I detta kapitel redovisas iakttagelser om den tredje delfrågan, om regeringen säkerställt att den regionala utvecklingspolitikens måluppfyllelse och utmaningar identifieras och kommer riksdagen till del.
Vår övergripande slutsats är att regeringen numera redovisar sin bedömning av den regionala utvecklingspolitikens måluppfyllelse och utmaningar till riksdagen. Regeringen har också utvecklat sin resultatredovisning till riksdagen och gjort den mer tydlig genom att insatser och indikatorer i större utsträckning redovisas i ett sammanhang. Regeringens resultatredovisning är samtidigt inte inriktad mot påvisbara resultat om effekter i samhället och prestationernas kvalitet. Ett skäl för det är att målet för utgiftsområdet är svårt att följa upp. I sin resultatredovisning påpekar regeringen återkommande att den regionala utvecklingspolitikens effekter är svåra att mäta och särskilja från övergripande konjunktur- och strukturförändringar. I granskningen konstaterar vi dessutom att det saknas viktiga förutsättningar för en mer utvecklad effektbedömning av statens samlade insatser för att nå målet för den regionala utvecklingspolitiken. Vi noterar dock att regeringen har utvecklat det nationella uppföljningssystemet inom utgiftsområde 19 och gjort det mer välstrukturerat. Det nya uppföljningssystemet syftar bland annat till att bättre fånga insatsernas resultat på längre sikt, men det är ännu för tidigt att bedöma resultatet av detta utvecklingsarbete.
Att följa upp och utvärdera statens samlade insatser inom regional utveckling är svårt
Insatserna inom utgiftsområde 19 är små och det är svårt att få en fullständig bild av alla insatser som påverkar regional utveckling
Statens insatser inom utgiftsområde 19 Regional utveckling är små i förhållande till målet för utgiftsområdet och i förhållande till andra faktorer som påverkar den regionala utvecklingen, såsom konjunktursvängningar och utvecklingstrender. Under perioden 2015–2020 uppgick de sammanlagda utbetalda stödbeloppen inom anslag 1:1 i utgiftsområde 19 Regionala utveckling i genomsnitt till cirka 2,1 miljarder kronor per år.[186]
I granskningen kan vi samtidigt konstatera att riksdagens mål för den regionala utvecklingspolitiken, men också regeringens prioriteringar i den nationella strategin, är beroende av insatser inom andra politikområden med andra mål.[187] Det innebär att det krävs mer än uppföljning av medel inom utgiftsområde 19 för att följa upp politikens inriktning och resultat på nationell nivå. Utvärderingar inom andra politikområden görs samtidigt inte utifrån den regionala utvecklingspolitikens mål och syften.
Enligt Tillväxtverket är det i praktiken omöjligt att få en fullständig bild över vilka investeringar som görs med offentliga medel på lokal, regional och nationell nivå och som på något sätt påverkar regionernas utveckling i riktning mot en hållbar regional utveckling. För att få en bättre bild av den statliga politikens roll för regional utveckling skulle det kräva en mer utvecklad samverkan mellan olika nationella politikområden.[188] SKR har försökt att kartlägga hur det regionala utvecklingsarbetet finansieras genom att uppskatta det så kallade regionala utvecklingskapitalet. SKR:s kartläggning bygger dock på ett antal avgränsningar[189] och ger därför inte någon heltäckande bild. I sin senaste rapport uppskattar SKR det regionala utvecklingskapitalet till drygt 11 miljarder kronor 2018, där merparten utgjordes av statliga medel och EU-medel.[190]
Regionernas förutsättningar för uppföljning och analysarbete varierar
Ytterligare en utmaning när det gäller uppföljning och utvärdering av den regionala utvecklingspolitiken är kopplad till regionernas olika förutsättningar. I och med att det regionala utvecklingsansvaret förts över till regionerna har de även fått ansvar för uppföljning och utvärdering.[191] I regionernas uppgifter inom regional utveckling ingår därför att ha kapacitet att arbeta med lärande, analys, uppföljning och utvärdering.[192] Regionernas analyskapacitet skiljer sig dock åt. Enligt Tillväxtverkets uppföljning av den tidigare nationella strategin har samtliga regioner någon form av analysfunktion inom den egna organisationen, men omfattningen och antalet personer som arbetar med analys varierar mellan regionerna. I en enkät som Tillväxtverket genomförde hösten 2015 svarade endast 10 av 21 regionalt utvecklingsansvariga aktörer (numera regioner) att de har tillräcklig kapacitet för att bedriva analysarbete.[193]
De medel inom utgiftsområde 19 som respektive region får använda för uppföljning och utvärdering varierar dessutom mellan regionerna. Medlens fördelning mellan regioner följer i stora drag fördelningen av stöd. Det innebär att regioner som får mer medel till stöd också får mer medel för uppföljning och utvärdering.[194] Av Tillväxtverkets uppföljning framgår dock att alla regioner inte utnyttjar de medel som de får använda för uppföljning och utvärdering. Om det beror på att regionerna i stället använder andra medel för uppföljning och utvärdering än 1:1 anslaget framgår inte av Tillväxtverkets uppföljning.[195]
Regeringens styrning har inte fokuserat på förutsättningar för utvärdering
Den regionala utvecklingspolitiken har inte utvärderats sedan 1999
Trots de svårigheter som tagits upp ovan, i kombination med att målet för politikområdet breddats och det regionala utvecklingsansvaret förts över till regionerna, har regeringen inte låtit utvärdera den samlade statliga regionala utvecklingspolitiken sedan 1999. Både regioner och Tillväxtverket har dock föreslagit en översyn eller utredning av hela den regionala utvecklingspolitiken.[196]
Den senaste regionalpolitiska utredningen tillkallades av regeringen i januari 1999 och hade i uppdrag att lämna förslag på hur den svenska regionalpolitiken skulle inriktas och utformas under 2000-talets början.[197] Bakgrunden till utredningens uppdrag kan bland annat sammanfattas med att förutsättningarna för regionalpolitiken hade förändrats samtidigt som politikområdet hade breddats både innehållsmässigt och geografiskt. Det fanns därför ett behov av att förtydliga regionalpolitikens syften och gränser, både geografiskt och i förhållande till andra politikområden. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande i september 2000.[198]
Den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande låg bland annat till grund för regeringens proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet och för riksdagens ställningstagande hösten/vintern 2001.[199] Propositionen är den senaste samlade regionalpolitiska propositionen som regeringen lämnat till riksdagen.
Det saknas en tydlig koppling mellan mål och medel
Utifrån de underlag och rapporter som vi gått igenom i granskningen kan vi konstatera att det saknas en tydlig koppling mellan den regionala utvecklingspolitikens mål och medel. I sin uppföljning av regeringens förra nationella strategi konstaterar Tillväxtverket exempelvis att den regionala tillväxtpolitiken saknar en tydlig interventionslogik[200]. Enligt Tillväxtverket beror det på att politiken utgår från sin historia och etablerade antaganden.[201] Det är samtidigt inte säkert att de analyser och samband som låg till grund för de regionalpolitiska stöden när de infördes håller idag.[202]
Av den senaste regionalpolitiska utredningen och rapporter från Tillväxtanalys framgår att regionalpolitiken, när den etablerades på 1960-talet, utgick från en förhållandevis konkret problembild. Problemet var utflyttningen från skogslänen. Politikens syfte var därför att med hjälp av stöd och bidrag påverka industrins lokalisering. Målet för regionalpolitiken har därefter ändrats flera gånger samtidigt som många av de ursprungliga stöden fortfarande lever kvar. Det regionala investeringsstödets föregångare, lokaliseringsstödet, infördes till exempel redan 1965. Det regionala bidraget till företagsutveckling infördes formellt först 1994 (under namnet landsbygdsstöd) men ersatte i praktiken redan existerande stödformer. Stödet har samma övergripande målformulering som det regionala investeringsstödet. Ytterligare ett exempel på stöd som funnits länge är transportbidraget som infördes 1971.[203]
Effektutvärderingar är sällsynta
Det finns relativt få utvärderingar av regionalpolitiska stöd och deras effekter och de uppföljningar och utvärderingar som finns är ganska gamla.[204]
I sitt regleringsbrev för 2011 fick Tillväxtanalys i uppdrag av regeringen att utvärdera de resurser som regeringen och myndigheter hade lagt på regional- eller näringspolitiska stöd till företag.[205] Inom ramen för uppdraget genomförde Tillväxtanalys en samlad utvärdering av de regionala företagsstöden. I sin sammanfattande rapport lyfte Tillväxtanalys bland annat ett antal utmaningar för möjligheten att genomföra mikrodatabaserade effektutvärderingar av regionalpolitiska stöd som är riktade till företag.[206]
I oktober 2020 fick Tillväxtanalys i uppdrag att utvärdera effekterna av företagsstödjande insatser inom regionalfondsprogrammen för programperioden 2014–2020. Uppdraget ska redovisas till regeringen i september 2022.[207] Regeringen har även fört diskussioner med Tillväxtanalys om ett eventuellt uppdrag att utvärdera de regionala företagsstöden.[208]
Regeringen har gett uppdrag om att utveckla det nationella uppföljningssystemet
Det nationella uppföljningssystemet för utgiftsområde 19
Det nationella uppföljningssystemet för utgiftsområde 19 utgår från tre informationskällor: Tillväxtverkets ärendehanteringssystem Nyps[209], regionernas återrapportering enligt villkorsbeslut och regleringsbrev, utvärderingar och officiell statistik.[210]
Tillväxtverket har i uppdrag att varje år lämna en redovisning om de stöd som redovisas i Nyps. Tillväxtverket ska också redovisa en årlig sammanställning av de regionala aktörernas (regionernas) årliga redovisningar enligt återrapporteringskraven i villkorsbeslut och regleringsbrev.[211]
Statskontoret (2016) och Tillväxtverket (2019) har på regeringens uppdrag föreslagit hur det nationella uppföljningssystemet inom utgiftsområde 19 Regional utveckling (tidigare Regional tillväxt) kan utvecklas och bli mer resultatorienterat.[212] Regeringen har åtminstone delvis gått vidare med myndigheternas förslag.
Statskontoret lämnade sin rapport med förslag på ett utvecklat uppföljningssystem till regeringen i december 2016.[213] I rapporten föreslog Statskontoret att uppföljningssystemet skulle bestå av tre delar:
- årliga redovisningar av en uppsättning indikatorer
- årliga systematiska kvalitativa uppföljningar
- regelbundna effektutvärderingar.
Statskontoret föreslog även att Tillväxtverket skulle få ansvar för att bygga upp och förvalta det nya uppföljningssystemet och att Tillväxtanalys skulle få ansvar för att utvärdera effekter.[214]
Efter det att Statskontoret lämnade sin rapport till regeringen fick Tillväxtverket i sitt regleringsbrev för 2017 i uppdrag att fortsätta arbetet med att utveckla det nationella uppföljningssystemet. Tillväxtverket slutrapporterade sitt uppdrag till regeringen i maj 2019.[215]
Tillväxtverkets arbete med att utveckla det nationella uppföljningssystemet har framför allt fokuserat på att utveckla en ny redovisningsstruktur för den nationella uppföljningen av den regionala projektverksamheten. Den nya redovisningsstrukturen började att användas i januari 2019. Enligt Tillväxtverket utgör den nya strukturen i Nyps 2020 uppföljningssystemets bas. Tanken är att den också ska ge en bättre grund för utvärdering av långsiktiga effekter. För att fullt ut kunna besvara frågor om politikens effektivitet och måluppfyllelse krävs enligt Tillväxtverket fortsatt utveckling.[216]
Regeringen har utvecklat rapporteringen till riksdagen och gjort den tydligare
Sedan 2015 har näringsutskottet återkommande följt upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 19 i budgetpropositionen. Uppföljningen är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och syftar bland annat till att skapa en dialog mellan riksdagen och regeringen om hur resultatredovisningen kan förbättras. Utskottets iakttagelser och bedömningar redovisas i utskottets budgetbetänkanden för utgiftsområdet.[217] Både regeringen och näringsutskottet uttrycker att man vill fortsätta att utveckla resultatredovisningen i dialog med varandra.
Regeringens bedömning av måluppfyllelsen har blivit tydligare
Regeringens resultatredovisning inom utgiftsområde 19 Regional utveckling har genomgått flera förändringar sedan 2015. I resultatredovisningens målavsnitt hänvisar regeringen nu bara till det av riksdagen beslutade målet för utgiftsområdet.[218] Regeringen har tidigare även redovisat andra mål som den regionala utvecklingspolitiken ska bidra till. Till exempel har regeringen haft ett särskilt mål för jämställd regional utveckling: att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar för att nå inflytande i det regionala utvecklingsarbetet och få tillgång till utvecklingsresurser. Regeringen har även förtydligat att prioriteringarna i regeringens nationella strategi ska bidra till att uppnå målet. Regeringen anger dock fortfarande att i princip samtliga utgiftsområden är av betydelse för att målet ska nås. Det är alltså betydligt fler insatser än de som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional utveckling som är viktiga för att nå målet.
För att bedöma måluppfyllelsen mot riksdagens mål för den regionala utvecklingspolitiken redovisar regeringen dels indikatorer för den övergripande utvecklingen i Sveriges funktionella analysregioner (FA-regioner)[219], dels indikatorer för insatser som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional utveckling och dess medfinansiering.
I den senaste resultatredovisningen i 2022 års budgetproposition bedömer regeringen att målet för den regionala utvecklingspolitiken delvis har uppnåtts med olika typer av insatser som är finansierade inom utgiftsområde 19 Regional utveckling. Regeringen bedömer också att insatser för en ekonomisk, social och miljömässig hållbar utveckling inom andra utgiftsområden har bidragit till målet för den regionala utvecklingspolitiken. Trots det finns det, enligt regeringen, stora och i vissa fall ökade skillnader i utveckling mellan FA-regionerna.[220]
Regeringen har tidigare inte varit så tydlig i sin bedömning av måluppfyllelsen inom utgiftsområde 19. När det gäller de regionala företagsstöden bedömer regeringen till exempel att de har bidragit till ökad konkurrenskraft i stödföretagen och därmed till målet för den regionala utvecklingspolitiken.
Från och med resultatredovisningen i budgetpropositionen för 2018 redovisar regeringen också delvis nya indikatorer för de regionala företagsstöden, stöden till kommersiell service och transportbidraget. De nya indikatorerna är utformade så att utvecklingen i företag som fått stöd jämförs med utvecklingen i en kontrollgrupp av företag som inte fått stöd. För varje regionalt företagsstöd har därför en unik kontrollgrupp konstruerats. Även om de nya indikatorerna mäter utvecklingen i företag som fått stöd i förhållande till jämförbara kontrollgrupper handlar det inte om kausala samband,[221] något regeringen påpekar först i 2022 års budgetproposition. Fortfarande sker också uppföljning utifrån indikatorer som är baserade på förväntade eller beräknade effekter och resultat.[222]
Regeringen har ännu inte anpassat redovisningen utifrån det nya målet eller det nya uppföljningssystemet
Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 19 Regional utveckling har blivit tydligare som en följd av Näringsutskottets uppföljning. Samtidigt har regeringen ännu inte anpassat resultatredovisningen till riksdagens nya mål för utgiftsområdet.
Både regeringen och näringsutskottet konstaterar återkommande att målet för utgiftsområde 19 Regional utveckling är svårt att följa upp, men att det skulle krävas ett betydande underlag för att utveckla delmål. I stället för delmål fokuserar regeringen därför på att utveckla resultatindikatorer för att följa upp målet. Än så länge har regeringen inte redovisat resultatindikatorer för alla dimensioner i det nya målet för regional utveckling som infördes 2020. I budgetpropositionerna för 2021 och 2022 har regeringen dock aviserat att man kommer att se över och utveckla nya resultatindikatorer med anledning av målet för utgiftsområdet och regeringens nya nationella strategi.[223]
Regeringen har heller inte redovisat några indikatorer eller resultat när det gäller projektverksamheten i resultatredovisningen i 2021 och 2022 års budgetpropositioner. För den projektverksamhet som finansieras av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder har Tillväxtverket tagit fram ett nytt uppföljningssystem på uppdrag av regeringen (se avsnitt 5.3).[224] Det nya uppföljningssystemet började användas i januari 2019. Enligt regeringens senaste resultatredovisning är det dock ännu för tidigt att redovisa resultat från det nya uppföljningssystemet eftersom 2019 och 2020 är de första åren då uppföljningen skedde enligt uppföljningssystemet och projektverksamheten oftast bedrivs genom fleråriga insatser.[225]