I detta kapitel undersöker vi om styrningen och återrapporteringen klargör behov och möjligheter avseende tillväxten GSS/K. Våra övergripande iakttagelser är:
- Att försvarsbeslutet 2016–2020 inte var fullt ut finansierat har inneburit svårigheter för Försvarsmakten både att planera och att erbjuda en god verksamhet för sina kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän.
- Det råder delade meningar om huruvida de ekonomiska ramarna medgett ökad rekrytering eller inte, men i stort uppfattas de inte ha medgett det.
- Försvarsmaktens interna styrning öppnar för olika tolkning avseende vilken målsiffra som gäller och när den ska nås.
- Försvarsmaktens återrapportering till regeringen kan förtydligas.
Avsnitt
4.1 Tilldelad budget har inte varit i balans med målen
Riksrevisionen och Försvarsmakten har tidigare konstaterat att försvarsbeslutet 2016–2020 var underfinansierat.[88] Det har lett till en mer komplicerad planering för Försvarsmakten. Försvarsmakten kan till stor del själv prioritera hur medlen ska användas. Myndigheten har inom sin budget inte fullt ut lyckats både anställa mot de strategiska målen, upprätthålla en god verksamhet för de anställda och öka värnpliktsvolymerna.
För att Försvarsmakten ska kunna nå de mål som sätts i försvarsbeslutet och inriktningsbesluten krävs bland annat att budgeten medger rekrytering, materielanskaffning, övning och utbildning i tillräcklig utsträckning. Enligt uppgift har den snäva budgeten för försvarsbeslutet 2016–2020 lett till ett ännu mer komplicerat planeringsarbete eftersom planeringen har behövt justeras upprepade gånger för att få en budget som är mer i balans. Det ledde till mindre resurser för att faktiskt genomföra beslutet.[89] Försvarsmakten har i sina budgetunderlag poängterat att budgeten inte är tillräcklig för att nå målen i försvarsbeslutet,[90] och regeringen har vid flera tillfällen tillfört medel och konstaterat att bristen på materiel begränsar krigsförbanden.[91] Trots det tycks problemen finnas kvar. Som Riksrevisionen tidigare har konstaterat beror underfinansieringen inte bara på att regering och riksdag har tilldelat för lite pengar, utan också på att Försvarsmakten inte kunde ange sitt behov.[92] Enligt Försvarsdepartementet ändrades arbetsprocessen inför försvarsbeslutet 2021–2025. Departementet menar att kontakterna mellan departementet och Försvarsmakten var tätare och att mer gjordes för att säkerställa att mål och budget är i balans för det beslutet. Försvarsmakten har också fått bekräfta att regeringens mål är avvägda mot tilldelade medel.[93]
Det råder olika uppfattningar inom Försvarsmakten om huruvida det har varit ekonomiskt möjligt att rekrytera enligt det strategiska målet, se även 4.2.2 nedan. Delar av HKV menar att det har varit möjligt, medan andra delar av HKV och organisationsenheterna menar att det inte har varit möjligt. Försvarsmakten kan delvis själv prioritera hur deras medel ska fördelas mellan exempelvis löner, utbildning, övningsverksamhet och viss materiel. En stor del av medlen för materiel är dock bundna i redan ingångna kontrakt eller utvecklingsprojekt, som då fortsätter att prioriteras.[94] Inom sin största anslagspost får myndigheten själv prioritera medlen. Den innehåller alltså inte en del som är specifikt avsatt för exempelvis löner. Däremot är en del av kostnaderna som den ska täcka relativt fasta eller trögrörliga, exempelvis kostnader för infrastruktur eller lönekostnader. Sett till budget är det alltså delvis en prioriteringsfråga huruvida myndigheten kan växa i önskad takt eller inte.
När tilldelad budget inte matchar de av riksdag och regering uppsatta målen blir det däremot svårare att genomföra allt som behövs. För att rekrytera mot behovet som uttrycks i de strategiska målen hade myndigheten behövt dra ner på någonting annat. I sina avvägningar tycks myndigheten inte ha prioriterat medlen för att rekrytera GSS/K mot de strategiska målen på bekostnad av andra delar av verksamheten. Den snäva budgeten har, tillsammans med styrning mot ökad värnplikt, också bidragit till svårigheter att skapa en god verksamhet för de kontinuerligt tjänstgörande gruppbefälen, soldaterna och sjömännen. Framför allt handlar det om svårigheter att upprätthålla deras kompetens som en följd av att materiel, officerare samt infrastruktur som skjutbanor inte räcker till både den anställda personalen och de värnpliktiga. I det läget har Försvarsmakten valt att prioritera grundutbildningen. Regeringen har i sin styrning lyft behovet att införskaffa mer mängdmateriel.[95] Det lyftes också i en utredning från 2018 som föreslog en omprioritering av medel från inköp av vissa dyrare vapensystem till mer mängdmateriel.[96]
4.2 Försvarsmakten har en delvis otydlig styrning
Många enheter och nivåer i organisationen är inblandade i planeringen och styrningen av Försvarsmaktens verksamhet. Den övergripande styrningen utgår dels från försvarsbeslutet och regeringens inriktningsbeslut, dels från den tilldelade budgeten. Försvarsmaktens behov och strategiska mål utifrån försvarsbeslutet är inte nödvändigtvis direkt ekonomiskt realiserbara. De tar heller inte alltid organisationsenheternas behov och möjligheter i beaktande fullt ut. I den mer konkreta styrningen ner till organisationsenheterna ses budgeten som en starkare styrning än de strategiska målen. De många stegen i planeringsprocessen och att flera olika siffror för personalnumerären tas fram tycks skapa otydlighet i och oförståelse för planeringen när den går neråt i organisationen.
4.2.1 Många enheter är inblandade i planeringen
På högkvarteret (HKV) är det främst inriktningsavdelningen (LEDS INRI) och planerings- och ekonomiavdelningen (LEDS PLANEK) på ledningsstaben samt planeringsavdelningen (PROD PLAN) och förbandsproduktionsenheten på genomförandeavdelningen (PROD FPE GEN) på produktionsledningen som är inblandade i den övergripande planeringen. Ledningsstaben står för den mer strategiska planeringen, och produktionsledningen för den mer operativa. Planeringen görs delvis i dialog med försvarsgrensstaberna[97] och organisationsenheterna.[98]
En förenklad bild av planeringsprocessen och produkterna som tas fram finns i figur 2 nedan
Figur 2 Försvarsmaktens planeringsprocess och interna styrning
HKV LEDS INRI
Tar utifrån målbilden i försvarsbeslut och inriktningsbeslut fram Försvarsmaktens strategiska inriktning med en planeringshorisont på minst fem år. Inriktningen anger hur försvarsbeslutet ska omsättas. Inriktningen anger också en bild av organisationen som behövs för att genomföra beslutet, inklusive personalnumerärer på aggregerad nivå. Den är inte ekonomiskt avvägd och inte heller direkt realiserbar.
HKV LEDS PLANEK
Tar utifrån Försvarsmaktens strategiska inriktning fram ÖB:s avvägningsbeslut och Försvarsmaktens verksamhetsplan, som båda löper över tolv år. Dessa är ekonomiskt avvägda och anger vilken verksamhet som ska bedrivas inom respektive verksamhetsgren. De fördelar däremot varken medel eller personella mål till organisationsenheterna. HKV LEDS PLANEK tar också fram en ekonomiskt avvägd prognos för personaltillväxten, inklusive GSS/K, på aggregerad nivå. Den används i budgetunderlagen.
HKV PROD
Fördelar utifrån ÖB:s avvägningsbeslut och Försvarsmaktens verksamhetsplan medel och bemanningsuppdrag till försvarsgrenarna. Det görs genom årliga verksamhetsuppdrag. Fram till 2019 fördelade HKV PROD medel och mål genom verksamhetsuppdrag till respektive organisationsenhet. Det görs nu av försvarsgrensstaberna.
Källa: Försvarsmakten 2021, Processhandbok. Processbeskrivning centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU) FM2021-15468:1; Försvarsmakten 2020, Processbeskrivning för Produktionsplanerings- och uppföljningsprocessen (PPU); intervju HKV LEDS PLANEK och PROD, 2021-10-14; Statskontoret 2018, När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning 2018:27, s. 44–52.
De olika stegen i figuren går delvis i varandra. Exempelvis kan HKV PROD lämna synpunkter under arbetet med ÖB:s avvägningsbeslut och Försvarsmaktens verksamhetsplan och justeringar kan också göras i de dokumenten efter att HKV PROD har tagit fram förslag till verksamhetsuppdrag. Den fördelning av medel som HKV PROD tar fram stäms också av med HKV PLANEK innan den beslutas. Både försvarsgrensstaberna och organisationsenheterna är också delaktiga i diskussionerna kring verksamhetsuppdragen.
4.2.2 Styrningen öppnar för olika tolkningar
På flera punkter är den styrning som går ut i organisationen inte enhetlig. Det har varit otydligt när de personella målen skulle vara uppfyllda och det råder delade meningar om huruvida det har varit möjligt att nå dem. Olika delar av organisationen har också olika åsikter avseende om det har funnits tillräckliga lönemedel och hur de ska hanteras.
Otydligt vilket mål som gäller för antal GSS/K och när det ska nås
Resultatet av planeringsprocessen är att det finns en strategisk målsiffra och en ekonomiskt avvägd prognosticerad siffra över antal anställda som organisationen ska förhålla sig till. Den strategiska målsiffran är inte nödvändigtvis direkt realiserbar medan den ekonomiskt avvägda prognosen bättre matchar vad som har bedömts vara realiserbart på kortare sikt. Den realiserbara siffran kan dock sammanfalla med den strategiska för en given organisationsenhet.
Den strategiska målsiffran om 6 850 GSS/K[99] togs först fram i Försvarsmaktens perspektivstudie[100] 2007 och blev ett formellt mål i försvarmaktorganisationen kopplad till försvarsbeslutet 2016–2020, FM Org 16. Det har funnits motstridiga signaler om när man skulle nå målet, och därmed också vilken tillväxttakt som behövs för att nå dit. Det finns beslut om att FM Org 16 skulle vara genomförd den 31 december 2018.[101] Samtidigt menade Försvarsmakten i budgetunderlaget för 2016 att målet skulle nås först 2020.[102] När målet upprepade gånger inte har nåtts vid satta datum har det skjutits fram och ska nu nås senast 2027.[103] Men enligt Försvarsmakten kommer det fram till 2030 finnas ”avvikelser avseende kompetens”, det vill säga att man inte har rätt typ av personal på rätt plats, exempelvis att pliktpersonal fyller befattningar som är avsedda för anställd personal.[104]
De ekonomiska ramarna förstås på olika sätt
Företrädare för LEDS PLANEK menar att det hade varit möjligt att nå målsiffran redan 2018 med en högre rekryteringstakt. De menar att det har funnits och finns ekonomiska medel för ökade rekryteringar eftersom Försvarsmakten själv avgör hur medlen inom anlaget 1:1 ska fördelas mellan exempelvis personal, utbildning och övning. Enligt dem bör organisationsenheterna anställa så många de kan upp mot det strategiska målet. Om det strategiska målet överstiger det tilldelade ekonomiska utrymmet och de har möjlighet att anställa fler ska de äska ytterligare medel internt för anställning. Den brist på medel som myndigheten har lyft i budgetunderlag hänger snarare ihop med materielanskaffning. De menar också att lönemedlen är centrala medel och alltså inte tillhör enskilda organisationsenheterna, utan de får lönemedel för just det antalet anställda de har.[105]
PROD FPE GEN, som fördelar medel till försvarsgrenarna, hanterar däremot inte medlen som centrala medel och organisationsenheterna uppfattar inte lönemedlen så. PROD delar ut samtliga medel i verksamhetsuppdragen, VU.[106] Uppdragen har innehållit en tabell med personalnumerärer per organisationsenhet som i stort stämmer med den strategiska målsiffran. VU har angett att rekrytering ska ske mot givna måltal i den takt ekonomin tillåter. [107] Varje organisationsenhet har i VU fått en post för lön. Den ekonomiska fördelningen specificerar inte hur posten ska fördelas mellan personalkategorier såsom soldater, officerare eller civila, utan det avgör organisationsenheten. Löneposten har inte kunnat användas till annat än lön, och andra poster har inte kunnat användas för att anställa fler.[108] Sedan 2021 anger PROD personalnumerärer för försvarsgrenarna men inte enskilda organisationsenheter. Försvarsgrensstaberna har sedan fördelat medel genom verksamhetsuppdrag till sina respektive organisationsenheter. 2021 angav PROD den ekonomiskt avvägda personalnumerären i stället för den strategiska målsiffran.[109] Från 2021 har försvarsgrenarna också möjlighet att använda verksamhetsmedel för att anställa personal.[110]
Ledningarna för de organisationsenheter som vi har intervjuat menar att det är tydligt i styrningen vad budgeten medger avseende personal, och att det är vad budgeten medger som är rekryteringsmålet. De delar således inte LEDS PLANEKs uppfattning att man ska försöka anställa fler och äska medel för det om man ser möjlighet till det. Att nå målsiffran tidigare har enligt dem inte varit möjligt eftersom medel inte har funnits. [111]
4.2.3 Det strategiska målet är svagt förankrat i organisationen
Vissa av de intervjuade organisationsenheterna ställer sig frågande till de målsiffror som förekommer i den strategiska planeringen. Det kan handla om att de inte vet var siffrorna kommer från, att de inte känner till siffrorna eller att de inte förstår varför deras organisationsenhet har tilldelats en specifik numerär. Vad gäller det senare uppger de antingen att numerären är otillräcklig eller att den är för stor för deras behov, liksom att den inte är realistisk sett till budget, fysiskt utrymme eller tillgången till materiel. Vissa organisationsenheter upplever att de kan påverka sin personella tilldelning, medan andra upplever att deras möjligheter till påverkan är begränsade då det styrs av Försvarsmaktens totala behov och målbild.[112] Enligt uppgift har målsiffran setts över,[113] men det tycks inte ha gjorts några större justeringar utifrån organisationsenheternas upplevda behov. Siffran har justerats med några enstaka anställda från år till år.[114] Detta trots att inriktningen för försvaret har ändrats sedan siffran först togs fram, från ett fokus på internationella insatser till att försvara Sveriges territorium.
HKV har vidtagit åtgärder för att styra mot ökad tillväxt av GSS/K. De har gjort det möjligt för enskilda organisationsenheterna att överskrida sitt mål avseende personalnumerärer såvida försvarsgrenens totala mål inte överskrids. Eftersom samtliga organisationsenheter inom en försvarsgren sällan är helt uppfyllda samtidigt ger det möjligheter för försvarsgrenschefen att medge fler anställda än ram på vissa organisationsenheter. Vill man anställa fler än målet för försvarsgrenen behöver frågan i stället lyftas till chefen för PROD för beslut om omfördelning av medel mellan försvarsgrenarna eller till ÖB för beslut om tilldelning av extra medel.[115] I den senaste verksamhetsplanen har man också utöver ramsiffrorna angett en minimisiffra och en maximisiffra. Rekryteringen får överstiga målsiffran upp till max-siffran utan att det behöver lyftas uppåt. Man har också tydligare lyft ut de GSS/K som är tjänstlediga för att studera till officer så att organisationsenheterna inte ska se det som att en sådan tjänstledig ”tar upp en plats” och omöjliggör nyrekrytering av GSS/K.[116] I VU för 2021 medgav PROD också rekrytering över prognosen för året, upp till målet för 2025.[117]
4.3 Försvarsmaktens återrapportering kan utvecklas
Försvarsmaktens återrapportering till regeringen följer de anvisningar som regeringen har gett. Däremot skulle årsredovisningen kunna vara tydligare avseende när de angivna målen för antal GSS/K ska nås. Det är nu otydligt om målen ska nås det aktuella året eller om de är mer långsiktiga. Årsredovisningen kan också vara tydligare avseende hur personalnumerären förhåller sig till prognosen för det aktuella året.
Försvarsmakten lämnar årligen en personalberättelse till regeringen som en bilaga till sin årsredovisning där det aktuella personalläget per personalkategori redovisas. I personalberättelsen jämför Försvarsmakten antal anställda vid årets slut med det strategiska mål myndigheten satt upp för att klara av att uppfylla försvarsbeslutet.[118] Det ger en bild av ett relativt stort årligt underskott av GSS/K. Det är i årsredovisningen inte alltid tydligt om målsiffran avser det aktuella året eller om det är ett mer långsiktigt mål. Myndigheten lämnar också uppgifter om framtida prognoser avseende personal genom sitt årliga budgetunderlag. Prognoserna är lägre än det strategiska måltalet. Jämför man antalet anställda med prognoserna i stället för det strategiska målet ser underskottet därför ut att vara mindre än vad årsredovisningarna ger bild av. Uppdelningen i vilka siffor som redovisas var följer de anvisningar regeringen har gett i regleringsbreven.
4.3.1 Regeringens återrapportering har blivit mindre informativ
Regeringens återrapportering till riksdagen genom budgetpropositionerna ger en bild av att tillväxten av GSS/K går enligt plan. I början av perioden redovisade regeringen siffror över antal anställda jämfört med prognos för året och målet för 2020. Jämfört med den prognos som regeringen redovisar går rekryteringen av GSS/K också i stort enligt plan. Däremot nåddes inte det mål för 2020 som regeringen redovisade. Det nämns inte i regeringens återrapportering. I budgetpropositionen för 2019 angavs bara antal anställda, utan jämförelse med prognos och 2020 upphörde redovisningen av numerärer för GSS/K helt. I stället fokuserar redovisningen på värnpliktsvolymer och försörjning av officerare.[119] Enligt Försvarsdepartementet är det inte en följd av ett skifte i fokus i styrning eller uppföljning, utan snarare en formuleringsfråga.[120] Enligt oss kan en fortsatt redovisning av personalnumerären underlätta för riksdagen att få en tydlig bild av aktuellt läge och behov.