Resultat

Myndigheter har numera samma möjligheter som affärsverken

De många undantag och tillägg som gäller för affärsverken innebär att det är svårt att få en överblick över regelverket som styr affärsverken. Vissa undantag är inte tydligt motiverade och det finns exempel på undantag som inte används av de tre kvarvarande affärsverken. Ur ett styrningsperspektiv finns risker med många undantag från eller tillägg till det generella regelverket som bland annat beror på att det är problematiskt att tolka och administrativt hantera dessa. Det är rimligt att de undantag och tillägg som görs för affärsverken är relevanta i förhållande till affärsverkens verksamhet, aktuella och tydligt motiverade. En gemensam och aktuell riktlinje för affärsverken, likt den ägarpolicy som finns för statligt ägda bolag, hade bidragit till en bättre överblick och ökad tydlighet.

Det ekonomiadministrativa regelverk som generellt gäller för förvaltningsmyndigheter har även utvecklats i en riktning som numera gör det möjligt för regeringen att låta en ”vanlig” förvaltningsmyndighet fungera som ett affärsverk gör. Därför borde affärsverkens verksamheter kunna bedrivas i vanlig förvaltningsmyndighet. Därmed finns det anledning att se över rådande regelverk för affärsverken och tydligt motivera skälen till befintliga undantag eller tillägg.

Det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form

Enligt finansutskottet bör myndighet vara huvudregel för statlig verksamhetsform och valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas regelbundet. Givet affärsverkens särart bör verksamheter som bedrivs i affärsverksform därmed prövas. Historiskt har verksamhetsformen för enskilda verk prövats, vilket ibland har resulterat i bolagiseringar. Utredningarna av Luftfartsverket och Sjöfartsverket har emellertid inte lett till något förslag från regeringen till riksdagen. Prövningar av verksamhetsform hade underlättats om det finns tydliga kriterier för när respektive verksamhetsform är en lämplig verksamhetsform. Sådana kriterier finns för att tydliggöra när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet. Liknande kriterier hade varit motiverade för affärsverk givet deras särart.

Flera verksamhetslogiker kräver tydlig styrning

Affärsverken har myndighetsliknande styrning men bolagsliknande krav på ekonomin och återrapporteringen till regeringen. Förutsättningarna för styrningen av affärsverken är mer komplexa än för andra myndigheter och ställer krav på olika kompetenser. Affärsverken har givits större frihetsgrader än övriga myndigheter, vilket också ställer krav på tydlig styrning. Samtidigt medför den större handlingsfriheten också högre krav på ansvarstagande för de statliga tillgångar som verken förvaltar. Därtill har affärsverken blandade verksamheter med olika logiker: affärsverksamhet och samhällsnytta. Styrningen har inte varit tillräckligt verksamhetsanpassad i dessa avseenden.

De ekonomiska målen har sällan justerats

De ekonomiska målen har inte justerats eller anpassats till verkens utveckling under en längre period. Makroläget är ett annat än när målen fastställdes med bland annat en annan räntenivå och affärsverken står inför stora framtida investeringsbehov. Det ökar vikten av relevanta ekonomiska mål för verksamheterna. Om målen inte är aktuella och anpassade till verkens interna och externa förutsättningar riskerar de antingen att styra fel eller ignoreras. Någon beskrivning av syftet med de ekonomiska målen för affärsverken har inte påträffats. Det skulle ha ökat förståelsen för hur regeringen kommit fram till de nivåer som målen har.

Utöver målen för affärsverkens kapitalstruktur beslutar riksdagen, genom budgetpropositionen, även om affärsverkens låneramar och krediter. Hur de beslutade låne- och kreditramarna förhåller sig till målen för kapitalstruktur är oklart. Båda faktorerna påverkar rimligtvis affärsverkens möjligheter att belåna sig och därmed den finansiella risken som verken (staten) tar. Dubbla mål för samma ändamål bör undvikas.

Affärsverken har, vid sidan av det affärsmässiga uppdraget, viktiga uppgifter inom flera samhällssektorer vilket liknar statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Förvaltningen av sådana bolag är delvis decentraliserad till respektive sakdepartement men Näringsdepartementet har ansvaret för övergripande frågor, exempelvis att fastställa och utvärdera ekonomiska mål samt regeringens återrapportering till riksdagen. Det finns därmed ett behov av ökad fackmannamässighet i förvaltningen av affärsverken för att kunna analysera och sätta relevanta ekonomiska mål. Med fördel kan man dra lärdom av den kunskap som byggts upp inom Regeringskansliet avseende bolagsstyrning.

Dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig

Ansvaret för styrningen av affärsverken är fördelat på två departement. När Konstitutionsutskottet granskade Regeringskansliets styrning av Luftfartsverket och Sjöfartsverket betonade utskottet vikten av dokumentation från myndighetsdialogerna. Riksrevisionen är av samma uppfattning. Med bättre dokumentation förbättras möjligheterna för de inblandade att följa upp mötet och nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation skulle också innebära att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut.

Dokumentation innebär också en transparens och en möjlighet att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan departement och affärsverk. Det är av vikt, inte minst för att effektivisera överlämningen till nya nyckelpersoner vid Regeringskansliet eller affärsverket.

Myndighetsdialogerna mellan departementsledningen och Svenska kraftnäts ledning är emellertid bättre dokumenterade vilket underlättar riksdagens kontroll, och ger förutsättningar för att följa diskussionernas innehåll över åren.