Utbildning på vetenskaplig grund – otillräckliga insatser för att stödja skolan med kunskap

I förarbetena saknas även tydlig vägledning om hur beprövad erfarenhet ska definieras eller vad det innebär i praktiken.

I granskningen tar vi också avstamp i förvaltningslagens skrivning om att myndigheter i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska.[18]

För att bedöma om de granskade verksamheterna lever upp till lagkraven utgår vi ifrån en internationell standard för att sammanställa och syntetisera forskningsresultat med syfte att kartlägga det vetenskapliga kunskapsläget på ett område.[19] Enligt denna standard ska systematiska forskningsöversikter tas fram med en transparent metod som strävar efter objektivitet och att primärstudier av högre kvalitet ska ges större vikt i sammanställningen. Vidare gör vi en jämförelse med hur man arbetar med sammanställning av både forskning och erfarenhetsbaserad kunskap på myndigheter med ansvar för hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Vi gör även en internationell utblick som bidrar med exempel på hur man arbetar med att sammanställa och förmedla kunskap i andra skolsystem.[20]

Det finns systematiska metoder för sammanställning av både kvalitativ och kvantitativ forskning, som används av flera internationella aktörer på utbildningsområdet. Enligt best practice bör sådana metoder användas även på områden där forskningen är begränsad, för att förhindra att stödmaterial och rekommendationer baseras på selektivt utvalda studier.

Med hjälp av dessa utgångspunkter formulerar vi granskningens bedömningsgrunder som presenteras i kapitel 3, 4, 5 och 6.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Helena Holmlund (projektledare), Malin Jondell Assbring och Sofia Sandgren Massih. Malin Jondell Assbring har endast medverkat i delar som berör rapportens kapitel 3, 4.5.3, 5 samt 6. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Knut Sundell, docent i psykologi och tidigare socialråd vid Socialstyrelsen och Hillevi Lenz Taguchi, professor i pedagogik och barn- och ungdomsvetenskap vid Stockholms universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och SPSM har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Granskningen har genomförts genom intervjuer med företrädare för de granskade myndigheterna samt dokumentstudier av myndigheternas interna dokument (framför allt processdokument, rutiner, uppdrag till lärosäten/forskare och exempel på kvalitetssäkring). På Skolverket och SPSM har vi genom fallstudier detaljstuderat hur myndigheterna har gått till väga för att ta fram stöd/insatser. På Skolinspektionen har vi detaljstuderat hur kvalitetskriterier för planerad kvalitetsgranskning (PKG) har tagits fram. I jämförande syfte har vi även gjort intervjuer med medarbetare på Socialstyrelsen och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), och med internationella aktörer för forskningssammanställning (se bilaga 1 och bilaga 2). Vi har också genomfört intervjuer med förstelärare på 18 skolor runt om i landet, med 6 rektorer på skolor där Skolinspektionen genomfört planerad kvalitetsgranskning, samt skickat ut en enkät till ca 2 400 grundskollärare. Vi har även intervjuat ett stort antal forskare, samt flera aktörer inom utbildningsväsendet. Slutligen har vi tagit del av arbetsmaterial och skriftliga svar på frågor från Utbildningsdepartementet gällande regeringens styrning. Metoderna beskrivs mer utförligt i bilaga 3. I bilaga 4 beskrivs resultat från enkäten och från en webbskrapning av Skolverkets populärvetenskapliga artiklar.

Alla underlag från granskningen, till exempel minnesanteckningar från intervjuer, skriftliga underlag från myndigheter och sammanställda enkätsvar, finns arkiverade i granskningens akt.

1.5 Granskningsrapportens disposition

Rapporten är disponerad på följande sätt: Kapitel 2 presenterar myndigheternas och regeringens olika ansvarsområden. I kapitel 3 besvarar vi delfråga 1 genom en beskrivning av regeringens styrning och våra iakttagelser om hur den har fungerat. Kapitel 4 är ett omfattande kapitel som presenterar iakttagelser som besvarar delfråga 2, dvs. hur myndigheterna har arbetat för att utarbeta stöd. Kapitlet behandlar bland annat Skolverkets och SPSM:s arbete med att utarbeta stöd och insatser och vi illustrerar deras arbetssätt med exempel från fallstudier. Kapitel 5 presenterar iakttagelser som berör delfråga 3, om Skolinspektionens planerade kvalitetsgranskning. Kapitel 6 presenterar iakttagelser som berör delfråga 4, om lärares förutsättningar. Kapitel 7 presenterar Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

2. Regeringens och skolmyndigheternas ansvar och uppgifter

Motiven till att införa bestämmelsen om att utbildningens metod ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet är inte tydligt framskrivna i förarbetena till skollagen. Bestämmelsen uppfattas dock hänga samman med att läroplanen Lgr11 ger stor frihet till läraren att utforma undervisningen, och att det därmed är motiverat att sätta ramar för att säkerställa undervisningens kvalitet.[21]

2.1 Ramarna för regeringens styrning

Regeringen kan påverka både utbildningens innehåll och pedagogik genom flera olika styrmekanismer. I första hand styr regeringen genom läroplaner och kursplaner, som sätter ramarna för vilka ämnen, kunskaper och färdigheter utbildningen ska omfatta och där det även finns utrymme för att föreskriva specifika undervisningsmetoder.[22] Sedan 1994 har Sverige haft läroplaner som utgått från målstyrning, som inte har haft skrivningar om hur undervisningen ska bedrivas.[23] Den läroplansutredning som lämnade sitt betänkande i februari 2025 har dock lämnat förslag om att det i den nya läroplanen i större utsträckning ska finnas riktlinjer för undervisningens genomförande, och att det ska finnas exempel på övergripande undervisningsstrategier i kursplanerna.[24]

Regeringen styr vidare genom lärarutbildningen, bland annat genom examensmål, resurstilldelning och behörighetskrav, samt genom instruktioner, regleringsbrev, uppdrag och resurser till skolmyndigheterna. Sedan skollagens skrivning tillkom har exempelvis flera uppdrag till Skolverket specifikt angett att insatser ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.[25]

Regeringen har också styrt genom att tilldela medel till praktiknära skolforskning inom de så kallade ULF-avtalen (Utbildning, Lärande, Forskning) som är en nationell stödstruktur för samarbete mellan skolhuvudmän och lärosäten med lärarutbildning.[26]

2.2 Skolverket och SPSM ska ansvara för stöd, i form av bland annat råd, fortbildning och kompetensutveckling samt kommunikation av forskningsresultat

I detta avsnitt beskriver vi de delar av Skolverkets och SPSM:s verksamheter som är föremål för denna granskning.

Båda myndigheterna har i uppdrag att sammanställa och kommunicera kunskap om resultat av forskning.[27] I denna rapport benämner vi detta som ett uppdrag om forskningskommunikation.

Skolverket har i uppdrag att stödja huvudmän i deras utbildningsverksamhet samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse.[28] Med måluppfyllelse avses i vilken grad eleverna når de mål som anges i de nationella styrdokumenten. Några exempel på Skolverkets stödverksamhet är fortbildning för lärare genom kollegialt lärande, med material som finns tillgängliga på Lärportalen; olika typer av inspirationsmaterial till lärare; stödmaterial om styrning, ledning och kvalitetsarbete som riktar sig till huvudmän och skolledare. Skolverkets forskningskommunikation består av kunskapsöversikter i serien Forskning för skolan, och fram till nyligen en stor samling (ca 700) kortare texter i serien Artiklar om forskning.

SPSM har i uppdrag att i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning bland annat anordna och medverka i kompetensutveckling och bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet.[29] Exempel från SPSM:s kompetensutvecklingsverksamhet är kurser och webbinarier, samt stödmaterial och studiepaket med fokus på myndighetens målgrupper. SPSM:s forskningskommunikation består av systematiska översikter, rapporter och kortare texter i serien Forskningsutblickar.

2.3 Skolforskningsinstitutet ska sammanställa forskning som bidrar i undervisningen

Skolforskningsinstitutet ska bidra till goda förutsättningar för barns och elevers utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elever. Myndigheten har i uppdrag att göra systematiska och andra forskningssammanställningar med god vetenskaplig kvalitet. Myndigheten har även i uppdrag att kommunicera forskningsresultaten samt göra dem tillgängliga för de verksamma i skolväsendet, så att de ges goda förutsättningar att genomföra, planera och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Myndigheten delar också ut forskningsmedel till praktiknära forskning.[30]

Ett av Skolforskningsinstitutets beslutande organ – Skolforskningsnämnden – fattar beslut om vilka systematiska forskningssammanställningar som ska göras. Nämnden består till största del av praktiker (lärare, rektorer, skolchefer), men även forskare finns representerade.[31] Syftet med att nämnden fattar beslut är att den kunskap som sammanställs ska utgå från målgruppens behov.[32] Skolforskningsinstitutet har även ett vetenskapligt råd som bland annat stödjer nämnden i det vetenskapliga arbetet med systematiska forskningssammanställningar.

Riksrevisionens granskning berör de delar av myndighetens verksamhet som handlar om att sammanställa och systematisera forskningsresultat med god vetenskaplig kvalitet.

2.4 Skolinspektionen ska granska utbildningens kvalitet

Skolinspektionen har i uppdrag att genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet.[33] Skolinspektionen bedriver tillsyn och kvalitetsgranskning, som regleras i skollagen.[34] Myndigheten får också återkommande regeringsuppdrag där regeringen uppdrar åt myndigheten att genomföra en granskning, i flera fall resulterar det i en tematisk kvalitetsgranskning. Såväl tematisk tillsyn som tematisk kvalitetsgranskning kan även initieras av Skolinspektionen.

Riksrevisionens granskning avser Skolinspektionens planerade kvalitetsgranskning (PKG).[35] Denna granskningsform infördes 2018 mot bakgrund av att såväl Skolinspektionens uppdragsgivare som externa utvärderare framfört önskemål om att myndigheten i högre grad ska bidra till förbättrad kvalitet inom skolväsendet. Eftersom Skolinspektionen bedömdes ha begränsade juridiska möjligheter att ge nyanserad återkoppling inom ramen för tillsynen behövdes en ny granskningsform, som på ett konkret sätt skulle kunna bidra till skolutveckling.[36]

Syftet med kvalitetsgranskningen är att ”Skolinspektionen i högre grad ska kunna granska kvaliteten i skolornas utbildningar, för att därigenom stimulera utvecklingsprocesser hos skolor och huvudmän. Utvecklingsprocesserna förväntas i sin tur åstadkomma en kvalitetshöjning i utbildningen och en höjning av elevernas måluppfyllelse.”[37] Ökad kvalitet i verksamheterna förväntas uppnås dels genom att de granskade skolorna får information om svagheter och potentiella förbättringsåtgärder, dels genom att Skolinspektionens kvalitetskriterier används av skolorna i deras egna självvärderings- och kvalitetsarbete – dvs. kvalitetskriterierna har en normerande effekt.[38]

PKG genomförs både på huvudmannanivå och på skolor. På grund- och gymnasieskolor bedöms kvalitet inom fyra olika bedömningsområden, anpassad grund- och gymnasieskola har fem bedömningsområden, och på huvudmannanivå bedöms två områden. Kvalitetsomdömen kan ges på tre nivåer: kvalitet i hög utsträckning; kvalitet i flera delar, och kvalitet i låg utsträckning. Myndigheten fattar beslut efter granskning och i de fall kvaliteten behöver förbättras anges utvecklingsområden i beslutet. Skolan ska efter ca 6 månader redovisa vidtagna åtgärder.

Riksrevisionens granskning har fokuserat på bedömningsområdet undervisning. Under 2024 fattades 455 beslut inom planerad kvalitetsgranskning för bedömningsområdet undervisning. Ungefär 2 procent av skolenheterna som granskades ansågs ha låg kvalitet inom undervisning, resterande fördelade sig jämnt över kvalitet i hög utsträckning och kvalitet i flera delar.[39]

Inom inspektionsformen tillsyn har Skolinspektionen vid två tillfällen utdömt vite respektive återkallat ett godkännande som huvudman med hänvisning till skollagens paragraf om vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. [40] Skolinspektionen bedömer inte om undervisningen vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet inom PKG.

2.5 Myndigheterna har tagit gemensamma initiativ för utbildning på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet

Skolmyndigheterna har tagit fram en gemensam skrift som ett led i arbetet med att uppfylla skollagens skrivning. I skriften Att ställa frågor och söka svar framförs myndigheternas tolkning av uppdraget att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Bland annat diskuteras vikten av forskningslitteracitet, former för kollegialt lärande och hur huvudmän och skolledare kan arbeta för att skapa förutsättningar för en utbildning på vetenskaplig grund.[41] Myndigheterna har ställt sig bakom följande uttolkning av skollagen:

Vi noterar att skolmyndigheternas uttolkning av utbildning på vetenskaplig grund är allmänt hållen och tillåter olika tolkningar. Definitionen ställer inte krav på att kunskapen som används ska tas fram med systematiska arbetssätt och lyfter inte heller behovet av att bedöma forskningens trovärdighet innan den används i skolan.

Myndigheterna samarbetar inom Skolmyndighetsnätverket inom forskningskommunikation och forskningsanvändning. Nätverket har bland annat fått i uppdrag av myndighetscheferna att kartlägga hur respektive myndighet arbetar med behovsinventering och hur deras samverkan med lärosäten och forskare ser ut, samt att beskriva myndigheternas arbete med forsknings- och kunskapssammanställning.[42]

I februari 2025 tillsattes en myndighetsövergripande arbetsgrupp med uppdrag att undersöka behovet av, och ta fram underlag för beslut om, en gemensam plattform för forskningskommunikation inom skolväsendet.[43]

2.6 Kunskapsstyrning förekommer inom hälso- och sjukvården och internationellt

Verksamhet inom hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område ska också utgå från vetenskap och beprövad erfarenhet.[44] Styrningen av de myndigheter som ansvarar för stöd till hälso- och sjukvården samt socialtjänsten är därför en intressant jämförelse i denna granskning.[45] Även exempel på hur man arbetar internationellt med kunskapsförmedling till skolväsendet är relevant i sammanhanget.

2.6.1 Reglerad kunskapsstyrning inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst

På hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område används begreppet kunskapsstyrning. Kunskapsstyrning bidrar med stöd till professionen, men ger samtidigt stort utrymme för professionella bedömningar.[46] Begreppet kunskapsstyrning används sällan inom skolans område, även om det förekommer.[47]

På skolans område saknas också den reglerade form av kunskapsstyrning som finns på hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område, där det sedan 2015 finns en förordning om statlig styrning med kunskap.[50] Förordningen reglerar att kunskapsstyrningen ska ske genom icke bindande kunskapsstöd och föreskrifter, med syfte att hälso- och sjukvård samt socialtjänst ska bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Förordningen reglerar även samarbetsformer mellan de berörda myndigheterna inom ramen för Rådet för styrning med kunskap. Styrningen ska vara samordnad, effektiv och anpassad till de behov professionerna och huvudmännen har.[51]

Socialstyrelsen samarbetar med SBU för att ta fram kunskapsunderlag och därefter utarbeta nationella riktlinjer och rekommendationer inom hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område.[52] Inom hälso- och sjukvårdsområdet utgår man i första hand från metaanalyser baserade på randomiserade kontrollerade experiment. På socialtjänstens område är tillgången på forskning varierad, och man använder sig av forskning med olika metodologisk inriktning. Gemensamt för båda områdena är dock att arbetet alltid utgår från systematiska litteratursökningar och en bedömning av forskningens relevans och trovärdighet. Ambitionen är alltid att använda sig av bästa tillgängliga kunskap.[53]

SBU har ett tydligt format för att redovisa vilka underlag som ligger till grund för slutsatserna i en publikation, och när det saknas vetenskapligt underlag är detta explicit framskrivet. Socialstyrelsens kunskapsstöd har transparenta och tydliga metodbeskrivningar.

När det saknas tillförlitlig forskning på hälso- och sjukvårdens område använder Socialstyrelsen en strukturerad process, en så kallad konsensusmetod, för att samla in beprövad erfarenhet från erfarna praktiker (se bilaga 1).

Att arbeta med systematiska metoder för att sammanställa kunskap är ett tidskrävande arbete. I normalfallet tar en systematisk översikt ca 18 månader att genomföra, och arbetet kräver specifik kompetens.[54] När kunskapsunderlagen sedan ska användas för att utarbeta stödmaterial blir processen ännu längre – som exempel har Socialstyrelsen en tidshorisont på ca 2–3 år för att ta fram rekommendationer.[55]

2.6.2 Mäklarorganisationer för kunskapsstyrning finns i flera länder

Sverige är relativt ensamt om att enligt lag reglera att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Inom ramen för den här granskningen har vi sett exempel på liknande skrivningar i styrdokumenten på Nya Zeeland men inte i något annat land i Europa.[56]

Det finns dock exempel på andra typer av reglering som styr utbildning och undervisning mot ett sådant mål. Exempelvis kan läroplaner specifikt styra användningen av specifika metoder som har starkt forskningsstöd, som i England där läroplanen föreskriver att lärare ska använda ljudningsmetoden phonics vid tidig läsinlärning.[57]

Internationellt finns ett antal exempel på så kallade mäklarorganisationer på utbildningsområdet. Mäklarorganisationer är aktörer som sammanställer forskning och sprider den till praktiker inom utbildningsväsendet och de finns till exempel i England, USA, Australien, Norge och Flandern. Organisationerna kan vara fristående akademiska institut eller finansierade direkt av motsvarande utbildningsdepartement. För mer information, se bilaga 2.

Den engelska mäklarorganisationen Education Endowment Foundation (EEF) utarbetar så kallade Guidance Reports, som innehåller tydliga och genomförbara rekommendationer som riktar sig till lärare och skolledare. Guidance Reports är organiserade utifrån teman (till exempel läs- och skrivundervisning, matematik, studiero, ledarskap i klassrummet), och stadieindelning. Rapporterna grundar sig i forskning som sammanställts i systematiska forskningsöversikter med strikta inkluderings- och exkluderingsvillkor. En panel (bestående av både forskare och lärare) översätter med ett semi-strukturerat förfarande forskningen till rekommendationer. Panelen ska bland annat ta ställning till potentiella fördelar och risker med de föreslagna rekommendationerna, om de berör ett prioriterat område, rekommendationernas kostnader och deras relevans för den engelska skolkontexten.[58]

EEF:s företrädare understryker att syftet med stiftelsens stöd inte är att detaljstyra undervisningen, utan att stärka lärarprofessionen:

Can we say what teachers should be doing at any given moment? No. […] There are limits, there is for example stronger evidence in English and math than geography. The aim is to support professional decisions, not for us to be telling anyone what they should be doing. We think that evidence should empower professional decisions. (medarbetare, EEF)

3. Regeringens arbete för en effektiv kunskapsstyrning

I detta kapitel besvarar vi frågan om regeringen styr skolmyndigheterna effektivt för att uppnå en utbildning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Sammanfattningsvis visar granskningen att regeringen inte har utformat en tydlig kunskapsstyrning av skolväsendet.

Vi konstaterar att styrningen av skolmyndigheterna skiljer sig från hur myndigheterna på hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område styrs. Där finns en förordningsstyrd samverkan mellan myndigheter och uppdrag som underlättar förmedlingen av kunskap. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna på skolområdet innebär både överlappande uppdrag och att myndigheterna inte alltid kan dra nytta av varandras kompetens. Våra iakttagelser visar också att myndigheternas forskningskommunikationsuppdrag inte bidrar till en skola på vetenskaplig grund på ett effektivt sätt.

3.1 Bedömningsgrunder

Riksrevisionen bedömer att följande ska vara uppfyllt för att säkerställa en effektiv styrning så att utbildningen kan baseras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet:

• Regeringen ger myndigheterna ändamålsenliga uppdrag som bidrar till en utbildning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.
• Regeringen ser till att ansvarsfördelning och samarbete mellan skolmyndigheterna avseende framtagande av stöd, råd och forskningskommunikation är ändamålsenligt. Det bör vara tydligt vilken myndighet lärare ska vända sig till för att få stöd i sin praktik, och det bör finnas tydliga motiv till överlappande uppdrag.
• Regeringen bör säkerställa att myndigheternas arbete med vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet följs upp.[59]

3.2 Regeringen har givit skolmyndigheterna i uppdrag att kommunicera forskning, men inte att förmedla kunskapsstöd

Granskningen visar att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inte är ändamålsenlig och att forskningskommunikationen inte bidrar till verksamhetsutveckling på ett effektivt sätt.

Vi har jämfört skolmyndigheternas instruktioner med instruktionerna för några relevanta myndigheter på hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område, och vi kan konstatera att det kunskapsstyrande uppdraget är formulerat på olika sätt. Skolmyndigheterna har i uppdrag att sammanställa och kommunicera forskning, medan myndigheterna inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst har i uppdrag att stödja med kunskap.

Våra iakttagelser i kapitel 4 och 6 visar att kunskapsstöd anpassade för målgruppen sannolikt är ett mer effektivt sätt att verka för en utbildning på vetenskaplig grund än kommunikation av forskningsresultat.

3.2.1 Myndigheterna på hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område tar fram kunskapsstöd – och stöttar varandra

Socialstyrelsen är den myndighet som ansvarar för kunskapsstöd på hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område.[60] Myndigheten ska enligt sin instruktion genom kunskapsstöd och föreskrifter ”bidra till att hälso- och sjukvården samt socialtjänsten bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet”.

SBU har i uppgift att utvärdera det vetenskapliga stödet för metoder inom hälso- och sjukvård och i den verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.[61] SBU gör detta genom att sammanställa systematiska forskningsöversikter och andra systematiskt framtagna kunskapsunderlag.[62] Vilka frågeställningar som blir aktuella för en översikt bestäms bland annat genom uppdrag i myndighetens regleringsbrev och i samråd med Socialstyrelsen. I praktiken finns ett upparbetat samarbete mellan Socialstyrelsen och SBU där Socialstyrelsen kan göra beställningar av kunskapsunderlag från SBU.[63] Socialstyrelsens och SBU:s arbete beskrivs mer utförligt i bilaga 1.

3.2.2 Skolverket, SPSM och Skolforskningsinstitutet ska sammanställa forskning och kommunicera resultat av forskning

Våra iakttagelser i avsnitt 4.5 visar att myndigheternas delade forskningskommunikationsansvar i praktiken har lett till att publikationer med liknande format och innehåll kan återfinnas hos flera myndigheter parallellt. Våra iakttagelser i kapitel 6 visar också att lärare tycker att det är svårt att orientera sig bland alla aktörer som publicerar forskning som rör skolan, och att deras tid inte räcker till för att läsa och ta ställning till olika forskningsresultat.

Skolverket och SPSM har i uppdrag att sammanställa och kommunicera kunskap om resultat av forskning.[64] Myndigheterna har även i uppdrag att ge stöd för skolutveckling respektive stöd och råd till huvudmän. För SPSM:s del är uppdragen begränsade till det specialpedagogiska området. Även om detta stöd kan utgå från forskning finns i myndigheternas instruktioner inget explicit uppdrag att förmedla kunskap eller ta fram kunskapsstöd till sina målgrupper med syfte att verksamheten ska bedrivas utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet, så som det är framskrivet i Socialstyrelsens instruktion.[65] Riksrevisionen uppfattar att det finns en skillnad mellan kommunikation av forskning och förmedling av kunskapsstöd. Forskningskommunikation innebär inte nödvändigtvis att resultaten presenteras på ett praktiknära sätt, medan kunskapsstöd innebär att forskningen har operationaliserats och har en tydligare verksamhetskoppling.

Skolforskningsinstitutet och SBU har delvis liknande uppdrag inom sina respektive verksamhetsområden. Styrningen av Skolforskningsinstitutet skiljer sig dock från styrningen av SBU i flera avseenden. Den primära målgruppen för Skolforskningsinstitutet är verksamma inom skolväsendet som har uppgifter relaterade till att planera, utvärdera och genomföra undervisning, medan SBU ska vända sig mot en bredare grupp bestående av huvudmän (regioner och kommuner), vårdgivare och andra berörda.[66] I praktiken är andra myndigheter (exempelvis Socialstyrelsen) både beställare och mottagare av underlag från SBU, men så är inte fallet för Skolforskningsinstitutet. Övriga skolmyndigheter kan inte beställa systematiska forskningssammanställningar från Skolforskningsinstitutet, eftersom det är Skolforskningsnämnden som beslutar om vilka frågeställningar de ska behandla.

Skolforskningsinstitutets instruktion har nyligen ändrats, från att myndigheten ska göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar, till att göra systematiska och andra forskningssammanställningar.[67] I en systematisk översikt vägs resultaten samman i en syntes, med syfte att ge en sammanfattande bild av vad forskningen visar. Ändringen tillkom på myndighetens initiativ, och motiveras med att instruktionen bättre ska avspegla myndighetens faktiska verksamhet.[68] Vi konstaterar att det inte längre finns ett instruktionsenligt krav på att myndighetens rapporter ska väga samman forskningsresultaten.

3.3 Flera regeringsuppdrag lyfter vetenskaplig grund, men de utvärderas inte

Nuvarande och tidigare regeringar har tagit vissa initiativ till insatser för att stärka den vetenskapliga grunden inom skolväsendet. Vår granskning visar dock att det saknas utvärderingar av hur dessa insatser har fallit ut i fråga om vetenskaplig förankring, och att omfattande insatser som tillkommit på regeringens initiativ har kritiserats av forskare som menar att de saknar vetenskapligt stöd.

3.3.1 Myndighet inrättades för att bidra till effektiva arbetssätt

År 2014 tog dåvarande regering initiativ till en ny myndighet – Skolforskningsinstitutet. I det kommittédirektiv som föregick inrättandet av Skolforskningsinstitutet framgick att myndigheten ska ansvara för att systematiskt väga samman och sprida forskningsresultat som kan bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt inom skolväsendet.[69] I och med den nyligen genomförda instruktionsändringen finns dock inte längre något krav på att systematiskt väga samman forskning. Forskningssammanställningarna, menade man i direktivet, bör utformas för att vara tillgängliga och praktiskt användbara i verksamheterna.

Regeringen har inte utvärderat i vilken utsträckning Skolforskningsinstitutet når ut till målgruppen och om dess produkter anses användbara och relevanta. Däremot har Skolforskningsinstitutet nyligen själv låtit göra en analys av hur myndigheten når ut.[70]

3.3.2 Regeringsuppdrag om fortbildning har kritiserats av forskare

En del i regeringens styrning av kunskap till verksamma i skolan har varit regeringsuppdrag till Skolverket om att genomföra fortbildningssatsningar genom kollegialt lärande. Matematiklyftet, Läslyftet och Specialpedagogik för lärande är exempel på sådana satsningar. En hög andel av landets skolor har deltagit i dessa fortbildningssatsningar och i samband med det tagit emot statsbidrag, och mycket av lärarnas tid har tagits i anspråk.[71] Inom ramen för fortbildningsmodellen läser deltagare populärvetenskapliga texter som skrivits av forskare vid lärosäten, för att sedan planera och utvärdera undervisning tillsammans, med stöd av en handledare.

Modellen för kollegialt lärande utarbetades av Skolverket på uppdrag av regeringen, och har kritiserats av några svenska forskare. Kritiken riktar in sig på att modellen inte prövades genom försöksverksamhet innan den spreds nationellt, och att den är utformad utifrån några selektivt utvalda forskningsstudier. Det finns också en kritik mot att genomförandet inte har beaktat den forskning som visar att handledaren måste ha expertkompetens; det räcker inte med en erfaren kollega.[72]

Riksrevisionen har inte granskat vare sig regeringens utformning av regeringsuppdragen om kollegialt lärande eller Skolverkets arbete med att utforma fortbildningsmodellen. I kapitel 4 presenterar vi dock en fallstudie som visar hur innehållet i en av modulerna inom Specialpedagogik för lärande har tagits fram.

3.3.3 Flera regeringar har vidtagit åtgärder för att stärka vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet i skolväsendet

Regeringen har i flera uppdrag till skolmyndigheterna särskilt betonat att uppdragen ska utgå från vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.[73] Såvitt framkommit har regeringen inte tagit initiativ till någon utvärdering av hur väl dessa uppdrag har förankrats i vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

År 2023 fick skolmyndigheterna ett gemensamt uppdrag om att göra en översyn av stöd och information som myndigheterna tillhandahåller på sina webbplatser, samt av hur forskningsspridning kan utvecklas och samordnas.[74] Uppdraget kom till efter att kritik om bristande vetenskaplig förankring hade riktats mot delar av myndigheternas stöd. Enligt Utbildningsdepartementet har denna kritik lyfts återkommande i den informella dialogen mellan statssekreterare och myndigheten. I skälen till uppdraget angavs särskilt behovet av att säkerställa att myndigheternas stöd vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. [75]

År 2024 beslutade regeringen att ett vetenskapligt råd ska inrättas på Skolverket. Som tidigare nämnts gjordes tillägg i myndigheternas instruktioner för att förstärka kravet på vetenskaplig grund.[76] Enligt regleringsbrev för 2024 och 2025 ska Skolverket redovisa vilka utvecklingsinsatser som vidtagits för att ge skolväsendet ett mer relevant och ändamålsenligt stöd som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.[77] Regeringen har även givit Statskontoret i uppdrag att göra en översyn av skolmyndigheternas befintliga uppgifter och ansvar samt vid behov lämna förslag på förändringar i nuvarande uppgifts- och ansvarsfördelning.[78]

Det har också förekommit att regeringen i regeringsuppdrag pekat ut specifika forskningsresultat som den anser ska beaktas i genomförandet.[79] Skolverket har upplevt det som utmanande att arbeta på ett objektivt sätt med vetenskapliga underlag när uppdragsgivaren dels skriver att arbetet ska utföras på vetenskaplig grund, dels redan i uppdraget hänvisar till specifika forskningsresultat.[80]

4. Skolmyndigheternas arbete för att säkerställa att stöd vilar på vetenskaplig grund

I detta kapitel besvarar vi frågan om Skolforskningsinstitutet, Skolverket och SPSM arbetar på ett effektivt sätt för att deras stöd till skolväsendet ska främja en utbildning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

Våra iakttagelser visar att det finns brister i skolmyndigheternas arbete. Myndigheternas rutiner för att ta fram underlag baserade på bästa tillgängliga kunskap varierar, och når inte alltid upp till kraven på systematik och transparens. Trots att det skett vissa förbättringar finns fortfarande exempel på brister i processer där medarbetare inte får tillräcklig vägledning. Ett särskilt riskmoment är Skolverkets samarbeten med externa forskare, som inte säkerställer att kunskapsunderlag sammanställs utifrån objektiva kriterier. Det saknas dessutom en struktur för att sammanställa lärarprofessionens erfarenheter, vilket innebär att myndigheterna inte kan utgå från beprövad erfarenhet i sina stöd.

En viktig förutsättning för att myndigheterna ska kunna hantera frågor som rör vetenskap och sammanställning av forskning är att det finns kompetens internt. Skolverkets arbete försvagas av att myndigheten saknar informationsspecialister med ansvar för systematiska litteratursökningar, och myndigheten har endast ett fåtal medarbetare som är specialiserade på att värdera och sammanställa forskningsresultat.

Riksrevisionen konstaterar vidare att Skolforskningsinstitutet har svårt att nå sin målgrupp och att lärare inte uppfattar myndighetens rapporter som användbara. Myndigheten har framför allt inriktat sig på att använda kvalitativa metoder för att väga samman forskning och lyfter sällan fram resultat som visar effekter av undervisningen på elevers kunskapsresultat. I vissa avseenden avviker arbetssättet på myndigheten från den internationella standarden.

Kapitlet inleds med våra bedömningsgrunder och en bakgrund om myndigheternas förutsättningar att arbeta forskningsbaserat. Därefter presenterar vi våra iakttagelser gällande beprövad erfarenhet och myndigheternas kompetensbehov. I därpå följande avsnitt redogör vi för iakttagelser som rör arbetsmetoder för att säkerställa att stöd vilar på vetenskaplig grund, först genom en presentation av processer och fallstudier på Skolverket och SPSM, sedan med en beskrivning av hur Skolverket, SPSM och Skolforskningsinstitutet arbetar med sammanställning och kommunikation av forskningsresultat.

4.1 Bedömningsgrunder

När Skolforskningsinstitutet, Skolverket och SPSM utarbetar stöd i olika former bör de utgå från en systematisk process för att ta fram kunskapsunderlag, i enlighet med den etablerade internationella standarden. Vi förväntar oss inte att samtliga skolmyndigheter själva ska göra heltäckande systematiska forskningsöversikter, men följande kriterier ska vara uppfyllda:

• Stöd, inklusive forskningskommunikation, ska i första hand utformas utifrån kunskap som belagts i systematiska forskningsöversikter. När sådana saknas bör myndigheterna själva eller de forskare som anlitas utgå från en systematisk och transparent process för att inhämta, värdera och sammanställa forskning.
• Myndigheterna ska ha en metod och struktur för att samla in erfarenhetsbaserad kunskap, och kriterier för när sådan kunskap kan användas.
• Forskningens trovärdighet ska ha genomslag i underlag och stödmaterial.
• Myndigheterna ska ha den kompetens som krävs för att sammanställa, tolka och beställa kunskapsunderlag baserade på forskning.
• Det ska framgå hur starkt det vetenskapliga stödet bakom ett material är. När forskningen inte är entydig måste detta framgå.
• Myndigheternas stöd ska kvalitetssäkras av såväl vetenskapliga experter som praktiker innan de lanseras. Myndigheternas stöd ska vara användbart för de verksamma i skolan.

4.1.1 Tillräckligt goda förutsättningar för vetenskaplig grund

För att få en förståelse för hur förutsättningarna ser ut för att utbildningen ska kunna vila på vetenskaplig grund har Riksrevisionen intervjuat 27 olika forskare vid svenska lärosäten inom relevanta akademiska discipliner, bland annat pedagogik/didaktik, filosofi, neurovetenskap och psykologi. Vi har även intervjuat några internationella aktörer som arbetar med sammanställning av utbildningsforskning.[82]

Representanter för den engelska mäklarorganisationen Education Endowment Foundation (EEF) såväl som medarbetare vid Skolforskningsinstitutet har i intervjuer beskrivit att systematiska litteratursökningar efter internationellt publicerad litteratur i de flesta fall genererar tillräckligt många forskningsartiklar för att det ska gå att göra en meningsfull sammanställning.[83] De forskare vi talat med är dessutom i stort sett eniga om att internationell forskning kan ha ett stort värde för kunskapsunderlag som riktar sig till svensk skola. De menar att det finns mycket i en klassrumssituation och i en undervisningskontext som är gemensamt för olika skolsystem, även om man ibland måste beakta skillnader mellan skolsystem, till exempel i hur skolan är organiserad och i läroplanens innehåll. Vid Riksrevisionens intervjuer har dock medarbetare vid skolmyndigheterna vid flera tillfällen gett uttryck för uppfattningen att internationell forskning inte alltid är relevant för svensk skola, och/eller att det inte finns tillräckligt med relevant forskning av hög kvalitet att utgå ifrån.[84]

4.2 Det saknas en aktör som samlar in beprövad erfarenhet

Våra iakttagelser visar att det saknas både en metod och en struktur på nationell nivå för att systematiskt samla in, pröva och dokumentera beprövad erfarenhet. Skolmyndigheterna arbetar inte aktivt med att samla in och systematisera lärarprofessionens erfarenheter. [85] Därför utgår inte heller skolmyndigheterna i nuläget från beprövad erfarenhet när de utarbetar kunskapsunderlag. När paragrafen om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet infördes i skollagen var det ingen aktör som vare sig tilldelades eller tog på sig ansvar för att säkerställa att erfarenheter samlas in och sammanställs, för att kunna användas som beprövad erfarenhet.

Vår jämförelse med hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område visar att det inte heller på detta område finns ett specifikt uppdrag att sammanställa beprövad erfarenhet. Trots detta har Socialstyrelsen tagit ansvar för att utveckla en metod för att samla in erfarenhetsbaserad kunskap på ett strukturerat sätt (se avsnitt 2.6.1).

Av skolmyndigheternas definition av beprövad erfarenhet framgår att den är något mer än tyst kunskap, dvs. den kunskap som växer fram hos enskilda lärare och inom arbetslag på skolor. Tyst kunskap har en viktig roll i framtagandet av beprövad erfarenhet, men måste verbaliseras, prövas och dokumenteras – med systematik. På så vis kan den tillvaratas och bidra till att lärare inte om och om igen behöver ”uppfinna hjulet”.[86] Resultatet blir en genomtänkt informationsinsamling av erfarenheter som också ska finnas tillgänglig för andra lärare.

Lärarstiftelsen, som är en liten ideellt driven stiftelse med få anställda, har nyligen inlett ett arbete för att bygga en långsiktig nationell struktur för beprövad erfarenhet. En förstudie beräknas vara klar i februari 2027.[87]

Eftersom skolmyndigheterna inte samlar in beprövad erfarenhet kommer granskningen fortsättningsvis att fokusera på myndigheternas arbete med att säkerställa en vetenskaplig grund i sina stöd. Våra revisionsfrågor och bedömningsgrunder utgår dock fortfarande från skollagens skrivning om att beprövad erfarenhet är en viktig källa till kunskap.

4.3 Otillräcklig kompetens för att garantera den vetenskapliga förankringen

Våra iakttagelser visar att myndigheternas interna kompetens är avgörande för att säkerställa att stöd vilar på vetenskaplig grund. När kunskapsunderlag utgår från redan existerande systematiska översikter krävs kompetens att tolka resultaten och bedöma översikternas kvalitet. När systematiska översikter saknas måste myndigheterna ha kompetens att sammanställa forskning själva, eller ha kompetens att beställa forskningssammanställningar, för att få tillgång till bästa tillgängliga kunskap om den aktuella frågan. Granskningen visar att det i Skolverkets arbete med att ta fram stöd finns behov av fler medarbetare med god kunskap i vetenskaplig metod samt informationsspecialister.[88] Skolforskningsinstitutet och SPSM förefaller ha den kompetens som krävs.[89]

På Skolforskningsinstitutet är de medarbetare som projektleder arbetet med forskningssammanställningar disputerade, och myndighetens informationsspecialister har i uppdrag att söka litteratur. På SPSM finns en grupp disputerade medarbetare som specifikt arbetar med vetenskapliga kunskapsunderlag, systematiska översikter och forskningskommunikation, i samarbete med informationsspecialister.

På Skolverket ser det annorlunda ut. Där arbetar medarbetare med olika kompetensprofil med forskningsrelaterade frågor. Många av de som arbetar med att utarbeta stöd har lärarbakgrund, men även disputerad personal, både med och utan lärarbakgrund, deltar i arbetet. Ansvaret för forskningskommunikation och forskningssammanställningar ligger på en handfull medarbetare varav vissa har forskarutbildning.[90] Dessa bistår också med kunskap om metod, kvalitetssäkring och vid beställningar av kunskapsunderlag från lärosäten. Vid våra intervjuer har dessa medarbetare uttryckt frustration över att de är för få för att täcka organisationens behov av kompetens. Medarbetare menar också att frågan om vetenskaplig grund inte har varit prioriterad på myndigheten, och att det behövs både ett praktikerperspektiv och forskarkompetens för att utarbeta insatser. Skolverket har inga informationsspecialister, däremot bibliotekarier som kan bistå i viss mån vid sökningar.

Det finns ett kunskapsunderskott gällande forskningslitteracitet på de olika chefsnivåerna jämfört med hur det ser ut på andra myndigheter. Med forskningslitteracitet menar jag att läsa och förstå studier, att kunna relevansbedöma. Vi är fyra personer som driver dessa frågor på en gigantisk myndighet. (medarbetare, Skolverket)

Bilden bekräftas också av att myndigheten inte har någon funktion som är specialiserad på att göra litteratursökningar och sammanställa kunskapsunderlag. Arbetet måste antingen upphandlas externt, eller utföras inom den projektgrupp som ansvarar för att utarbeta ett stöd, och där kompetensprofilerna kan variera. I jämförelse med SPSM:s sätt att arbeta är detta en svaghet i organisationen.

Riksrevisionen kan också konstatera att kompetens att arbeta med forskningssammanställning inte nödvändigtvis kräver en forskarutbildning, även om det är en tillgång i arbetet.[91] Däremot är det viktigt med god kunskap och erfarenhet av att ta del av och arbeta med forskningsresultat. Medarbetare kan också höja sin kompetens genom fortbildning, till exempel genom att gå SBU:s metodkurser om systematiska översikter. Sedan 2021 har nio medarbetare från Skolverket och sex medarbetare från SPSM tagit del av SBU:s kurser.[92] SPSM har också haft ett tjänsteutbyte med SBU. En medarbetare från SBU arbetade på SPSM under ett halvår, vilket möjliggjorde för SPSM att lära av SBU:s arbetssätt och höja kompetensen internt på myndigheten.[93]

4.4 Skolverkets och SPSM:s stöd till verksamma i skolan har inte tagits fram på ett systematiskt sätt

Våra iakttagelser visar att varken Skolverket eller SPSM historiskt har haft en rutin som bygger på systematik och transparens i arbetet med att sammanställa kunskapsunderlag för de olika former av stöd som de publicerar.

Skolverkets arbetssätt för att ta fram kunskapsunderlag utgår från samarbeten med lärosäten eller enskilda forskare. Myndigheten ställer inte krav på systematik och transparens i detta arbete och ger forskarna stor frihet i arbetet jämfört med exempelvis Socialstyrelsen.[94] En utmaning i samarbetet med lärosäten är att myndighetens ledtider ofta är korta, vilket innebär att forskare ofta avböjer att medverka.

SPSM har under de senaste åren utvecklat sitt arbetssätt för att ta fram kunskapsunderlag och har i dag en metod som utgår från systematiska litteratursökningar. Därefter sammanställs underlag av utredare med forskarkompetens, inför det fortsatta arbetet med stödmaterialet.

Skolverkets och SPSM:s stöd saknar metodbeskrivningar, och ingen av myndigheterna redovisar kunskapsluckor på ett transparent sätt. Detta är en skillnad i förhållande till hur SBU och Socialstyrelsen hanterar motsvarande fråga.

4.4.1 Skolverket saknar en systematisk och transparent metod i arbetet med kunskapsunderlag

Våra iakttagelser visar att Skolverket inte har tydliga riktlinjer vare sig i arbetet med kunskapsunderlag eller för kvalitetssäkring. Myndighetens processer är öppet skrivna och ger stort utrymme för medarbetare att själva bedöma vilken kunskap som är relevant och hur underlag och stöd ska kvalitetssäkras. Riksrevisionen konstaterar att det finns risker förknippade med detta, eftersom processerna inte säkerställer att bästa tillgängliga kunskap används.

När Skolverket utformar ett stöd eller en insats görs i varje enskilt fall en bedömning av behovet av kunskapsunderlag. Ibland bedöms det finnas god kunskap internt om den aktuella frågan, medan man i andra fall kan behöva komplettera eller ta fram mer omfattande kunskapsunderlag. Bedömningen görs av projektledaren för en insats.[95]

När en mer omfattande forskningssammanställning bedöms vara nödvändig vänder sig Skolverket till lärosäten som får i uppdrag att sammanställa relevant litteratur. Myndigheten har inte haft en enhetlig rutin för hur kontakter med lärosäten och forskare ska ske.[96] Processen ställer inte krav på att forskare måste utgå från transparenta och systematiska litteratursökningar, och myndigheten överlämnar ansvaret för vetenskaplig kvalitet och objektivitet till den kontrakterade forskaren.

Skolverket har rutiner för den interna kvalitetssäkringen, exempelvis för beredningsunderlag, insatsbeskrivningar och översyn av stöd.[97] Myndigheten har dock inte några tydliga riktlinjer för hur extern kvalitetssäkring ska ske, och inte heller några specifika rutiner gällande vetenskaplig kvalitetssäkring. Av myndighetens process framgår att när ett stöd utvecklas kan den ansvariga genomföra samråd eller referensgruppsmöten med externa aktörer, men det är inte obligatoriskt.[98] I en genomförandeplan ska det även ingå att beskriva hur kvalitetssäkring ska göras. Hur den externa kvalitetssäkringen ska gå till och vilka aktörer som ska involveras bestäms inom ramen för varje projekt.[99]

Ny intern vägledning lyfter inte behov av systematiska arbetssätt

Under 2024 har Skolverket haft ett pågående utvecklingsarbete för att stärka och harmoniera arbetssätten med kunskapsunderlag och forskaruppdrag. Arbetet har resulterat i ett internt styrande dokument: Vägledning för anlitande av lärosäten och forskare i stöd till skolutveckling.[100] Syftet med vägledningen är att bidra till systematik, transparens och rättssäkerhet i myndighetens arbete vid anlitande av lärosäten och forskare i stöd till skolutveckling.[101]

Av Riksrevisionens genomgång framgår att vägledningen lyfter viktiga frågor som kan stärka kvaliteten i Skolverkets existerande arbetssätt. Vägledningen ställer dock inte krav på systematik i arbetet med forskningssammanställningar – oavsett om det görs internt på myndigheten eller i samarbete med externa forskare. Vägledningen lyfter inte heller behovet av att bedöma forskningens kvalitet och att det är viktigt att se till den samlade forskningen, inte enbart enstaka studier.

Enligt den nya vägledningen bör material som tas fram av forskare granskas av andra forskare. Vikten av att kvalitetssäkring ska ske tidigt i processen betonas också. Det ställs dock inte några krav på att framtaget stödmaterial ska kvalitetssäkras eller testas av målgruppen.

På Skolverket pågår för närvarande utvecklingsarbeten som berör arbetet med vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. I verksamhetsplanen för 2025 är ”bred vetenskaplig förankring i planering och utformning av myndighetens verksamhet mot målgrupperna” ett prioriterat område.[102] Det pågår också en översyn av den process som myndigheten använder vid utformningen av stöd och insatser. Översynen ska förutom att bidra till effektivisering av arbetet även stärka och systematisera myndighetens gemensamma arbetssätt vid framtagande av vetenskapliga underlag.[103]

Tidspress försvårar Skolverkets arbete

I samband med Riksrevisionens intervjuer har flera medarbetare på Skolverket i olika sammanhang påtalat att tidsramarna för regeringsuppdrag ofta är snäva. Detta försvårar samarbetet med lärosäten och forskare.[104]

Det är vanligt att forskare tackar nej till att medverka eftersom de inte har möjlighet att leverera underlag inom de tidsramar som gäller i projekten. Det förekommer att Skolverket ber om förlängd tid i regeringsuppdrag, och ibland får de också detta beviljat.[105] Enligt de medarbetare som vi har intervjuat är dock den generella huvudregeln att Skolverket levererar enligt den tidplan som framgår av uppdraget, och det ska till särskilda skäl för att det ska ändras.[106] En intern rapport styrker denna bild – det framgår att regeringsuppdragen ofta är komplicerade och ska genomföras på kort tid. Myndighetens egen bedömning är att man i huvudsak lyckats leverera inom utsatt tid.[107] Dessa iakttagelser visar att myndigheten, trots att man upplever stora problem med att ta fram kunskapsunderlag inom de tidsramar som ges inom regeringsuppdrag, i första hand har satsat på att slutföra dem inom utsatt tid. Skolverket har inte på ett tydligt sätt signalerat till regeringen att de korta ledtiderna medför en risk att insatser inte har tillräckligt god vetenskaplig förankring.

4.4.2 SPSM har byggt upp en systematik i arbetet med fortbildningsmaterial

SPSM:s arbetssätt för att utarbeta fortbildningsmaterial reviderades 2024, och därför har Riksrevisionen inom ramen för denna granskning inte haft möjlighet att kartlägga hur de nya processerna omsätts i praktiken. Vi kan dock konstatera att de sammantaget innebär en tydlig vägledning för myndighetens medarbetare, och att de skapar förutsättningar för kvalitet i arbetet med kunskapsunderlag.

Granskningen visar att det nya arbetssättet innebär en tydligare formalisering av arbetet med kunskapsunderlag.[108] När ett nytt fortbildningsmaterial utarbetas ska de uppdragsansvariga, som ofta arbetar inom myndighetens rådgivningsverksamhet, i ett tidigt skede samarbeta med informationsspecialister för att identifiera frågeställningar. Om det finns ett behov av en forskningssammanställning ska disputerade utredare och informationsspecialister på Analys- och utvecklingsenheten involveras, för att ta fram en uppdaterad och samlad bild av tillgänglig forskning. I arbetet ingår också att ta ställning till hur det vetenskapliga underlaget ska dokumenteras, synliggöras och kvalitetssäkras.[109]

Enhetens arbete med litteratursökningar och sammanställning av forskning är inte formaliserat i detalj. Myndigheten uppger att rutinerna varierar från fall till fall eftersom frågorna är av olika karaktär. Utgångspunkten är dock att utgå från all relevant forskning som finns. Vidare framhåller man att transparensen säkerställs genom att underlaget presenteras i en intern rapport där tillvägagångssätt är beskrivet.[110]

Processen kompletteras av Handledning för kvalitetssäkring av externa publikationer. Handledningen har uppdaterats under Riksrevisionens pågående granskning.[111] Handledningen innehåller allmänna principer för kvalitetssäkring men även specifika riktlinjer för olika typer av publikationer. Bland de allmänna principerna lyfts vikten av att den vetenskapliga grunden läggs tidigt i arbetet med att ta fram en publikation. Vidare preciseras att den vetenskapliga grunden bör utgå från en samlad bild av forskningsläget, snarare än enbart resultat från enskilda studier. Oavsett vilka underlag som används, behöver innehållet och dess vetenskapliga kvalitet värderas. De specifika riktlinjerna anger att material för extern kompetensutveckling ska kvalitetssäkras genom intern och/eller extern granskning av forskare, sakkunniga och praktiker.[112]

4.4.3 Riksrevisionens fallstudier visar både brister och styrkor

Riksrevisionen har genomfört tre fallstudier för att djupgranska hur Skolverket och SPSM har gått till väga för att utarbeta stöd. I samtliga fall har stöden utarbetats utan systematiskt framtagna kunskapsunderlag.

Modulen Inkludering och delaktighet på Lärportalen

Modulen är en del av regeringsuppdraget Specialpedagogik för lärande (SFL)[113] och består av populärvetenskapliga texter och förslag på undervisningsaktiviteter. Materialet är tänkt att användas inom modellen för kollegialt lärande där lärare tillsammans diskuterar, planerar och prövar nya metoder i sin undervisning, för att slutligen följa upp aktiviteten.[114] Sedan starten 2016 har ca 628 miljoner kronor utgått i statsbidrag för skolors deltagande i SFL. Totalt 58 367 lärare har deltagit, med stöd av 5 461 handledare.[115] Med en konservativ beräkning där varje lärare deltar i två moduler innebär detta att nästan 1,9 miljoner lärartimmar har spenderats på deltagande i SFL. Detta motsvarar ca 1 000 årsarbetskrafter under de nio år som insatsen funnits.[116]

Riksrevisionens granskning visar följande:[117]

• Insatsens inriktning utformades efter samråd med målgruppsrepresentanter (rektorer, lärare, specialpedagoger, funktionsrättsorganisationer) och lärosäten med specialpedagogisk inriktning. I samband med detta gjordes inte någon systematisk eller annan forskningssammanställning för att vägleda insatsen.
• Skolverket samarbetade med lärosäten för att utveckla innehållsligt material (dvs. populärvetenskapliga texter och förslag på undervisningsaktiviteter) utifrån den bestämda inriktningen. Myndigheten kontaktade alla lärosäten med specialpedagogiska institutioner,[118] ungefär 15 stycken. Endast 1 lärosäte anmälde intresse för att medverka med material till den aktuella modulen. Enligt ansvariga projektledare för insatsen fanns ett stort intresse för att medverka, men få hade möjlighet att delta eftersom materialet skulle tas fram på så kort tid.
• I uppdragsbeskrivningen till forskare preciserade Skolverket en innehållsram och att materialet skulle utgå från aktuell forskning inom området samt beprövade specialpedagogiska förhållningssätt, metoder och arbetssätt. Det ställdes inte krav på att forskare i första hand skulle utgå från systematiska eller andra forskningssammanställningar, eller genomföra systematiska och transparenta litteratursökningar. De forskare som bidrog med innehållsligt material var två professorer, en docent samt två fil. dr. i pedagogik eller specialpedagogik.
• Innehållet kvalitetssäkrades både internt och med hjälp av fem externt anlitade experter. I experternas uppdrag ingick att granska texterna utifrån en granskningsmall, som bland annat tog upp forskningens relevans och om det vetenskapliga innehållet var allsidigt belyst. Huvudansvarig för kvalitetssäkringen var en doktorand. Övriga medverkande bestod av en universitetslektor i specialpedagogik, en projektledare, och tre specialpedagoger.
• Undervisningsaktiviteter inom SFL har inte kvalitetssäkrats genom att testas av lärare i klassrum, eller på annat sätt diskuterats med målgruppen.
• År 2017 gick Skolverket ut med en anbudsförfrågan till lärosäten om att utvärdera SFL. På sändlistan fanns bland annat lärosäten och forskare som själva bidragit med innehållsmaterial till insatsen.
• Institutionen för pedagogik och specialpedagogik (IPS) vid Göteborgs universitet fick uppdraget att utvärdera SFL. Inom ramen för utvärderingen gjordes en innehållsanalys, där man drog slutsatsen att samtliga delar av den aktuella modulen karaktäriseras av ensidighet och att resonemang är förenklade. Man menade vidare att den vetenskapliga grunden för flera texter är tveksam, i och med att referenserna främst utgörs av kurslitteratur, rapporter och myndigheters webbsidor.[119]
• Efter att denna kritik framkommit har moduler inom SFL omorganiserats och det har även tillkommit nya moduler med nytt innehåll. Skolverket menar att kritiken har omhändertagits. Skolverket menar också att SFL som helhet, med moduler som belyser olika frågeställningar, inte är ensidig eller brister i vetenskaplig förankring.
• I återrapporteringen av regeringsuppdraget att göra översyn av stöd och information via webbplatser, beskriver Skolverket att de inledde en översyn av alla moduler inom SFL i mars 2023. Översynen gjordes i samarbete med disputerade medarbetare på SPSM och i dialog med de forskare som bidragit till stödet. Myndigheterna konstaterar att översynen har lett till att vissa delar av modulerna avpublicerats medan andra delar har omstrukturerats. I översynen konstaterade Skolverket och SPSM att de artiklar som ingår i stödet utgår från läroplan och skollag. Myndigheterna menar att ”texterna håller en god kvalitet med en rimlig försiktighet i slutsatser, har balanserade beskrivningar av olika perspektiv och med referenser till forskningsstudier inom olika fält”.[120]

Uppdraget om rekommendationer om lärverktyg

Skolverket fick i november 2023 i uppdrag att ta fram allmänna råd eller rekommendationer om val och användning av lärverktyg i undervisningen i skolväsendet, och stödmaterial för huvudmän, rektorer, lärare och förskollärare som kan användas vid val och användning av lärverktyg i undervisningen i skolväsendet.[121] Skolverket bedömde att det var lämpligt att utarbeta rekommendationer.[122] Efter en förlängning fick Skolverket tid fram till den 30 april 2025 för att redovisa uppdraget.

Riksrevisionens granskning visar följande:[123]

• Skolverket identifierade behov av att ta fram nya kunskapsunderlag inom ramen för uppdraget men bedömde i ett tidigt skede att det inte fanns tid för att arbeta med systematiska kunskapssammanställningar.
• Myndigheten samarbetade med forskare inom utbildningsvetenskap och kognitionsvetenskap för att ta fram kunskapsunderlag, dels i form av forskningssammanställningar, dels vid samråd. Upphandling av forskare som skulle göra forskningssammanställningar skedde genom direktupphandling.
• Forskare från olika vetenskapliga discipliner upplevdes ha olika syn på vad forskningen visar. Skolverket valde då att låta kognitionsvetenskaplig forskning få större tyngd, eftersom regeringsuppdraget betonade att ”aktörer med kunskap om barns och elevers kognitiva utveckling” skulle höras.
• Flera forskare tackade nej till att delta på grund av snäva tidsramar. Inom ett tema avböjde fem forskare att medverka.
• I uppdragen till forskare ställdes inte krav på att i första hand utgå från systematiska eller andra kunskapssammanställningar, eller att genomföra systematiska och transparenta litteratursökningar. Däremot kommunicerade myndigheten muntligt att forskarna med fördel kunde sammanställa redan sammanställd kunskap, såsom systematiska översikter. Myndigheten menade dock att det inte var lämpligt att ange det som ett krav, eftersom det skulle kunna medföra att relevant forskning exkluderades.
• Forskningssammanställningarna kvalitetssäkrades av andra forskare.
• Skriftliga underlag från forskare som medverkade vid samråd kvalitetssäkrades inte.
• Forskningssammanställningarna och underlag från samråd har använts av sakkunniga och uppdragsledare för att ta fram förslag på rekommendationer.
• Samtliga forskare som medverkat i kunskapssammanställningar, i kvalitetsgranskning eller vid samråd erbjöds en möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på rekommendationerna. Även målgruppsorganisationer och intresseorganisationer gavs möjlighet att lämna skriftlig återkoppling.
• Rekommendationerna har även kvalitetssäkrats genom samråd med målgruppsrepresentanter.

Studiepaket NPF

”Studiepaket NPF” är ett egeninitierat fortbildningspaket framtaget av SPSM. Det erbjuder kompetensutveckling inom neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, npf. Materialet har fokus på autism och adhd och erbjuder ett praktiknära stöd till förskola, grundskola och fritidshem.

Riksrevisionens granskning visar följande: [124]

• Arbetet med studiepaketet inleddes på initiativ av myndighetens rådgivare, dvs. sakkunniga experter som arbetar med specialpedagogisk rådgivning i skolor.
• Innehållet och texterna utarbetades framför allt av myndighetens rådgivare, men samråd hölls bland annat med funktionsrättsorganisationer. Innehållsupplägget (synopsis) var ett internt arbete och kvalitetssäkrades inte av forskare.
• Texterna skrevs av rådgivare efter att de haft en inläsningsperiod då de gick igenom relevant vetenskaplig litteratur. Arbetet byggde på rådgivarnas expertkunskaper och följde inte någon systematisk process.
• Utkast till texter kvalitetssäkrades av 13 externa experter, varav 11 var forskare. Det fanns en ambition att ha en tvärprofessionell grupp av granskare. Det fanns inget systematiskt stöd för hur granskningen skulle gå till, och det saknades en granskningsmall.
• När de externa experterna inte levererade enligt tidsplanen kunde myndigheten vänta in deras svar, eftersom det inte fanns en fast deadline i projektet.
• Forskare som deltagit i kvalitetssäkringen har en blandad bild av myndighetens omhändertagande av synpunkter – någon menar att synpunkter beaktades, medan en annan upplever att det var oklart hur synpunkterna hanterades. Över lag bedömer de dock att materialet håller god kvalitet.
• De tre intervjuade forskarna har alla oberoende av varandra berättat att de upplevde att fortbildningsmaterialet var skrivet på ett alltför enkelt språk. De menar att myndighetens ambition att formulera komplexa frågor i klarspråk gör att viktig information har gått förlorad. Medarbetare på SPSM som arbetade med att ta fram materialet gör samma bedömning – de menar att det i vissa fall hade varit lämpligt att använda ett professionsspråk.
• Delar av studiepaketet har kvalitetssäkrats och testats av verksamma lärare.

4.5 Myndigheternas forskningskommunikation överlappar, och når inte alltid ut

Våra iakttagelser visar att Skolforskningsinstitutets, Skolverkets och SPSM:s forskningskommunikationsuppdrag har lett till att myndigheterna publicerar både format och innehåll som delvis överlappar.

Populärvetenskapliga artiklar om forskning har tidigare varit en del i Skolverkets utbud, och ingår fortfarande i SPSM:s forskningskommunikation. Riksrevisionen konstaterar att de populärvetenskapliga texterna har en otydlig funktion i myndigheternas kunskapsförmedling till skolväsendet eftersom de inte utgår från en helhetsbild av forskningen. Det finns dessutom flera andra aktörer som samtidigt publicerar populärvetenskapliga artiklar om utbildningsforskning, till exempel den myndighetsfinansierade webbplatsen forskning.se och Lärarstiftelsens webbplats Lärande och forskning.[125]

Vi kan även konstatera att trots att en av Skolforskningsinstitutets grunduppgifter är just att sprida kunskap om forskning till verksamma inom skolan, når myndigheten inte ut med sina publikationer till målgruppen.

4.5.1 Forskning kommuniceras i ett blandat utbud av publikationer

Tabell 1 nedan sammanfattar myndigheternas viktigaste publikationstyper, och visar att det samlade utbudet innehåller många olika format som också ställer olika krav på evidens och vetenskaplig förankring.

Tabell 1 Skolmyndigheternas forskningskommunikation

Källa: Riksrevisionens sammanställning.

Alla tre myndigheter samarbetar med enskilda forskare eller lärosäten för att ta fram sina publikationer. Beroende på vilken typ av publikation det rör sig om kan forskarnas roll variera.

4.5.2 Enstaka studier kan ligga till grund för kortare populärvetenskapliga texter

Både Skolverket och SPSM har inom ramen för uppdraget att kommunicera resultat av forskning valt att presentera forskningsresultat i kortare populärvetenskapliga texter, men har haft olika arbetssätt för att producera texterna.

I januari 2025 gjorde Riksrevisionen en kartläggning av Skolverkets populärvetenskapliga texter. Totalt har drygt 700 populärvetenskapliga artiklar publicerats. I maj 2025 avpublicerades samtliga texter.

Riksrevisionen har genom intervjuer med Skolverkets medarbetare och genomgång av skriftliga underlag undersökt hur de populärvetenskapliga texterna producerades.[126] Skolverkets populärvetenskapliga artiklar togs fram i samarbete med lärosäten, som fick i uppdrag att bevaka utvalda forskningsfrågor och skriva ett bestämt antal artiklar per år, om relevant forskning inom området. I uppdraget ingick att ansvara för litteratursökning, kvalitetsbedömning och kvalitetssäkring. Myndigheten ställde inte några specifika krav på att lärosätena skulle göra systematiska sökningar eller att forskningens kvalitet skulle bedömas, men värderade sådana aspekter när man bedömde inkomna anbud från lärosätena. Skolverkets medarbetare menar att samarbetet med lärosäten utgår ifrån premissen att forskarna har en bred sakkunskap, är objektiva och även ombesörjer en vetenskaplig kvalitetssäkring av sin forskningsbevakning. Myndigheten ställer därför inte några metodkrav på forskarna, utan litar på deras kompetens.

Inom ramen för vår kartläggning av Skolverkets artikelsamling gjordes en klassificering av de angivna referenserna.[127] Det var mycket ovanligt att referenserna utgjordes av systematiska forskningsöversikter. 35 procent av artiklarna utgick från källor som inte genomgått peer review och därmed klassificerades de inte som vetenskapliga referenser. En doktorsavhandling betraktas i detta sammanhang inte som en vetenskaplig referens då den inte genomgått peer review.[128]

SPSM:s populärvetenskapliga texter – formatet ”Forskningsutblickar” – utgörs av korta populärvetenskapliga sammanfattningar av en specifik nypublicerad svensk vetenskaplig studie inom det specialpedagogiska området. På SPSM är det informationsspecialister och forskarutbildade medarbetare från olika vetenskapliga discipliner som utifrån en strukturerad metod ansvarar för litteratursökning och kvalitetsbedömning av artiklar. Om en artikel bedöms vara relevant och av hög kvalitet kontaktas berörd forskare, som ges möjlighet att skriva en text baserad på sin artikel, med redaktionellt stöd av SPSM.[129]

Både Skolverket och SPSM framhåller att målgrupperna ofta hittar myndigheternas material och artiklar genom att söka på webben. Medarbetare på myndigheterna är medvetna om att materialets syfte kan uppfattas som otydligt för en användare som klickar sig fram till en text via sökningar. Det kan till exempel vara oklart om materialet syftar till att ge stöd i undervisningen, eller om det handlar om en enskild forskningsstudie. Det var mot bakgrund av dessa otydligheter gentemot målgrupperna som Skolverkets ledning valde att avpublicera artikelsamlingen: man menade att myndigheten inte kan säkerställa att materialet läses och uppfattas på rätt sätt av mottagaren, och att det inte är ändamålsenligt att Skolverket publicerar populärvetenskapliga artiklar utifrån enstaka studier.[130] Under Riksrevisionens pågående granskning har SPSM på sin webbplats förtydligat att texterna inte representerar hela kunskapsläget och hänvisar vidare till sin rådgivningsverksamhet för den som behöver rådgivning i specialpedagogiska frågor.

4.5.3 Skolforskningsinstitutets översikter har främst kvalitativ inriktning och når få lärare

Våra iakttagelser visar att Skolforskningsinstitutet inte lever upp till sitt instruktionsenliga uppdrag att bidra till goda förutsättningar för en undervisning med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. I Riksrevisionens lärarenkät svarade 7 procent av lärarna att de använder sig av Skolforskningsinstitutets rapporter när de behöver stöd i sin undervisning. I myndighetens egeninitierade utvärdering från 2025 framkommer liknande siffror. Utvärderingen visar att forskningssammanställningarna når en liten andel av målgruppen, att målgruppen saknar tid för att läsa dem och att de inte är tillräckligt konkreta för att utveckla undervisningen.[131]

Skolforskningsinstitutet använder ett systematiskt förfarande för att sammanställa forskning. Myndigheten utgår ofta från en metod som tillåter ett visst inslag av tolkning, omdöme och kreativitet i sammanställningen av resultaten. Skolforskningsinstitutets kommunikation av det vetenskapliga underlagets kvalitet och trovärdighet är mindre tydlig i jämförelse med SBU:s modell.

Myndighetens metodutveckling har lagt grunden för verksamheten

Inför Skolforskningsinstitutets bildande 2015 konstaterade regeringen att det saknades en funktion liknande SBU, det vill säga som kritiskt granskar och värderar relevanta forskningsresultat utifrån vetenskaplig kvalitet, och väger samman den kunskap som finns i övergripande, praktiskt användbara kunskapssammanställningar.[132]

För att underlätta Skolforskningsinstitutets initiala arbete genomfördes en förstudie på uppdrag av Vetenskapsrådet, som lade grunden för myndighetens inriktning.[133] Studien drog slutsatsen att en så kallad konfigurativ metod var bäst lämpad för att kunna inkludera forskning med kvalitativ studiedesign. En sådan metod går ut på att sätta samman resultaten från de primärstudier som ingår till en ny helhet, som genererar nya idéer och koncept som inte finns representerade i primärstudierna.[134] Metoden har kommit att bli ofta använd i Skolforskningsinstitutets rapporter.[135]

Myndigheten publicerar främst översikter som bygger på kvalitativ sammanvägning

Skolforskningsinstitutet har sedan starten publicerat 24 systematiska forskningssammanställningar, och de flesta är översikter, vilket innebär att de bygger på primärstudier, att genomförandet kännetecknas av en systematisk och transparent metodik, och att resultaten i de underliggande studierna vägs samman i en syntes.[136]

Riksrevisionen har kartlagt forskningssammanställningarnas metodinriktning och hur resultaten sammanfattas till mottagarna.[138] Det är vanligt att översikterna kombinerar resultat från kvantitativa interventionsstudier med resultat från kvalitativa studier. En majoritet av översikterna använder en konfigurativ eller tematisk syntesmetod för att väga samman resultaten.[139] Myndigheten har hittills inte publicerat någon renodlad metaanalys baserad på kvantitativa interventionsstudier, även om sammanställningar av sådana studier förekommer.[140]

Skolforskningsinstitutets erfarenhet är att metaanalyser ofta är förknippade med metodologiska utmaningar.[141] Myndigheten ställer inte krav på att interventionsstudier ska använda en kontrollgrupp för att mäta resultatet av en insats. Vår kartläggning visar vidare att det ofta är otydligt vilken studiedesign de sammanfattande slutsatserna vilar på, och om de avser effekter på elevers resultat eller handlar om förutsättningar och samspel i klassrummet. Slutsatsernas tillförlitlighet kommenteras sällan.

Forskningssammanställningarnas frågeställningar väljs ut genom en behovsanalys med bland annat målgruppsrepresentanter. Skolforskningsinstitutet bevakar vilka systematiska forskningsöversikter som publicerats av andra aktörer, för att inte riskera dubbelarbete. För att ändå dra nytta av den kunskap som redan finns sammanställd, publicerar Skolforskningsinstitutet kommentarer och sammanfattningar av ett urval av sådana systematiska översikter. Myndigheten lämnar inte konkreta råd om undervisning till de verksamma i skolan.

Institutet följer delvis den internationella metodstandarden

Våra iakttagelser utgår från hur myndighetens arbete på ett övergripande plan förhåller sig till den internationella standarden för forskningssammanställning och till andra relevanta metodbeskrivningar.[142] Riksrevisionen gör ingen bedömning av den vetenskapliga kvaliteten i myndighetens systematiska forskningssammanställningar.

Utifrån intervjuer med medarbetare, skriftliga underlag och myndighetens processer konstaterar vi att arbetet på ett övergripande plan delvis följer den internationella standarden för kvalitativ forskningssammanställning. Arbetet genomförs i projektform och leds av disputerade projektledare, i samarbete med vetenskapliga experter som är verksamma vid lärosäten. De vetenskapliga experterna väljs ut utifrån sak- och metodkompetens som är nödvändig för den specifika frågeställningen. I denna del genomförs arbetet i enlighet med standarden på ett transparent och systematiskt sätt.

Våra iakttagelser visar dock att Skolforskningsinstitutets arbetssätt på några punkter avviker från rekommendationerna i den internationella standarden.[143] Myndighetens process ställer inte krav på att översiktsförfattarna dokumenterar hur egna fördomar och perspektiv kan påverka arbetet, så kallad ”självreflektion”. Sådan reflektion anses viktig eftersom det finns utrymme för subjektiva bedömningar i arbetet med kvalitativ syntes. Skolforskningsinstitutet menar att ett uttalat krav på att dokumentera självreflektion inte behövs, eftersom sådan reflektion redan är en integrerad del av forskningsprocessen.[144] Dessutom använder Skolforskningsinstitutet ibland en metod för att ”översätta” resultat från kvantitativa effektstudier till en kvalitativ beskrivning, som inte rekommenderas inom den internationella standarden. Standarden betonar i stället vikten av att studier med olika forskningsdesign vägs samman var för sig.[145]

Extern utvärdering lyfte metodologiska utmaningar

År 2018 tog Skolforskningsinstitutet initiativ till en extern utvärdering av sitt arbete med systematiska översikter. Utvärderingen lyfte bland annat att den konfigurativa metoden generellt sett bygger på översiktsförfattarnas tolkningar, omdömen och kreativitet, och att slutsatserna därför kan skilja sig beroende på vem som gör tolkningen.[146] Denna beskrivning av metoden bekräftas av myndighetens medarbetare, som också framhåller att replikerbarhet varken är ett centralt eller eftersträvansvärt kriterium i arbetet med att sammanställa kvalitativ forskning.[147] Utvärderingen drar också slutsatsen att de metoder som används kräver en djup förtrogenhet med de aktuella forskningsfälten, och att det finns skäl att anta att de externa forskare som anlitas i arbetet får ett avgörande inflytande. Detta kan enligt utvärderingen uppfattas som en svaghet, eftersom det kan finnas en risk för att forskarnas egna perspektiv kan påverka tolkningarna. Utvärderingen menar samtidigt att icke-formaliserad expertkompetens bör erkännas, och att vetenskapligt omdöme inte kan formaliseras fullt ut. Riksrevisionen noterar att det tycks vara vanligt även inom andra forskningsområden att sammanställning av kvalitativ forskning genomförs av personer med sakkunskap i den aktuella frågan.[148]

Vår granskning visar att utvärderingen inte föranledde någon förändring av myndighetens gemensamma rutiner. De synpunkter som framkom har framför allt omhändertagits genom att projektledare får ansvaret att i varje enskilt projekt göra väl avvägda metodval. Enligt intervjuer med myndighetens medarbetare finns en ständigt levande metoddiskussion, och för närvarande pågår ett utvecklingsprojekt med fokus på analys och syntes.[149]

5. Kvalitetskriterierna i Skolinspektionens planerade kvalitetsgranskning

I detta kapitel besvarar vi frågan om Skolinspektionen har beaktat vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet vid utformningen av kvalitetskriterier för den planerade kvalitetsgranskningen.

Våra iakttagelser visar att Skolinspektionens kriterier framför allt är förankrade i styrdokumenten, även om myndigheten har strävat efter att också utgå från forskning. Detta arbete har dock varit begränsat, inte utgått från bästa tillgängliga kunskap, och det är oklart om alla kvalitetskriterier, med sin normerande funktion, bidrar till hög måluppfyllelse för eleverna.

5.1 Bedömningsgrunder

Kvalitetsgranskningar ska enligt skollagen avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. Mål och andra riktlinjer framgår av läroplan och kursplaner, eller motsvarande styrdokument.[150]

Dagens läroplan och kursplaner innehåller inte några undervisningsstrategier eller riktlinjer för hur undervisningen ska bedrivas. I stället definierar läroplanen skolans värdegrund och presenterar övergripande mål och riktlinjer som är kopplade till skolans demokratiuppdrag. Styrdokumenten har inte någon koppling till undervisningsmetoder som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Kvalitetsgranskningen kan dock anses vara indirekt relaterad till bestämmelsen om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund, i och med att den även ska fokusera på den granskade verksamhetens måluppfyllelse.[151] Utifrån de intentioner som uttrycks i förarbetena om att kvalitetsgranskningen ska bidra till elevers kunskapsresultat bedömer Riksrevisionen att kvalitetskriterierna för bedömningsområdet undervisning bör fokusera på aspekter av undervisning (strategier, metodik, pedagogik) som enligt samstämmig forskning leder till hög måluppfyllelse.[152]

När Skolinspektionen utarbetar kriterier som används i den planerade kvalitetsgranskningen bör följande vara uppfyllt:

• Kriterierna som används vid kvalitetsgranskning ska ha valts ut efter en systematisk genomgång av faktorer som visats leda till hög måluppfyllelse för eleverna.
• Varför kriterier valts ut respektive valts bort bör ha motiverats utifrån tydliga bedömningsgrunder.

5.2 Kvalitetskriterierna vilar huvudsakligen på skolans styrdokument, inte på bästa tillgängliga kunskap

Våra iakttagelser visar att det inte var ett uttalat mål att kvalitetskriterierna skulle vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet – när de togs fram låg fokus i första hand på styrdokumenten. Skolinspektionen strävade dock efter att kvalitetskriterierna skulle vara forskningsbaserade i största möjliga utsträckning.[153]

5.2.1 Kvalitetskriterier har svag koppling till elevers kunskapsresultat

Skolinspektionens medarbetare har under granskningen vid flera tillfällen framhållit att kvalitetskriterierna måste ha sin grund i skolans styrdokument. Skolinspektionen menar att rättsligt stöd är en förutsättning för all dess verksamhet, utifrån den reglering som återfinns i skollagen och myndighetens instruktion. Utgångspunkterna för de olika bedömningsområdena inom kvalitetsgranskningen måste därför alltid finnas i styrdokumenten, och de specifika kriterierna bygger på operationaliseringar som utgår från skollagen, läroplaner och Skolverkets allmänna råd. Enligt myndigheten är det önskvärt att kvalitetskriterierna även har stöd i forskningen, men att det finns vetenskapligt stöd är inte tillräckligt enligt myndighetens tolkning av regelverket.[154]

Vi kan konstatera att den planerade kvalitetsgranskningen i sin nuvarande form har en svag koppling till elevernas måluppfyllelse, trots att det anges tydligt i förarbetena till skollagen att kvalitetsgranskningen ska fokusera på kunskapsresultat.[155] Kvalitetskriterierna har inte i första hand utformats utifrån forskning om faktorer som förknippas med förbättrade kunskapsresultat. Därutöver är kvalitetsgranskningen framför allt fokuserad på förutsättningar för kvalitet, och bedömer inte kvalitet utifrån en skolas utfall. Skolinspektionen kan bedöma att en skola har hög kvalitet på samtliga bedömningsområden även om skolan har låg måluppfyllelse i den mening att eleverna inte når målen med utbildningen.[156]

Myndigheten gör vissa anspråk på att jobba vetenskapligt.[157] I samtliga beslut från planerad kvalitetsgranskning framgår att ”[s]om underlag för bedömningarna har Skolinspektionens utredare använt sig av bedömningsunderlag, vilka är utformade i enlighet med forskning och beprövad erfarenhet”. Här nämns inget om vare sig skollag eller läroplaner och kursplaner.[158]

5.2.2 Kvalitetskriterier togs inte fram med systematik och transparens

Det har varit en utmaning för Riksrevisionen att kartlägga exakt hur Skolinspektionen arbetade med att ta fram kvalitetskriterierna för planerad kvalitetsgranskning. Dokumentation saknas och flertalet av de medarbetare som var inblandade i arbetet har slutat på myndigheten. Av den information vi fått framgår att Skolinspektionen, trots betoningen på att kriterierna ska ha rättsligt stöd, gjorde vissa ansträngningar för att förankra kvalitetskriterierna i forskning.[161] Eftersom det saknas dokumentation kring hur framtagandet av kvalitetskriterier gick till finns inte heller någon dokumentation av vilka kriterier som valts bort.

Enligt vår kartläggning gick Skolinspektionen till väga på följande sätt:[162] Skolinspektionens medarbetare tog fram en kunskapsöversikt med fokus på framgångsfaktorer som främjar elevers lärande och utveckling. Översikten baserades till stor del på två publicerade forskningssammanställningar av svenska pedagogikforskare.[163] Forskningssammanställningarna innehåller ingen syntes av kunskapsläget. Riksrevisionens granskning visar att kunskapsunderlaget och processen i samband med framtagandet av kvalitetskriterier inte karaktäriseras av den systematik och transparens som är nödvändig för att kunskapen ska anses representera bästa tillgängliga kunskap på området.

I Skolinspektionens kunskapsöversikt presenteras ett antal framgångsfaktorer för elevers lärande i undervisningen:

• utmaningar
• stödjande undervisningsklimat
• höga förväntningar på elevers lärande
• planering, målformulering, struktur och tydlighet
• återkoppling (formativ utvärdering)
• meta-kognitiva strategier och studiefärdigheter.

Med utgångspunkt i skolans styrdokument och kunskapsöversikten arbetade Skolinspektionen internt fram ett förslag på kvalitetskriterier.

När vi jämför de kvalitetskriterier som finns listade för bedömningsområdet undervisning (se exempel i faktaruta ovan) med de ovan angivna framgångsfaktorerna kan vi känna igen flertalet aspekter. Samtidigt finns även kriterier som inte återfinns bland framgångsfaktorerna, till exempel varierad undervisning inom varje lektion, kravet på att eleverna ska reflektera över frågor utan givna svar samt kravet på delaktighet i planeringen av undervisningen. Enligt Skolinspektionen finns det stöd för dessa kriterier i styrdokumenten, företrädesvis i läroplanen.[164] Vid en genomsökning har vi dock enbart funnit stöd för kriteriet om elevers delaktighet. Vi har även noterat att dessa aspekter förhållandevis ofta kritiseras i den planerade kvalitetsgranskningen och att det inte heller finns en enighet inom forskarkåren om att dessa faktorer är positiva för elevers måluppfyllelse.[165] Sammanfattningsvis visar våra iakttagelser att det i Skolinspektionens eget underlag saknas uttalat forskningsstöd för flera kvalitetskriterier, och att det därför är oklart om de bidrar till hög måluppfyllelse.

Myndigheten arrangerade seminarier med tre forskare i syfte att kvalitetssäkra kvalitetskriterierna.[166] Det finns inga underlag sparade från dessa seminarier. Skolinspektionen tog även hjälp av tre forskare från Uppsala universitet som genomförde utbildningar med myndighetens inspektörer inför deras arbete med planerad kvalitetsgranskning. Åtminstone en av dessa forskare var även delaktig i kvalitetssäkring av kvalitetskriterierna. Det finns inga underlag sparade från den kvalitetssäkringen. En forskare som medverkade i kvalitetssäkringen av kvalitetskriterierna såg en utmaning med Skolinspektionens tonvikt på styrdokumenten, och uttryckte tveksamhet inför vissa kriterier.[167]

En majoritet av de rektorer vi intervjuat om PKG var positivt inställda till granskningen, men en viss kritik framfördes. En av rektorerna uppfattar att bedömningsområdena på ett övergripande plan har stöd i forskningen men konstaterar att myndigheten i sina beslut endast hänvisar till skolans styrdokument. En annan rektor – på en anpassad grundskola – är kritisk och menar att bedömningskriterierna inte är framtagna utifrån vetenskap om vilka förutsättningar och behov elever i anpassad skola har.[168]

I oktober 2025 meddelade Skolinspektionen att antalet planerade kvalitetsgranskningar kommer att minskas och att myndigheten kommer att se över inspektionsformen. Syftet är bland annat att säkerställa att Skolinspektionen har en modell som är väl förankrad i aktuell vetenskaplig grund.[169]

6. Lärares förutsättningar att utforma undervisning utifrån vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet

I detta kapitel besvarar vi frågan om lärare har förutsättningar att bedriva undervisning utifrån vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

Våra iakttagelser visar att det är en utmaning för lärare att bedriva undervisning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Lärare delar erfarenheter från sin undervisning med sina kollegor på ett informellt sätt som inte lever upp till kraven på beprövad erfarenhet. Lärare upplever att tiden inte räcker till för att ta del av forskning som rör deras undervisning, och att det är svårt att hitta fram till rätt källor och att ta ställning till deras tillförlitlighet. Mot bakgrund av detta konstaterar Riksrevisionen att det är särskilt viktigt att skolmyndigheternas stöd är tillförlitligt och lätt att hitta.

6.1 Bedömningsgrunder

För att lärare ska ha förutsättningar att bedriva undervisning utifrån vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet bedömer vi att de bör ha tillgång till tillförlitliga och kvalitetssäkrade källor när de använder forskningsresultat för att utveckla sin undervisningspraktik. Lärare bör även ha reella möjligheter att avsätta tid för att orientera sig om utvecklingen inom relevant forskning.

6.2 Lärare saknar tillgängliga kunskapsstöd och tid för att kunna ta till sig forskning

Lärare upplever flera svårigheter med att ta del av relevant forskning. Även förstelärare, som ofta har ett uppdrag att hålla sig uppdaterade kring forskning, saknar förutsättningar att göra det. Avsnittet bygger på Riksrevisionens enkät till lärare och intervjuer med förstelärare.[170]

6.2.1 Lärare upplever att forskning om undervisning är otillgänglig

För att förstå hur lärare använder stödmaterial från skolmyndigheterna och andra aktörer, har vi intervjuat ett tjugotal förstelärare i grundskolan. Många förstelärare upplever att det är svårt att orientera sig i forskning. Detta trots att de flesta förstelärare vi intervjuat inom ramen för sin förstelärartjänst har i uppdrag att hålla sig uppdaterade om forskning. Svårigheterna består huvudsakligen i att utbildningsforskning kommuniceras i många format av många olika aktörer. Det är inte alltid tydligt för lärare vart de ska vända sig och heller inte lätt att hitta stödmaterial som är relevant för den egna undervisningen.

En del förstelärare förutsätter att material från skolmyndigheterna är vetenskapligt förankrade. Andra känner sig osäkra på vilka källor materialen grundar sig på och upplever att de själva förväntas värdera materialens tillförlitlighet och relevans. Budskapen upplevs ibland som motsägelsefulla när olika aktörer kommer med olika rekommendationer, och det blir upp till varje enskild lärare att förhålla sig till de olika budskapen. Flera lärare uttrycker också en frustration över att det går trender i utbildningsforskningen och att den forskning de läser i dag kan uppfattas som inaktuell i morgon.

6.2.2 Lärare har för lite tid att sätta sig in i forskning

Lärare har sällan tillräckligt med tid inom ramen för sin tjänst för att ta del av forskning. I den enkät som Riksrevisionen skickat till lärare i grundskolan, svarar hälften av lärarna att de ägnade fyra timmar eller mindre åt att ta del av forskning som berör deras undervisning under höstterminen 2024. Fyra timmar under en hel termin får i sammanhanget betraktas som lite tid. Detta särskilt med tanke på den stora mängd stödmaterial och litteratur om utbildning som lärare har att orientera sig i. Lärares tid är dessutom knapp och lärarkårens arbetsbelastning har ökat under flera decennier. Flera statliga utredningar och andra rapporter visar att det som framför allt har ökat är andelen arbetsuppgifter som ska genomföras utanför undervisningen.[172]

I vår granskning återkommer lärarna till att de antingen inte har tid alls till att läsa forskning som rör deras undervisning, eller att de använder sin fritid till att läsa. Många lärare menar att det i det kollegiala lärandet som förstelärare bedriver med sina lärarkollegor sällan finns tid att arbeta med materialet på djupet. Några av de förstelärare som vi intervjuat har nedsatt undervisningstid och därmed något större möjligheter till att läsa in sig på forskning. De menar dock att tiden ändå inte räcker till. Gemensamt för de lärare vi intervjuat är att de pekar på ett eget driv och intresse som en förutsättning för att hålla sig uppdaterade om forskning.

6.2.3 En majoritet av lärarna vänder sig till kollegor för stöd i undervisningen

Lärare vänder sig i större utsträckning till sina kollegor än till skolmyndigheterna när de behöver stöd i sin undervisning. Vår enkät visar att nio av tio lärare i grundskolan vänder sig till sina kollegor för stöd, medan drygt hälften av lärarna vänder sig till Skolverket och omkring fyra av tio vänder sig till SPSM (se diagram 1). På följdfrågan om hur ofta lärarna vänder sig till respektive källa, svarar en majoritet av de som vänder sig till skolmyndigheterna att de gör det någon gång per termin.

I intervjuer och enkätsvar menar lärare att de uppfattar Skolverkets stödmaterial som tillförlitliga i stort. Däremot menar flera lärare att materialen ofta är generellt hållna och inte tillräckligt konkreta för att vara användbara i klassrummet. Några intervjuade lärare har använt sig av underlag från SPSM och uppfattar dem som användbara för att få stöd i frågor som rör enskilda elever.

Diagram 1 Enkätsvar på frågan ”När du behöver stöd i din undervisning, vilka källor vänder du dig till?”

I enkäten uppger färre än en av tio lärare att de vänder sig till Skolforskningsinstitutet när de behöver stöd i sin undervisning. Skolforskningsinstitutet nämns heller inte av de lärare vi intervjuat som en källa för att hitta forskning som rör undervisning. Som en jämförelse kan nämnas att EEF:s material når ut till cirka 60–65 procent av skolledare och 40 procent av lärare i England.[173]

Andra källor som nämns i enkätens fritextsvar och i våra intervjuer med förstelärare är diskussionsforum på sociala medier, sökningar på internet, universitetskurser och samarbeten med universitet, föreläsningar med forskare, nyhetsbrev och tidningar från Sveriges Lärare, samt centrumbildningar vid universitet och högskolor.

6.2.4 Spretig bild av lärarutbildningens nytta för lärares planering

Lärarutbildningen har i uppdrag att förse lärare med ett vetenskapligt förhållningssätt och förutsättningar att utforma sin undervisning utifrån vetenskaplig grund. Därför ställde vi en fråga i enkäten om i vilken utsträckning lärarna upplevde att de har nytta av sin lärarutbildning när de planerar undervisningen. Närmare tre av tio lärare svarar att de inte har nytta av sin utbildning, hälften uppger att de har nytta av utbildningen till viss del och två av tio att de till stor del har nytta av utbildningen.

Lärarutbildningarna har återkommande fått kritik för bristande kvalitet. I synnerhet har utbildningarna konstaterats ha svag forskningsanknytning, vilket ger lärare dåliga förutsättningar att arbeta vetenskapligt.[174] Detta understryker vikten av att det stöd som skolmyndigheterna riktar till lärare och som används för att utforma undervisningen har vetenskaplig grund.

6.2.5 Erfarenhetsutbyte sker sporadiskt

Lärare uttrycker, i intervjuer och enkät, att det är viktigt att utbyta erfarenheter kring undervisning med sina kollegor. Trots det finns sällan något systematiskt arbete på skolorna för att ta till vara lärares erfarenheter.

Lärarna i vår granskning beskriver att de diskuterar erfarenheter i till exempel arbetslag, ämnesgrupper, skolutvecklingsgrupper eller i grupper på sociala medier. Diskussionerna dokumenteras dock sällan, då arbetet med att utbyta erfarenheter huvudsakligen sker informellt och sporadiskt. Det bekräftas av enkätsvaren där hälften av lärarna svarar att de samlar in lärarnas erfarenheter kring undervisningsmetoder på skolan. Av dessa svarar fyra av tio att erfarenheterna alltid eller oftast dokumenteras. Flera intervjuade lärare påpekar att arbetet med erfarenhetsutbyte är beroende av en stöttande skolledning, vilket är särskilt svårt att få till på skolor med hög rektorsomsättning.

6.2.6 Förstelärare ansvarar oftast för att sprida ny kunskap i kollegiet

För de flesta förstelärare som vi intervjuat ingår det i försteläraruppdraget att hålla sig uppdaterade kring forskning. Uppdraget som förstelärare rör ofta skolutveckling generellt och är sällan kopplat till ett specifikt undervisningsämne. Lärarnas mandat och förutsättningar att ta till sig och sprida ny kunskap skiljer sig dock mellan skolorna.

Ofta är det skolledningen som uppmärksammar och bestämmer ett utvecklingsområde som förstelärarna ska arbeta med under ett läsår. Det kan handla om exempelvis ledarskap i klassrummet, elevers motivation eller läsförståelse. Ibland är det skolans rektor som bestämmer vilket material som ska användas, ibland får förstelärarna ta fram förslag. Ofta använder de litteratur om skolutveckling eller moduler från Skolverkets lärportal. Det förekommer att huvudmannen tar initiativ till gemensamma skolutvecklingsprojekt som ska implementeras på huvudmannens alla skolenheter.

Försteläraren ansvarar sedan för att föra vidare kunskapen till kollegor genom handledning eller regelbundna möten. Det sker i olika konstellationer, till exempel i skolutvecklingsgrupper med andra förstelärare, arbetslag eller i tvärgrupper med lärare från flera årskurser. Inom grupperna läser lärarna det valda materialet och diskuterar; på vissa skolor har de även i uppgift att tillämpa kunskapen i klassrummet mellan träffarna.

7. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens arbete för att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet inte är effektivt. Skolmyndigheternas arbetssätt för att utarbeta stöd och normerande kvalitetskriterier har inte utgått från bästa tillgängliga kunskap. Eftersom myndigheternas stöd i förlängningen påverkar hur undervisningen bedrivs i det enskilda klassrummet, kan det innebära att elevers rätt att utveckla kunskaper och färdigheter begränsas.

Regeringens styrning har bidragit till att flera myndigheter parallellt publicerar stöd på liknande teman, vilket medför att det är otydligt för de verksamma i skolan vart de ska vända sig. Ingen skolmyndighet har fått i uppdrag att systematiskt samla in lärares professionella erfarenheter. Ingen av dem har heller på eget initiativ utvecklat processer för att göra det.

Skolverket och SPSM har inte haft som rutin att utgå från vedertagna vetenskapliga metoder, som bygger på systematik och transparens, när de tar fram kunskapsunderlag. Detta medför en risk för att myndigheternas stöd baseras på ofullständiga kunskapsunderlag och subjektiva bedömningar. Brister i kunskapsunderlag kan i värsta fall leda till att skolan använder metoder som har negativa konsekvenser för elevers inlärning. Därutöver utnyttjas inte utbildningsväsendets resurser på ett effektivt sätt. Riksrevisionens bedömning är dock att det har påbörjats ett förändringsarbete i rätt riktning, eftersom interna processer för att ta fram kunskapsunderlag och kvalitetssäkring har förstärkts, framför allt inom SPSM.

Skolforskningsinstitutets verksamhet lever inte upp till intentionerna med myndighetens bildande. De forskningssammanställningar som myndigheten publicerar når i låg utsträckning ut till målgruppen och uppfattas inte som tillgängliga och relevanta. Riksrevisionen bedömer vidare att Skolinspektionen i utformningen av kvalitetskriterier för den planerade kvalitetsgranskningen inte har beaktat vetenskaplig grund med ett systematiskt tillvägagångssätt.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att myndigheterna bör fortsätta att utveckla sina interna processer för att säkerställa att bästa tillgängliga kunskap används i arbetet. Samtidigt krävs att regeringen gör en översyn av Skolforskningsinstitutets, Skolverkets och SPSM:s uppgifter, med ett tydligare fokus på kunskapsstöd till skolväsendet, samordning mellan myndigheterna och ett effektivt resursutnyttjande.

7.1 Risk för att subjektiva bedömningar påverkar myndigheternas stöd

Riksrevisionen bedömer att delar av myndigheternas processer för att utarbeta stöd lämnar ett onödigt stort handlingsutrymme åt enskilda medarbetare, och att det medför en risk att kravet på att stöden ska vila på vetenskaplig grund åsidosätts. Därför är det viktigt att myndigheterna upprättar arbetssätt som säkerställer att ofullständiga sammanställningar och subjektiva bedömningar av kunskapsläget undviks.

Skolforskning bedrivs inom flera olika vetenskapliga discipliner med olika metodtraditioner och vetenskapssyn. Riksrevisionens granskning visar att detta försvårar myndigheternas arbete med att ta fram kunskapsunderlag, samtidigt som det understryker vikten av att myndigheterna arbetar med systematiska och transparenta metoder, som beaktar forskningens bredd, relevans och kvalitet.

Riksrevisionen har bedömt Skolforskningsinstitutets, Skolverkets och SPSM:s processer genom att jämföra dem med en vedertagen internationell standard för forskningssammanställning. Den vedertagna internationella metoden bygger på systematiska litteratursökningar och transparens samt på att forskningens relevans och kvalitet värderas av flera oberoende experter vid sammanvägningen. På hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område har ansvariga myndigheter ett etablerat arbetssätt för att ta fram ”bästa tillgängliga kunskap”, som är i linje med denna standard. Flera internationella aktörer på utbildningsområdet använder också denna standard.

7.1.1 Skolforskningsinstitutet arbetar systematiskt, men med en metod som ger tolkningsutrymme

Skolforskningsinstitutets rapporter ger sällan ett tydligt svar på vilka insatser eller aktiviteter i klassrummet som kan förbättra elevers kunskapsresultat. Myndighetens forskningssammanställningar kombinerar ofta studier med olika studiedesign, men kvalitativa studier som handlar om samspel i klassrummet är vanligare än kvantitativa studier som fångar effekter av en undervisningsaktivitet på till exempel kunskapsresultat. För att väga samman resultaten används ofta en kvalitativ metod. Myndighetens egeninitierade utvärdering visar att metoden ger utrymme för översiktsförfattarnas tolkningar, omdömen och kreativitet i sammanställningen av resultaten. Detta innebär att resultat och slutsatser i myndighetens rapporter inte är replikerbara, eftersom de kan skilja sig beroende på vem som gör sammanställningen. Myndigheten använder ibland en metod för att väga ihop resultat från kvantitativ och kvalitativ forskning som inte rekommenderas inom den internationella standarden.

Även om det inte går att helt utesluta inslag av subjektiva bedömningar i någon form av forskningssammanställning, bedömer Riksrevisionen att en strävan mot replikerbara och generaliserbara resultat är önskvärd i detta sammanhang. Myndigheten ska i sitt arbete vara opartisk och saklig, men framför allt är en sådan strävan viktig för att de resultat som når lärare så långt det är möjligt ska vara giltiga för att utforma undervisningen. Forskningssammanställningar som riktar sig till de verksamma i skolan bör innehålla resultat som det råder samsyn om, och som inte beror på vem som tagit fram sammanställningen. Riksrevisionen kan inte avgöra i vilken utsträckning slutsatserna i Skolforskningsinstitutets rapporter i praktiken kan hänföras till de val och bedömningar som gjorts av enskilda forskare eller forskargrupper under arbetets gång, men konstaterar att det finns risker förknippade med metoder som har kreativa inslag. Skolforskningsinstitutet har inte vidtagit tillräckliga åtgärder när dessa risker har lyfts fram.

Skolan behöver både vägledning om vilka insatser, aktiviteter och strategier som stöder inlärning, och kunskap om förutsättningar och samspel i klassrummet. Riksrevisionen noterar att Skolforskningsinstitutets rapporter hittills har haft en tonvikt på kvalitativ forskning och kvalitativ sammanvägning av resultaten, och att resultat om undervisningens effekter på elevers kunskapsresultat inte har lyfts fram på ett sätt som är tydligt och användbart för målgruppen. Även om det finns metodologiska utmaningar i detta arbete visar till exempel Education Endowment Foundation (EEF) i England att ett sådant arbetssätt är möjligt.

7.1.2 SPSM har påbörjat ett systematiskt arbetssätt, men Skolverkets processer brister

Skolverkets processer för att utarbeta stöd är öppet skrivna, medan SPSM:s processer är mer detaljerade. Riksrevisionens fallstudier visar att myndigheternas projekt inte föregåtts av systematisk kunskapsinhämtning.

Riksrevisionen bedömer att Skolverkets processer ger stort utrymme för medarbetares egna bedömningar om hur exempelvis kunskapsunderlag och stöd/insatser ska tas fram och kvalitetssäkras. Därmed finns en risk att väsentlig forskning inte har fångats upp, och att enskilda studier eller en särskild forskningstradition får för stor vikt.

Granskningen av SPSM visar att myndigheten har utvecklat sina processer och rört sig mot ett mer systematiskt förfarande. Riksrevisionen bedömer att SPSM:s nuvarande processer sammantaget lever upp till kraven på systematik, transparens, värdering av forskningens kvalitet och kvalitetssäkring. Myndigheten inför nu de nya arbetssätten, och bör vara vaksam på att rutinerna fungerar och efterlevs för att säkerställa kvaliteten i sitt stöd.

7.1.3 Myndigheterna saknar metoder för att samla in beprövad erfarenhet

Granskningen visar att skolmyndigheternas processer för att ta fram kunskapsunderlag saknar vägledning för att inhämta erfarenhetsbaserad kunskap från lärarkåren. Detta står i kontrast till Socialstyrelsens processer som innehåller en tydlig struktur för att inhämta professionens erfarenhet. Inom hälso- och sjukvården finns sedan lång tid etablerade metoder för att sammanställa beprövad erfarenhet.

Ingen skolmyndighet har tagit initiativ till att samla in beprövad erfarenhet, trots att det är femton år sedan skollagens bestämmelse infördes. Därför kan det krävas att regeringen ger ett specifikt uppdrag åt en lämplig aktör att göra detta. Ett sådant arbete kan dra lärdom av andra verksamheters arbetssätt, och av hur man arbetar internationellt med liknande sammanställningar inom skolan.

7.2 Stöd finns i onödigt många format och når inte alltid lärare

Riksrevisionens granskning visar brister i myndigheternas förmedling av kunskap till målgrupperna. Få lärare känner till Skolforskningsinstitutets rapporter, och rapporterna uppfattas inte heller som tillräckligt konkreta för att utveckla undervisningen. Stöd publiceras i många olika format och av många olika aktörer. En konsekvens av detta är att det är svårt och tidskrävande för lärare att orientera sig bland stödmaterial. Lärare har begränsat med tid att ta del av forskning, och i Riksrevisionens undersökning uttrycker de en frustration över att de förväntas förhålla sig till undervisningstrender och nya forskningsrön.

Riksrevisionen gör bedömningen att myndigheternas stöd i större utsträckning bör vila på systematiskt framtagen kunskap som byggts upp över tid. Ett sådant stöd kan också hjälpa lärare att förhålla sig till trender om hur utbildning och undervisning ska bedrivas. En välfungerande kunskapsförsörjning för skolan kan verka professionsstärkande och bidra till högre kvalitet i utbildningen. Myndigheternas stöd är inte och bör inte vara bindande. Ett tydligt och praktiknära stöd är förenligt med ett stort utrymme för lärares och skolledares professionella bedömningar.

Det saknas i dag en sammanhållen stödplattform som gör det möjligt för de verksamma i skolan att på ett enkelt sätt få tillgång till kunskapsstöd. Skolmyndigheterna översätter inte resultaten i systematiska forskningssammanställningar till ett användbart kunskapsstöd för lärarna. Ett sammanhållet stöd bör utgå från systematiska forskningssammanställningar med tydliga referenser. I stödet måste kunskapsluckor redovisas, och det ska framgå hur stark den vetenskapliga förankringen är.

Innehållet i stödet måste ha en tydlig struktur och utgå från prioriterade områden. Valet av frågeställningar bör ge lärarna användbar kunskap om vanliga undervisningssituationer som relaterar till skolans kunskapsuppdrag. Sådan kunskap finns i viss utsträckning redan sammanställd av internationella aktörer men presenteras inte alltid på ett systematiskt och lättillgängligt sätt av svenska skolmyndigheter. Lärare i Sverige kan därför gå miste om befintlig kunskap om de mest välbeforskade och relevanta frågeställningarna. EEF är återigen ett bra exempel, på såväl hur praktiknära stöd kan utgå från systematiska forskningssammanställningar som hur informationen är organiserad, och i vilken utsträckning stöden når ut till lärare och skolledare. Även Läroplansutredningen har lyft behovet av att organisera stödet bättre, och har lämnat förslag om att tillsätta en utredning om att tillgängliggöra ett förstärkt stöd för lärare om undervisning, som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

7.3 Skolverket har inte tillräcklig metodkompetens och ställer för låga krav i forskarsamarbeten

Riksrevisionens bedömning är att Skolverket inte har tillräcklig metodkompetens i arbetet med att ta fram stöd till skolväsendet. Myndigheten saknar också informationsspecialistkompetens. Myndigheten saknar även en funktion med ansvar för att sammanställa kunskapsunderlag i samband med utveckling av stöd.

SPSM och Skolverket har valt att bemanna arbetet med kunskapsunderlag på olika sätt. SPSM avsätter framför allt kompetens internt för litteratursökningar och sammanställning av forskning, men vänder sig till forskare för kvalitetssäkring. Skolverket vänder sig ofta direkt till forskare eller lärosäten för forskningssammanställningar, utan att ställa krav på att de ska göra breda litteratursökningar med hjälp av informationsspecialister eller att de ska arbeta transparent och utifrån en värdering av forskningens kvalitet. Skolverket uppger att de litar på forskarnas professionalitet.

Riksrevisionen bedömer att Skolverket ställer för låga krav i forskarsamarbeten. På andra jämförbara myndigheter måste forskare som bidrar i arbetet med kunskapsunderlag följa ett i delar formaliserat arbetssätt för att ta fram bästa tillgängliga kunskap, som framgår av myndighetens interna processer. Arbetssättet syftar till att säkerställa att enskilda forskares intressen eller uppfattningar inte får genomslag i produkterna.

7.4 Skolinspektionens kvalitetskriterier har inte tydligt vetenskapligt stöd

Granskningen visar att kvalitetskriterierna i Skolinspektionens planerade kvalitetsgranskning i första hand har utarbetats utifrån skolans styrdokument (huvudsakligen läroplaner och kursplaner). Det gjordes vissa ansträngningar för att förankra kvalitetskriterierna i forskning, men det vetenskapliga underlaget var begränsat och togs inte fram med en systematisk och transparent metod. En konsekvens av detta är att kvalitetskriterierna inte nödvändigtvis motsvarar aspekter av undervisning som relaterar till hög måluppfyllelse för eleverna. Detta är allvarligt eftersom kriterierna har en normerande effekt för hela skolväsendet.

Skolinspektionen anser att potentiella kvalitetskriterier inte kan användas inom kvalitetsgranskningen även om de har tydligt vetenskapligt stöd, om de inte samtidigt finns explicit framskrivna i styrdokumenten. Riksrevisionen gör inte samma bedömning, eftersom sådana kvalitetskriterier måste anses ligga i linje med skollagens krav på att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Bland nuvarande kvalitetskriterier finns dessutom exempel för vilka Skolinspektionen varken har kunnat påvisa vetenskapligt stöd eller tydligt stöd i styrdokumenten.

Riksrevisionen bedömer att utformningen av kriterier inom kvalitetsgranskningen inte är effektiv, eftersom kriterierna inte utgår från elevernas måluppfyllelse och vetenskaplig grund. För att uppnå detta krävs en revidering av kvalitetskriterierna, utifrån en systematisk och transparent forskningssammanställning. I detta arbete kan även en differentiering av kriterierna utifrån skolans olika stadier övervägas. Detta skulle möjliggöra mer träffsäkra kriterier kopplade till kunskapskrav för olika årskurser och mognadsgrad hos eleverna. Eventuellt krävs även en översyn av styrdokumenten för kvalitetsgranskningen för att möjliggöra en sådan revidering.

Riksrevisionen konstaterar vidare att vissa aspekter i den planerade kvalitetsgranskningen även återfinns inom den regelbundna tillsynen, till exempel kravet på ett aktivt jämställdhetsarbete. Detta förstärker ytterligare argumentet för att renodla den planerade kvalitetsgranskningen så att den på ett tydligare sätt fokuserar på kvalitetsaspekter som kan kopplas till höga kunskapsresultat, och inte granskar regelefterlevnad. En sådan inriktning kan anses ligga i linje med syftet med att införa den planerade kvalitetsgranskningen, vilket var ökad måluppfyllelse.

7.5 Regeringen styrning har inte främjat stöd till målgrupperna

Riksrevisionens granskning visar att regeringens styrning av skolmyndigheterna har medfört att stödet till skolan är fragmentiserat och uppfattas som svårtillgängligt av målgrupperna. Regeringens styrning av kunskapsförmedling från skolmyndigheter till målgrupperna har det senaste decenniet framför allt fokuserat på forskningskommunikation och fortbildning genom kollegialt lärande. Riksrevisionen bedömer att dessa stödformer inte förmedlar kunskap baserad på bästa tillgängliga kunskap till målgrupperna på ett effektivt sätt.

7.5.1 Kunskapsstöd är mer effektivt än kommunikation av forskningsartiklar

Granskningen visar att skolmyndigheternas uppdrag att kommunicera forskning i hög utsträckning har tillgodosetts genom en stor produktion av populärvetenskapliga artiklar. Många artiklar som Skolverket publicerat har utgått från enskilda studier som inte har granskats vetenskapligt. Under Riksrevisionens pågående granskning har Skolverket avpublicerat en stor mängd artiklar. SPSM har valt att förtydliga för läsaren att artiklarna inte ska ses som ett stöd till skolan, utan som information om nypublicerad forskning.

Riksrevisionen bedömer att skolmyndigheternas forskningskommunikationsuppdrag inte är ett effektivt sätt att förmedla kunskap till målgruppen. Produktionen av populärvetenskapliga artiklar har ett otydligt syfte och artiklarna bör inte ligga till grund för verksamhetsbeslut i skolor. Artiklarna relaterar heller inte alltid till praktiska undervisningssituationer. Ineffektiviteten förstärks av att forskningskommunikations-uppdraget i dag ligger på tre myndigheter, samtidigt som även andra aktörer bedriver ett liknande arbete, till exempel den statliga plattformen forskning.se.

Det saknas en tydlig kunskapsstyrning på skolområdet. Skolmyndigheterna har inte ett explicit uppdrag att ta fram praktiknära kunskapsstöd, som till skillnad från forskningskommunikation operationaliserar bästa tillgängliga kunskap till användbara strategier i klassrummet. I dag utgörs Skolverkets praktiknära stöd framför allt av moduler för fortbildning, som inte utgår från bästa tillgängliga kunskap. Hur kunskapsstyrningen organiseras på hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område kan utgöra en förebild, som visar hur myndigheter kan samverka, specialisera sig, och dra nytta av varandras uppdrag. En upplysningstjänst för skolforskning, liknande den som SBU tillhandahåller inom sina frågeområden, är också något som skulle kunna vara till stor nytta för verksamma inom skolväsendet.

Riksrevisionen bedömer att både Skolverket och SPSM inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur behöver ha kompetens internt för att göra litteratursökningar och sammanställa forskning. Men det behövs också en funktion som Skolforskningsinstitutet, med särskilt ansvar för systematisk sammanställning av forskning. Det är dock varken ändamålsenligt eller resurseffektivt att Skolverket, SPSM och Skolinspektionen i dagsläget måste sammanställa forskning själva, i stället för att ta hjälp av Skolforskningsinstitutet. Skolforskningsinstitutets uppdrag är dessutom relativt avgränsat, eftersom det inte omfattar forskning om till exempel skolledarskap, lärarförsörjning och organisationsfrågor. Kunskap på dessa områden kan vara värdefull för både de verksamma i skolan och för andra skolmyndigheter.

Trots att SBU stod som förebild vid bildandet av Skolforskningsinstitutet har myndigheten i nuläget såväl ett uppdrag som ett arbetssätt som på flera sätt skiljer sig från SBU:s. Riksrevisionen bedömer vidare att den instruktionsändring som har tagit bort kravet på att Skolforskningsinstitutet ska göra systematiska översikter är olycklig. Myndigheten har förvisso som ambition att även fortsättningsvis göra systematiska översikter, men det finns i dag inte någon myndighet som enligt sin instruktion ska väga samman forskningsresultat som rör skolan.

Det är varken rimligt eller ändamålsenligt att lärare ska utgå från primärkällor eller enstaka artiklar för att ta del av forskningsläget gällande undervisningsmetoder och praktik. Lärare efterfrågar stöd som är lätt att hitta och som har en solid vetenskaplig grund. Detta stöd bör skolmyndigheterna leverera.

7.5.2 Att ta fram stöd som vilar på vetenskaplig grund måste få ta tid

Riksrevisionen bedömer att tidsramarna i regeringsuppdrag ibland har varit för snäva, och att det har försvårat myndigheternas arbete med att säkerställa att stöd vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

Tillfrågade externa forskare tackar ofta nej till att ta fram kunskapsunderlag åt Skolverket på grund av kort framförhållning. Riksrevisionen menar att detta är ett riskmoment, eftersom det kan vara forskares tillgänglighet och inte deras lämplighet som avgör vem som genomför ett uppdrag. Exempelvis har yngre och mer oerfarna forskare ofta större möjlighet att medverka med kort varsel, jämfört med erfarna och etablerade forskare. Därutöver får de som anlitas inte goda förutsättningar att ta fram underlag.

Ansvaret för att tidsramarna ska vara rimliga är gemensamt. Även om regeringen inte har säkerställt att myndigheterna har tidsmässiga förutsättningar att genomföra uppdrag, har skolmyndigheterna också ett ansvar gentemot regeringen att tydligt kommunicera vilka tidsramar som krävs i uppdrag som kräver nya kunskapsunderlag.

Nuvarande regering har signalerat att man har höga förväntningar på skolmyndigheterna avseende en utbildning på vetenskaplig grund. Förstärkta skrivningar i instruktioner, regeringsuppdrag och återrapporteringskrav pekar i den riktningen. Regeringen har i vissa fall pekat ut specifika forskningsresultat som myndigheterna ska utgå ifrån i regeringsuppdragen. Riksrevisionen menar att det är önskvärt att regeringen styr mot en bred vetenskaplig förankring på myndigheterna, men man bör inte detaljstyra vilken forskning som ska beaktas. Detta avgörs bäst genom att fokusera på bästa tillgängliga kunskap.

7.6 Rekommendationer

Sammanfattningsvis bedömer Riksrevisionen att myndigheternas stödstrukturer för skolväsendet kan förbättras. En bättre stödstruktur kan uppnås bland annat genom en tydligare styrning mot förmedling av kunskapsstöd som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet, en stärkt funktion för systematisk sammanställning av utbildningsforskning och tillräckliga tidsramar i regeringsuppdrag.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Gör en översyn av skolmyndigheternas uppgifter och ansvarsfördelning avseende stöd till skolväsendet. I arbetet bör följande övervägas:
  • en myndighetsgemensam stödstruktur för skolväsendet
  • en förordningsstyrd kunskapsstyrning av skolan
  • att låta en myndighet ta huvudansvaret för systematisk sammanställning av forskning och att detta kan göras på uppdrag av övriga skolmyndigheter
  • att ge Skolverket och SPSM i uppdrag att fokusera på kunskapsstöd i stället för forskningskommunikation
  • att ge en lämplig aktör i uppdrag att utveckla metoder för att dokumentera, värdera och sammanställa beprövad erfarenhet inom skolan.
• Se till att regeringsuppdrag till skolmyndigheter har tidsramar som möjliggör att bästa tillgängliga kunskap ligger till grund för uppdragen.

Till Skolverket

• Se till att myndigheten har kompetens internt för att söka och sammanställa forskning, och för att beställa och omhänderta forskningssammanställningar från externa forskare.
• Se till att det finns en process för att ta fram bästa tillgängliga kunskap som utgår från systematisk sammanställning och värdering av forskning.

Till Skolforskningsinstitutet

• Se över myndighetens verksamhet så att den i högre grad lever upp till intentionerna om att främja vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt i undervisningen. Exempelvis bör myndighetens rapporter på ett tydligare sätt lyfta fram forskning om undervisningens effekter på elevers kunskapsresultat.

Till Skolinspektionen

• Utveckla den planerade kvalitetsgranskningen så att skolors kvalitet bedöms utifrån faktorer som enligt samstämmig forskning leder till hög måluppfyllelse för eleverna.

Referenslista