Våra iakttagelser visar att regeringen har gett Arbetsförmedlingen tydliga uppdrag om att motverka felaktiga utbetalningar och även om att förbättra handläggningen inför beslut. Regeringen har dock samtidigt minskat Arbetsförmedlingens anslag och öronmärkt en låg summa till kontroller. Det har skett flera förändringar i utformningen av insatserna, men väsentliga risker kvarstår, framför allt i nystartsjobb. Den nya lagstiftningen för att få fler dömda för bidragsbrott har inte gett effekt och det är fortsatt svårt att få den som missbrukat subventionerade anställningar fälld.
Avsnitt
4.1 Bedömningsgrund
Regeringen kan motverka felaktiga utbetalningar för subventionerade anställningar dels genom styrning av Arbetsförmedlingen, dels genom att verka för ett fungerande regelverk för insatserna. Vi bedömer att regeringen styr Arbetsförmedlingen på ett sätt som gör att myndigheten kan motverka felaktiga utbetalningar om
- regeringen ger Arbetsförmedlingen tydliga uppdrag om att motverka felaktiga utbetalningar inom de subventionerade anställningarna[221]
- regeringens styrning bidrar till att Arbetsförmedlingen har möjligheter att finansiera en kontrollverksamhet som är rimligt dimensionerad utifrån riskerna i systemet.
Vi bedömer att regelverket ger goda förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar om
- utformningen av de olika insatserna bidrar till att felaktiga utbetalningar kan undvikas[222]
- det finns goda möjligheter att återkräva felaktigt utbetald ersättning och lagföra dem som missbrukar subventionerade anställningar[223]
- det finns förutsättningar för en välfungerande myndighetssamverkan, särskilt vad gäller möjligheter att dela information för att kunna upptäcka mer avancerade bedrägerier och bidragsbrott.
4.2 Styrningen av Arbetsförmedlingen
Regeringen har förändrat styrningen av arbetet mot felaktiga utbetalningar utifrån tidigare kritik. Arbetsförmedlingen har därmed fått tydliga uppdrag om att motverka felaktiga utbetalningar och även om att förbättra handläggningen inför beslut. De förordningsändringar som sjösattes i december 2022 är viktiga för att Arbetsförmedlingen ska kunna stoppa olämpliga arbetsgivare. Det är dock tydligt att det finns fortsatta problem med systemet för arbetstagarorganisationernas yttranden som förändringarna inte har löst. Regeringen har under senare år minskat Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag, som finansierar kontrollerna, och det förväntas minska ytterligare under kommande år. Regeringen har öronmärkt en summa till kontroller men den är låg.
4.2.1 Stort fokus på att minska felaktiga utbetalningar under senare år
Regeringen har tydliggjort Arbetsförmedlingens uppdrag att arbeta mot felaktiga utbetalningar under de senaste åren. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen kartlade 2019 riksdagens och regeringens styrning med avseende på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott för Arbetsförmedlingen och fyra ytterligare myndigheter.[224] De menade bland annat att den övergripande styrningen och återrapportering avseende felaktiga utbetalningar hade varit otydlig. De påpekade även att styrningen i regleringsbrev var splittrad och att återrapporteringen i årsredovisningarna var svåröverblickbar.
Regeringen agerade utifrån kritiken och från och med 2019 har det funnits ett tydligt fokus på felaktiga utbetalningar i regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen. I regleringsbrevet för 2019 gav regeringen Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att motverka felaktiga utbetalningar som skulle slutredovisas i årsredovisningen för 2020.[225] I regleringsbrevet för 2021 fick Arbetsförmedlingen ett omfattande uppdrag att stärka kontrollarbetet, bland annat gällande arbetsgivare som använder subventionerade anställningar.[226] Regeringen har gett Ekonomistyrningsverket ansvar för att samordna arbetet mot felaktiga utbetalningar för sex myndigheter, däribland Arbetsförmedlingen.[227]
Regeringen styr också Arbetsförmedlingen mot att säkerställa att beslut blir korrekta från början. I regleringsbrevet för 2022 fick myndigheten krav på att de ska stärka sitt arbete med en effektiv och rättssäker ärendehandläggning.[228]
4.2.2 Förordningsändringarna ökar möjligheterna att stoppa olämpliga arbetsgivare men kräver resurser
I december 2022 införde regeringen ett stort antal förordningsändringar i syfte att motverka missbruk av subventionerade anställningar.[229] Förändringarna var svar på en hemställan från Arbetsförmedlingen.[230] I granskningen har det framkommit att förordningsändringarna är viktiga för att Arbetsförmedlingen framöver ska kunna stoppa olämpliga arbetsgivare. Det kommer emellertid ta tid innan det går att se hur stor betydelse förändringarna får i praktiken. Förändringarna gäller i huvudsak beslut som är fattade från december 2022 och framåt, så det kommer att dröja innan samtliga subventionerade anställningar lyder under det nya regelverket. För att Arbetsförmedlingen ska kunna utnyttja potentialen i förordningsändringarna krävs också resurser för att kunna utreda fler ärenden. De nya förordningarna kräver mer utredning och bedömning från Arbetsförmedlingens sida än vad som krävts tidigare.
4.2.3 Reformeringen av yttranden har inte effektiviserat samarbetet med arbetstagarorganisationerna
En del av förordningsändringarna handlade om att förändra processen för arbetstagarorganisationernas samråd med Arbetsförmedlingen, som efter förändringarna kallas förfrågan om yttrande. Syftet var att effektivisera samarbetet mellan arbetstagarorganisationerna och Arbetsförmedlingen.[231] Arbetstagarorganisationerna har fått möjlighet att ansöka om statsbidrag för sitt arbete med att lämna yttranden.[232] Förordningen för statsbidraget utformades på Regeringskansliet och ansökningsförfarandet utformades sedan av Arbetsförmedlingen. Det är färre arbetstagarorganisationer än tidigare som lämnar yttranden (se avsnitt 3.3.9) och utformningen av det nya statsbidraget får skarp kritik av organisationerna. Förordningsändringarna har därmed inte medfört att fler förbund vill samarbeta med Arbetsförmedlingen. I budgetpropositionen för 2024 anger regeringen att de avser att avskaffa statsbidraget.[233]
4.2.4 Arbetsförmedlingens ekonomi är ansträngd och små resurser har öronmärkts för kontrollarbete
Styrningen av Arbetsförmedlingen har under senare år präglats av ryckighet och budgetneddragningar.[234] Myndighetens förvaltningsanslag, som bland annat finansierar personalens löner, lokaler, IT med mera har minskat under senare år. I budgetpropositionen för 2024 har regeringen aviserat ytterligare neddragningar.[235]
Det minskade anslaget kan påverka möjligheten att hinna med att handlägga beslut om subventionerade anställningar, men också att utveckla kontrollerna utifrån de nya möjligheter som förordningsändringarna ger. Det är troligt att ärendena som kontrollutredare behöver utreda kommer att bli fler till antalet och också mer komplexa. Det beror dels på att Arbetsförmedlingen själva har byggt ut sina metoder för att fånga upp fel under pågående beslutsperiod genom bland annat arbetsplatsbesök av inspektörer, dels på införandet av den nya Utbetalningsmyndigheten. Utbetalningsmyndigheten kommer att skicka underrättelser om misstänkta fel till myndigheterna och om dessa ska kunna hanteras på ett bra sätt kommer det sannolikt att kräva ytterligare resurser (se avsnitt 4.3.3).
Sedan 2021 har regeringen öronmärkt 32 miljoner kronor av förvaltningsanslaget för att finansiera insatser, återrapportering och uppdrag kopplade till att minska felaktiga utbetalningar.[236] Summan uppgår till mindre än hälften av budgeten för enheten Uppföljning och kontroll, som står för merparten av myndighetens kontroll av subventionerade anställningar (se avsnitt 3.2.1). De öronmärkta medlen har därför ingen praktisk betydelse, utan Arbetsförmedlingen lägger betydligt mer resurser på kontrollen jämfört med vad regeringen kräver.
Kontrollverksamhet kan innebära en besparing för Arbetsförmedlingen i och med att utbetalningar kan stoppas och felaktigt utbetalda medel återkrävas. De här pengarna kan dock inte användas för att finansiera utökade kontroller. De återkrävda medlen och stoppade utbetalningarna är kopplade till programanslaget, som används för att finansiera bland annat subventionerade anställningar. I avsnitt 2.4 visade vi att Arbetsförmedlingen inte lyckas använda hela programanslaget utan lämnar tillbaka upp till 3 miljarder kronor per år.
4.3 Regelverket för de subventionerade anställningarna
Flera förändringar i utformningen av insatserna har bidragit till att minska risken för felaktiga utbetalningar. Det finns dock väsentliga risker kvar i framför allt nystartsjobb. Ersättningen har höjts i nystartsjobben trots att nivån på kontroll är låg. I lönebidragen finns det risk för påtryckning på arbetsförmedlaren att höja bidragsnivån.
4.3.1 Flera förändringar i utformningen av insatserna men risker kvarstår
Under senare år har regeringen genomfört flera förändringar i regelverket för de subventionerade anställningarna som har förenklat kontrollen. Under 2018 slogs fem insatser ihop till en – introduktionsjobb.[237] Under 2019 ändrades förordningen så att löner ska betalas ut elektroniskt, vilket gör att Arbetsförmedlingen kan kontrollera att lön verkligen har betalats ut.[238] Tidigare kunde arbetsgivaren hävda att lönen hade betalats ut kontant och Arbetsförmedlingen hade svårigheter att kontrollera detta. Det finns dock flera riskfaktorer kvar i regelverket för de subventionerade anställningarna.
Höga ersättningsnivåer och låg kontroll i nystartsjobben
Under 2022 beslutade riksdagen om att temporärt höja ersättningsnivåerna i nystartsjobben till maximalt tre arbetsgivaravgifter, vilket motsvarar omkring 19 000 kronor i månaden.[239] Sedan 2019 behövs inte heller försäkringar för att anställa med nystartsjobb.[240] Ersättningsnivåerna är därmed nästan lika höga som för introduktionsjobb och många lönebidrag, trots att kontrollen är betydligt mindre. Det sker till exempel inget arbetsplatsbesök innan beslut om nystartsjobb och arbetstagarorganisationerna ska heller inte yttra sig om arbetsplatsens lämplighet. En hög ersättningsnivå i kombination med låg kontroll skapar risk för att stödet kan utnyttjas på ett systematiskt sätt. I avsnitt 3.4.3 visade vi ett bedrägeriupplägg med skenanställningar som ger felaktiga inkomstuppgifter. Detta bedrägeriupplägg blir lönsamt först när ersättningen från Arbetsförmedlingen täcker både arbetsgivaravgiften och inkomstskatten. Nivån på ersättningen i de subventionerade anställningarna kan alltså ha en stor betydelse för risken för bedrägerier, och de höjda ersättningsnivåerna har därmed sannolikt ökat riskerna.[241]
Tidskrävande handläggning och risk för fel när arbetsgivare saknar kollektivavtal
I avsnitt 3.3.3 beskrev vi svårigheterna för arbetsförmedlare att bedöma lönenivåer och säkerställa att rätt försäkringar finns för arbetsgivare som saknar kollektivavtal. Regeringen har förändrat kraven på kollektivavtalsenliga villkor i nystartsjobben upprepade gånger sedan de infördes.[242] Förordningarna är utformade på ett sätt som endast kräver att arbetsgivaren intygar att lön med mera följer av kollektivavtal eller är likvärdig med lön enligt kollektivavtal. Men Arbetsförmedlingen menar att det ofta blir felaktigheter om lönen inte kontrolleras.[243] Om felet uppdagas i efterhand riskerar det att leda till återkrav. Enligt förordningarna får stöd inte beviljas om Arbetsförmedlingen har kännedom om att det som arbetsgivaren intygar är felaktigt.[244] Arbetsförmedlingen gör därmed mer än vad förordningarna kräver.
4.3.2 Ineffektivt utformat system för återkrav och problem med att lagföra dem som missbrukar stöden
Systemet för återkrav av felaktigt utbetald ersättning är ineffektivt och leder till att det kan ta lång tid att få tillbaka felaktigt utbetald ersättning, eller att ersättningen inte alls återfås (se avsnitt 3.5.3). Arbetsförmedlingen har begärt en lagändring så att återkraven ska bli möjliga att överklaga. Arbetsmarknadsdepartementet uppger att de inväntar en prövning i Kammarrätten om rätten att få överklaga återkravsbeslut till förvaltningsdomstol.[245] Det finns emellertid ett aktuellt avgörande från 2021 från Högsta förvaltningsdomstolen, så frågan har nyligen behandlats i en högre instans.[246]
Brottslighet kopplat till de subventionerade anställningarna leder sällan till att någon lagförs (se avsnitt 3.5.6). 2020 utökades bidragsbrottslagen till att även omfatta ersättningar som beslutas av, bland andra, Arbetsförmedlingen och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde.[247] Det gör att även företrädare för företag som har anställda med subventionerade anställningar numera kan dömas för bidragsbrott, till skillnad från tidigare, då brottet endast gällde den enskilde som tog emot bidrag. Riksrevisionen har inte kunnat hitta något domslut där den nya lagstiftningen använts för att fälla företrädare som nyttjat subventionerade anställningar på ett felaktigt sätt. Lagstiftningen tycks därför, än så länge, inte ha medfört att fler blir dömda för bidragsbrott kopplat till subventionerade anställningar.
Utifrån svårigheterna att få personer dömda för bidragsbrott har regeringen låtit en utredare se över möjligheterna till andra former av sanktioner. I SOU 2022:37 föreslogs att Arbetsförmedlingen och andra myndigheter bör kunna ta ut en administrativ sanktionsavgift för mindre allvarliga brott, i stället för att göra en anmälan om bidragsbrott till brottsutredande myndighet.[248] Enligt utredaren bör brott som avser belopp som överstiger ett halvt prisbasbelopp och brott där det finns särskilda skäl att göra en brottsanmälan även i fortsättningen hanteras av brottsutredande myndigheter. Ansvaret för att utreda bidragsbrott bör enligt utredaren flyttas till Ekobrottsmyndigheten.[249] Förslaget var på remiss under 2022 och bereds för närvarande i Regeringskansliet.[250]
4.3.3 Informationsdelning i fokus
Senaste åren har många aktörer framfört att det behövs ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter för att minska felaktiga utbetalningar.[251] Under 2022 kom även en utredning som föreslår en generell sekretessbrytande bestämmelse. Om den infördes skulle myndigheternas möjligheter att dela information med varandra öka markant.[252] Därefter har regeringen gett en utredare i uppdrag att göra en översyn av den reglering som styr informationsutbytet och behandlingen av personuppgifter för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.[253]
I granskningen har det framkommit att det är tidskrävande att få fram information från andra myndigheter eftersom informationsöverföringen i många fall inte är digitaliserad. Handläggare behöver till exempel ringa till Migrationsverket för att få uppgifter om arbetssökandes uppehållstillstånd. Förväntningarna bör dock inte vara allt för höga på att hitta stora fel med hjälp av förbättrad informationsdelning enligt nuvarande förordningskrav för de subventionerade anställningarna. I omfattningsstudien hittade Arbetsförmedlingen få fel då de samkörde sina register med CSN, Försäkringskassan, Skatteverket och Migrationsverket (se avsnitt 3.2.2).
Under året aviserade regeringen att en ny myndighet ska ta över ansvaret för att betala ut vissa förmåner och stöd från de statliga välfärdssystemen, bland annat från Arbetsförmedlingen.[254] Utbetalningsmyndigheten kommer att startas upp 2024 och ha tillgång till uppgifter om ersättningar från många olika myndigheter som de kommer att använda för att göra systemövergripande analyser. Arbetsförmedlingen kommer att få underrättelser från Utbetalningsmyndigheten som de ska utreda för att se om det är aktuellt att göra återkrav på det utbetalda beloppet.[255]