Business Sweden – styrningen av Sveriges export- och investeringsråd (RiR 2023:27)
Regeringens styrning av halvstatliga Business Sweden har flera brister. Regeringen rekommenderas att överväga om den unika hybridform som verksamheten har idag är bäst lämpad för att uppfylla statens mål.
Andra format
Sammanfattning
Business Sweden (Sveriges export- och investeringsråd) är en central aktör i statens främjande av export och utländska investeringar i Sverige. Business Sweden är varken myndighet eller bolag utan är grundad på ett avtal mellan staten och näringslivet. Business Sweden finansieras såväl med statliga anslag som med privata medel och har både staten och näringslivet som huvudmän. Sammantaget innebär detta utmaningar i styrningen av Business Sweden. Riksrevisionens övergripande slutsats i granskningen är att styrningen av Business Sweden i flera avseenden är bristfällig eftersom ägarna inte i tillräcklig utsträckning har hanterat Business Swedens konkurrensfördelar och de oklarheter som följer av Business Swedens verksamhetsform. Detta medför att styrningen inte är effektiv för att uppnå statens mål med verksamheten.
Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte har formulerat uppföljningsbara mål för Business Swedens statliga uppdrag. Regeringen bedriver en alltför begränsad ägarstyrning av den privatfinansierade verksamheten och har endast i liten utsträckning dragit nytta av Regeringskansliets upparbetade rutiner för bolagsstyrning. Exempelvis har ägarna inte formulerat ekonomiska mål eller beskrivit vilken privatfinansierad verksamhet som Business Sweden ska bedriva.
Business Swedens verksamhetsform är inte författningsreglerad. Det innebär att ägarna behöver analysera och ta ställning till hanteringen av fler frågor än vad som hade gällt om Business Sweden haft en mer etablerad verksamhetsform. Detta har i flera fall inte skett. Exempelvis har regeringen inte fastställt några regler för hur Business Sweden får flytta anslagsmedel mellan åren. Det finns också luckor i styrningen som inte har hanterats av ägarna, som att det saknas regler för hur beslut fattas inom det högsta beslutande organet, representantskapet. Regeringen har heller inte i tillräcklig utsträckning analyserat och tagit ställning till vilka offentligrättsliga principer och regler som Business Sweden ska tillämpa i den statligt finansierade verksamheten.
Business Sweden har ett internt mål att öka intäkterna och Riksrevisionen bedömer att Business Sweden i stor utsträckning agerar som och liknar ett privat företag. För att säkerställa att Business Sweden effektivt uppfyller statens mål med verksamheten krävs det en aktiv och tydlig styrning från regeringens sida.
Business Swedens redovisning av sitt statliga uppdrag innehåller flera brister och riskerar att överskatta Business Swedens bidrag. Bland annat finns det metodologiska brister i effektmätningen av Småföretagsprogrammet och det saknas en analys av orsakssambandet mellan Business Swedens insatser och genomförda exportaffärer respektive utländska investeringar i Sverige. Enkätmätningar som ska spegla kundernas uppfattning har ofta låg svarsfrekvens och saknar analys av hur svarsbortfallet påverkar resultaten. Den bristande kvaliteten i effektmätningarna försvårar en effektiv resursallokering och styrning. Trots detta återger regeringen Business Swedens redovisning i budgetpropositionen utan att beskriva för riksdagen vilka metodologiska brister och osäkerheter som föreligger. Riksrevisionen konstaterar även att den externa revisionen av Business Swedens årsredovisning endast delvis och på en övergripande nivå innefattar en granskning av Business Swedens genomförande av det statliga uppdraget.
Sedan 2013 ingår investeringsfrämjandet i samma organisation som exportfrämjandet. Tillgängliga data stödjer inte en hypotes om att sammanslagningen lett till effektiviseringar. Investeringsfrämjandet bedrivs dock nu på fler ställen än före sammanslagningen. Det har heller inte under granskningen framkommit några negativa följder av sammanslagningen. Därför bedömer Riksrevisionen att de båda delarna tills vidare kan fortsätta att bedrivas integrerat och inom samma organisation.
Business Swedens privatfinansierade verksamhet, som består av försäljning av exportrelaterade tjänster till företag, har flera fördelar jämfört med konkurrerande verksamheter. Exempel på detta är att Business Sweden är undantaget från inkomstskatt och att ägarna inte ställt upp avkastningskrav. Riksrevisionen bedömer vidare att Business Swedens nära koppling till de svenska ambassaderna och möjligheten att få kontakt med kunder i statligt finansierade projekt är en konkurrensfördel. Även om Business Sweden har dokumenterade rutiner för att hålla isär statliga och privata medel riskerar konkurrensfördelarna leda till ineffektivitet i verksamheten och missgynna mer effektiva konkurrenter. Regeringen har inte analyserat om Business Swedens konkurrensfördelar är befogade och om de kan utgöra otillåtet statsstöd till Business Sweden.
Rekommendationer
Som framgått ovan bedömer Riksrevisionen att det finns ett antal brister i styrningen av Business Sweden. Bristerna bottnar till stor del i att Business Sweden har en verksamhetsform för vilken det inte finns något etablerat regelverk. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen bör myndighetsformen vara huvudregel för statlig verksamhet och valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. För konkurrensutsatt verksamhet bör enligt propositionen om statlig förvaltning i medborgarnas tjänst bolagsformen övervägas.
Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att
- se över vilken eller vilka verksamhetsformer som är bäst lämpade för Business Swedens uppgifter och ta explicit ställning till vilken eller vilka verksamhetsformer som bäst uppfyller statens mål.
Om denna översyn resulterar i att Business Sweden bör behålla nuvarande verksamhetsform bör regeringen:
- analysera vilka offentligrättsliga principer och regler som bör gälla i Business Swedens statligt finansierade verksamhet
- utarbeta uppföljningsbara mål för Business Sweden kopplade till återrapporteringskraven för Business Swedens statliga uppdrag
- säkerställa kvaliteten och öka transparensen i redovisningen av Business Swedens statliga uppdrag
- i samverkan med SAU utveckla styrningen av Business Swedens privat-finansierade verksamhet, exempelvis genom att fastställa mål för verksamheten och genom att tillämpa övriga relevanta delar av statens ägarpolicy
- klargöra dels vilka av de konkurrensfördelar Business Sweden har i den privatfinansierade verksamheten som är motiverade, dels enligt vilka principer Business Sweden bör prissätta de privatfinansierade tjänsterna samt analysera risken att Business Sweden uppbär otillåtet statsstöd.
Riksrevisionen rekommenderar Business Sweden att
- höja kvaliteten och öka transparensen i redovisningen av det statliga uppdraget samt säkerställa interna rutiner som möjliggör granskning av redovisningen av det statliga uppdraget
- säkerställa efterlevnad av det årliga riktlinjebrevet genom att endast låta anslagen finansiera sådana kostnader som specificeras i riktlinjebrevet utan att påföra någon marginal
- överväga en ändring av nuvarande compliance-funktion till en internrevision som bland annat har i uppdrag att säkerställa god intern kontroll och granska gränsdragningen mellan privata och statliga medel.
Uppföljning
Sammanfattning på engelska
Business Sweden – governance of the Swedish Trade and Invest Council
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).