Riksrevisionens granskningsplan 2021/22

Effektivitetsrevisionens uppgift är att granska genomförandet och resultatet av den verksamhet som bedrivs av staten. Som en del av riksdagens kontrollmakt ska effektivitetsrevisionens granskningar ge vägledning om hur statens insatser kan förbättras så att de ger mer nytta i förhållande till insatta resurser.

Effektivitetsrevisionen ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt, men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Inom uppgiften att bedriva effektivitetsrevision får Riksrevisionen under vissa förutsättningar även granska sådan verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse. Riksrevisionen får också granska användning av statliga medel som tagits emot ”som stöd till en viss verksamhet, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas”. Effektivitetsrevisionens mandat omfattar även granskning av arbetslöshetsersättningens handläggning vid arbetslöshetskassorna.

Granskningens genomförande

Effektivitetsrevisionens granskning ska inriktas mot att ”främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser”. Granskningen ska därför huvudsakligen inriktas på hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Genomförande, inriktning och val av granskningar utgår också från de internationella standarderna som har tagits fram av medlemsländerna i International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), inklusive kriterier för val av områden att granska.

Vägledande för urvalet av granskning är risker för ineffektivitet inom områden i statens verksamhet som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. Granskningen är därmed problemorienterad och urvalet av vad som ska granskas grundas på utskottsvisa och mer övergripande analyser utifrån problem av ekonomisk eller principiell betydelse. Utöver relevans och väsentlighet är mervärde, genomförbarhet och tajming styrande för valet av vad som ska granskas.

En huvuduppgift för effektivitetsrevisionen är att tillföra mervärde för riksdagen. Det innebär att vi, med stöd av mandatet, bör ha ett bredare perspektiv i vår granskning än vad andra aktörer har möjlighet till. Breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor prioriteras därför. Effektivitetsrevisionens granskningar kan omfatta en eller flera verksamheter. En fråga kan granskas genom hela styrkedjan av ansvarsförhållanden inom staten, och ytterst hur näringsliv och medborgare påverkas. Oberoende och breda granskningar där ansvaret för olika delar av genomförandet framgår kan främja ökad effektivitet och i förlängningen ge underlag för ansvarsutkrävande för riksdagen.

Granskning av flera myndigheter som med flera olika insatser ska bidra till måluppfyllelse inom ett större område, exempelvis integration, är ett annat exempel på bredd. I vissa fall handlar det om verksamheter som inte alltid är så omfattande inom varje myndighet, men vars samlade resultat har stor betydelse, exempelvis upphandling. När målkonflikter inom och mellan olika sakområden ingår i granskningen kan beslutsfattare även få underlag för välinformerade avvägningar mellan olika mål.

I granskningsplanen redogör vi för såväl redan pågående och planerade granskningar som mer preliminära ämnen för kommande granskningar. Det finns även andra kommande granskningar som inte redovisas i granskningsplanen. Riksrevisionen har alltid beredskap för och flexibilitet att göra omprioriteringar och granska de frågor som för tillfället är mest väsentliga, oavsett om de har omnämnts i granskningsplanen. Vilka frågor som faktiskt kommer att granskas beslutas löpande av riksrevisorn. Samtliga pågående granskningar finns redovisade i bilaga 1.

Granskningens avrapportering

Resultatet av en granskning ska redovisas i en granskningsrapport som överlämnas till riksdagen. Riksdagen lämnar dessa vidare till regeringen för ett yttrande innan rapporterna behandlas i riksdagen.

Riksrevisionens rapporter kvalitetssäkras internt och externt. Utkasten till rapporter är bland annat föremål för faktagranskning av dem som närmast berörs av granskningen.

Riksrevisionen lämnar som regel rekommendationer i granskningsrapporterna. De syftar till att främja effektiviteten i den granskade verksamheten. Riksrevisionen kan också lämna rekommendationer med förslag på hur avsedda resultat kan nås med alternativa insatser. Rekommendationerna riktas till de aktörer som omfattas av granskningsmandatet, men granskningarna kan även inkludera beskrivningar och analyser som når utöver den statliga verksamheten.

De viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen samlas i Riksrevisorns årliga rapport, som lämnas till riksdagen. Därutöver redovisar Riksrevisionen åtgärder som har vidtagits med anledning av effektivitetsrevisionens granskningsrapporter i en årlig uppföljningsrapport.

Genom årlig revision ska Riksrevisionen granska årsredovisningar i staten. Granskningen syftar till att bedöma om redovisningen och den underliggande redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Granskningen omfattar 226 årsredovisningar, varav merparten gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen.

Granskningens genomförande

Den årliga revisionen utförs enligt god revisionssed. Vad som är god revisionssed vid statlig revision bestäms av riksrevisorn och innebär i huvudsak att Riksrevisionen tillämpar de internationella standarderna International Standards for Supreme Audit Institutions (ISSAI) för finansiell revision. Den årliga revisionens granskning av resultatredovisning och övrig information i årsredovisningen följer Riksrevisionens interna styrdokument, eftersom det saknas standarder inom dessa områden.

Det innebär att granskningen utgår från risken för väsentliga fel i respektive årsredovisning. Det innebär också att Riksrevisionen inriktar granskningen mot poster eller information i årsredovisningen där det finns en hög risk för fel, men också att Riksrevisionen granskar mindre riskfyllda områden om de uppgår till väsentliga belopp.

Om det inte sker några förändringar i myndigheternas verksamhet mellan åren är granskningsinriktningen ofta densamma över tid. I de fall myndigheterna får nya uppdrag, eller om det sker förändringar i omvärlden som påverkar myndigheterna, kan nya risker uppstå och tidigare risker försvinna.

Varje år gör den årliga revisionen en riskanalys och en väsentlighetsbedömning av varje myndighet. Syftet är att bedöma vad som behöver granskas under året och vilken metod för granskningen som är mest effektiv. En högre risk för väsentligt fel leder till mer omfattande granskning.

Eftersom granskningen utgår från risk för väsentliga fel inriktas granskningen normalt mot stora eller komplicerade poster i årsredovisningarna, ofta där det finns väsentliga betalningsflöden.

Viktiga delar i riskbedömningen är att analysera regeringens styrning av myndigheten, myndighetens interna kontrollmiljö och de processer som är väsentliga för myndighetens rapportering i årsredovisningen. Hur myndighetens interna styrning och kontroll ser ut kan också påverka valet av granskningsmetod.

I revisionens genomförande granskar Riksrevisionen myndighetens interna kontrollaktiviteter och finansiella flöden genom olika granskningsåtgärder. Granskningen pågår under hela året.

I granskningsplanen presenterar vi områden där vi bedömer att det ofta finns hög risk för väsentliga fel, och där granskningen då är mer omfattande. En stor del av den årliga revisionens resurser läggs dock på att granska områden som är mindre riskfyllda, men som uppgår till väsentliga belopp. Exempel på sådana områden är myndigheternas driftkostnader respektive personalkostnader som oftast bedöms ha låg risk för väsentliga fel.

Granskningens avrapportering

Granskningen avslutas med att Riksrevisionen lämnar en revisionsberättelse per myndighet till regeringen eller riksdagen. Om det finns väsentliga fel i årsredovisningen lämnar Riksrevisionen en så kallad modifierad revisionsberättelse. En modifierad revisionsberättelse kompletteras ofta med en revisionsrapport som beskriver felet. Rapporterna skickas till myndighetens ledning, med kopia till regeringen.

Riksrevisionen lämnar också revisionsrapporter när det finns betydande brister i den interna styrningen och kontrollen, även om bristerna inte har lett till väsentliga fel i årsredovisningen. I revisionsrapporten beskriver vi bristen och förklarar de möjliga effekterna av bristen. I revisionsrapporterna rekommenderar Riksrevisionen också myndigheterna att vidta olika åtgärder för att komma till rätta med bristerna. Riksrevisionen följer upp myndighetens åtgärder.

Den årliga revisionen rapporterar alltid iakttagelser och rekommendationer muntligt till myndigheterna, utöver den skriftliga rapporteringen. De viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionen samlas i Riksrevisorns årliga rapport, som lämnas till riksdagen.

Under 2000-talet har de statliga och de offentliga finanserna i stort utvecklats mer kontrollerat än under det tidiga 1990-talet, särskilt jämfört med andra EU-länder. Rådande pandemi med fortsatt stora behov av folkhälsoinsatser och ekonomiska stöd av olika slag innebär dock betydande utmaningar även framöver. Underliggande mer långsiktiga trender, såsom att andelen äldre i befolkningen ökar, påverkar också såväl intäktssidan som utgiftssidan av statens budget. Det är viktigt att de statliga resurserna används på ett effektivt sätt och att finanspolitiken samtidigt stödjer en finansiellt långsiktigt hållbar utveckling. Riksrevisionen följer och granskar kontinuerligt dessa frågor eftersom de är en grundförutsättning för att finansiera statliga insatser och verksamheter på både kortare och längre sikt.

Merparten av statens intäkter består av skatter som tas in via myndigheternas uppbördsprocesser. I ett fåtal årsredovisningar redovisas betydande belopp för staten. Myndigheternas uppbördsprocesser är ofta automatiserade och föremål för kontinuerlig teknisk utveckling och digitalisering. Det är av yttersta vikt att redovisningen är rättvisande när informationen används av riksdag och regering för att fatta beslut som påverkar de offentliga finanserna.

Effektivitetsrevisionen

Kommande effektivitetsgranskningar inom området offentliga finanser inriktas främst mot transparensen i budgetprocessen, tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och kvaliteten i planerings- och beslutsunderlagen.

Risk för bristande effektivitet och transparens i budgetprocessen och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket

Det är viktigt att granska om åtgärderna för att motverka effekterna av den pågående pandemin är effektiva och hur de stora utgiftsökningarna hanteras mer långsiktigt. Statens merkostnader 2020 och 2021 för att motverka effekterna av den pågående pandemin uppgår till närmare 400 miljarder kronor per år, vilket motsvarar en sjättedel av de totala skatteintäkterna. Korttidspermittering, slopade arbetsgivaravgifter och omställningsstöd är exempel på insatser som har satts in som motmedel mot de ekonomiska följdverkningarna av pandemin.

Det finanspolitiska ramverket är ett verktyg som ska bidra till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Transparens, effektivitet och anpassningsförmåga gentemot långsiktiga utmaningar är viktiga frågor att granska regelbundet. Inte minst under rådande pandemi har många aktörer incitament att fokusera på ett mer kortsiktigt perspektiv. Mer långsiktiga strukturella förändringar såsom befolkningssammansättning och urbanisering behöver också mötas, samtidigt som mer akuta frågor hanteras. Ett stort fokus på snabba åtgärder med en kortare tidshorisont riskerar till och med att motverka effektivitet gentemot mer långsiktiga mål. Utöver målen för finanspolitiken kan det gälla även andra långsiktiga samhällsmål, exempelvis för klimatet.

Riksrevisionen har återkommande granskat tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomisk-politiska propositionerna som regeringen lämnar till riksdagen. En sådan granskning pågår under hösten 2021 och är även inplanerad att genomföras framöver.

Under flera år har de offentliga finanserna varit så goda att det inte har ansetts nödvändigt att operativt använda utgiftstaket som direkt styrande för utgiftsutvecklingen. Det stora statliga budgetunderskott som ser ut att följa i pandemins spår kan dock framöver öka behovet av att i praktiken använda utgiftstaket i finanspolitiken igen. En angränsande fråga som kan bli aktuell att granska är regeringens finanspolitiska beredskap inför en eventuell djup lågkonjunktur.

I mindre kommuner med hög försörjningskvot kan behoven av statsbidrag för att kunna upprätthålla välfärden vara stora. Riksrevisionen granskar nu om regeringen fördelar statliga medel till kommunerna på ett effektivt sätt genom riktade statsbidrag. Vi granskar också den kommunala fastighetsavgiften. Framöver kan exempelvis statsbidrag till kommunsektorn under pandemin komma att granskas.

Den ökade medellivslängden i Sverige kompenseras inte av att pensionsåldern ökar i samma takt. Det leder till utgiftsökningar, exempelvis för grundskyddet till pensionärer. Intentionen med det reformerade pensionssystemet var just att stimulera förvärvsarbete vid högre ålder. Samtidigt beror möjligheten att arbeta även på faktorer som ligger utanför det statliga grundskyddet för pensionärer, exempelvis arbetsmarknadspolitiken och skattepolitiken. Det är därför viktigt att granska om åtgärderna för ett långt arbetsliv är effektiva. En viktig förutsättning för långsiktigt hållbara offentliga finanser är att det skapas incitament för personer i senare delen av arbetslivet att arbeta. Åtgärder för att motivera äldre att arbeta längre är frågor som vi fortsatt följer inför eventuellt kommande granskning.

Risk för otillräcklig kvalitet i planerings- och beslutsunderlag

Planerings- och beslutsunderlag av god kvalitet från regeringen och dess myndigheter är viktiga för att kunna fatta välinformerade beslut. Om underlagen brister i kvalitet och transparens riskerar det leda till att riksdag och regering fattar finanspolitiska beslut utifrån underlag som inte är rättvisande. Vår riskanalys och tidigare granskningar visar att brister i statistik, kostnadsberäkningar, prognoser och konsekvensanalyser i många fall medför ineffektivitet, fördyringar och väsentligt ökade utgifter.

Under pandemin har regeringen på olika sätt försökt hålla uppe produktion och sysselsättning genom flera finanspolitiska åtgärder som är riktade till hushåll och företag. Nya snabba åtgärder riskerar i sig att inte utformas och genomföras effektivt. Underlagen inför sådana beslut kan naturligtvis inte förväntas hålla samma kvalitet som i en mer normal situation, men de behöver ändå bidra till att åtgärderna blir så effektiva som möjligt.

Riksrevisionen granskar nu regeringens hantering av ändringsbudgetar under pandemin och om besluten har fattats utifrån rimliga beslutsunderlag, givet rådande omständigheter. Viktiga granskningsområden framöver kan innefatta effektiviteten i de finanspolitiska åtgärder som sätts in för att parera pandemin, hanteringen av avvecklingen av olika åtgärder och arbetet med att säkerställa en god ordning i de offentliga finanserna på längre sikt.

Underliggande, mer långsiktiga strukturförändringar, exempelvis i form av en åldrande befolkning, innebär också stora utmaningar för de offentliga finanserna. Varje år betalar arbetsgivare och egenföretagare socialavgifter för motsvarande 600 miljarder kronor. Prognosverksamheten och redovisningen av socialavgifterna är frågor som vi fortsatt följer. Även försäkringsmässigheten i socialavgifterna kan bli föremål för granskning. Att så långt det är möjligt undvika oförutsedd kostnadsutveckling är viktigt för transparens och stabilitet i de offentliga finanserna. Det är också viktigt för den demokratiska processen, eftersom alternativa beslut kanske hade fått majoritet om de slutliga kostnaderna för en insats hade varit kända och redovisade från början. Riksrevisionen har i tidigare granskningar konstaterat att slutkostnaden för olika infrastrukturprojekt ofta blir betydligt högre än i beslutsunderlaget. Kostnaderna ökar såväl under planeringen som i upphandlingsprocessen. Olika statliga reformer blir också ofta väsentligt dyrare än planerat. Därför granskar vi nu även kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser som ligger bakom genomförda reformer.

Den officiella statistiken utgör en viktig grund för beslut inom offentliga finanser och många andra områden i samhället. Tillförlitligheten i statistiken är viktig för att man ska kunna bedöma samhällsutvecklingen och utforma statliga insatser så att de blir träffsäkra och effektiva. Den officiella statistiken riskerar numera att hålla för låg kvalitet till följd av att bortfallet i många undersökningar ökar. Kommande granskning kan inriktas mot regeringens och Statistiska centralbyråns arbete med att hantera bortfallsproblematiken i den officiella statistiken.

Utöver tillförlitlig statistik behöver analyser och andra underlag redovisas transparent för att utgöra trovärdiga beslutsunderlag. Väl underbyggda och tydligt redovisade underlag ökar möjligheterna att välja effektiva handlingsalternativ. De möjliggör också i sin tur kontroll och transparens vad gäller kostnader, effekter och sidoeffekter. Sådana underlag ger även remissinstanser bättre möjligheter att lämna kvalificerade synpunkter och gör att de som berörs av förslagen kan förbereda sig. Inom områden där ambitionen är att långsiktigt styra om samhället och bryta utvecklingstrender, exempelvis utifrån klimatmålen, är en transparent redovisning av olika handlingsalternativ särskilt väsentliga. Elförsörjning och transporter är exempel på områden där dagens infrastrukturinvesteringar får stor betydelse för både kostnader och måluppfyllelse på mycket lång sikt. Planerings- och beslutsunderlagen inom dessa områden kan därför omfattas av granskning även framöver.

Den årliga revisionen

Den årliga revisionen kommer att granska de stora uppbördsflödena och tillgångsförvaltningen på Riksbanken.

Risker kopplade till uppbördsverksamhet

För ett tiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att risken för fel som är kopplade till uppbörd av skatter och offentligrättsliga avgifter är hög. Det gäller bland annat Kronofogdemyndigheten, Skatteverket och Transportstyrelsen. Uppbörd av skatter innebär ofta stora ärendemängder och omfattande finansiella flöden i komplexa it‑system. Detta medför risker och den årliga revisionen inriktar granskningen mot att uppbördsintäkterna är korrekta i årsredovisningarna.

För offentligrättsliga avgifter finns det också risker som är kopplade till att det uppstår stora över- eller underskott i verksamheter där det inte ska uppstå något resultat enligt regeringens styrning. Det gäller till exempel Strålsäkerhetsmyndighetens avgifter för kärnteknisk respektive inte kärnteknisk verksamhet.

I årsredovisningen för staten används en särskild metod för att beräkna hur mycket skatteintäkter som är hänförliga till ett visst budgetår. Eftersom metoden bygger på uppskattningar och manuellt arbete ser Riksrevisionen en risk för att redovisningen inte blir rättvisande.

Risker kopplade till Riksbankens förvaltning av tillgångar

Riksbanken förvaltar en stor mängd tillgångar. Den årliga revisionen fokuserar därför särskilt på hur myndigheten säkerställer att redovisning, värdering och finansiering av tillgångarna blir rättvisande. Under 2020–2021 ökade dessutom Riksbankens risktaganden när de vidtog ett antal åtgärder till följd av coronapandemin. Det handlar till exempel om köp av räntebärande papper och ökad utlåning. Tillgångsförvaltningen påverkar hela myndighetens balans- och resultaträkning och kommer att ingå i Riksrevisionens granskning.

När samhällsutvecklingen medför behov av anpassning till nya förhållanden innebär det utmaningar för styrningen. Det kan handla om bakomliggande utvecklingstrender såsom digitalisering och robotisering, eller mer oväntade händelser såsom den pågående pandemin. Ineffektivitet kan uppstå när behoven snabbt ändras och verksamheter ska skalas upp eller ned på kort tid. Utformningen av olika åtgärder kanske inte längre är effektiv och regelverk kan behöva justeras. För att åstadkomma effektivitet även samlat, på en mer övergripande nivå, är det viktigt att målen är tydliga och att målkonflikter vägs av och hanteras. Att följa upp verksamheter, utvärdera om de är effektiva och använda kunskapen för att utveckla dem kan på sikt bidra till ökad effektivitet.

Årsredovisningarna är en del i rapporteringen av det statliga åtagandet. Där redovisas det ekonomiska utfallet och resultatet av myndigheternas verksamhet varje år. För myndigheter under regeringen konsolideras den finansiella informationen till årsredovisningen för staten. Att informationen i årsredovisningarna är rättvisande är viktigt eftersom de utgör beslutsunderlag för regering och riksdag.

Effektivitetsrevisionen

Kommande effektivitetsgranskningar inriktas främst mot anpassningsförmåga, tillsyn och kontroll samt risk för otydliga mål och låg måluppfyllelse.

Risk för bristande anpassningsförmåga

En risk är att beredskapen för nödvändig anpassning till nya händelser och förhållanden är otillräcklig. Det kan vara förändrade flyktingströmmar som påverkar Migrationsverkets insatser eller stora satsningar på försvaret mot bakgrund av det förändrade omvärldsläget. Pågående granskningar som knyter an till sådana förändrade förhållanden handlar om Försvarsmaktens personalförsörjning av soldater och sjömän, Migrationsdomstolarnas effektivitet och statens arbete med att säkerställa skyddsutrustning under pandemin. Det kan också bli aktuellt att granska det nationella smittskyddet.

Framöver kan ytterligare frågor om anpassningen till nya förhållanden bli aktuella att granska. Att arbetsmarknadspolitiken fungerar väl under Arbetsförmedlingens omstrukturering är en fråga vi följer. Andra exempel är om statens åtgärder för att påverka utbudet av arbetskraft inom olika yrken är effektiva och om statens insatser för att säkerställa att kompetens tas tillvara är effektiva.

Effektiviteten i socialförsäkringarna när arbetsmarknaden förändras är ytterligare exempel. Frågor som anknyter till utmaningar i relationen mellan stat och kommun kan också bli aktuella att granska framöver. Det kan exempelvis avse myndighetsstyrningen under pandemin eller anpassningen till ett förändrat klimat.

Expansionen av antalet utbildningsplatser och antalet studenter inom universitet och högskola behöver också följas. Ytterligare en fråga är utformningen och planeringen av högskoleutbildningarna. Eftersom det tar 12–15 år att utbilda en specialistläkare kan det vara svårt att snabbt åtgärda en bristsituation. Till följd av problemen med kompetensförsörjning inom vårdsektorn har staten ökat insatserna för att se över utbildningen, exempelvis läkar- och sjuksköterskeutbildningarna. Särskilda satsningar har också gjorts för att förbättra arbetsmiljön och öka bemanningen inom sektorn. Effektiviteten i sådana åtgärder kan bli föremål för kommande granskning.

Kriminalitet riktad mot de offentliga systemen, felaktiga utbetalningar eller gynnande av oseriösa företag riskerar att öka vid stora volymökningar eller när nya stöd införs, såsom nu under pandemin. Det medför att kontrollsystem och handläggningsrutiner ställs på prov. Ett viktigt område vi följer, bland annat mot bakgrund av digitaliseringen, är de brottsbekämpande myndigheternas arbete. Eftersom även brottsligheten har blivit digital behöver polisen och andra myndigheter följa efter och möta utmaningen med rätt resurser och arbetssätt. Det förutsätter bland annat it-relaterad kompetens i framkant. Bristande resurser och kompetensbrist kan hindra en effektiv brottsbekämpning på internet.

Ökad digitalisering, automatisering och robotisering inom alla delar av samhället kan påverka inriktning och behov av granskning även framöver. Den pågående digitaliseringen inom staten syftar till att skapa nytta genom nya eller förändrade sätt att arbeta med hjälp av digital teknik. Det finns betydande effektiviseringsvinster för förvaltningen om den kan ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Det handlar bland annat om att anpassa arbetssätt efter potentialen i digitala lösningar. Riksrevisionen följer it-utvecklingen inom staten, och våra granskningar har visat att digitaliseringen brister inom flera områden. Inte minst it-säkerhetsfrågor har fått en allt större betydelse. För myndigheters inre effektivitet är det viktigt att ha ett internt it-arbete som understödjer och bidrar till att utveckla verksamheten. Praktiska och juridiska möjligheter att dela information, brist på beställar- och upphandlingskompetens på arbetsmarknaden och höga konsultkostnader komplicerar bilden.

Granskning av frågor som rör politiken för informationssamhället och andra digitaliseringsfrågor planeras också framöver. I många av våra granskningar ingår även it-frågorna som en viktig del, även om huvudfrågan i granskningen är en annan.

Risk för ineffektiv tillsyn och kontroll

Offentlig tillsyn och kontroll ska bidra till att upprätthålla grundläggande värden i samhället, såsom allas likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet. Medborgarna ska kunna vara förvissade om att deras intressen tas tillvara. Frågor om tillsyn och kontroll handlar också om kvaliteten i offentlig verksamhet och kan inom vissa områden vara avgörande för frågor som rör liv, hälsa och miljö, stora samhällskostnader eller misshushållning. Brister i tillsynen kan vidare innebära att viktiga mål inte nås, eller till att förtroendeskador uppstår. Det är därför viktigt att fortsätta att granska om tillsynen inom väsentliga samhällsområden är effektiv och anpassad även till nya utmaningar som samhället och medborgarna ställs inför. Tidigare granskningar har visat att statens tillsyn och kontroll i många fall har väsentliga brister, samtidigt som nya problemområden aktualiseras löpande. Statens olika mekanismer för tillsyn och kontroll bör vara effektiva så att fel upptäcks och rättas till. Granskningar inriktas bland annat mot tillsynsverksamhet inom migrationsområdet. Det handlar exempelvis om kontroller av kostnader och offentliga biträdens lämplighet i migrationsärenden samt kontrollinsatser av ärenden som rör arbetskraftsinvandring. Risk för felaktiga utbetalningar i systemet för ersättning till arbetsgivare för höga sjuklönekostnader före och under pandemin är ett annat aktuellt område för granskning.

Under pandemin har kulturens och idrottens betydelse för medborgarna blivit mer synlig än vanligt. De ekonomiska stöd som staten ger är viktiga för kulturen och idrotten. Stora delar av dessa stöd delas inte ut direkt, utan förmedlas av både myndigheter och andra aktörer. Det är angeläget att även deras verksamhet kontrolleras och följs upp. Frågan togs upp i föregående granskningsplan och granskas nu. Därutöver granskar vi statens tillsyn av öppenvårdsapotek och handel med läkemedel, Försäkringskassans kontrollfunktion i sjukskrivningsprocessen, kontrollen och uppföljningen av stöden till studieförbunden samt Konsumentverkets tillsyn.

Tillsyn och kontroll bedrivs inom en mängd områden och kommer även framöver att bli föremål för nya granskningsinsatser. Landets stiftelser förfogar sammanlagt över 165 miljarder kronor och Riksrevisionen följer de problem med upprepade felaktigheter som länsstyrelsernas tillsyn har uppmärksammat. Tillsynen av statliga stiftelser kan därmed bli en fråga för kommande granskning. Andra frågor som Riksrevisionen följer för eventuell kommande granskning är statens insatser för att motverka fusk och brott inom assistansersättningen, Inspektionen för strategiska produkters (ISP:s) exportkontroll och Arbetsförmedlingens kontroll av arbetssökandes identitet.

Risk för otydliga mål och låg måluppfyllelse

Tydliga mål och styrning, samordning, och avvägning mellan olika mål är viktiga för att åstadkomma effektiva och väl avvägda statliga insatser på både kort och lång sikt. Det offentliga åtagandet är ofta komplext med flera aktörer med olika mål och roller. Målkonflikter mellan olika verksamheter, eller delar av verksamheter, är vanliga. Målen kan vara otydliga, eller stå i konflikt med varandra. Det kan leda till ineffektivitet och låg måluppfyllelse om det är oklart för myndigheter vad de ska uppnå. Olika tolkningar av målen riskerar att leda till låg måluppfyllelse och misshushållning på en mer övergripande nivå. Sådana problem har vi uppmärksammat tidigare inom flera områden.

Målkonflikter och otydliga, alltför många eller svårförenliga mål kan medföra att åtgärderna riskerar att bli ineffektiva. Nu granskar vi statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken. De berör en mängd områden som är svåra att styra samlat och effektivt. Inför eventuella kommande granskningsinsatser följer vi även andra områden där liknande risker kan uppstå. Granskningar kan därmed bli aktuella inom områden såsom statens arbete för att hantera klimatrelaterade risker vid byggnation, och hanteringen av avfall vid byte till ny teknik i omställningen till ett koldioxidsnålt samhälle. Andra områden kan vara finansiella regleringar som påverkar förutsättningarna för att nå bostadspolitiska mål, statliga bolag som arbetar med att stärka svaga grupper i samhället samtidigt som de har avkastningskrav, eller strategistyrningen av det internationella biståndet.

En angelägen fråga att granska framöver är distansarbete i staten och dess effektivitet jämfört med arbete på kontoret. Pandemin har medfört att många myndigheter har varit tvungna att anpassa arbetsformerna för att möjliggöra för anställda att arbeta hemifrån, i den mån detta har varit möjligt. Det ligger en förväntansbild om att distansarbete som arbetsform kan komma att fortsätta också efter pandemin.

Bristande måluppfyllelse kan ha många orsaker. Det kan handla om att de åtgärder som staten sätter in inte är effektiva i sig, men vissa utmaningar kan också vara svåra att påverka direkt med statliga insatser. Omvärldstrender i Sverige eller världen och beroendet av andra aktörer kan påverka möjligheterna till måluppfyllelse. Pågående granskningar med sådant fokus avser statliga insatser för att attrahera investeringar i datahallar samt effektiviteten i den statliga fastighetsbildningen.

Staten vidtar fortlöpande åtgärder för att trygga vårt samhälle och skapa säkerhet. Framöver kan det bli aktuellt att granska Polisens arbete med exempelvis tillfälliga insatser, att utreda mängdbrott eller att utreda personsäkerhetsarbetet. Andra granskningsvärda frågor kan gälla åtgärder mot våld i nära relationer.

Den årliga revisionen

Den årliga revisionen kommer att granska transfereringar, beställningsbemyndiganden, avgiftsbelagd och flerfinansierad verksamhet, väsentliga anläggningstillgångar och stora skulder såsom statsskulden och pensionsavsättningar.

Risker kopplade till transfereringar

För ett trettiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en hög risk för fel i årsredovisningen som är kopplade till transfereringar. Det handlar bland annat om större myndigheter såsom Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Sida, men även länsstyrelser och kulturmyndigheter. Anledningen till att det ofta finns risker som är kopplade till transfereringar är att det

• finns omfattande eller komplexa regelverk som styr bidragsverksamheten
• är stora it-beroenden i handläggnings- och utbetalningsprocesserna
• är omfattande belopp som betalas ut.

Den årliga revisionen granskar både att myndigheten har använt anslagsmedlen enligt gällande regler och att medlen är redovisade på ett rättvisande sätt. Ofta innebär det att vi granskar myndigheternas rutiner för att både besluta om och följa upp bidragen. På Tillväxtverket har vi identifierat en särskild risk som är kopplad till redovisningen av återkrav på utbetalda bidrag.

Flera myndigheter har fått i uppdrag att betala ut nya typer av bidrag under coronapandemin. I några fall innebär detta ökade risker för fel. Det gäller bland annat Konstnärsnämnden där villkoren för bidragen skiljer sig från övriga kulturstöd, vilket i sin tur kräver annan kompetens hos myndigheten. Ett annat exempel är omsättningsstödet till handelsbolag som är nytt från 2021 och som har krävt snabb implementering hos Boverket som hanterar stödet. Vi bedömer därför att risken för fel initialt är hög.

Risker kopplade till beställningsbemyndiganden

Flera myndigheter har beställningsbemyndiganden kopplade till sina anslag, vilket innebär att de har rätt att ingå åtaganden som medför utgifter under kommande budgetår. Det handlar framför allt om anslag för transfereringar och infrastrukturinvesteringar.

För ett tiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en hög risk för fel som är kopplade till bemyndiganden. Det handlar både om risk för att myndigheterna överskrider sina bemyndiganderamar och risk för fel i redovisningen. Riskerna beror bland annat på att det handlar om stora belopp samtidigt som det är vanligt med manuell hantering av åtagandena. En annan orsak är otydligheter i regeringens styrning av beställningsbemyndiganden, vilket medför att det uppstår oklarheter hos myndigheterna, vilket i sin tur kan leda till fel. För Trafikverket handlar det om ett stort antal olika åtaganden och svåra bedömningar som myndigheten behöver göra i beräkningen av åtagandena.

Riksrevisionens granskning har visat att delat ansvar mellan myndigheter ökar risken för att bemyndiganderamar överskrids. Ett exempel på delat ansvar finns i Kammarkollegiets årsredovisning där Kammarkollegiet ska redovisa åtaganden som Regeringskansliet har ingått.

Risker kopplade till avgiftsbelagd verksamhet

Många myndigheter finansierar delar av sin verksamhet med avgifter. Det ekonomiska målet för avgiftsbelagd verksamhet är full kostnadstäckning, om inte riksdag eller regering har beslutat något annat. Det betyder att myndigheterna ska beräkna avgifterna så att intäkterna på sikt täcker samtliga kostnader. För flera myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en risk för att myndigheterna inte uppnår full kostnadstäckning i verksamheterna på sikt, vilket innebär att det kan uppstå stora över- eller underskott. I vissa fall beror detta på otydligheter i styrningen av myndigheterna.

Det finns även andra risker inom avgiftsbelagda verksamheter som kan leda till väsentliga fel i årsredovisningen. Det kan till exempel handla om hur myndigheten fördelar sina kostnader eller att modellen för att beräkna avgifterna är komplicerad. På vissa myndigheter finns också flera olika typer av avgifter eller manuella moment i hanteringen av avgifterna, vilket också kan öka risken för fel.

Risker kopplade till flerfinansierad verksamhet – anslag, bidrag och avgifter

Det är vanligt att myndigheters verksamhet finansieras via flera olika finansieringskällor, det vill säga anslag, bidrag och avgifter. Det är också vanligt att anslagen har finansiella villkor som kan vara både omfattande och otydliga. Det handlar till exempel om tillfälliga anslag som myndigheterna får använda till särskilda ändamål eller möjligheten att finansiera förvaltningskostnader med sakanslag. En myndighet som har flerfinansierad verksamhet eller anslag med finansiella villkor behöver ha tydliga rutiner för att säkerställa att anslag och övriga intäkter används på rätt sätt och finansierar rätt kostnader.

För ett trettiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en hög risk för fel i årsredovisningen som är kopplade till att myndigheterna har en blandad finansiering eller omfattande eller otydliga anslagsvillkor. För dessa granskar Riksrevisionen att myndigheterna använder och redovisar anslag och övriga intäkter på rätt sätt.

Några myndigheter har ett ansträngt ekonomiskt läge 2021 och det finns därför en högre risk för att de överskrider sina förvaltningsanslag. Det gäller till exempel Ekobrottsmyndigheten och Kriminalvården.

Risker kopplade till redovisning av anläggningstillgångar

Några myndigheter anskaffar och förvaltar anläggningstillgångar till omfattande belopp, till exempel Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och Trafikverket. Det handlar framför allt om fastigheter, infrastruktur och beredskapstillgångar. För dessa myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns risker som är kopplade till värderingen av tillgångarna och redovisningen av pågående investeringar. För vissa myndigheter finns det även risker som är kopplade till upphandling av tillgångarna. Inom försvarsområdet finns det särskilda risker som är kopplade till överlämningen av materiel från Försvarets materielverk till Försvarsmakten samt de tillgångar som staten har i försvarsindustrin. Den årliga revisionen inriktar granskningen mot de risker som är relevanta för respektive myndighet.

Risker kopplade till redovisning av skulder och lån

Några myndigheter redovisar och förvaltar stora skulder. Det handlar till exempel om statsskulden hos Riksgälden och pensionsskulder som finns hos Pensionsmyndigheten och Statens tjänstepensionsverk. Statsskuldsförvaltningen innefattar många transaktioner och ett flertal finansiella instrument, vilket ökar risken. Statsskulden har dessutom ökat under coronapandemin till följd av regeringens krispaket.

För pensionsskulderna finns komplexa redovisningsregler att beakta eftersom de redovisas i form av försäkringstekniska avsättningar. Samma sak gäller de garantier som staten ställer ut genom Boverket, Exportkreditnämnden, Riksgälden och Sida. Försäkringsredovisning innebär ofta stora inslag av uppskattningar och avancerade beräkningar som sker i komplexa it-system. Risken för fel i årsredovisningen är därför ofta hög för myndigheter med denna typ av verksamhet. Boverket har dessutom tagit fram en ny modell för att beräkna garantiavgifter för kreditgarantier som tillämpas för första gången i årsredovisningen 2021.

Centrala studiestödsnämnden redovisar skulder och fordringar som är kopplade till studielån som uppgår till stora belopp. Här bedömer Riksrevisionen att det finns risker gällande värdering och inriktar därför granskningen mot det.

Vissa myndigheter, till exempel Trafikverket, redovisar skulder för sanering av förorenad mark. Redovisningen är ofta behäftad med flera osäkerheter och baseras till stor del på uppskattningar. Därmed ökar risken för fel och Riksrevisionen granskar myndigheternas värdering av dessa åtaganden om de uppgår till väsentliga belopp.

Risker kopplade till komplexa redovisningsregler

Som nämns ovan är försäkringsredovisning komplex och medför ofta högre risk för fel i årsredovisningen. Försäkringsredovisningen påverkar flera olika delar i årsredovisningen och ingår i granskningen. Ett annat område med komplext regelverk är hanteringen av EU-medel som finns hos bland annat Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet). Också denna redovisning påverkar flera olika delar av årsredovisningen och ingår därför i Riksrevisionens granskning av myndigheterna.

Folkhälsomyndigheten har under coronapandemin utökat sin verksamhet till att omfatta provtagning, smittspårning, utbrottshantering och vaccinhantering. Det handlar om stora belopp och komplexa redovisningstransaktioner som påverkar många poster i årsredovisningen på ett väsentligt sätt. Därför bedömer vi att riskerna för väsentliga fel i årsredovisningen 2021 är särskilt höga till följd av detta.

Det finns många statliga ansvarsområden där flera aktörer är inblandade i genomförandet, vilket skapar behov av samordning och samverkan. Svag styrning av samverkan och samordning, exempelvis om ansvarsförhållandena är oklara, kan leda till ineffektivitet. Ju fler aktörer som har ansvar för olika delar av en verksamhet, desto större blir ofta behoven av samverkan och samordning för att den ska fungera effektivt. En viktig fråga är också de uppgifter och skyldigheter staten lägger på kommuner och regioner. Riksrevisionen följer även organisationsförändringar som kan påverka effektiviteten, exempelvis förändringar i statens insyn och inflytande över verksamheter när marknader omregleras.

Effektivitetsrevisionen

Kommande effektivitetsgranskningar inriktas främst mot samordning och samverkan samt utkontraktering och upphandling.

Risk för brister i samordning och samverkan

Samordningsbehov kan finnas både på övergripande samhällsnivå och för att lösa mer specifika, medborgarnära frågor. Riksrevisionen följer utvecklingen inom de stora trygghetssystemen i form av arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen. Där finns risk att positiva effekter av en åtgärd i ett system tas ut av negativa effekter i ett annat.

Frågor som kräver insatser från flera aktörer innebär ofta stora behov av samverkan och samordning. Samverkan i staten sker vanligen mellan myndigheter, men även kommuner, intresseorganisationer, internationella organisationer och företag kan vara viktiga aktörer. Sådan samverkan kan ha fördelar, men leder också till vissa utmaningar när det gäller insyn, ansvarsfördelning och olika aktörers incitament. Inom vissa områden finns delat ansvar mellan stat och näringsliv, och då kan ansvarsfrågorna bli oklara.

Integrationen av de som är nya i Sverige är viktig. Segregation kan leda till utanförskap, social problematik och bristande legitimitet för insatserna inom migrationspolitiken, vilket i förlängningen kan öka samhällets kostnader. En mängd myndigheter och andra aktörer ska på olika sätt samverka för en god integration. De närmast ansvariga myndigheternas verksamheter och hur de samordnas och samverkar är viktiga för migrationspolitikens resultat och även som sådana är de intressanta för oss att granska. Riksrevisionen granskar om bosättningslagen har levt upp till intentionerna. Vi granskar också om intentionerna med reformen om spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring uppnås. Framöver kan implementeringen och tillämpningen av barnkonventionen bli aktuell att granska, vilket också kan komma att innefatta hanteringen av vissa integrationsnära frågor. Även Arbetsförmedlingens etableringsinsatser kan bli aktuella att granska, liksom de satsningar som gjorts under senare år för att arbetssökande ska påbörja utbildning.

Statens styrning behöver tillgodose ett visst mått av likvärdighet i samhällsservice, oberoende av var medborgarna bor. En svårighet inom utbildningsområdet är att förena lärosätenas nationella utbildningsutbud med kommunernas behov av olika högskoleutbildade yrkesgrupper. Tillgången på personal inom exempelvis vård och omsorg påverkas också av yrkenas attraktivitet. Attraktiviteten påverkas i sin tur av arbetsvillkor, arbetsmiljö och möjligheter till kompetensutveckling, vilket i huvudsak är de kommunala huvudmännens och andra aktörers ansvar. Ett område där likvärdighet är viktigt är skolan. Riksrevisionen granskar nu statens insatser för likvärdig betygssättning, Skolverkets uppdrag att tillhandahålla statistik om grund- och gymnasieskolor samt systemet med skolpeng.

Risk för brister vid utkontraktering och upphandling

Över tid ökar privata tjänster medan offentliga myndigheter minskar som andel av de sysselsatta, delvis till följd av utkontraktering och privatisering. En specifik situation som leder till utmaningar är när staten lägger ut verksamhet på en annan utförare. Detta görs vanligen av effektivitetsskäl, men det är viktigt att den ansvariga myndigheten ser till att utföraren följer de regelverk som gäller för offentlig verksamhet. Utkontraktering kan leda till svåra avvägningar, exempelvis när det handlar om säkerhetskänslig verksamhet. Det är därför viktigt att det finns ett ändamålsenligt skydd för sådana verksamheter.

Upphandlingsfrågor är ofta viktiga när verksamheter utkontrakteras. Riksrevisionen har i många fall sett risker för bristande effektivitet inom upphandlingsområdet, där själva upphandlingsförfarandet är en viktig del av styrningen. Ofta upphandlas varor och tjänster till stora belopp och totalt omfattar offentliga, upphandlingspliktiga inköp 700 miljarder kronor per år.

Det största området inom offentlig upphandling i Sverige är anläggningsarbete. Efter Region Stockholm är Trafikverket störst som offentlig upphandlare. Här kan en utmaning vara att beställaren har ett sämre kunskapsläge än entreprenören om den verksamhet som upphandlas. Då är risken att det lägsta anbudet inte är det som faktiskt ger den lägsta slutkostnaden. Andra risker är att verksamhet uteblir eller försenas till följd av överklaganden. För att en upphandling ska fungera effektivt behöver kontrakt följas upp, men uppföljningen riskerar att förbises eftersom det kräver resurser och särskild kompetens. Det råder brist på upphandlingskompetens på arbetsmarknaden, vilket innebär en särskild utmaning för offentlig sektor.

Upphandlingsfrågornas stora betydelse för staten och övrig offentlig verksamhet kan även föranleda granskning framöver. Riksrevisionen granskar nu om de statliga myndigheterna arbetar effektivt för att uppnå en miljömässigt hållbar offentlig upphandling.