2. Subventionerade anställningar

Avsnitt

2.1 Insatsernas utformning och regelverk

Subventionerade anställningar har varit en del av svensk arbetsmarknadspolitik sedan 1980-talet.[21] Över tid har det funnit en stor mängd olika insatser, och i dagens system finns det utöver nystartsjobb, lönebidrag och introduktionsjobb även yrkesintroduktionsanställningar. Etableringsjobb är en ny form av subventionerad anställning som är beslutad, men som ännu inte har fått sina första deltagare.[22]

Gemensamt för alla subventionerade anställningar är att Arbetsförmedlingen beslutar om subventionen. En subventionerad anställning är i grunden ett vanligt anställningsförhållande mellan en arbetstagare och en arbetsgivare. Anställningskontraktet kan avse både tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar, på såväl deltid som heltid. För subventionerade anställningar finns ett tak för lönekostnader på 20 000 kronor som ersättningen beräknas på, även om individens lön kan vara högre än 20 000 kronor.[23] Ersättningen till arbetsgivaren betalas ut på företagets skattekonto.

2.1.1 Lönebidrag

För att en arbetsgivare ska vara berättigad till lönebidrag ska den arbetssökande ha en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.[24] Arbetsförmedlaren ska göra en bedömning av om den arbetssökande har ett behov av insatsen genom en arbetsmarknadspolitisk bedömning.[25]

Arbetsförmedlingen avgör storleken på lönebidraget utifrån den anställdes lönekostnad och arbetsförmåga. Det finns tre former av lönebidrag; lönebidrag för utveckling i anställning, lönebidrag för anställning och lönebidrag för trygghet i anställning, med olika maximal längd på stödet.[26] Utöver lönebidrag kan Arbetsförmedlingen lämna ett ekonomiskt bidrag till arbetsgivaren som kompletterar bidraget för lönekostnaderna. Därutöver kan arbetsgivaren få ersättning för hjälpmedel och personligt biträde.[27]

För lönebidragen gäller att lön och andra anställningsförmåner ska följa av kollektivavtal eller i väsentliga delar ska vara likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen.[28] Lönebidrag är kvalificerande för arbetslöshetsförsäkringen.[29]

2.1.2 Introduktionsjobb

Introduktionsjobben infördes 2018 och ersatte fyra tidigare former av subventionerade anställningar.[30] Insatsen riktar sig till personer som har varit arbetslösa under en längre tid och till nyanlända invandrare.[31] Arbetsförmedlaren ska göra en bedömning av om den arbetssökande har ett behov av insatsen genom en arbetsmarknadspolitisk bedömning.[32] Introduktionsjobbet kan kombineras med utbildning eller andra insatser för att öka anställningsbarheten. Det handlar ofta om svenska för invandrare (sfi) eller kurser på komvux.[33]

Introduktionsjobb är undantagna ett flertal bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och ger inte heller rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.[34] Ersättningsnivån i introduktionsjobben är 80 procent av lönekostnaden upp till taket på 20 000 kronor. I ett exempel där arbetstagaren tjänar 22 000 kronor per månad är ersättningen från Arbetsförmedlingen drygt 21 000 kronor och arbetsgivaren betalar strax under 8 000 kronor.[35] På samma sätt som för lönebidrag ska lön och andra anställningsförmåner följa av kollektivavtal eller i väsentliga delar vara likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen.[36]

2.1.3 Nystartsjobb

Nystartsjobb skiljer sig från lönebidrag och introduktionsjobb eftersom arbetsförmedlaren inte gör en bedömning av om den arbetssökande har behov av insatsen. Arbetsförmedlaren bedömer i stället om den arbetssökande uppfyller kvalificeringsgrunderna som bland annat bygger på arbetslöshetens längd och om personen är nyanländ till Sverige.[37] Grunderna avgör också ersättningsnivån, som motsvarar olika antal arbetsgivaravgifter.[38]

Nystartsjobb är den form av subventionerad anställning som mest liknar ett vanligt arbete. LAS gäller för den anställde, och tiden med nystartsjobb är också kvalificerande för arbetslöshetsförsäkringen och andra socialförsäkringar.[39]

Ersättningen har över tid varierat från en arbetsgivaravgift till tre arbetsgivaravgifter. I februari 2022 beslutade riksdagen om tillfällig höjd ersättning för nystartsjobben för beslut mellan den 1 april 2022 och den 31 december 2023.[40] Som exempel kan en arbetsgivare få närmare 19 000 kronor i ersättning och behöver betala drygt 10 000 kronor för en person med en månadslön på 22 000 kronor.[41]

Villkoren för nystartsjobben har förändrats flera gånger över tid. 2019 togs kravet om att andra anställningsförmåner än lön ska följa av, eller vara likvärdiga med, kollektivavtal bort.[42] Det innebär att det inte längre finns något krav för arbetsgivaren om att betala premier för försäkringar och tjänstepension för den anställde. Det finns inte heller krav på att Arbetsförmedlingen ska göra en förfrågan om att en arbetstagarorganisation ska yttra sig om arbetsplatsens lämplighet för nystartsjobben.

2.2 Krav på arbetsgivare för att få ha anställda med lönesubventioner

Det finns liknande krav på arbetsgivare för alla subventionerade anställningar. Arbetsgivaren ska vara registrerad i Skatteverkets arbetsgivarregister, företrädare får inte ha näringsförbud, verksamheten får inte vara i, eller på väg att hamna i, konkurs, likvidation, tvångsförvaltning, företagsrekonstruktion eller liknande. Arbetsgivaren ska också betala skatt och socialförsäkringsavgifter.[43]

I december 2022 trädde förordningsändringar i kraft som ger Arbetsförmedlingen utökade möjligheter att neka beslut till olämpliga arbetsgivare.[44] Förordningsändringarna tillkom som ett resultat av ett förslag som Arbetsförmedlingen tidigare lämnat till regeringen.[45]

2.3 Så går handläggningen till

Arbetsförmedlingen har under senare år gått mot en alltmer specialiserad och likriktad handläggning av subventionerade anställningar.

Figur 1 Förenklad beskrivning av hur det vanligtvis går till när Arbetsförmedlingen fattar beslut om en subventionerad anställning[46]

1. Intresseanmälan: Arbetsgivaren skickar in en intresseanmälan via Arbetsförmedlingens webbplats. Efter en första bedömning hamnar anmälan hos en arbetsförmedlare. Ofta anger arbetsgivaren vilken person som är tänkt för anställningen, men det är också möjligt att skicka in önskemål om att Arbetsförmedlingen ska hitta en person som arbetsgivaren kan anställa med stöd.
2. Arbetsgivarkontroll: Arbetsförmedlaren gör en arbetsgivarkontroll i systemstödet för att se om arbetsgivaren uppfyller ett antal grundläggande krav för att få stöd. Resultaten av kontrollen blir godkänd, ej godkänd eller kontroll. Vid kontroll krävs manuell utredning.
3. Bedömning av om individen ska få insatsen: För nystartsjobb ska arbetsförmedlaren bedöma om den arbetssökande är kvalificerad, till exempel om personen har varit arbetslös tillräckligt länge eller är nyanländ. För introduktionsjobb och lönebidrag gör arbetsförmedlaren i stället en bedömning av om den arbetssökande är i behov av insatsen. För lönebidrag granskas även medicinska underlag som styrker funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
4. Arbetsplatsbesök: Om det rör sig om ett lönebidrag ska arbetsförmedlaren göra ett besök på arbetsplatsen. Det är inte ett krav för introduktionsjobb eller nystartsjobb.
5. Förfrågan om yttrande: Arbetsförmedlaren gör en förfrågan om yttrande över arbetsplatsens lämplighet till en arbetstagarorganisation. Det gäller för lönebidrag och introduktionsjobb, inte för nystartsjobb.
6. Bedömning av ersättningsnivån: För lönebidrag ska arbetsförmedlaren bedöma storleken på lönebidraget dels utifrån graden av nedsättning av arbetsförmåga i förhållande till anställningen, dels utifrån hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande. För nystartsjobb och introduktionsjobb finns det fastslagna nivåer för hur hög ersättningen ska bli.
7. Till beslut: För lönebidrag och nystartsjobb går ärendet vidare till en annan arbetsförmedlare som fattar beslut. För introduktionsjobb är det vanligtvis en och samma arbetsförmedlare som förbereder och beslutar i ärendet. På beslutsdagen görs också en ytterligare arbetsgivarkontroll.
8. Utbetalning: Arbetsgivaren registrerar att lön betalats ut till den anställde hos Skatteverket. Därefter betalar Arbetsförmedlingen ut ersättningen på arbetsgivarens skattekonto.

2.4 Antalet deltagare och utgifter för subventionerade anställningar

Antalet personer som har någon av de tre granskade subventionerade anställningarna har minskat med ungefär 30 000 individer sedan 2017 (se diagram 1). Det har även funnits andra former av subventionerade anställningar under perioden, men också dessa har minskat i antal.

Diagram 1 Antal deltagare i olika typer av subventionerade anställningar, 2017–2022

Neddragningarna har inte varit planerade eller önskade från regeringens sida utan beror på faktorer kopplade till arbetsmarknadsläget och att Arbetsförmedlingen inte har hunnit med att handlägga ärenden på grund av personalbrist.[47] Personalbristen har framför allt påverkat antalet beslut om lönebidrag eftersom handläggningsprocessen för dessa ärenden är resurskrävande.[48] Pandemin bidrog också till svårigheter att identifiera behov för arbetssökande med funktionsnedsättning eller ohälsa eftersom det inte var möjligt att mötas fysiskt. En ytterligare faktor till det minskade antalet lönebidrag är att antalet inskrivna arbetslösa med funktionsnedsättning eller ohälsa minskat.[49] Under 2022 förbättrades arbetsmarknadsläget något, samtidigt som ersättningen höjdes i nystartsjobben, vilket bidragit till att antalet deltagare ökat.[50]

2.4.1 Minskade utbetalningar till arbetsgivare

Utbetalningarna till arbetsgivare för de tre typerna av subventionerade anställningar har minskat i takt med att antalet deltagare sjunkit (se tabell 1). Trots detta betalades cirka 16,5 miljarder kronor ut under 2022. För lönebidragen har ersättningen inte sjunkit lika mycket som antalet deltagare; det kan förklaras av att takbeloppet höjdes 2017.

Tabell 1 Ersättning till arbetsgivare 2017–2022, miljoner kronor

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar.

Samtidigt som de totala utbetalningarna har minskat så har det varit vanligt med höga ersättningsnivåer i lönebidragen. Under hela perioden har tre fjärdedelar av alla beslut haft en ersättningsnivå över 60 procent av lönekostnaden och drygt en tredjedel har haft en nivå över 70 procent (se tabell B1 i bilaga 3). Även i nystartsjobben har andelen beslut med den högsta ersättningsnivån ökat över tid (se tabell B2 i bilaga 3).

Att det har varit färre deltagare än förväntat i insatserna har lett till att Arbetsförmedlingen har lämnat tillbaka en stor del av de tilldelade anslagen för lönebidrag och nystartsjobb 2017–2022 (se tabell B3 i bilaga 3).[51] Mellan 2 och 16 procent av anslaget har förts tillbaka varje år.[52] Den största skillnaden mellan tilldelning och använda medel var 2022. Då lämnade Arbetsförmedlingen tillbaka över tre miljarder kronor.

2.5 Vilka är de anställda med lönesubvention?

En typisk person som har en anställning med lönesubvention är en man med en lön på under 25 000 kronor som är anställd i ett litet företag. I introduktionsjobb och nystartsjobb är den typiska anställda en utrikes född man medan det för lönebidrag är en man född i Sverige.

2.5.1 Låga löner i subventionerade anställningar

Lönerna i de subventionerade anställningarna är bland de lägsta på arbetsmarknaden.[53] Medianlönen för introduktionsjobb är 21 600 kronor, för nystartsjobb 23 200 kronor och för lönebidrag 24 500 kronor.[54]

En lägre andel av dem som är anställda med lönesubvention omfattas av kollektivavtal, jämfört med alla anställda. Andelen som har kollektivavtal är störst bland dem med lönebidrag, 76 procent.[55] Därefter kommer de med introduktionsjobb där 71 procent har kollektivavtal, följt av 59 procent för nystartsjobb. Detta kan jämföras med att 88 procent av de anställda på svensk arbetsmarknad omfattas av kollektivavtal.[56]

2.5.2 Stor skillnad i andelen utrikes födda i olika insatser

Drygt 80 procent av personerna med nystartsjobb och introduktionsjobb är utrikes födda, medan det omvända gäller för personer med lönebidrag, där andelen inrikes födda är drygt 80 procent (se tabell 2). En förklaring till dessa skillnader är att subventionerna riktar sig till olika målgrupper. Nystartsjobb och introduktionsjobb riktas till långtidsarbetslösa och nyanlända. Det är dock anmärkningsvärt att bara 17 procent av dem som har lönebidrag är utrikes födda. Under 2022 var nära hälften av de personer som Arbetsförmedlingen arbetat med utrikes födda.[57]

Tabell 2 Andel (procent) utrikes födda och kön för personer med subventionerade anställningar, 2022

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på statistik från Arbetsförmedlingen.
Anm.: Unika individer 2022 (med avseende på företag och typ av insats).

2.5.3 Fler män än kvinnor i subventionerade anställningar

Män är överrepresenterade i subventionerade anställningar (se tabell 2). Den största skillnaden är för nystartsjobb, där 66 procent är män. Män har också högre löner (även om skillnaderna är relativt små, se tabell B4 i bilaga 3) och de får arbete i högre utsträckning än kvinnor efter att insatsen upphört.[58] Det är dock vanligare att kvinnor är anställda med kollektivavtal (se tabell B4 i bilaga 3).

2.6 Vilka är företagen?

Det typiska företaget som har anställda med lönesubvention är ett litet aktiebolag med endast en anställd med lönesubvention. Vanligast är att företaget är verksamt i privat sektor inom vård och omsorg, handel, administration och personella och kulturella tjänster.

2.6.1 Många små företag

Antalet företag som har anställda med lönesubvention har minskat med en knapp fjärdedel sedan 2017 (se tabell 3). Det är de små företagen som har minskat, men trots detta är många av företagen som har stöd fortfarande små. 40 procent har 0–4 anställda och 18 procent har 5–9 anställda (se tabell B5 i bilaga 3). Det är vanligast med 1 anställd med lönesubvention per företag och det är få företag som har fler än 5 anställda med subvention (se tabell B6 i bilaga 3).

Tabell 3 Antal företag med subventionerade anställningar, 2017–2022

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på statistik från Arbetsförmedlingen och SCB.

En risk med subventionerade anställningar är att arbetsgivare överutnyttjar subventionerna på ett sätt som inte är avsett. Detta undersöktes i en rapport från Arbetsförmedlingen 2016.[59] Där studerades bland annat de företag som hade 1 anställd med lönesubvention per påbörjade 5 anställda. Vi har gjort samma typ av analys och den visar att det är mycket ovanligt att arbetsgivare har många anställda med subventionerade anställningar relaterat till den övriga personalstyrkan. Det är endast en liten andel av företagen i vårt underlag som haft mer än 20 procent av de anställda på subventionerade anställningar (se tabell 4). Mindre än 1 procent av företagen har haft mer än 80 procent anställda med lönesubvention över hela den studerade perioden.[60]

Tabell 4 Antal och andel företag med en viss andel anställda med lönesubvention hela perioden, 2017–2022

Källa: Riksrevisionens beräkningar baserade på statistik från Arbetsförmedlingen och SCB.

2.6.2 Vanligast inom privat sektor

Personer med subventionerade anställningar arbetar främst i privat sektor (se tabell B8 i bilaga 3).[61] Personer med introduktionsjobb arbetar oftare inom stat, kommun och region medan personer som har en anställning med lönebidrag oftare återfinns i föreningar. Andelen introduktionsjobb i stat, kommun och region ökade 2022, vilket hänger samman med att denna insats ses som mest lämplig när extratjänsterna fasas ut.[62]

2.6.3 Skillnad på bransch mellan olika insatser

Personer med subventionerade anställningar arbetar i störst utsträckning inom vård och omsorg, handel, administration samt personella och kulturella tjänster (se tabell B9 i bilaga 3). Bland personer med introduktionsjobb är det särskilt vanligt att arbeta inom vård och omsorg, drygt en femtedel arbetar där. Även bland dem med lönebidrag är vård och omsorg, tillsammans med handel, de vanligaste näringsgrenarna. Bland dem med nystartsjobb är de vanligaste näringsgrenarna hotell och restaurang samt administration.

2.7 Risker för fel i de subventionerade anställningarna

Risker och fel kopplade till subventionerade anställningar kan kategoriseras på olika sätt. Flera risker kan kopplas till organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet, där arbetsgivare, ibland i samförstånd med arbetstagaren, utnyttjar stöden för att nå högsta möjliga vinning. Här följer en kort sammanfattning av de olika risker som vi har identifierat. En utförlig beskrivning av de olika riskerna finns i bilaga 1. Risker och fel av mer administrativ karaktär berör vi inte.[63]

2.7.1 Skenanställning

En skenanställning innebär att arbete inte utförs alls eller endast i låg omfattning. För arbetsgivaren är syftet med en skenanställning att få ut ersättning från Arbetsförmedlingen. För den anställde kan det vara ett sätt att kvalificera sig för stöd från andra välfärdssystem eller att få en ”vit” anställning om personen arbetar svart eller har en kriminell livsstil. Arbetstagaren kan också få en andel av bidraget som betalas ut till arbetsgivaren.

2.7.2 Dåliga arbetsvillkor

Att arbetstagaren har dåliga arbetsvillkor kan innebära att arbetsgivaren betalar för låg lön, att det saknas godkända försäkringar för den anställde eller att det finns allvarliga brister i arbetsmiljön. Lönesubventionerna betalas ut till arbetsgivaren efter att den registrerat lönen till den anställde hos Skatteverket. Det är dock inte självklart att arbetsgivaren betalar ut samma summa som är registrerad till den anställde. Det finns också risk för att arbetsgivaren inte tecknar de försäkringar för den anställde som är ett villkor för att få stödet. När det gäller arbetsmiljö så kan Arbetsförmedlingen sedan december 2022 neka stöd till arbetsgivare som har mycket allvarliga brister i arbetsmiljön.

2.7.3 Den arbetssökande har inte rätt till insatsen

Denna risk består i att arbetstagaren inte uppfyller kraven som gäller för att få insatsen, till exempel vad gäller nedsatt arbetsförmåga eller längd på arbetslösheten. En annan variant är att arbetsgivaren får ersättning trots att den anställde är föräldraledig eller sjukskriven. Det finns också en risk kopplad till att en arbetssökande får en subventionerad anställning utan att ha rätt uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, eller att tillstånden löper ut under anställningens gång.

2.7.4 Olämpliga arbetsgivare

Risken kopplad till olämpliga arbetsgivare handlar om att arbetsgivaren har begått brott eller andra förseelser kopplade till yrkesutövningen. Förordningsändringarna 2022 medför att Arbetsförmedlingen kan välja att avstå från subventionerade anställningar hos arbetsgivare som har begått brott eller på andra sätt inte anses lämpliga.

2.7.5 Icke tillåten relation mellan arbetsgivare och arbetstagare

En icke tillåten relation mellan arbetsgivare och arbetstagare kan innebära att den anställde hör till arbetsgivarens familj eller så har den anställde stort inflytande i verksamheten. Det finns regler som ska förhindra att arbetsgivare anställer sina familjemedlemmar eller sig själva med en subventionerad anställning. Förbudet mot att anställa familjemedlemmar gäller dock bara introduktionsjobb. För nystartsjobb finns det inget hinder mot att anställa anhöriga med nystartsjobb förutsatt att personen inte har väsentligt inflytande över verksamheten. För lönebidrag finns inte heller något förbud mot att anställa anhöriga även om det i handläggarstödet anges att det inte är lämpligt.[64]

2.7.6 Dubbelfinansiering och för hög utbetalning av stöd

Dubbelfinansiering innebär att arbetsgivaren får annat statligt stöd avsett för samma lönekostnader som de subventionerade anställningarna. För hög utbetalning av stöd kan uppstå om arbetsgivaren får mer än de 200 000 euro som är tillåtna i introduktionsjobb. En sektor där staten är särskilt aktiv är föreningar och trossamfund som får många olika typer av stöd. Det finns en risk att staten överkompenserar civilsamhället genom både bidrag och lönesubventioner till de anställda.