6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens hantering av statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken gett svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande för att nå politikens mål. Det handlar på övergripande nivå om bristande tydlighet, långsiktighet och helhetsperspektiv i regeringens styrning och organisering av statens insatser, med konsekvenser för bland annat samverkan mellan sektorer och förvaltningsnivåer, utvärderingen av politikens samlade effekter och regionernas förutsättningar för att hantera det regionala utvecklingsansvaret.

Regeringen har inte varit tydlig i hanteringen av roller och ansvar i den regionala utvecklingspolitiken

Granskningen visar att det finns tolkningsutrymme för det regionala utvecklingsansvarets omfattning. Det innebär att regeringen blir en särskilt viktig aktör som i statens insatser behöver vara tydlig i styrningen av regioner och myndigheter. En genomgripande iakttagelse i granskningen är att regeringen inte varit tillräckligt tydlig i detta avseende. Det påverkar såväl regionernas som länsstyrelsernas och sektorsmyndigheternas förutsättningar för att samverka i det regionala utvecklingsarbetet. Regeringens styrning är ibland fragmentiserad, vilket kommit till uttryck i parallella uppdrag och splittrad finansiering för liknande ändamål.

Målet för den regionala utvecklingspolitiken är brett och politikområdet svårt att avgränsa. Den starkare betoningen på samhällsutmaningar, hållbarhet och Agenda 2030 har gjort området ännu bredare och behovet av sektorsövergripande samordning och samverkan mer påtagligt. Många statliga aktörer är viktiga för politikens genomförande och staten är sektoriserad med självständiga myndigheter som styrs av olika departement. Regionerna i sin tur är självstyrande politiska organ som inte kan styras som myndigheter och har väldigt olika förutsättningar. Riksrevisionen konstaterar att aktörerna har olika förväntningar och önskemål på regeringens styrning. Det handlar till exempel om ansvar för vissa frågor och graden av regional anpassning i sektorsmyndigheternas verksamhet. Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att regeringen har en svår uppgift i att givet dessa förutsättningar, hantera ansvar och roller och styra statens insatser så att politiken kan drivas effektivt över flera sektorer och förvaltningsnivåer. Riksrevisionen bedömer samtidigt att regeringen inte i tillräcklig utsträckning klivit fram och hanterat denna uppgift. Riksrevisionen konstaterar också att det inte finns någon myndighet med helhetsansvar för regional utveckling i statsförvaltningen.

Behov av tydliga och långsiktiga förutsättningar för samverkan mellan aktörer

Långsiktigheten i det regionala utvecklingsarbetet motverkas av kortsiktiga erbjudanden till regioner och otydliga uppdrag till myndigheter, med kort framförhållning, inslag av indirekt styrning och beroende av projektfinansiering i regionernas insatser. Riksrevisionen bedömer att det försvårar för långsiktigt samarbete och lärande och riskerar aktörernas intresse för och utbyte av samverkan för regional utveckling, särskilt för de statliga myndigheter som sällan arbetar med regioner.

Riksrevisionen konstaterar att samverkan mellan sektorer och förvaltningsnivåer är en viktig del i det regionala utvecklingsarbetet. Samverkan har många syften, bland annat att samordna insatser, identifiera och hantera målkonflikter (eller lyfta dessa till regeringen), skapa helhetssyn, dela kunskap och ge legitimitet för regionala utvecklingsfrågor internt och externt hos regioner och myndigheter. Riksrevisionen bedömer att regeringen kan ge tydligare och långsiktigare förutsättningar för aktörerna inom den regionala utvecklingspolitiken. Tydlighet handlar enligt Riksrevisionens bedömning om att i statens insatser ange klara roller, krav och förväntningar, inte om att detaljstyra. Regelverket och nationella strategier har inte varit tillräckliga för att skapa en sådan tydlighet.

Riksrevisionen konstaterar att regioner och länsstyrelser ibland har olika syn på ansvaret för områden av relevans för regional utveckling. Riksrevisionen tar inte ställning till vem som bör ha huvudansvar för olika frågor men konstaterar att staten har ett intresse av att samverkan mellan aktörer har tydliga roller som utgångspunkt, på såväl nationell som regional nivå.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen ibland är otydlig om statliga myndigheters uppgifter inom den regionala utvecklingspolitiken. Det handlar om otydlighet avseende syften, krav och förväntningar på samverkan med regioner och andra myndigheter. Vilka myndigheter som är särskilt viktiga för regional utveckling och förväntas ta regional hänsyn i verksamheten är inte tydligt. Länsstyrelsernas roll är otydlig, vilket försvårar för dem att i enlighet med förordningen om regionalt tillväxtarbete främja andra statliga myndigheters medverkan i det regionala tillväxtarbetet. Det innebär också risk att länsstyrelsernas breda verksamhet och kunskap av relevans för regional utveckling inte kommer till användning. Det finns intressenter inom det regionala utvecklingsarbetet som inte ingått i denna granskning men som enligt Riksrevisionens bedömning också har intresse av tydlig ansvarsfördelning, till exempel kommuner, företag och ideella organisationer.

Svaga förutsättningar för att identifiera politikens effekter

Riksrevisionen konstaterar att utvärdering av statens insatser för regional utveckling är fundamentalt svårt. De enskilda insatserna i utgiftsområde 19 är små i förhållande till det övergripande målet. Politikområdet regional utveckling är beroende av insatser inom andra utgiftsområden som det är svårt att få en fullständig bild av. Riksrevisionen bedömer dock samtidigt att regeringen i flera avseenden inte skapat tillräckliga förutsättningar för utvärdering av den regionala utvecklingspolitiken, vare sig för enskilda insatser eller för den samlade politiken. Det är således svårt att veta vad politiken egentligen leder till. I den regionala utvecklingspolitiken finns ingen interventionslogik som kopplar ihop politikens mål, resurser, insatser och aktörer. Regeringen har inte heller utvärderat den regionala utvecklingspolitiken på över 20 år, samtidigt som politiken genomgått betydande förändringar. Det är på en övergripande nivå svårt att säga hur systemet med sin komplexitet och alla involverade parter fungerar.

Vad gäller effektutvärdering av enskilda insatser inom utgiftsområde 19 Regional utveckling är förutsättningarna också svaga och det beror delvis på regeringens styrning. Det handlar om varierande och ibland svaga förutsättningar för regioners utvärdering och långsiktiga lärande och om svårigheter att få en samlad bild av gjorda utvärderingar, samt om att det görs få effektutvärderingar och att det ärendehanteringssystem (Nyps) som främst används för utvärdering inte är ändamålsenligt. Regeringen kan ta steg framåt i dessa avseenden, med stöd av relevanta myndigheter. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att utvecklingsarbete pågår för att skapa ett mer resultatorienterat uppföljningssystem. Det är för tidigt att säga något om utfallet av förändringarna. Regeringen har också utvecklat inhämtningen och rapporteringen av resultat från regionerna, som blivit tydligare och enhetligare. Regeringen har också utvecklat resultatredovisningen till riksdagen. Det nya målet har dock inte fått genomslag i resultatredovisningen ännu.

En konsekvens av de bristande förutsättningarna för att identifiera politikens effekter är enligt Riksrevisionen att långsiktig utveckling och lärande försvåras, för både regeringen och regioner. Fokuset ligger i stället på kortsiktiga resultat och uppföljningar som är nog så krävande att hantera, inte minst för regionerna.

Regeringen utvecklar politiken men de stora utmaningarna består

Regeringens styrning har utvecklats och förbättringar kan skönjas i de genomförande aktörernas samverkan och samordning. Det handlar till exempel om utvecklade dialoger med regioner och regeringens forum för regional utveckling. Tillväxtverket har getts flera viktiga uppgifter och har gett uppskattat stöd till regioner och myndigheter. Regeringskansliet har använt Tillväxtverket för att ta fram kunskapsunderlag och arbete pågår med handlingsplan utifrån den nya nationella strategin, som kan utveckla styrningen och samordningen av statliga myndigheters medverkan i det regionala utvecklingsarbetet.

Genomslaget för politikens breddning mot hållbarhet, breda samhällsutmaningar och Agenda 2030 återstår att se. Den statliga finansieringens innehåll och regionala fördelning inom utgiftsområde 19 Regional utveckling har förändrats marginellt över tid. Insatserna har haft fortsatt tyngdpunkt mot insatser för innovation och företagande. Resultatet av integreringen av hållbarhet och Agenda 2030 och ett utmaningsdrivet arbetssätt går ännu bara att skönja. Med en ny programperiod för fonderna inom EU:s sammanhållningspolitik, och i takt med att regionerna tar fram nya utvecklingsstrategier med hänsyn till den nationella strategin för 2021–2030, är det en senare uppgift att bedöma den nya strategins genomslag.

Samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att den nationella strategin för 2015–2020 också var bred, utgick från samhällsutmaningar och hade likartade nationella prioriteringar. Riksrevisionen bedömer att skillnaden mellan strategierna inte är särskilt stor. Utmaningarna med otydliga roller och ansvar, regionernas varierande förutsättningar, svårigheter att samordna resurser mellan olika sektorer och brister i statliga myndigheters medverkan har varit kända sedan länge. Riksrevisionens bedömning är att regeringen inte åstadkommit några avgörande förändringar i dessa avseenden, trots sina olika initiativ och förbättringar.

Det är svårt att få en överblick över den samlade regionala utvecklingspolitikens omfattning och finansiering eller hur olika insatser hänger ihop. Det gör det svårt att samordna och utvärdera den förda politiken och att i den nationella styrningen ge regionerna förutsättningar för att hantera det regionala utvecklingsansvaret.