1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

Enligt utlänningslagen (2005:716) får Migrationsverket återkalla ett uppehålls- eller arbetstillstånd, flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring av flera skäl.[1] Möjligheten till återkallelse är ett av verktygen för att uppnå det migrationspolitiska målet om att upprätthålla en reglerad invandring.[2] Samtidigt kan återkallelse av ett arbets- eller uppehållstillstånd eller skyddsstatusförklaring ha stora konsekvenser för individen, och är ett undantag från huvudregeln att gynnande myndighetsbeslut inte får ändras till nackdel för den enskilde.

Migrationsverket genomförde en intern översyn av verksamheten år 2019. Översynen bedömde att återkallelseprocessen hade betydande brister, men det ledde inte till några konkreta åtgärder hos myndigheten. Våren 2022 konstaterade Migrations­verkets internrevision att återkallelseärenden var lågt prioriterat, att det saknades mål och uppföljningsrutiner samt att efterkontroller av beviljade uppehållstillstånd sällan genomförs.[3] Riksrevisionen har därför granskat Migrationsverkets interna processer och styrning för hantering av återkallelseärenden.

För att initiera och utreda återkallelser behöver Migrationsverket information från olika källor, bland annat flera andra myndigheter. Efter att Migrationsverket har beslutat om att återkalla ett uppehållstillstånd eller en skyddsstatusförklaring kan också andra myndigheter behöva information om det, exempelvis för att förhindra felaktiga utbetalningar av förmåner. Riksrevisionen har i ett flertal tidigare granskningar pekat på brister i samverkan och informationsutbyte mellan statliga myndigheter i migrationsrelaterade verksamheter.[4] Mot den bakgrunden har Riksrevisionen funnit skäl att granska även myndighetssamverkan vid återkallelser av uppehållstillstånd.

Under åren 2011–2021 beslutade regeringen inte om några mål, uppdrag eller återrapporteringskrav för verksamheten.[5] Riksrevisionen har därför granskat regeringens styrning av verksamheten.

1.2 Revisionsfrågor och avgränsningar

Revisionsfrågor

Granskningens övergripande revisionsfråga är: Fungerar systemet med att återkalla uppehållstillstånd effektivt?

Den besvaras genom tre delfrågor:

1. Uppnås syftena med återkallelseverksamheten?
2. Har Migrationsverket en effektiv process för att initiera, utreda och besluta i återkallelseärenden?
3. Finns effektiva kanaler mellan Migrationsverket och andra berörda myndigheter för att dela nödvändig information i återkallelseärenden?

Delfråga 1 fokuserar på om intentionerna med regelverket uppnås, medan delfråga 2 och 3 fokuserar på orsaker till eventuella brister i tillämpningen och resurseffektiviteten i verksamheten.

Avgränsningar

Primära granskningsobjekt är Migrationsverket och regeringen. I Regeringskansliet berörs främst Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Utbildnings­departementet.

Sekundära granskningsobjekt är dels myndigheter som hanterar information som Migrationsverket behöver för att kunna initiera eller utreda ett återkallelseärende, dels myndigheter som kan behöva information från Migrationsverket när ett uppehållstillstånd har återkallats. Dessa omfattar Arbetsförmedlingen, Försäkrings­kassan, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Sveriges domstolar, Sveriges lärosäten och Säkerhetspolisen.

Granskningen omfattar myndigheternas verksamhet i samband med återkallelser av uppehålls- och arbetstillstånd. Även återkallelser av skyddsstatusförklaringar ingår i granskningen, eftersom de kan vara ett led i processen med att återkalla uppehållstillståndet.

I granskningen ingår

• hur information som kan leda till att tillståndet återkallas uppstår hos Migrationsverket eller andra myndigheter
• hur berörda delar av Migrationsverket får del av informationen
• hur Migrationsverket hanterar informationen samt initierar, handlägger och beslutar i återkallelseärenden
• hur besluten delges och informationen meddelas berörda myndigheter.

Granskningen omfattar inte domar om utvisning på grund av brott enligt 8 kapitlet i utlänningslagen, eller utvisning av hänsyn till rikets säkerhet enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det beror på att riksdagen nyligen beslutat om relativt omfattande förändringar av regelverket i dessa avseenden. Resultatet av förändringarna är ännu inte känt.[6] Granskningen omfattar inte heller verk­ställandet av utvisningar efter att ett uppehållstillstånd har återkallats.[7] Däremot omfattas möjligheten att återkalla skyddsstatusförklaring för en person som dömts för ett grovt brott när personen inte samtidigt dömts till utvisning.

1.3 Bedömningsgrunder

Riksrevisionen jämför den granskade verksamheten mot bedömningsgrunder som uttrycker hur verksamheten borde fungera och vad den förväntas uppnå. Bedömningsgrunderna för denna granskning hämtas från utlänningslagen (2005:716), förvaltningslagen (2017:900), riksdagens uttalanden, myndighets­förordningen (2007:515) och myndigheternas instruktioner. I granskningen strävar Riksrevisionen också efter att undersöka skälen till eventuella avvikelser mellan verksamheten och bedömningsgrunderna.

Delfråga 1: Uppnås syftena med återkallelseverksamheten?

Socialförsäkringsutskottet har konstaterat att uppehållstillstånd får, och i vissa fall ska, återkallas av skäl som regleras i utlänningslagen. Samtidigt noterade utskottet att rätten att söka och få skydd i Sverige är och ska vara stark. Enligt utlännings­lagen är det Migrationsverket som fattar beslut om återkallelser.[8] När ett uppehålls­tillstånd återkallas, upphör personens rätt att vistas i Sverige. I vissa fall kan dock personen beviljas ett nytt uppehållstillstånd. Återkallelsen av ett uppehållstillstånd, ett arbetstillstånd eller en skyddsstatus innebär också att tillgången till olika former av offentlig service och förmåner ska upphöra (se vidare i avsnitt 2.6).

Mot bakgrund av detta bedömer Riksrevisionen att

• Migrationsverket bör initiera återkallelseärenden när det uppstår starka indikationer som tyder på att en person inte uppfyller villkoren för sitt uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller sin skyddsstatus
• personer vars uppehållstillstånd har återkallats bör antingen lämna landet eller beviljas ett nytt uppehållstillstånd
• personer vars uppehållstillstånd eller skyddsstatus har återkallats bör inte uppbära offentliga förmåner som är kopplade till tillståndet eller statusen.

Delfråga 2: Har Migrationsverket en effektiv process för att initiera, utreda och besluta i återkallelseärenden?

Förvaltningsmyndigheter ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och kostnads­effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.[9] Migrationsverket har också en skyldighet att underrätta vissa andra myndigheter om det kan antas att dessa beviljat eller betalat ut ekonomiska förmåner felaktigt. Det kan bland annat ske efter att ett uppehållstillstånd eller en skyddsstatusförklaring har återkallats.[10] Migrationsverket ska också på eget initiativ lämna uppgift om beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om det behövs för att bedöma rätten till en förmån.[11] Sedan maj 2023 ska Migrationsverket, enligt utlänningsförordningen, underrätta Skatteverket om beslut om återkallelse av uppehållstillstånd när beslutet har fått laga kraft.[12] Migrationsverket ska också underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig.[13]

Mot bakgrund av detta bedömer Riksrevisionen att

• information som är väsentlig för att initiera återkallelser bör tas emot av Migrationsverket, registreras och nå de delar av verksamheten som behöver den i ärendehandläggningen
• Migrationsverket bör ha en ändamålsenlig organisation och rutiner för effektiv handläggning, kvalitetssäkring och uppföljning av ärendena
• beslut om återkallelse bör delges den berörda, få laga kraft och meddelas andra aktörer som behöver informationen.

Delfråga 3: Finns effektiva kanaler mellan Migrationsverket och andra berörda myndigheter för att dela nödvändig information i återkallelseärenden?

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska också i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.[14] Förvaltnings­myndigheter under regeringen ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.[15]

Mot denna bakgrund bedömer Riksrevisionen att

• andra berörda myndigheter bör ha effektiva tillvägagångssätt för att uppmärksamma Migrationsverket på förhållanden som kan föranleda att ett uppehållstillstånd eller en skyddsstatusförklaring ska återkallas
• andra berörda myndigheter bör inhämta och hantera information om återkallelser på ett effektivt sätt.

Vid bedömningen beaktar Riksrevisionen särskilt förutsättningarna för informationsutbyte enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

1.4 Metod och genomförande

Granskningens genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Tommi Teljosuo (projektledare), Lovisa Ingström, Yuwei Zhao de Gosson de Varennes, Maria Westerlind och Per Dackenberg. Wilhelm Hultin (praktikant) har också bidragit i arbetet. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på gransknings­upplägg och på ett utkast till granskningsrapport: juris doktor och universitetslektor Rikard Karlsson-Alverhill och universitetslektor Martin Qvist. Företrädare för Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Utbildningsdepartementet och Utrikesdepartementet), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Sveriges domstolar och Säkerhetspolisen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Metoder för informationsinhämtning och analys

Delfråga 1

Vi har analyserat i vilken omfattning återkallelseärenden inte initieras när det uppstår indikationer som tyder på att det borde ske. Det har vi gjort genom att jämföra antalet faktiskt initierade ärenden med antalet ärenden som borde ha initierats enligt registerdata.

Det kan till exempel vara frågan om att ett återkallelseärende inte har initierats trots att registerdata tyder på att

• en person med permanent uppehållstillstånd har registrerats som utflyttad från Sverige eller saknar helt registerbaserade uppgifter om arbete, inkomster eller utbildning under de senaste åren
• en person med arbetstillstånd har arbetsinkomster som understiger minimi­nivån för tillståndet eller har bytt arbetsgivare under de första två åren efter att tillståndet har beviljats
• en person med uppehållstillstånd för studier saknar registrering för studier, har låga studieresultat eller bor i annan region än studieorten
• en person med alternativ skyddsstatusförklaring förekommer i belastningsregistret med en dom till minst ett års fängelse.[16]

Det bör noteras att det i vissa fall kan finnas skäl för Migrationsverket att inte initiera ett återkallelseärende även om registerbaserade uppgifter tyder på det. Den register­baserade analysen ger därför endast en indikation, som behöver tolkas med viss försiktighet och i ljuset av intervjuuppgifter om hur handläggningsprocessen går till.

Vi har också gjort en registerdatabaserad uppföljning av förhållanden för personer vars uppehållstillstånd har återkallats.

Uppföljningen avser bland annat

• om personerna har registrerats som utflyttade från Sverige
• om de som bor kvar har fått ett nytt uppehållstillstånd
• om personerna uppbär offentliga förmåner som de inte längre har rätt till.

Uppföljningen används som underlag för fördjupad diskussion och slutsatser om utfall och resurseffektivitet.

För analyserna och uppföljningen har vi hämtat in registeruppgifter från Migrationsverket och Statistiska centralbyrån (SCB) om personer med uppehålls­tillstånd under perioden 2013–2020. Metoden beskrivs närmare i bilaga 1.

Delfråga 2 och 3

Vi har gjort en fördjupad processpårning från att indikationer om att det kan finnas skäl att initiera ett återkallelseärende uppstår hos någon aktör, via att signalen når fram till Migrationsverket som ska utreda och besluta i ärendet, till åtgärder som vidtas efter beslutet både av Migrationsverket och andra berörda myndigheter. Processpårningen avser dels gällande rutiner, dels faktiska arbetssätt. Proces­spårningen omfattar såväl Migrationsverkets interna arbete som samverkan och kommunikation med andra myndigheter.

Information om gällande rutiner och informationsdelning har inhämtats främst genom dokumentstudier och intervjuer med medarbetare i ledande och samordnande roller på myndigheterna. Information om faktiska tillvägagångssätt har främst inhämtats genom intervjuer med medarbetare som handlägger enskilda ärenden och fattar beslut i dem. Sammanlagt har 60 intervjuer genomförts under granskningen.[17] Intervjuuppgifterna har kompletterats med skriftliga frågor och verksamhetsstatistik. Sju av åtta berörda sektionschefer vid Migrationsverket har också besvarat en enkät från Riksrevisionen med frågor om verksamheten, dess organisering, förändringar och utmaningar. Särskilt fokus i analysen har lagts på avvikelser mellan formaliserade rutiner och faktiska sätt att arbeta, samt på orsakerna till dessa avvikelser. Analysen har fördjupats genom Migrationsverkets verksamhetsstatistik över handläggningstider och olika sätt att avsluta ärenden.

Resultaten av processpårningen har jämförts med bedömningsgrunderna för att ge underlag till slutsatser och rekommendationer. När vi har iakttagit brister i samverkan mellan myndigheterna, har vi särskilt undersökt i vilken grad de kan förklaras av brister i regelverk, tekniska förutsättningar, rutiner eller praktiska arbetssätt. I samband med det har vi bedömt i vilken grad det är regeringen eller respektive myndighetsledning som kan åtgärda problemet. När vi bedömt regeringens roll, har vi fokuserat på regeringens ansvar för utformningen av regel­verket i utlänningslagen, offentlighets- och sekretesslagen samt delgivningslagen.