Iakttagelser inom effektivitetsrevisionen

Vi har funnit att de kraftiga höjningarna av utgiftstaken 2021 och 2022 som regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2021 inte är i linje med det finanspolitiska ramverket. För att följa ramverket måste nivåerna för utgiftstaket vara på en lägre nivå. Riksrevisionen befarar att utgiftstaket har justerats på ett sätt som kan leda till en försvagad budgetdisciplin i framtiden. Därför har vi rekommenderat regeringen att återkomma till riksdagen med nya nivåer på utgiftstaken.

Riksrevisionen har sett att regeringens beräkningar av vissa framtida skatteintäkter riskerar att överskattas. Bakgrunden till Riksrevisionens granskning är att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter i framtiden trendmässigt tenderar att minska i förhållande till BNP till följd av en aktiv miljö- och klimatpolitik, både nationellt och på EU-nivå. Med nuvarande skatteregler kommer det att leda till minskade intäkter från energi- och koldioxidskatter. Regeringens prognos över skatteintäkter från de aktuella områdena innebär risk för att riksdagen ges en felaktig bild av hållbarheten i de offentliga finanserna. Riksrevisionen har därför rekommenderat regeringen att bland annat utveckla metoden för att beräkna skatteintäkter på lång sikt så att den fångar utvecklingen på klimat- och energiområdet.

I granskningen av den så kallade Äldresatsningen konstaterade vi att det fanns brister i hur erfarenheter av insatsen omhändertogs. Äldresatsningen omfattade riktade statsbidrag om totalt 4,3 miljarder kronor och pågick mellan 2010–2014. Som en central del av satsningen beslutade regeringen att så kallade kvalitetsregister skulle införas i kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre. Granskningen visar att kvalitetsregistren visserligen bidrog till betydande kvalitets- och effektivitetsvinster, men att förbättringsarbetet avstannade efter satsningen. De positiva effekterna har därmed inte kommit alla patienter till del, vilket har försvårat upprätthållandet av en jämlik vård på lika villkor för hela befolkningen. Regeringen borde ha haft en plan för hur Socialstyrelsen långsiktigt ska förvalta resultaten av satsningen. Riksrevisionen bedömer också att staten bör ta på sig en ledande roll för att förbättra journalsystemen för att minska administration och ge bättre förutsättningar för en jämlik vård.

I vår granskning av den särskilda löneskatten för äldre drog vi slutsatsen att regeringens bristfälliga redovisning gör det svårt att avgöra om skattesänkningen verkligen har bidragit till syftet – en ökad sysselsättning bland äldre. Vår granskning indikerar att äldre arbetar mer i dag än tidigare, även utan riktade skattelättnader. Resultaten ska tolkas med försiktighet, men tyder på att effekterna sannolikt har varit små eller obefintliga. Iakttagelsen ska ses i ljuset av att den sänkta löneskatten för äldre innebär 33 miljarder kronor i uteblivna skatteintäkter under perioden 2007–2019. Från 2020 och framåt bedöms skatteutgiften uppgå till 7 miljarder kronor per år. För att kunna bedöma sysselsättningseffekterna av förändrade regler rekommenderade Riksrevisionen därför regeringen att ta fram bättre beslutsunderlag i form av bland annat särskild uppföljning och utvärdering av avskaffandet av den särskilda löneskatten för äldre 2019.

Transportbidraget infördes 1971 och är en av tre stora budgetposter inom utgiftsområdet Regional utveckling i statens budget. Årligen betalas cirka 350–450 miljoner kronor ut i transportbidrag till företag i de fyra nordligaste länen. Bidraget ska kompensera för kostnadsnackdelar och stimulera till en höjd förädlingsgrad för det som företagen producerar.

Vår granskning visar att det är oklart i vilken utsträckning transportbidraget bidrar till målet för regional utveckling och hur det påverkar klimatet. Över tid har majoriteten av utbetalningarna nått ungefär samma företag. En stor del av utbetalningarna har dessutom sedan lång tid lämnats till transporter av varor med relativt låg förädlingsgrad, såsom sågade och hyvlade trävaror. Mycket tyder också på att bidraget endast har haft begränsad påverkan på förädlingsgraden och utvecklingen av näringslivet i regionerna. Utifrån det klimatmål som riksdagen har beslutat om borde regeringen även bedöma transportbidragets klimatpåverkan för att kunna ta ställning till om och hur bidragets klimatpåverkan kan minska. Fördelarna med transportbidraget skulle behöva vägas mot hur det påverkar klimatutsläppen. Inte minst mot bakgrund av att marginalkostnaderna för att minska klimatutsläppen väntas öka när billiga åtgärder inte är tillräckliga.

Ytterligare ett exempel gäller riktade statsbidrag. Trots att riksdagen och regeringen vill minska användningen av riktade statsbidrag finns det bland annat ett trettiotal statsbidrag som på olika sätt syftar till att stödja socioekonomiskt utsatta områden.

Riksrevisionen har granskat riktade statsbidrag för att motverka problem i utsatta bostadsområden. En iakttagelse är att statsbidragen skulle behöva utformas så att de kan göra mer nytta, exempelvis inom skolan och socialtjänsten. Av granskningen framgår att bidrag som syftar till att rekrytera och behålla personal i områdena har varit de minst framgångsrika. Det har varit svårt att rekrytera personal till områdena och personalomsättningen var hög.

På en övergripande nivå riktas statsbidragen tydligt mot behov som finns. För att de ska ge bättre och mer långsiktig effekt lokalt behöver regeringen överväga alternativa lösningar, exempelvis fleråriga statsbidrag. Besluten behöver föregås av en analys av hur stöden ska utformas för att kunna göra skillnad där de är tänkta att verka. Statsbidragen är i dag utformade på olika sätt och av olika ansvariga departement och det saknas riktlinjer och vägledningar för hur de tillsammans ska utformas för att bidra effektivt.

Riksrevisionen har gjort liknande iakttagelser om utformningen även i andra, tidigare granskningar av riktade statsbidrag. Att stöden riktas mot stora behov i angelägna samhällsfrågor och sammantaget omfattar stora resurser understryker värdet av att åstadkomma ökad effektivitet.

Kvaliteten i underlagen behöver höjas vid upphandling

I år liksom tidigare har vi iakttagit betydande brister när det gäller uppföljning och kostnadsberäkningar, trots att kostnaderna avser miljardbelopp. Uppföljningen behöver vara effektiv även när staten upphandlar andra utförare.

Kontrakt för basunderhåll för järnväg är ett exempel. I vår granskning av Trafikverkets arbete med järnvägsunderhåll framgår bland annat att kostnaderna ökade med i genomsnitt 74 procent mellan anbudet och den slutliga betalningen i de kontrakt vi har granskat.Granskningen, liksom vår tidigare granskning av vägunderhållet, visar att spekulativ prissättning kan vara en av orsakerna till att slutnotan ofta blir mycket dyrare än beräknat.

Det är självklart svårt att i förväg uppskatta underhållskostnader, men det finns systematiska skillnader mellan exempelvis olika regioner, olika entreprenörer och olika sätt att utforma kontrakten. Skillnaderna pekar på att Trafikverkets kunskap om anläggningen och uppföljning av underhållet behöver förbättras. Trafikverket behöver därmed utveckla förmågan att uppskatta underhållsbehov framåt i tiden för att kunna utforma bättre underhållskontrakt och möjliggöra att staten får mer underhåll för pengarna. Förbättrade it-system behövs för att kunna koppla samman information om inköpta volymer, tidigare kostnader, besiktningsresultat och tillståndet i järnvägsanläggningen för att analysera det framtida underhållsbehovet. Informationen skulle sedan behöva kopplas ihop med kostnaderna för underhållet. Då skulle entreprenörens åtagande kunna beskrivas mer tydligt och träffsäkert i kontrakten. Risken för kostnadsökningar till följd av spekulativa anbud skulle kunna minimeras, och upphandlingarna skulle i större utsträckning kunna bidra till ett långsiktigt effektivt underhåll.

Även uppföljningen av leverantörerna till Arbetsförmedlingen behöver förbättras, visar vår granskning. Den största tjänsten som Arbetsförmedlingen erbjuder arbetssökande är Stöd och matchning (Stom). Under 2019 deltog cirka 56 000 personer i verksamheten och knappt 800 miljoner kronor betalades ut i ersättning till leverantörerna av tjänsten. De arbetssökande väljer själva leverantör av tjänsten. En iakttagelse är att det fanns svagheter i hur tjänsten följdes upp. Arbetsförmedlingen registrerade, dokumenterade och utredde eventuella klagomål på leverantörerna i varierande grad. Det är alltså inte säkerställt att eventuella brister blir åtgärdade. För att säkerställa att tjänsten som upphandlas håller hög kvalitet behöver Arbetsförmedlingen kontrollera och följa upp leverantörerna mer systematiskt. Klagomål som kommer från deltagare till arbetsförmedlare är ett centralt sätt att få in information om brister hos leverantörerna, och informationen borde sedan användas för att förbättra systemet.

Regeringen och myndigheter behöver göra mer för att upprätthålla förtroendet för svensk förvaltning

Riksrevisionen har granskat om statliga myndigheters automatiserade beslutsfattande är effektivt och rättssäkert. Statliga myndigheter började automatisera beslutsfattandet redan under 1970-talet, och under 2019 fattade 13 statliga myndigheter 121 miljoner automatiserade beslut gentemot privatpersoner och företag. Den stora omfattningen understryker betydelsen av att kontrollen fungerar väl.

Vår slutsats är att automatiseringen av beslutsprocesser har lett till minskade kostnader för myndigheterna och kortare väntetider för enskilda samtidigt som rättssäkerheten, i form av ökad likabehandling och förutsebarhet, har förbättrats. Granskningen visar dock att det finns brister när det gäller att säkerställa att de automatiskt fattade besluten är korrekta och att fel och fusk följs upp. Myndigheterna har lagt för stort fokus på att hålla kostnaderna låga och för lite på kontroll. Det kan få stora konsekvenser för privatpersoner och företag och riskerar att minska tilliten till statsförvaltningen. Enligt Riksrevisionen bör Försäkringskassan, Skatteverket och Transportstyrelsen följa upp sina automatiserade beslut för att säkerställa att de är korrekta. Myndigheterna behöver också förbättra arbetet med att hantera ärenden med hög risk för fusk och fel.

Vidare var förtroendet för Finansinspektionen ett centralt motiv för att granska dess arbete för att motverka intressekonflikter inom myndigheten. Finansinspektionen har ett omfattande personalutbyte med finansbranschen. Det riskerar att undergräva förtroendet för myndighetens förmåga att på ett oberoende sätt utfärda regler, bevilja tillstånd och utöva tillsyn gentemot finansbranschen.

Granskningen visar att Finansinspektionen har de viktigaste verktygen på plats i form av regler, riktlinjer och arbetsprocesser, men att mer behöver göras för att bibehålla förtroendet. Utbildnings- och informationsinsatserna behöver öka, och Finansinspektionen behöver underlätta för personalen att tolka bestämmelserna om intressekonflikter samt utveckla kontrollen och uppföljningen av hur regler och insatser fungerar. Anmälningar och beslut om intressekonflikter behöver också dokumenteras i ökad utsträckning för att öka transparensen. Detta är viktigt mot bakgrund av att var tredje chef och hälften av handläggarna kommer från finansbranschen och ungefär lika många går dit när de slutar på myndigheten. Det finns därför en risk att anställda främjar sina egna intressen eller är så präglade av sektorns värderingar att de har svårt att vara opartiska i sin myndighetsutövning.

Ett sista exempel gäller Riksrevisionens granskning av huruvida Polismyndighetens arbete med utsatta områden är ändamålsenligt. I utsatta områden är otryggheten och brottsligheten väsentligt högre än i övriga landet och förtroendet för staten, och i förlängningen dess legitimitet, kan påverkas.

Trots kraftigt ökade anslag och regeringsuppdrag är bemanningen inom Polismyndigheten fortsatt en svår utmaning, inte minst i utsatta områden. En tredjedel av de lokalpolisområden som har utsatta områden har inte klarat målet att minst en områdespolis per 5 000 invånare ska arbeta långsiktigt och fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Polismyndigheten har fördelat en tredjedel av de senaste årens resurstillskott till lokalpolisområden som har utsatta områden. Polismyndigheten följer dock inte upp resursfördelningen, och kan därmed inte visa hur mycket resurser som i praktiken har kommit just utsatta områden till del. Polismyndigheten behöver säkerställa att resurser faktiskt går just till de utsatta områdena, så att polisen får möjlighet att bedriva ett långsiktigt och anpassat arbete i dessa områden som beslutat.

Vår granskning visar att regeringens ansvar för att motverka problemet har brustit i fråga om organisering och samordning. Regeringen har inte gett myndigheterna mandat eller tydliga uppdrag för att motverka arbetskraftsexploatering och statens insatser har brister i alla delar. Myndigheternas kontroller leder sällan till att utsatta arbetstagare får hjälp. Polisen träffar potentiella offer för arbetskraftsexploatering vid sina kontroller av arbetstillstånd, men lämnar sällan ärenden vidare för utredning om människohandel. Flera myndigheter gör gemensamma tillslag mot brottslighet i arbetslivet, men kontrollerna innefattar inte de anställdas arbetssituation. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att ta ett helhetsgrepp för att motverka arbetskraftsexploatering och ge en myndighet det övergripande ansvaret att samordna arbetet.

Myndigheterna behöver bli bättre på att utnyttja digitaliseringens möjligheter för att samverka och arbeta effektivt

Digitaliseringen påverkar hela samhället, och frågor om digitalisering, automatisering och robotisering kommer att vara centrala för förvaltningen inom överskådlig framtid. Våra iakttagelser inom området berör i år, liksom tidigare, ofta frågor om myndigheters möjligheter att dela information samt problemen med föråldrade it-system. Bristerna orsakar ofta effektivitetsförluster.

Samverkan mellan myndigheter försvåras om det råder osäkerhet om vilken information som kan delas mellan dem. Osäkerheten begränsar exempelvis samarbetet mellan polis och socialtjänst som skulle behöva få ett bättre stöd för att vara säkra på vad som gäller. Möjligheten för polis och socialtjänst att dela information är ett viktigt moment i det brottsförebyggande arbetet, bland annat för att försöka stoppa nyrekryteringen till kriminella gäng.

De digitala handläggarstöden behöver förbättras för de EU-styrda jordbruksstöden, något som även vår tidigare granskning visat. Bristerna leder bland annat till att mottagarna drabbas negativt av försenade utbetalningar. För andra stöd, exempelvis till sanering av förorenad mark, saknas helt ett it-baserat handläggarstöd. Många moment i handläggningen görs i dag manuellt, vilket är tidsödande och kan leda till att handläggningen inte blir tillräckligt enhetlig. Problemen förstärks när det är en myndighet som utvecklar handläggarstödet och en annan myndighet som i praktiken ska handlägga ärendena.

En annan granskning visar att de åtgärder som regeringen har vidtagit för att säkerställa balansen mellan administration och kärnverksamhet inte är tillräckliga. De resurser som har frigjorts genom effektivisering av administrativa arbetsmoment används för mer och bättre stödverksamhet, snarare än för att öka resurserna i kärnverksamheten. Regeringen behöver bland annat undersöka om digitaliseringen av myndigheternas administrativa verksamhet kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar.

Utbyggnadsuppdragen i sig är välmotiverade utifrån rådande arbetskraftsbrist. Regeringen har dock inte utformat uppdragen utifrån lärosätenas möjligheter att genomföra dem. Lärosätena har inte fått tillräckligt med tid för att planera och genomföra utbyggnadsuppdragen, som oftast har getts efter att studenterna sökt utbildning och lärosätena redan har varit klara med sin personalplanering. Ett alltför lågt söktryck och svårigheter att ordna tillräckligt många platser för den verksamhetsförlagda utbildningen har också begränsat utbyggnaden. Regeringen har inte gjort någon samlad uppföljning eller analys av satsningarna, och därmed inte heller informerat riksdagen om utfallet av utbyggnadsuppdragen. Vår granskning visar att en utbyggnad av högskoleutbildningar inom bristyrken kan vara relevant och effektiv om det finns många behöriga sökande som inte kommer in på utbildningen. När det däremot saknas tillräckligt med behöriga sökande bör insatserna snarare inriktas mot att höja genomströmningen och därmed antalet examinerade.

Brister i lärosätenas styrning av lärarutbildningen motverkar kvalitetshöjningar

Skolan är ett av de områden som riskerar att få svårt att klara sitt uppdrag om inte kompetensförsörjningen förbättras. Utbildningarna till högstadie- och gymnasielärare har länge fått kritik för bristande kvalitet. Mot den bakgrunden har vi granskat om styrningen på Högskolan i Gävle, Linnéuniversitetet och Stockholms universitet ger ämneslärarprogram och kompletterande pedagogisk utbildning goda förutsättningar att utvecklas. Ämneslärarutbildningar är svåra att styra eftersom lärosätena har många olika uppgifter, vilket innebär att många intressen behöver beaktas. Det som gynnar ämneslärarutbildningen gynnar inte alltid andra delar av lärosätet, och vice versa. Hur lärosätena väljer att hantera detta har betydelse för utbildningens kvalitet. Riksrevisionens granskning visar att en förbättrad styrning med tydligare ansvarsfördelning och bättre samordning kan bidra till att motverka kvalitetsbristerna.