Resultat

Granskningens övergripande slutsats är att förvaltningen av premiepensions­systemet kan bli mer kostnadseffektiv. Det finns flera faktorer som försvårar en kostnadseffektiv förvaltning och som behöver åtgärdas. Vår övergripande slutsats bygger på ett antal viktiga iakttagelser:

Kostnadsredovisningen är inte heltäckande

Ansvariga myndigheter, Pensionsmyndigheten och tidigare Premiepensionsmyndigheten, har visserligen åstadkommit en prisreduktion avseende synliga avgifter genom den så kallade rabattmodellen, men Riksrevisionen menar att rabattmodellen inte är en garant för kostnadseffektivitet. Redovisningen av kostnader som ligger utanför rabattmodellen är inte heltäckande. Till exempel saknas enhetlig kostnadsredovisning för så kallade fondandelsfonder (fond-i-fond). Redovisningen av resultatbaserade avgifter och transaktions­kostnader är också bristande. Det finns indikationer på att fondförvaltare sätter avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion. Det finns även indikationer på att vissa förvaltningsformer på fondtorget uppvisar brister i kostnadseffektivitet. Det gäller till exempel fondandelsfonder.

Riksrevisionen menar att regeringen bör utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader och styra rapporteringen, samt fastställa enhetliga beräknings- och redovisningsmetoder. Det skulle ge spararna en bättre bild av fondernas faktiska kostnader och avgifter, men också ge kontrollerande och administrerande myndigheter bättre förut­sättningar för uppföljning och utvärdering av fondförvaltningen inom premiepensionen.

Det finns tecken på effektivitetsbrister på fondtorget

Granskningen visar att det finns indikationer på att marknaden för fonder på fondtorget skulle kunna fungera mer effektivt. Spararna riskerar att som en konsekvens få betala en för hög avgift i förhållande till den värdeutveckling de får. En indikation på ineffektivitet i systemet är att det hade varit möjligt att uppnå ett högre pensionskapital vid så kallad passiv indexförvaltning. Det har delvis att göra med att passiv indexförvaltning kan handhas till en lägre avgift. Den huvudsakliga förklaringen till detta är välkänd: systemet med många privata producenter av olika sparandeprodukter förutsätter att sparare är aktiva och gör medvetna fondval. Om spararna är välinformerade och aktiva leder det i förlängningen till en ”självsanering”, eftersom de då väljer bort fonder som inte presterar i nivå med sin avgift. Riksrevisionen menar dock att det finns indikationer på att självsaneringen inte fungerar, vilket i sin tur leder till slutsatsen att förändringar för att förbättra systemet i detta avseende är nödvändiga. Riksrevisionen konstaterar att Pensionsmyndigheten erbjuder informationsverktyg för de premiepensions­sparare som vill välja fonder. Dessa verktyg syftar till att underlätta för individerna att välja fonder, till exempel i form av en fondvalsguide på Pensionsmyndighetens webbplats. Även om guiden innehåller användbar information för spararen saknas det viktig information, till exempel om hur sparandet påverkas av vissa kostnadsposter, hur avgifter sätts och vilka förvaltningsstrategier fondbolag använder.

Ett annat tecken på bristande effektivitet i systemet är att fondförvaltare periodvis synes ha anpassat sina avgifter till rabattmodellen, på ett för spararna ofördelaktigt sätt. Ett exempel på det var efter vissa regelförändringar år 2011 som underlättade för fondförvaltare att sätta högre avgifter. Samtidigt visar granskningen att det stora flertalet sparare inte reagerar genom att byta till en annan fond när avgiftsuttaget ökar. Granskningen visar vidare att vissa förvaltnings­former är konstaterat ogynnsamma för spararen. Ett exempel är extern förvaltning genom fond-i-fond, vilket har ökat från 4 procent år 2010 till 28 procent år 2017 räknat som andel av kapitalet förvaltat av privata fondförvaltare. Fond-i-fond har en högre avgift och sämre värdeutveckling än traditionella fonder.

Myndigheterna har inte fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten

Myndigheternas tillsynsinsatser saknar ett tydligt fokus på skäligheten i uttagna avgifter, trots att det ligger inom myndigheternas mandat att granska riktigheten i information om förvaltningskostnader, samt skäligheten i avgiftsnivån. Det saknas ett tydligt huvudmannaskap av tillsyn av premiepensionen. Ansvaret för tillsynen är fördelat mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Pensionsmyndigheten har inte ansvar för tillsyn men har samtidigt ansvar för att förvaltningen sker kostnadseffektivt. Det görs idag ingen löpande utvärdering av kostnadseffektiviteten.

Riksrevisionen anser att Pensionsmyndigheten borde följa avgifter och kostnader för fonderna över tid, samt överväga att utveckla indikatorer som speglar till exempel avgiftsförändringar eftersom det kan underlätta medvetna placeringsbeslut. Resultaten från beteendeforskningen i fråga om hur människor väljer när det gäller pensionssparande visar att många sparare inte är intresserade av finansiella val. De låter därför bli att välja, låter sig ledas eller riskerar att göra ganska extrema val. Det väcker frågan om huruvida Pensionsmyndighetens informationsansvar ska sluta vid att presentera byggstenarna för en genomtänkt analys av kostnadseffektiviteten, eller om myndigheten även ska presentera själva analysen.

Granskningen tyder på oklar ansvarsfördelning mellan myndigheter om tillsynen av fondaktörerna på fondtorget, och på att myndigheternas verktyg för att åstadkomma en kostnadseffektiv förvaltning behöver förstärkas. Riksrevisionen kan konstatera att det varken ryms inom Konsumentverkets eller Finansinspektionens tillsyn att granska eller bedöma huruvida näringsverksamheten på fondtorget bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt.

Riksrevisionen vill även lyfta fram att utländska fonder inte står under Finansinspektionens tillsyn. Det innebär att mer än hälften av fonderna på fondtorget undantas från Finansinspektionens tillsyn. Riksrevisionen menar att frågan om ett huvudansvar för riktad tillsyn av kostnadseffektivitet på fondtorget med fördel skulle kunna ingå som en del i den pågående utredningen om den framtida premiepensionen.