Avsnitt
1.1 Motiv till granskning
Cirkulär ekonomi syftar till ett mer resurseffektivt nyttjande av material. Detta kan bidra till att produkters livslängd och deras ekonomiska värde ökar, samtidigt som uttaget av ny råvara och deponeringen av avfall minskar.[1] Inom EU framhålls att övergången till cirkulär ekonomi är viktig för att nå målen om klimatneutralitet till 2050. Kommissionens handlingsplan för cirkulär ekonomi pekar bland annat på vikten av att minska avfallet och öka återanvändningen av olika material.[2] Enligt EU:s avfallsdirektiv[3] är de åtgärder som fastställs i direktivet (bland annat den så kallade avfallshierarkin) av avgörande betydelse för övergången till en cirkulär ekonomi.[4] Avfallshierarkin ska styra medlemsstaternas arbete med förebyggande och hantering av avfall. Avfall ska i första hand förebyggas, i andra hand återanvändas, i tredje hand materialåtervinnas, i fjärde hand återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas.[5]
Antalet installerade solcellspaneler och vindturbinblad har ökat i Sverige under senare år och beräknas öka kraftigt framöver, bland annat på grund av omställningen till fossilfri energi och ökande energipriser. När sådana produkter byts ut efter sin tekniska eller ekonomiska livslängd kommer det att uppkomma en betydande mängd uttjänta produkter. Solcellspaneler och vindturbinblad ingår också i de bredare avfallsströmmarna elutrustning och plast från bygg- och rivningsverksamhet. Dessa avfallsströmmar är prioriterade i kommissionens handlingsplan för cirkulär ekonomi.[6]
Solcellspaneler skiljer ut sig från andra slags elavfall, bland annat på grund av sin långa livslängd och de senaste årens mycket kraftiga marknadstillväxt. Solcellspaneler är svåra att hantera inom ramen för EU-gemensamma bestämmelser om producentansvar för elutrustning. En svårighet är att få överblick över mängderna som installeras och kunna se till att solcellspanelerna hanteras inom producentansvaret[7], som ska säkerställa att producenter står för kostnader för hanteringen av de uttjänta produkterna.[8]
I Sverige kommer en stor del av befintliga vindkraftverk att ersättas av nya från slutet av 2020-talet fram till början av 2040-talet, vilket kommer att ge upphov till betydande mängder av uttjänta vindturbinblad.[9] Vindturbinblad består till stor del av härdplastkomposit och är konstruerade för att ha en låg vikt i kombination med hög hållfasthet. Det gör dem svåra att materialåtervinna, i likhet med andra produkter av härdplastkomposit.[10] Uttjänta vindturbinblad kommer att stå för 10 procent av det totala avfallet från härdplastkomposit i Europa 2025.[11] Hur stora mängder avfall från härdkompositmaterial som uppkommer i Sverige och hur det ska behandlas är oklart.[12]
Rapporter från forskare, mellanstatliga organisationer och EU-organ pekar på att det behövs statliga styrmedel och andra insatser för att förbättra hanteringen, mot bakgrund av de ökande mängderna uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad.[13] Det finns en potential för materialåtervinning av olika material från solcellerna i panelerna och från turbinbladen. Men hittills har mängderna varit så små att det inte ansetts lönsamt.[14] De innehåller också farliga ämnen och material som exempelvis bly, krom, kadmium och PVC. Sådant innehåll komplicerar behandlingen av avfallet och en oriktig hantering kan leda till risk för spridning av sådana ämnen och material.
1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande revisionsfrågan är: Ser staten till att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad hanteras effektivt?
Följande delfrågor ingår i granskningen:
- Har regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten utformat styrmedel som är effektiva för att hantera uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad?
- Tar Naturvårdsverket och Energimyndigheten fram tillräckliga underlag för utformningen av styrmedel som är effektiva för att hantera uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad?
Med effektiva styrmedel menar vi sådana som följer prioriteringarna i avfallshierarkin, det vill säga som främjar återanvändning och materialåtervinning. Effektiva styrmedel främjar också målsättningarna om en mer cirkulär ekonomi och en i övrigt miljöriktig hantering.
Granskningen avser hur ett antal statliga styrmedel används när det gäller hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Granskningen avser regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten. Vi har inte granskat länsstyrelserna eftersom de normalt inte medverkar i utformningen av styrmedel och inte heller i någon större utsträckning direkt bidrar med underlag. I fråga om krav som ställs vid etablering av vindkraftverk och om tillsyn över vindkraftverk i drift, omfattar granskningen landbaserade tillståndspliktiga vindkraftsanläggningar. När det gäller solcellsinstallationer har granskningen omfattat samråd inför etablering av solcellsparker. Vi har inte granskat kraven vid installationer på till exempel privatbostadsfastigheter.
1.3 Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunder är de kriterier som vi utgår från för att värdera våra iakttagelser. Övergripande bedömningsgrunder i granskningen är EU-rätten på området, då främst avfallsdirektivet och även ekodesigndirektivet. I avfallsdirektivet framgår den så kallade avfallshierarkin som anger en prioriteringsordning för medlemsstaternas lagstiftning och politik gällande förebyggande och hantering av avfall.[15] I direktivet anges att åtgärderna som fastställs i det är av avgörande betydelse för övergången till en cirkulär ekonomi.[16] Avfallsdirektivet genomförs i svensk lagstiftning främst genom 15 kapitlet miljöbalken (1988:808) och avfallsförordningen (2020:614). Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utnyttja möjligheterna att bland annat minska mängden avfall, minska de negativa effekterna av avfall och återvinna avfall.[17]
Ekodesigndirektivet lägger fast en ram för EU:s krav på ekodesign för energirelaterade produkter. Kraven ska bland annat bidra till ökad energieffektivitet och bättre miljöskydd. Ekodesign innebär att miljöaspekter ska beaktas redan vid utformningen av produkter, i syfte att förbättra miljöprestandan under hela livscykeln.[18]
Ytterligare en bedömningsgrund är Miljö- och jordbruksutskottets uttalande att utskottet delar regeringens uppfattning att en övergång till en cirkulär ekonomi är en förutsättning för att det ska vara möjligt att uppnå såväl globala hållbarhetsmål som flera miljö- och klimatmål.[19]
Bedömningsgrunder för delfråga 1
Den första delfrågan handlar om huruvida regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten har utformat styrmedel som är effektiva för att hantera uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad.
När det gäller regeringen utgörs bedömningsgrunden av propositionen om offentlig förvaltning, som riksdagen ställt sig bakom, enligt vilken regeringens styrning av statliga myndigheter bör vara tydlig och resultatinriktad och ge ansvariga myndigheter förutsättningar att förverkliga regeringens politik och uppfylla sina uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt.[20]
Vi utgår från att regeringen ansvarar för att se till att Sverige lever upp till de mål som finns inom Agenda 2030 som berör det granskade området och som riksdagen har beslutat om.[21] Vidare utgår vi från att regeringen ansvarar för att se till att Sverige lever upp till EU:s mål om cirkulär ekonomi och avfallshantering och att EU:s bestämmelser på dessa områden genomförs i Sverige.[22]
Vi har utgått från följande preciserade bedömningsgrund avseende regeringen:
- Regeringen ska vid behov, utifrån relevanta underlag, genomföra förändringar av och förtydliganden i befintliga styrmedel samt införa nya styrmedel som har betydelse för hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Detta innefattar bland annat att regeringen ska uppdra åt myndigheterna att ta fram data och annat kunskapsunderlag som har betydelse för hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad under hela deras livscykel, samt att regeringen ska ändra befintliga styrmedel och införa nya styrmedel vid behov.
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i bland annat frågor om kretslopp och avfall. Myndigheten ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.[23] Naturvårdsverket ska ge allmän tillsynsvägledning till länsstyrelser och kommunala nämnder i frågor som avser tillämpningen av miljöbalken.[24] När det gäller producentansvar för elutrustning (inklusive solcellspaneler) har Naturvårdsverket ansvar för att utföra tillsynen enligt miljöbalken.[25]
Energimyndigheten ska verka för att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet i energisystem som är hållbara och kostnadseffektiva med en låg påverkan på hälsa, miljö och klimat. Energimyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att de energi- och klimatpolitiska målen samt målen för forskning och innovation inom energiområdet som riksdagen antagit uppnås. Vidare ska Energimyndigheten främja forskning och innovation i form av en strategiskt utformad samlad insats som spänner över hela innovationssystemet, i nära samverkan med, och som komplement till, övriga energipolitiska insatser och andra styrmedel som syftar till att nå klimat- och energimål samt energirelaterade miljöpolitiska mål.[26] Energimyndigheten ska också vidta åtgärder för att förstärka, utveckla och följa upp insatserna inom ramen för bland annat genomförandet av EU-direktivet om krav på ekodesign för energirelaterade produkter.[27] Energimyndigheten ska vidare inom sitt verksamhetsområde ansvara för vägledning och information.[28]
Vi har utgått från följande preciserade bedömningsgrunder avseende Naturvårdsverket och Energimyndigheten:
- Naturvårdsverket och Energimyndigheten ska se till att forskningsresultat om hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad kommer till användning i utformningen av styrmedel.
- Energimyndigheten ska vidta åtgärder för att förstärka, utveckla och följa upp insatserna beträffande ekodesign för solcellspaneler och vindturbinblad.
- Naturvårdsverket ska genom sin tillsyn över producentansvaret för elutrustning se till att detta ansvar fungerar som avsett.
- Naturvårdsverket och Energimyndigheten ska ge relevant vägledning om hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad.
Bedömningsgrunder för delfråga 2
Den andra delfrågan handlar om huruvida Naturvårdsverket och Energimyndigheten tar fram tillräckliga underlag för att kunna utforma styrmedel som är effektiva för att hantera uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad.
När det gäller Naturvårdsverket utgår vi från att myndigheten årsvis ska sammanställa information om till exempel mängden elutrustning som släppts ut på marknaden i Sverige och mängden elavfall som samlats in.[29] Utifrån att Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet, i bland annat frågor om kretslopp och avfall, ska myndigheten bland annat vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.[30] När det gäller Energimyndigheten utgår vi från att myndigheten ska bistå regeringen med att ta fram underlag till sådan rapportering som faller inom myndighetens verksamhetsområde.[31] Vi utgår därmed från följande preciserade bedömningsgrunder avseende Naturvårdsverket och Energimyndigheten:
- Naturvårdsverket och Energimyndigheten ska uppmärksamma regeringen på behov av utveckling av styrmedel där regeringen kan vidta åtgärder.
- Naturvårdsverket och Energimyndigheten ska ta fram underlag dels om mängderna solcellspaneler och vindturbinblad som har installerats hittills, dels om mängderna som kommer att installeras framöver. Detta för de ska kunna bedöma vilka mängder uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad som kommer uppkomma framöver.
- Naturvårdsverket och Energimyndigheten ska, utifrån underlag om mängder och kunskap om hantering, analysera behovet av åtgärder för att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad ska kunna hanteras i enlighet med avfallshierarkin.
1.4 Metod och genomförande
I den här granskningen har vi för båda delfrågorna använt oss av intervjuer, statistik och dokumentstudier för informationsinhämtning. Rapporter och övriga dokument som vi har använt framgår av referenslistan. Vi har också utifrån inhämtade data tagit reda på mängder solcellspaneler och vindturbinblad som installerats hittills och utifrån detta uppskattat framtida mängder uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Vi beskriver dessa uppskattningar i bilaga 2.
Delfråga 1
För att bedöma om regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten har utformat effektiva styrmedel, har vi genomfört flera intervjuer med företrädare för Regeringskansliet, Naturvårdsverket och Energimyndigheten samt inhämtat skriftliga underlag från dessa.
Vad gäller forskning och bidrag till forskning har vi intervjuat företrädare för och inhämtat skriftlig information från Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Därutöver har vi inhämtat information från Research Institutes of Sweden (RISE), Verket för innovationssystem (Vinnova) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas).
Vad gäller tillståndsvillkor för vindkraftsanläggningar och samråd för solcellsparker har vi förutom intervjuer med Naturvårdsverket och Energimyndigheten även intervjuat tre länsstyrelser och ställt ett antal skriftliga frågor till samtliga länsstyrelser.
För att få berörda aktörers syn på hur olika styrmedel fungerar har vi inhämtat information från företrädare för branschorganisationerna Svensk solenergi, Svensk Vindenergi, Återvinningsindustrierna, Avfall Sverige och Energiföretagen. Vi har också inhämtat information om hantering från producentansvarsorganisationen El‑Kretsen AB samt från återvinningsföretagen Stena Recycling AB och Remondis Sweden AB.
Delfråga 2
För att bedöma om Naturvårdsverket och Energimyndigheten tar fram tillräckliga underlag för utformningen av effektiva styrmedel har vi dels intervjuat företrädare för Regeringskansliet, Naturvårdsverket och Energimyndigheten, dels gått igenom Naturvårdsverkets och Energimyndighetens olika rapporteringar till regeringen. Vidare har vi tagit reda på vilka relevanta uppgifter och sammanställningar som Naturvårdsverket och Energimyndigheten har tagit fram om framför allt mängden solcellspaneler och vindturbinblad som har installerats samt mängderna av sådana uttjänta produkter och hur de har hanterats. Vi har hämtat in en del sådana uppgifter och sammanställningar och utfört egna bearbetningar som presenteras i kapitel 3 och 4. Uppgifterna från myndigheterna har kompletterats genom uppgifter om mängder och annan information som inhämtats från ovannämnda branschorganisationer och återvinningsföretag samt från El-kretsen AB som samlar in uttjänt elutrustning.
Genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Fredrik Engström (projektledare) och Annelie Jansson Westin. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Anna Björklund, professor Miljöstrategisk analys, Kungliga Tekniska högskolan. Företrädare för Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet), Naturvårdsverket och Energimyndigheten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
1.5 Rapportens disposition
I kapitel 2 ger vi en kortfattad bakgrund om cirkulär ekonomi, avfallshierarkin, materialinnehållet i solcellspaneler och vindturbinblad samt en översikt över befintliga statliga styrmedel avseende hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Vi har valt att samla våra iakttagelser avseende solcellspaneler respektive vindturbinblad i separata kapitel. Därför finns iakttagelser i kapitel 3 om både delfråga 1 och delfråga 2 när det gäller solcellspaneler. I kapitel 4 finns iakttagelser om både delfråga 1 och delfråga 2 när det gäller vindturbinblad. I kapitel 5 presenterar vi våra slutsatser och rekommendationer.