Resultat och rekommendationer

Riksrevisionen kan konstatera att säkerhetsarbetet till stora delar bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Inte desto mindre finns det väsentliga delar av arbetet som inte kan bedömas som tillfredsställande. Riksrevisionens samlade bedömning är därmed att statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor inte kan bedömas som helt tillfredsställande. Detta innebär att det kan bli svårt att bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö i Sverige ett tillfredsställande och likvärdigt skydd om en kärnteknisk olycka trots allt skulle inträffa, och att det även kan bli svårt att värna samhällets funktionalitet.

• Riksrevisionen bedömer beträffande det förebyggande arbetet att SSM:s tillsyn av de kärntekniska anläggningarna är bristfällig när det gäller fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet, och att statens resurser för att ingripa vid antagonistiska angrepp varierar.
• När det gäller att utveckla och förbättra beredskapen för att hantera konsekvenserna av en kärnteknisk olycka försämras möjligheterna till det av att samarbetet mellan MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen inte fungerar väl, samt av att MSB:s tillsyn av länsstyrelserna sker sällan och tillför lite till länsstyrelsernas verksamhet.
• Riksrevisionen bedömer att såväl regeringen som de granskade myndigheterna i den akuta fasen i hanteringen av en kärnteknisk olycka har en i stora delar god beredskap för att aktivera och bemanna sina krisorganisationer, och att de i stor utsträckning har rutiner och arbetssätt samt praktiska förutsättningar för att lösa sina uppgifter.
• Problem med uthålligheten kan visserligen uppstå hos flera av de granskade myndigheterna, men det är samtidigt svårt att med en rimlig resurstilldelning ha en uthållighet över längre tid för en så extrem händelse som en kärnteknisk olycka.
• När det gäller den långsiktiga hanteringen av en kärnteknisk olycka finns ett flertal allvarliga brister i fråga om sanering, något som Riksrevisionen konstaterade redan 2007.

Under den tid som kärnkraft varit i bruk har det hänt två mycket allvarliga kärntekniska olyckor: i Tjernobyl 1986 och Fukushima 2011. IAEA har undersökt orsaker och konsekvenser av dessa olyckor och kunnat dra ett antal lärdomar. Det handlar bland annat om att det är viktigt att det finns ett system för att hantera olyckor som inbegriper tydligt definierade roller och ansvar, och att dessa regelbundet blir samövade. Det handlar också om att det behöver finnas en förberedd nationell strategi för vilka åtgärder som ska vidtas för att återställa kontaminerad miljö, så att de drabbade delarna av samhället kan återhämta sig på bästa sätt.

Ytterligare en slutsats från olyckan i Fukushima med relevans för denna granskning är att det behöver finnas en ordning som tillser att åtgärder som vidtas vid en kärnteknisk olycka gör större nytta än skada, och att det behövs ett heltäckande förhållningssätt för att uppnå denna balans. I en svensk kontext tolkar Riksrevisionen detta som att det måste finnas en stark koppling mellan den generella krisberedskapen och kärnenergiberedskapen, vilket belyser vikten av att MSB:s, SSM:s och länsstyrelsernas samarbete fungerar väl.

Det bör stå utom allt tvivel att dessa lärdomar är angelägna för Sverige att tillägna sig, och se till att omsätta i praktiken. Riksrevisionen bedömer dock att staten inte har gjort det fullt ut, eftersom denna granskning har visat på flera brister i förutsättningar, tillsyn och stöd samt beredskapen för att sanera efter radioaktiva nedfall.

Granskningens huvudsakliga slutsatser utvecklas i det följande.

Regeringen har inte fullt ut skapat tillräckliga förutsättningar

Riksrevisionen bedömer att regeringen inte fullt ut har skapat tillräckliga förutsättningar för säkerhetsarbetet när det gäller kärnteknisk verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM är delvis otydlig. Den otydliga ansvarsfördelningen får negativa konsekvenser för länsstyrelserna, som har en huvudroll vid hanteringen av den akuta fasen av en kärnteknisk olycka genom att leda den statliga räddningstjänsten och som behöver stöd från båda dessa myndigheter. En annan konsekvens som delvis hänger samman med den otydliga ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM är att samordningen, som ska underlätta arbetet med beredskapen för kärntekniska olyckor, inte heller fungerar som avsett. Detta har bidragit till dröjsmål i utvecklingsarbetet och äventyrar därför utvecklingen av en robust beredskap. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att klargöra ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM när det gäller att samordna beredskapsåtgärder, och att det lämpligen bör ske i myndighetsinstruktion. Ytterligare en sak som framkommer är att de granskade myndigheterna anser att de rättsliga förutsättningarna för deras hantering av jodtabletter saknas, vilket kan få negativa konsekvenser för framtida tillgång hos befolkningen. Av det skälet rekommenderar Riksrevisionen att regeringen säkerställer att det finns rättsliga förutsättningar för fortsatt hantering av jodtabletter.

Regeringen har förberett sin egen roll väl

När det gäller regeringens egen roll vid en kärnteknisk olycka finns numera en krishanteringsorganisation som är dimensionerad för att kunna klara av att hantera en kris som medför svåra påfrestningar under en längre tid. Det finns även rutiner och arbetssätt för informationsspridning och samordningsforum som möjliggör effektiv krishantering samt i huvudsak ändamålsenlig infrastruktur. Det är en påtaglig förbättring jämfört med hur läget var vid Riksrevisionens förra granskning av beredskapen för kärntekniska olyckor 2007.

För lite tillsyn och stöd

MSB utövar tillsyn över länsstyrelserna och lämnar stöd till dessa, och SSM utövar tillsyn över tillståndshavarna och lämnar också stöd till länsstyrelserna. Länsstyrelserna anser att MSB:s stöd varierar, medan SSM:s stöd har förbättrats under senare år till en god nivå. När det gäller MSB:s tillsyn av länsstyrelsernas beredskap för kärntekniska olyckor, uppger länsstyrelserna att denna varken sker tillräckligt ofta eller följs upp på ett adekvat sätt. När det gäller SSM:s tillsyn av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet vid de kärntekniska anläggningarna, sker inte denna med tillräcklig frekvens. Detta, i kombination med att samverkan inom beredskapen för kärntekniska olyckor inte fungerar på ett ändamålsenligt sätt, riskerar dels att försvåra utvecklingen av en god beredskap, dels att tillsynsmyndigheterna inte får tillräcklig insyn i den granskade verksamheten. Riksrevisionen rekommenderar därför MSB att stärka tillsynen över länsstyrelserna och återkopplingen därav, och SSM att öka tillsynen av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet.

Myndigheterna har inte förberett allt

Länsstyrelserna i kärnkraftslänen, MSB och SSM är väl dimensionerade för att klara att hantera en kärnteknisk olycka, men problem med uthållighet kan uppstå. Samtidigt är det utifrån ett resurs- och riskperspektiv svårt att undvika bristande uthållighet vid en utdragen hantering av en kärnteknisk olycka. Vid ett antagonistiskt angrepp mot en kärnteknisk anläggning varierar förutsättningarna för att bemöta detta, eftersom Polisens resurser för särskilda insatser varierar över landet. Om en kärnteknisk olycka skulle leda till kontaminering av stora områden utanför den kärntekniska anläggningen, skulle saneringen av dessa försvåras av att det saknas en nationell strategi för sanering och att endast en saneringsövning ägt rum under den senaste femårsperioden. Dessutom råder oklarhet mellan de granskade myndigheterna om när sanering bör genomföras. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge MSB i uppdrag att i samverkan med övriga berörda aktörer utarbeta en nationell strategi för sanering efter en kärnteknisk olycka. Dessutom rekommenderar Riksrevisionen att MSB, SSM samt länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar och Hallands län samövar sanering regelbundet inom ramen för befintlig övningsverksamhet inom kärnenergiberedskapen.