slutänden ska ARN fortsatt ta upp tvister om begravningstjänster men alla andra tvister som dödsbon har exkluderas, vilket inte var en del av motivbilden. Skälet till regeringens beslut går inte att spåra då ytterligare förarbetsmaterial saknas.[207]

5.3.2 Dödsbon har klagomål även på andra typer av tjänster

Vi har inom ramen för granskningen också tagit del av information om att dödsbon klagar på andra typer av varor och tjänster än tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon. Omfattningen på dessa övriga klagomål och anmälningar är svår att veta.[208] Anmälningarna och klagomålen lämnas till olika myndigheter och organisationer. Att dödsbon har sådana klagomål indikerar ett behov av möjligheten till alternativ tvistlösning.

Många klagomål handlar om dödsbons kontakter med banker. De klagomål som kommit in till Konsumenternas bank- och finansbyrå och Finansinspektionen handlar om långa handläggningstider hos bankerna, att dödsbon inte får ut de uppgifter som behövs till bouppteckningen, att fullmakter för dödsbodelägare inte godtas av banker och att banker har genomfört en kvittning när den avlidnes skulder överstiger tillgångarna och fordran är förfallen.[209] Det senare exemplet är problematiskt eftersom begravningskostnaden har företräde före alla andra kostnader och fordringar som finns på dödsboet, och att andra fordringsägare kan missgynnas genom att betalning inte sker i den ordning som ska gälla.

Även Advokatsamfundet och SBF har riktat kritik mot bankerna. Advokatsamfundet och SBF lyfter fram att bankkontakterna är svåra för boutredningsmän eftersom det ofta krävs fysiska besök på bankkontoren och att bankerna är långsamma i sin hantering, vilket tar tid och kostar mycket pengar för dödsboet.[210] Därtill framför Advokatsamfundet att de flesta banker inte erbjuder möjligheten att öppna ett bankkonto i dödsboets namn, något som boutredningsmännen egentligen är tvungna att göra enligt lag.[211]

Svenska bankföreningen uppger att klagomål om långa handläggningstider och om att fullmakter inte godtas kan förklaras av att de underlag som dödsbodelägarna presenterar inte är korrekt upprättade och inte uppfyller olika formaliakrav. Handläggningstiden är också avhängig andra aktörer samt dödsboets omfattning där vissa åtgärder, såsom att sälja av aktier och fondandelar, tar en viss tid.[212]

Till Konsumentverket har det främst kommit klagomål om uppsägning av abonnemang och eventuella bindningstider och framtida kostnader de kan innebära. Även frågor om hur försäkring och pension ska hanteras har kommit in till Konsumentverket.[213] Till Konsumenternas försäkringsbyrå har det inkommit frågor om hur dödsboet kan ta reda på vilka försäkringar den avlidne hade.[214]

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att Skatteverkets, tingsrätternas och Kammarkollegiets insatser i samband med utredning, förvaltning och skifte av dödsbon i stora delar är effektiva utifrån de regelverk som finns, även om det finns utrymme för ytterligare effektiviseringar. Riksrevisionen bedömer dock samtidigt att nuvarande regelverk inte är tillräckliga för att hanteringen av dödsbon ska kunna fungera effektivt. Regelverken är dessutom gamla och i stora delar svåra för dödsbodelägare att förstå.

Riksrevisionens övergripande slutsatser för granskningens fyra delfrågor är följande:

• Skatteverket handlägger bouppteckningar på ett i huvudsak effektivt sätt, men verksamheten har inte varit rustad för att hantera större förändringar i inflöde och resurser, vilket lett till alltför långa handläggningstider.
• Tingsrätterna utser och kontrollerar boutredningsmän och skiftesmän på ett i huvudsak rimligt sätt utifrån gällande regelverk. Däremot bedömer Riksrevisionen att tingsrätterna saknar den insyn i enskilda dödsbon och förvaltningen av dem som krävs för att både förordnandeprocessen och kontrollen ska bli mer effektiv.
• Kammarkollegiet utser och kontrollerar gode män på ett i flera delar effektivt sätt. Det finns däremot vissa brister som påverkar verksamhetens effektivitet negativt. Det handlar framför allt om en icke transparent förordnandeprocess där ett litet antal gode män får en stor andel av uppdragen och om en ineffektiv resursfördelning mellan olika kontrollmoment.
• Regeringen har inte säkerställt att det finns en tillräcklig reglering vid köp av tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon.

6.1 Myndigheternas insatser är i stora delar effektiva

Riksrevisionens slutsats är att Skatteverkets, tingsrätternas och Kammarkollegiets insatser i samband med utredning, förvaltning och skifte av dödsbon i stora delar är effektiva. Skatteverket har förvisso haft för långa genomströmningstider i bouppteckningsverksamheten, men dessa är på väg att minska. Tingsrätternas förordnandeprocess för boutredningsmän är saklig och opartisk men kan förbättras genom att de inhämtar mer information inför förordnandet. Kammarkollegiets verksamhet är i flera delar effektiv men vissa brister finns, framför allt i förordnandeprocessen och i kontrollen av gode män.

6.1.1 Skatteverkets handläggningstider var långa onödigt länge

Genomströmningstiderna för Skatteverkets registrering av bouppteckningar blev långa i samband med covid-19-pandemin och var, enligt Riksrevisionens bedömning, långa onödigt länge. Riksrevisionen bedömer att Skatteverket dröjde med att vidta åtgärder för att korta genomströmningstiderna på grund av uppfattningen att det ökade inflödet av bouppteckningar var en tillfällig ökning som hörde samman med pandemin. Det ökade inflödet visade sig dock inte vara tillfälligt utan inflödet har legat kvar på en ny, högre nivå sedan dess. Riksrevisionen bedömer att det ökade inflödet av bouppteckningar hade varit möjligt att förutse utifrån de prognoser för framtida dödsfall som SCB tar fram. Om Skatteverket hade tagit del av prognoserna för framtida dödsfall skulle de haft skäl att vidta åtgärder tidigare och därmed snabbare fått ned genomströmningstiderna.

Utöver att uppskatta det långsiktiga inflödet av bouppteckningar under kommande år vore det också möjligt för Skatteverket att uppskatta inflödet av bouppteckningar på kort sikt utifrån tillgängliga uppgifter i sitt ärendehanteringssystem. Uppgifterna gäller antalet nystartade ärenden och hur lång tid det i genomsnitt tar för en bouppteckning att komma in från det att ärendet startats.

6.1.2 Tingsrätterna saknar tillräcklig information för att kunna tillämpa särskilda kvalifikationskrav vid förordnandet

Riksrevisionen bedömer att tingsrätternas process för att förordna boutrednings- och skiftesmän är saklig och opartisk. Näst intill samtliga tingsrätter använder sig av en förordnandelista med kandidater som är villiga och kvalificerade att åta sig uppdraget som boutrednings- eller skiftesman. Tingsrätterna strävar efter en jämn spridning av förordnanden och det finns inga tecken på att enskilda personer favoriseras.

Tingsrätterna saknar däremot ofta tillräcklig information, både om specifika förhållanden i dödsboet och om kandidaternas specifika kompetens, för att kunna förordna boutredningsmän utifrån särskilda kvalifikationskrav. I en ansökan om boutredningsman krävs mycket lite information om hur dödsboet i fråga ser ut. Om bouppteckning saknas kan det vara så att tingsrätterna helt saknar information om huruvida det till exempel finns några speciella egenskaper hos dödsboet i fråga som skulle kunna kräva specifik kompetens eller erfarenhet hos en boutredningsman. Därutöver saknas information om särskild kompetens hos kandidaterna på tingsrätternas förordnandelistor och endast i undantagsfall framgår kandidaternas särskilda erfarenhet. Riksrevisionen bedömer att tingsrätterna inte har tillräcklig information för att kunna tillämpa särskilda kvalifikationskrav vid förordnandet. Detta innebär en risk för att de förordnade boutredningsmännen inte alltid har den kompetens som krävs och att förvaltningen därmed inte blir effektiv.

6.1.3 Kammarkollegiets förordnandeprocess är inte transparent och riskerar därmed att inte vara tillräckligt saklig och opartisk

Riksrevisionen bedömer att Kammarkollegiet tillämpar tillräckligt tydliga kvalifikationskrav för vem som kan förordnas som god man. Kammarkollegiet formulerar även tydliga uppdrag till den gode mannen och avtalar generellt sett om rimlig timersättning.

Riksrevisionen bedömer däremot att Kammarkollegiets förordnandeprocess inte är transparent, vilket innebär en risk för att den inte är tillräckligt saklig och opartisk. Kammarkollegiet har en lång lista på kvalificerade och intresserade kandidater att välja ifrån, men förordnandena av gode män är långt ifrån jämnt fördelade mellan kandidaterna på listan. Kammarkollegiet menar att anledningen till att vissa gode män förordnas oftare än andra är att hanteringen blir mer effektiv om en god man är väl bekant med instruktionerna från myndigheten. Riksrevisionen konstaterar dock att graden av koncentration är stor i förhållande till att det finns många både kvalificerade och intresserade kandidater att välja ifrån. Det framgår heller inte av Kammarkollegiets akter varför den specifika gode mannen förordnats. Det kan enligt Riksrevisionen därför inte uteslutas att vissa gode män favoriseras på grund av upparbetade kontakter med handläggare.

6.1.4 Kammarkollegiet använder inte sina kontrollresurser effektivt

Riksrevisionen bedömer att de resurser som Kammarkollegiet lägger på kontroll av den gode mannens förvaltning inte används på ett effektivt sätt. Kammarkollegiets kontroll av stora delar av den gode mannens ekonomiska redovisning är noggrann och heltäckande. Kammarkollegiet granskar bland annat att samtliga av de utgifter som den gode mannen redovisar har korrekta verifikat och att inga tillgångar har försvunnit från dödsboet, genom att jämföra tillgångar i bouppteckningen och den slutliga redovisningen av dödsboet. Det är en omfattande kontroll och det tar oftast lång tid att få in alla de kompletteringar som krävs för att redovisningen ska bli komplett. Det är däremot ovanligt att det i samband med kontrollen framkommer regelrätta oegentligheter i redovisningen och förvaltningen. Riksrevisionen bedömer att det borde finnas utrymme för Kammarkollegiet att effektivisera kontrollen av den ekonomiska redovisningen genom att till exempel låta delar av kontrollen utgå ifrån riskbaserade stickprovskontroller.

Riksrevisionen bedömer även att Kammarkollegiet i för liten utsträckning kontrollerar och ifrågasätter den gode mannens redovisning av arbetade timmar. Kammarkollegiet saknar även sammanställd information om hur lång tid förvaltningen av olika typer av dödsbon normalt sett tar, vilket huvudsakligen beror på ett bristfälligt ärendehanteringssystem. Enligt Riksrevisionen gör bristen på sammanställd information det svårt för Kammarkollegiet att bedöma rimligheten i antal arbetade timmar mellan olika ärenden. Detta innebär en risk för att gode män kan redovisa ett överskott av antal arbetade timmar i ett ärende utan att Kammarkollegiet upptäcker det. Riksrevisionen bedömer att denna risk dessutom ökar på grund av att Kammarkollegiets förordnanden är koncentrerade till ett mindre antal gode män. De förordnade gode männens incitament att hålla ner antalet redovisade timmar kan minska när de vet att sannolikheten att få nya uppdrag ändå är stor.

6.2 Regelverken för hantering av dödsbon är otillräckliga

Regelverken som gäller för hanteringen av dödsbon är i flera delar otillräckliga. Regelverken är dessutom gamla och svåra för dödsbodelägare att förstå. Det påverkar alla dödsbodelägare oavsett om dödsboet utreds, förvaltas och skiftas av dödsbodelägarna själva, av privat anlitad hjälp eller av en av tingsrätten utsedd boutredningsman. Riksrevisionen bedömer att regelverkens utformning förhindrar att de övergripande syftena med dödsbohanteringen kan uppnås, det vill säga att dödsboet kan hanteras så snabbt och smidigt som möjligt samtidigt som de berördas intressen värnas i tillräcklig utsträckning.

6.2.1 Elektronisk inlämning av bouppteckning förhindras av nuvarande regelverk

Skatteverket har på eget initiativ tagit fram ett förslag på att möjliggöra elektronisk inlämning av bouppteckningar. Det är i dag inte möjligt att lämna in bouppteckningar elektroniskt eftersom det förhindras av regelverket. Riksrevisionen bedömer att införandet av en tjänst för elektronisk inlämning av bouppteckningar är motiverat. En anledning är att det kan öka Skatteverkets produktivitet genom att elektroniskt inlämnade bouppteckningar möjliggör en högre grad av automatiserad handläggning och troligen också leder till att mer kompletta bouppteckningar kommer in direkt. En annan anledning är att allmänheten förväntar sig att kunna använda digitala tjänster i kontakt med myndigheter samtidigt som en elektronisk inlämning förmodligen förenklar hanteringen av bouppteckningar för dödsbon. Regeringen bereder förslagen och inkomna synpunkter. Beredningen har pågått sedan 2023.

6.2.2 Omfattningen på Skatteverkets kontroll av bouppteckningar är inte självklar

Riksrevisionens bedömning är att Skatteverket gör kontroller och ser till att brister avhjälps i den omfattning som ärvdabalken ställer krav på. Omfattningen på Skatteverkets kontroll utgår från ett JO-utlåtande från 1966 som säger att Skatteverket ska utgå från att bouppteckningen är korrekt och endast utreda om det finns misstanke om att något är fel. Det innebär i praktiken att Skatteverket till stor del förlitar sig på bouppgivarens och förrättningsmännens intygande om att bouppteckningen är korrekt. Skatteverket kontrollerar vissa uppgifter i bouppteckningar gentemot uppgifter som Skatteverket redan har i sitt ärendehanteringssystem, såsom den avlidnas civilstånd. Riksrevisionen bedömer att omfattningen på kontrollen inte är given utifrån dagens regelverk, utan kräver att Skatteverket tolkar vilken omfattning som ska gälla. Skatteverket har exempelvis valt att inte närmare kontrollera om de som anges som närvarande i bouppteckningen faktiskt närvarade.

Riksrevisionen bedömer vidare att omfattningen på Skatteverkets kontroll inte är självklar utifrån hur en registrerad bouppteckning betraktas och nyttjas i samhället. När Skatteverket registrerat bouppteckningen betraktas det av det omgivande samhället som att bouppteckningen är korrekt, och den kan därmed nyttjas bland annat som legitimationshandling för dödsboet. Den nuvarande omfattningen på kontrollen lägger ett stort ansvar för att bouppteckningen är korrekt på bouppgivaren och förrättningsmännen. En ökad omfattning på Skatteverkets kontroller, inom ramen för befintlig och/eller ny lagstiftning, skulle kunna minska risken för att bouppteckningen är felaktig. Den risken skulle också kunna minskas på andra sätt, till exempel genom att stärka förrättningsmännens roll, bland annat genom att professionalisera förrättningsmännens uppdrag med exempelvis kvalifikationskrav. Riksrevisionen bedömer dock samtidigt att det utifrån denna granskning inte går att dra någon slutsats om huruvida det finns ett behov av att minska risken för att bouppteckningen blir felaktig, särskilt eftersom det skulle kräva ett utökat offentligt åtagande och/eller ökade kostnader för hanteringen av dödsbon.

6.2.3 Tillsynen och kontrollen av boutredningsmän är inte tillräcklig

Riksrevisionen bedömer att tingsrätterna vidtar åtgärder för att kontrollera boutredningsmannens förvaltning på ett i huvudsak rimligt sätt utifrån gällande regelverk. Det sker dock mycket sällan någon kontroll, vare sig på tingsrättens eller dödsbodelägares initiativ. En förklaring till det är att tingsrätterna har bristande insyn i hur boutredningsmännen utför sina förvaltningsuppdrag. Dödsbodelägarna, vilka är de som huvudsakligen kan ge tingsrätterna information om hur uppdragen utförs, har generellt begränsad kunskap om vilken kontroll som kan utövas.

På grund av att det vidtas få kontrollåtgärder som rör boutredningsmännen saknas det information om hur de sköter sina uppdrag. Det saknas även information om vilken ersättning som boutredningsmännen tar ut och hur lång tid det tar för dem att utföra sina uppdrag. Viss information kommer tingsrätterna till del genom rättsprocesser där dödsbodelägare på något sätt klandrat boutredningsmannens förvaltning, exempelvis med avseende på ställningstaganden inom boutredningsmannens uppdrag eller ersättningens skälighet. Sådan klandertalan är dock en fristående domstolsprocess och det är inte nödvändigtvis så att information som framkommer där förs vidare till den del av tingsrätten som förordnar nya boutredningsmän. Förordnanden av boutredningsmän utgör dessutom en mycket liten del av tingsrätternas samlade verksamhet och de handläggs oftast av notarier med tidsbegränsade anställningar. Detta innebär att det institutionella minnet inom detta område är begränsat hos tingsrätterna. Riksrevisionen bedömer därmed att det finns en risk att information om att en boutredningsman misskött förvaltningen i ett tidigare ärende inte på ett systematiskt sätt förs vidare och beaktas av den del av tingsrätternas verksamhet som beslutar om nya förordnanden. Det kan i värsta fall leda till att boutredningsmän som utför ett dåligt jobb fortsätter få nya förordnanden.

Riksrevisionen bedömer att tingsrätternas bristande insyn i förvaltningen, bristen på systematisk överföring av information mellan olika delar av tingsrätternas verksamhet och det begränsade institutionella minnet talar för att det behövs en översyn av hur en mer effektiv tillsyn och kontroll av boutredningsmannens förvaltning kan utformas. Riksrevisionen konstaterar i sammanhanget att den förvaltningspolitiska linjen har varit att renodla tingsrätternas uppdrag till dömande verksamhet och att tillsynsuppgifter normalt sett inte hanteras av domstolar utan av förvaltningsmyndigheter med särskild kompetens inom området. Riksrevisionen bedömer därför att det även behöver utredas hur en mer effektiv tillsyn och kontroll bör organiseras.

6.2.4 Regleringen av tjänster som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsbon är inte tillräcklig

Riksrevisionen bedömer att regleringen av tjänster som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsbon är otillräcklig. Den reglering som är tillämplig är sysslomannalagen som återfinns i handelsbalken. Det är en lagstiftning från 1700‑talet som för gemene man är svår att förstå. Riksrevisionen bedömer att det inte är lätt för en enskild privatperson och dödsbo att utifrån denna lagstiftning skapa sig en bild av vad som gäller. Det finns enligt Riksrevisionens bedömning ett behov av att denna typ av tjänster är särskilt reglerade, till exempel genom att det ställs särskilda kvalifikationskrav på tjänsteutövarna eller att tjänsteutövarna ska ha en uttrycklig ersättningsskyldighet för skada. Tjänsteutövare av sådana här tjänster får stor, om inte fullständig, förfoganderätt över dödsboets tillgångar och hur dödsboet ska förvaltas. En illasinnad eller okunnig tjänsteutövare kan därför åsamka dödsboet betydande ekonomiska skador. Även oersättliga sentimentala värden riskerar att skadas. Dödsbodelägarna befinner sig dessutom i en utsatt situation på grund av det pågående sorgearbetet, och den generella kunskapsnivån hos gemene man om hantering av dödsbon är låg.

Utöver det faktum att det saknas särskild reglering av den här typen av tjänster, omfattas heller inte dödsbon av konsumentlagstiftningen. Det beror på att dödsbon inte ingår i lagstiftningens definition av konsument. Konsumentlagstiftningen finns till för att värna konsumenterna och säkerställa välfungerande marknader. Lagstiftningen utgår också från att köpare och säljare inte är två jämbördiga parter med exempelvis samma kunskapsnivåer och att konsumenten därför behöver särskilt skydd. Riksrevisionen bedömer att dödsbon i realiteten är att likna med en konsument eftersom de ofta utgörs av privatpersoner utan tidigare kunskap eller erfarenhet av dödsbohantering eller av att omhänderta organisationer eller företag. Det vore, enligt Riksrevisionens bedömning, därmed motiverat att dödsbon hade liknande skydd som privatpersoner i konsumentförhållanden. Det gäller vid köp av alla typer av varor och tjänster, men inte minst tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon.

6.2.5 Dödsbon har inte tillräcklig möjlighet till alternativ tvistlösning

Riksrevisionen bedömer vidare att dödsbon inte har tillräckliga möjligheter att klaga på en tjänst som innefattar att utreda, förvalta och skifta ett dödsbo. Om det uppstår problem med en tjänst har dödsbon i dag begränsade möjligheter att använda sig av alternativa tvistlösningar som finns till för att bland annat underlätta för konsumenter i konsumenttvister. I stället är dödsbon hänvisade till att driva tvistemål i domstol, vilket är en kostsam och tidskrävande process. Får dödsboet dessutom inte bifall för hela sitt yrkande riskerar dödsboet att behöva stå för hela eller delar av motpartens rättegångskostnader.

Regeringen försämrade, enligt Riksrevisionens bedömning, dödsbons tillgång till alternativ tvistlösning 2022 genom att exkludera tvister som rör andra tjänster än begravningstjänster i Allmänna reklamationsnämndens instruktion. Regeringen motiverade förändringen med att SBF:s reklamationsnämnd omhändertar tvister om begravningstjänster som dödsbon har, trots att flera remissinstanser påpekade att dödsbon har tvister också inom andra områden än begravningstjänster och att SBF:s reklamationsnämnd inte täcker alla tvister om begravningstjänster. Förändringen ledde till dagens situation där endast tjänster köpta av medlemmar i SBF och begravningstjänster kan tas upp för alternativ tvistlösning av dödsbon. Det innebär, enligt Riksrevisionens bedömning, att dödsbon inte har en tillräcklig möjlighet att pröva tvister om alla tjänster och varor.

6.2.6 Regelverken är gamla och svåra för dödsbodelägare att förstå

Riksrevisionens helhetsbedömning av regelverken för olika delar i att hantera utredning, förvaltning och skifte av dödsbon är att regelverken i de flesta delar är gamla och svåra för dödsbodelägare att förstå. Bouppteckningsinstitutet är till exempel i sina huvuddrag oförändrat sedan 1734, boutredningsmannainstitutet är oförändrat sedan 1933 och reglerna om sysslomannaskap, som är den enda lagstiftning som i någon mån reglerar tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon, är från 1736. Regelverken är därmed inte anpassade till exempelvis förändrade familjeförhållanden där det i dag ofta kan vara svårare att navigera i vilken arvsordning som gäller. Regelverken är heller inte anpassade till att tillgångarna i dödsbon ofta är större och av andra och fler typer i dag. Även ökad internationalisering och digitalisering är relevanta aspekter som inte omhändertas fullt ut i regelverken.

Därutöver bedömer Riksrevisionen att regleringen är svår att förstå för många dödsbodelägare, som i de flesta fall är enskilda privatpersoner utan egen kunskap eller tidigare erfarenhet av att hantera dödsbon. Riksrevisionen bedömer att regelverkens utformning snarare utgår från att dödsbodelägare har juridisk kompetens inom området. Det synliggörs genom att hanteringen av dödsbon i huvudsak anses vara en civilrättslig privatsak för dödsbodelägarna att hantera, och framträder i olika delar av granskningen. I framtagandet av bouppteckningen förutsätter exempelvis Skatteverket i stor utsträckning att bouppgivaren och förrättningsmännen gör rätt. Ett annat exempel är att det när tingsrätten har förordnat en boutredningsman i praktiken är upp till dödsbodelägarna att granska dennes förvaltning, och de förväntas dessutom vara de som tar initiativ till att initiera någon form av kontroll eller tillsyn av boutredningsmannens förvaltning. Riksrevisionen bedömer att kunskapen hos dödsbodelägarna om denna möjlighet generellt är liten. Slutligen innebär nuvarande regelverk för tjänster som innefattar att utreda, förvalta och skifta dödsbon att dödsbon förväntas vara en jämbördig part med tjänsteutövarna. Det gäller också i köprelationer där dödsbon inte betraktas som konsumenter utan där relationen betraktas som den som två företag har med varandra.

Riksrevisionens slutsats är att de nuvarande regelverken i sin helhet därför behöver ses över så att de kan möjliggöra en snabb och smidig hantering av dödsbon och samtidigt i tillräcklig utsträckning värna om de berördas intressen.

6.3 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Se över de nuvarande regelverken för utredning, förvaltning och skifte av dödsbon i deras helhet med syfte att möjliggöra en snabb och smidig hantering av dödsbon som samtidigt värnar om de berördas intressen. I översynen bör bland annat följande ingå:
  • hur kontroll och tillsyn av boutredningsmännens förvaltning kan utformas och organiseras för att bli mer effektiv
  • hur reglering för dödsbons köp av tjänster som innefattar utredning, förvaltning och skifte av dödsbon kan stärkas, till exempel genom särskilda kvalifikationskrav och en uttrycklig ersättningsskyldighet för de som utför tjänsterna
  • hur dödsbon kan få större möjligheter till alternativ tvistlösning vid tvister om varor och tjänster.
• Vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra elektronisk inlämning av bouppteckningar.

Till Skatteverket

• Förbättra planeringen av verksamheten i relation till det förväntade inflödet av bouppteckningar. Det kan till exempel göras genom att följa prognoserna för framtida dödsfall.

Till tingsrätterna

• Se till att ta in den information som krävs för att kunna utse en boutredningsman som har den kompetens och erfarenhet som dödsboet kräver. Det kan till exempel handla om att tydligt efterfråga information om dödsboet i samband med ansökan.

Till Kammarkollegiet

• Se till att förordnandeprocessen blir transparent, saklig och opartisk genom att tydligt motivera varför en viss god man förordnas.
• Se över hur resurserna för kontroll av de gode männens förvaltning kan användas mer effektivt så att de gör mer nytta, till exempel genom att införa riskbaserade stickprovskontroller i delar av den ekonomiska redovisningen och stärka kontrollen av de gode männens tidredovisning.

Referenslista