Uppföljning

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se till att rätt förutsättningar finns för en verkningsfull tillsyn. Regeringen rekommenderades också att se till att Socialstyrelsen är ett stöd för vårdgivarna som ska tillämpa regelverket för patientsäkerhet, och att ge myndigheten i uppdrag att ansvara för en långsiktig nationell styrning och samordning av patientsäkerhetsarbetet. Vidare rekommenderades regeringen att göra fördjupade utredningar av principiellt viktiga vårdhändelser. På utbildningsområdet rekommenderades regeringen att ange betydelsen av patientsäkerhetskunskaper i de krav som ska uppfyllas för hälso- och sjukvårdsutbildningar enligt examensordningen i högskoleförordningen.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten gjorde regeringen en annan bedömning än Riksrevisionen när det gäller styrningen av myndigheterna, och menade bland annat att den formella regleringen av IVO:s tillsynsansvar var tillräcklig. Regeringens bedömning var att myndigheten befann sig i en utvecklingsfas, vilket innebar att vissa verksamhetsdelar behövde förbättras. När det gäller Socialstyrelsen ansåg regeringen att myndigheten arbetar systematiskt med patientsäkerhetsfrågor och att flera normerande delar som togs upp i granskningen var påbörjade eller planerade av myndigheten.

Regeringen instämde i stort om de brister i tillsynen som granskningen visade. Enligt regeringens skrivelse hade IVO genomfört flera insatser för att effektivisera och utveckla tillsynen och handläggningen av ärenden. En förändring avsåg hanteringen av enskildas klagomål, där det huvudsakliga ansvaret för att ta emot och besvara klagomål från patienter och deras närstående flyttades från myndigheten till vårdgivarna. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 2018 och innebär att IVO:s utredningsskyldighet i klagomålsärenden begränsas till att endast omfatta allvarliga vårdskador.

Regeringen ansåg att det formella stödet i form av lagstiftning till vårdgivarna var tillräckligt och att Socialstyrelsen ska vara ett stöd för vården på patientsäkerhetsområdet. Samtidigt påpekade regeringen att Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är ett viktigt stöd för vården när det gäller att tillämpa patientsäkerhetslagen. Enligt skrivelsen hade Socialstyrelsen genomfört insatser för att stödja vårdgivarnas arbete och underlätta tillämpningen av regelverket. Regeringen bedömde samtidigt att statens stöd till vården inom patientsäkerhetsområdet kan effektiviseras, och gav Socialstyrelsen i uppdrag att, i samverkan med andra berörda myndigheter, ta fram ett samlat stöd i denna del.

När det gäller rekommendationen att ge Socialstyrelsen ansvaret för en långsiktig nationell styrning och samordning av patientsäkerhetsarbetet såg regeringen ett fortsatt behov av en viss nationell infrastruktur i denna del, och menade att de medel som SKR fick 2015 var utgångspunkt för ett sådant arbete. Regeringen avsåg att se över hur detta arbete kan vidareutvecklas.

När det gäller rekommendationen till regeringen att göra fördjupade utredningar av principiellt viktiga vårdhändelser menade regeringen att det är viktigt att vårdgivaren utreder allvarliga händelser, och att det redan ingår i IVO:s uppdrag att ta ställning till hur tillsynen och kunskapsåterföringen ska genomföras för att ge bästa resultat.

Regeringen höll med Riksrevisionen om att innehållet i högskolans hälso- och sjukvårdsutbildningar har betydelse för det långsiktiga patientsäkerhetsarbetet, och hänvisade till Läkarutbildningsutredningens betänkande. Förslagen i betänkandet avsåg nya mål i examensbeskrivningen för läkarexamen, varav ett mål avser kunskap och förståelse om patientsäkerhet. Betänkandet var då under beredning i Regeringskansliet.

Socialutskottet delade regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer, och ansåg liksom regeringen att det fanns ett behov av att utveckla statens stöd inom patientsäkerhetsområdet. Utskottet såg därför positivt på att regeringen hade gett Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla ett samlat stöd för hälso- och sjukvården. Utskottet konstaterade även att Klagomålsutredningens slutbetänkande innehöll förslag på hur hanteringen av klagomål mot hälso- och sjukvården kan bli mer ändamålsenlig och bidra till ökad patientsäkerhet. Utskottet föreslog att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag till beslut.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Socialstyrelsen har sedan tidigare ett återkommande uppdrag att följa utvecklingen inom patientsäkerhetsområdet i årliga lägesrapporter. År 2016 fick myndigheten i uppdrag att utveckla ett samlat stöd till hälso- och sjukvården på patientsäkerhetsområdet, i samverkan med myndigheter, organisationer och SKR. Det samlade stödet avsåg ett förebyggande arbete för att minska de mest frekventa och allvarliga vårdskadorna. Skälen för regeringsuppdraget var att vårdgivare, ledning och personal behövde mer vägledning och stöd för att arbeta strukturerat, och att det enligt regeringen fanns indikationer på att vårdskador kan minskas med bättre kunskap hos huvudmän och olika professioner. Regeringen baserade sin bedömning på tre rapporter, varav en var Riksrevisionens granskning. Rapporterna visade att det fanns skillnader i utfall mellan olika regioner och vårdgivare vad gäller patientsäkerhet. Regeringsuppdraget resulterade i ett webbaserat stöd på Socialstyrelsens webbplats i maj 2017. Myndigheten genomförde en extern utvärdering av det samlade stödet som visade att webbplatsen uppfattades som stödjande och innehålla både bredd och djup. Några av de mest besökta sidorna är de som rör patientsäkerhet generellt och de som handlar om lagar och föreskrifter. En ny version av webbplatsen planeras att införas vid månadsskiftet mars/april 2020 med ett utvecklat innehåll och en ny struktur.

Vidare fick Socialstyrelsen i uppdrag att under 2018 och 2019 samordna och stödja patientsäkerhetsarbetet på nationell nivå. I uppdraget ingick att ta fram en nationell handlingsplan för ökad patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården. Samordningsuppdraget initierades för att antalet vårdskador hade ökat sedan 2015, men också för att fler vårdområden än den somatiska sjukhusvården behövde följas. Dessutom pågår en övergång från sjukhusdriven vård till primärvård, vilket enligt regeringen motiverade att man ser över och utvecklar det nationella patientsäkerhetsarbetet.

Den nationella handlingsplanen avser perioden 2020–2024 och togs fram i samråd med företrädare för myndigheter, regioner, kommuner, nationella organisationer (bland annat SKR), experter och professionsföreningar samt företrädare för patienter och närstående. Det övergripande målet är att ingen patient ska behöva drabbas av vårdskada, och tanken är att planen ska användas av regioner och kommuner för att genom egna regionala handlingsplaner etablera principer, prioriteringar och målsättningar för en ökad patientsäkerhet i hälso- och sjukvården. Handlingsplanen innehåller fem prioriterade områden med cirka 35 förslag på nationella åtgärder för att stärka patientsäkerheten. Enligt planen behöver bland annat kunskaperna om patientsäkerhet öka inom hälso- och sjukvården, det förebyggande arbetet utvecklas och arbetet stärkas med att identifiera, utreda och analysera händelser som lett till vårdskador. I handlingsplanen föreslås en långsiktig samverkan i ett nationellt råd för att fortsätta samarbetet kring patientsäkerhetsfrågor. Socialstyrelsen kommer att ta initiativ till en sådan samverkan, och tanken är att den sker mellan företrädare för berörda myndigheter, organisationer och huvudmän. Syftet är att samordna genomförandet av handlingsplanens åtgärder. Myndighetens uppgift är att ge ett långsiktigt stöd för att genomföra handlingsplanen och för att samordna och följa upp patientsäkerhetsarbetet på nationell nivå.

Under arbetet med handlingsplanen gjorde Socialstyrelsen en internationell utblick i syfte att inhämta information från andra länders strategiska patientsäkerhetsarbete. Enligt analysen finns flera faktorer som påverkar nyttan med en nationell handlingsplan, bland annat vilket mandat avsändaren för en handlingsplan har (stödjande eller reglerande). Vidare är det viktigt att handlingsplanen bygger på relevant och aktuellt patientsäkerhetsarbete på regional och lokal nivå, och att en handlingsplan går att följa upp och utvärdera, vilket har varit en utmaning för flera länders patientsäkerhetsarbete.

Förutom regeringsuppdragen har Socialstyrelsens arbete med patientsäkerhet utvecklats sedan 2015 genom att man bildat en enhet för patientsäkerhet. Enheten omfattar både patientsäkerhet, psykisk ohälsa, hälsoskydd och migranthälsa, och cirka 7 heltidsanställda arbetar med patientsäkerhet. Enligt Socialstyrelsen finns en utmaning i att få kortsiktiga regeringsuppdrag inom ett komplext område som patientsäkerhet. Det behövs mer långsiktiga uppdrag, och att det ska tydligt framgå att myndigheten har ett nationellt samordningsansvar.

Regeringen har återkommande avsatt medel till SKR för att följa patientsäkerheten i hälso- och sjukvården i samarbete med regionerna. Bland annat har resurser avsatts till en långsiktig hantering och integrering av nationellt patientsäkerhetsarbete inom ett för regionerna gemensamt system för kunskapsstyrning i vården. För 2020 avser förstärkningen sammanlagt 5,5 miljoner kronor, vilket omfattar SKR:s arbete med systematiskt patientsäkerhetsarbete och nationell samverkan för att förebygga antibiotikaresistens. För 2020 har Socialstyrelsen fått en permanent resursförstärkning på 7,2 miljoner kronor för patientsäkerhet, vilket avser det tidigare regeringsuppdraget om ett samlat stöd (webbplats).

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ange betydelsen av patientsäkerhetskunskaper för hälso- och sjukvårdsutbildningar i högskoleförordningens examensordning. Ett sådant förslag för läkarutbildningen presenterades i Läkarutbildningsutredningens betänkande 2013. Förslagen bereddes i Regeringskansliet och ledde till en ändring i högskoleförordningen som trädde i kraft den 1 juli 2019. Ändringen ledde till att ett nytt mål om kunskaper om patientsäkerhet formulerades i examensbeskrivningen för läkarexamen, vilket innebär att rekommendationen delvis har omhändertagits.

Avslutande bedömning och kommentarer

Sammanfattningsvis har regeringen via Socialstyrelsen vidtagit åtgärder som är i linje med två av Riksrevisionens rekommendationer. Vikten av patientsäkerhetsfrågor har även tydliggjorts i den nya läkarutbildningen. Flera av de problem som uppmärksammades i granskningen av IVO:s tillsynsverksamhet och uppföljning finns dock kvar, vilket bekräftas i en senare granskning av myndigheten.

Socialstyrelsen har sedan juli 2015 byggt upp en permanent verksamhet (enhet) som bland annat arbetar med patientsäkerhetsfrågor. Myndighetens två regeringsuppdrag om att stödja vårdgivare och samordna patientsäkerhetsarbetet på nationell nivå har hittills resulterat i ett webbaserat stöd till vårdgivare och en brett förankrad, nationell handlingsplan för hälso- och sjukvårdens arbete med patientsäkerhet. Genomförandet av de nationella åtgärderna i handlingsplanen har inneburit krav på samordning och samverkan, och för det krävs ett utvecklat samarbete mellan myndigheter och organisationer, vilket har varit det huvudsakliga fokuset. Socialstyrelsens dialog med Regeringskansliet och SKR bedöms ha fungerat väl hittills. Samtidigt har SKR fått resurser för att arbeta med att långsiktigt hantera och integrera nationellt patientsäkerhetsarbete. Det är för tidigt att avgöra hur dessa uppdrag förhåller sig till varandra ur ett styrningsperspektiv, men det kan finnas risker för till exempel dubbelarbete och otydligheter. Socialstyrelsens roll och ansvar för patientsäkerhetsarbetet framgår inte på ett tydligt sätt av regleringsbrev eller instruktion. Myndighetens patientsäkerhetsarbete är under uppbyggnad och det finns möjlighet att tydliggöra ansvar och roller underhand. Men samtidigt kan det uppstå oklarheter när arbetet är kopplat till regeringsuppdrag med ett slutrapporteringsdatum. Att stödja huvudmännen i arbetet för en patientsäker vård kräver också långsiktighet och stabilitet. Därför efterfrågar Socialstyrelsen långsiktiga regeringsuppdrag, och vid behov samordnade uppdrag till flera myndigheter. Enligt Socialstyrelsen behöver också stödet för kommunernas patientsäkerhetsarbete utökas med anledning av det pågående omställningsarbetet mot en utbyggd primärvård. Motsvarande strukturer som finns i regionerna saknas i kommunerna.

Slutligen bedömer Socialstyrelsen att de har haft nytta av Riksrevisionens granskningsrapport. Förutom regeringsuppdragen har den troligtvis också bidragit till myndighetens interna prioriteringar att stödja regioner och kommuner i att tolka normering och i deras systematiska patientsäkerhetsarbete.

På utbildningsområdet har patientsäkerhetsfrågan uppmärksammats genom ett nytt mål om kunskaper om patientsäkerhet för läkarexamen. De nya bestämmelserna i högskoleförordningen ska tillämpas på den nya läkarutbildningen tidigast från och med höstterminen 2021. Det återstår att se hur den nya läkarutbildningen kommer att utformas på de sju lärosäten som tillhandahåller utbildningen. Däremot har inga motsvarande mål formulerats för övriga vårdutbildningar på högskolenivå.

Regeringen instämde i stort om de brister i tillsynen av vården och omsorgen som granskningen visade, men har inte omhändertagit rekommendationen om att ge IVO rätt förutsättningar för en mer verkningsfull tillsyn. Riksrevisionens granskning av myndigheten från 2019 visar att bristerna kvarstår och att regeringen inte har gett stabila och långsiktiga förutsättningar för IVO:s tillsynsuppdrag. Regeringen har inte heller omhändertagit rekommendationen om att göra fördjupade utredningar av principiellt viktiga vårdhändelser. Enligt regeringen är det upp till IVO att avgöra hur tillsynen och kunskapsåterföringen ska genomföras för att ge bästa resultat. Riksrevisionens granskning av IVO visar dock att det saknas systematiska uppföljningar av hur tillsynsverksamheten fungerar. De uppföljningar som har genomförts mäter endast förtroendet för myndigheten och är inte jämförbara över tid. Därmed är det svårt för myndigheten att redovisa vad som hänt till följd av tillsynsinsatser och inspektioner.