5. Slutsatser och rekommendationer

Den övergripande slutsatsen är att regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten inte har sett till att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad kan hanteras effektivt. Det är viktigt att dessa långlivade produkter kan hanteras i enlighet med prioriteringarna i avfallshierarkin, så att återanvändning och materialåtervinning främjas i första hand. Det behöver därför i olika faser i produkternas livscykel finnas en kombination av styrmedel som främjar en sådan hantering när de blir uttjänta. Befintliga statliga styrmedel är inte tillräckliga för att främja detta. Det är angeläget att behovet av styrmedel ses över så att dessa finns på plats när mängderna av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad ökar under kommande år. När det gäller underlag för utformning av styrmedel har Naturvårdsverket och Energimyndigheten tagit fram en del underlag men inte föreslagit förändrade eller nya styrmedel.

Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten.

Avsnitt

5.1 De styrmedel som finns idag är inte effektiva

Granskningen visar att mängden uttjänta solcellspaneler idag är liten och att större mängder kan förväntas uppkomma under 2040-talet. Andelen material i solcellspanelerna som materialåtervinns har hittills varit liten. Mängden uttjänta vindturbinblad har börjat öka och en betydande ökning kommer redan i början av 2030-talet. Ett flertal större vindkraftverk har hittills monterats ned och för de flesta av dessa är det oklart hur de uttjänta vindturbinbladen har hanterats.

Riksrevisionen konstaterar att de statliga styrmedel som finns idag inte är tillräckliga för att främja att de betydande mängder uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad som kommer att uppkomma hanteras enligt avfallshierarkin. Regeringen, Naturvårdsverket och Energimyndigheten behöver se till att styrmedlen främjar en hantering i enlighet med avfallshierarkin, målsättningarna om en mer cirkulär ekonomi och miljömässiga krav. När det gäller solcellspaneler, behöver regeringen och Naturvårdsverket till exempel se till att reglerna för och tillsynen av producentansvaret säkerställer att uttjänta solcellspaneler samlas in för att behandlas. I fråga om vindturbinblad, behöver Naturvårdsverket och Energimyndigheten utveckla vägledning om behandlingsmetoder så att uttjänta vindturbinblad i större utsträckning återanvänds och materialåtervinns. Det kan också finnas anledning för regeringen och myndigheterna att se över behovet av styrmedel för hanteringen av andra likartade uttjänta produkter i avfallsströmmarna elutrustning och bygg- och rivningsavfall.

5.1.1 Forskningsbidrag och krav på ekodesign kan få betydelse för framtagande av produkter i framtiden

Riksrevisionen konstaterar att endast ett fåtal av de projekt som fått statliga forskningsmedel har avsett hanteringen av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Statliga forskningsbidrag har lämnats till ett flertal projekt med anknytning till sol- och vindenergi, men de flesta projekt gäller utveckling av nya material och tekniker som skulle kunna användas i till exempel konstruktionen av solcellspaneler och vindturbinblad i framtiden. Den statligt finansierade forskningen har hittills inte lett till att metoder för materialåtervinning av uttjänta vindturbinblad har testats i pilot- eller demonstrationsanläggningar. Regeringen har dock i Energimyndighetens regleringsbrev för 2023 preciserat att ett visst belopp av energiforskningsanslaget ska användas till forskning som bidrar till att minska miljöpåverkan från solcellssystem. Detta kan komma att leda till att fler forskningsprojekt som avser hantering av uttjänta solcellspaneler kan komma att beviljas bidrag.

Riksrevisionen bedömer att det kommer att dröja flera år innan krav på ekodesign kan resultera i att det finns solcellspaneler på marknaden som är bättre designade utifrån ett återvinningsperspektiv. Krav på ekodesign innefattar bland annat resurseffektivitet för att främja en mer cirkulär ekonomi, till exempel genom ökad återvinningsbarhet. EU-krav på ekodesign för solcellspaneler är under förhandling. Sådana ekodesignkrav skulle framöver kunna vara ett underlag till exempel inför etablering av solcellsparker och i samband med tillsyn av avfallshanteringen när solcellspanelerna är uttjänta. För vindturbinblad har det ännu inte påbörjats något arbete med ekodesign.

5.1.2 Samråd och tillstånd inför etablering berör sällan hantering av solcellspaneler och vindturbinblad

Granskningen visar att samråd och tillstånd enligt miljöbalken sällan används för att ställa specifika krav på hur uttjänta solcellspaneler respektive vindturbinblad ska hanteras.

Ansökningar om att etablera solcellsparker hanteras på olika sätt av länsstyrelserna, främst genom samråd men det förekommer i enstaka fall tillståndsprövning. Riksrevisionen konstaterar att när ansökningar hanteras som samråd är det ovanligt att hantering av uttjänta solcellspaneler berörs. Samrådet avser påverkan på omgivande miljö runt anläggningen och normalt beaktas inte hantering av solcellspanelerna när de blivit uttjänta. Dessutom är det enligt Naturvårdsverket tveksamt om nuvarande lagstiftning ger stöd för att ställa krav om hantering av uttjänta solcellspaneler inom ramen för samråd. Eftersom antalet ansökningar om att etablera solcellsparker ökar kraftigt, är det enligt Riksrevisionen angeläget att se över hur frågor om hantering av uttjänta solcellspaneler kan beaktas inför etablering av solcellsparker.

När det gäller tillståndsprövning enligt miljöbalken avseende vindkraft konstaterar Riksrevisionen att det inte uppställs några närmare villkor om hur uttjänta vindturbinblad ska hanteras. Det ställs villkor om att verksamhetsutövaren inför nedmontering av vindkraftverk ska lämna in en avvecklingsplan till tillsynsmyndigheten som är länsstyrelse eller kommun. Det är dock okänt hur hanteringen av de uttjänta vindturbinbladen redovisas i dessa avvecklingsplaner. Riksrevisionen bedömer att krav från tillsynsmyndigheterna vid bedömning av avvecklingsplanerna skulle kunna fungera för att styra mot en hantering av uttjänta vindturbinblad i enlighet med avfallshierarkin. Det kräver i sin tur utveckling av nya tekniker för materialåtervinning, till exempel genom statliga bidrag till forskning och pilot- och demonstrationsanläggningar. Det kräver också att Naturvårdsverket utökar och regelbundet uppdaterar sin vägledning till tillsynsmyndigheterna om nya tekniker, samt att Energimyndigheten uppdaterar vägledningen till verksamhetsutövare om sådana tekniker.

5.1.3 Producentansvaret säkerställer inte en långsiktig hantering av solcellspaneler inför avveckling

Granskningen visar att producentansvaret för elutrustning inte säkerställer att producenter tar ansvar för solcellspaneler när de blivit uttjänta, vilket medför särskilda utmaningar med tanke på deras långa livslängd. I granskningen har det framkommit indikationer på att det finns en stor mängd solcellspaneler som ingen aktör har tagit på sig producentansvar för. Det medför en risk för att det är oklart vem som ska betala för hanteringen när solcellspanelerna blir uttjänta.

Riksrevisionen konstaterar att det finns otydligheter i regelverket om vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvar. Samma slags solcellspaneler används oftast i såväl anläggningar på privatbostadsfastigheter som på näringsfastigheter och i solcellsparker. För större solcellsanläggningar uppstår oklarhet om solcellspanelerna är konsumentelutrustning eller storskalig fast installation. Det medför oklarhet om vilka slags solcellspaneler som omfattas av producentansvar. Regeringen har inte i förordningen om producentansvar för elutrustning gjort några förändringar i sak av de allmänt hållna formuleringarna om vad som avses med storskalig fast installation. WEEE-direktivet är under förhandling inom EU, vilket kan komma att påverka utformningen av exempelvis definitioner i svenska författningar. Naturvårdsverket utgår från att så gott som alla solcellspaneler är konsumentelutrustning eller annan elutrustning och därmed omfattas av producentansvar. Samtidigt hänvisar Naturvårdsverket till att det avgörs från fall till fall om solcellspanelerna omfattas av producentansvar. Naturvårdsverket har dock inte fastställt några närmare kriterier för bedömningarna. Därmed är det inte transparent vad som ligger till grund för Naturvårdsverkets bedömningar. Otydligheterna kan enligt Riksrevisionen leda till osäkerhet i branschen om vilka typer av solcellsanläggningar som det ska gälla producentansvar för.

Riksrevisionen konstaterar också att det finns generella brister i Naturvårdsverkets tillsyn över producentansvaren som visar på ett stort utvecklingsbehov. Detta gäller även för producentansvaret för elutrustning, där solcellspaneler ingår. Det handlar bland annat om brister i riskanalyser och utredningar av tillsynsbehov, som påverkar möjligheterna att göra välgrundade prioriteringar av tillsynsinsatserna. Naturvårdsverket har påbörjat ett arbete med att utveckla tillsynen, vilket Riksrevisionen bedömer som angeläget.

När det gäller Naturvårdsverkets tillsyn över producentansvaret för elutrustning konstaterar Riksrevisionen att den är begränsad och fokuserar på att formella krav uppfylls. Naturvårdsverket kontrollerar inte att inrapporterade uppgifter om mängderna elutrustning stämmer med de som faktiskt tillhandahållits på marknaden. Det gäller även för uppgifterna om vad som samlats in och behandlats. Tillsynen av att producenter anmäler sig till Naturvårdsverket sker på en översiktlig nivå och myndigheten har endast i ett fåtal fall per år uppmanat företag i solcellsbranschen att anmäla sig som producent. Dessutom är Naturvårdsverkets vägledning till producenter begränsad. Enligt Riksrevisionen kan den begränsade tillsynen och vägledningen vara en bidragande orsak till att producenter inte har åtagit sig producentansvar för en stor mängd solcellspaneler.

Sammantaget innebär kombinationen av en bransch i kraftig tillväxt, otydligheter i begrepp samt begränsad tillsyn och vägledning en risk för att producenter av solcellspaneler oavsiktligt eller avsiktligt inte tar på sig producentansvar. Det finns därmed en risk för att producenter inte kommer att ta ansvar för hanteringen av solcellspaneler när de blivit uttjänta. Ansvaret för att bekosta hanteringen kommer då att vara oklart. Att hanteringen av dessa långlivade produkter inte säkerställs fullt ut, medför också en risk för att uttjänta solcellspaneler inte kommer att samlas in för att återanvändas eller materialåtervinnas.

5.1.4 Inte tydligt om förbrännings- och deponeringsförbuden alltid är tillämpliga på vindturbinblad inför avveckling

Riksrevisionen konstaterar att det inte är tydligt om förbuden mot förbränning av utsorterat bygg- och rivningsavfall och mot deponering av organiskt avfall alltid är tillämpliga på hanteringen av uttjänta vindturbinblad. När det gäller förbudet mot förbränning är det inte tydligt om vindturbinblad alltid omfattas av det. När det gäller förbudet mot deponering finns det flera indikationer på att deponering förekommer. Det kan bero på att länsstyrelser har beviljat dispenser för sådan deponering eller att förbudet i praktiken inte följs.

Granskningens resultat indikerar att förbränning och deponering är de behandlingsmetoder som främst används för att hantera uttjänta vindturbinblad. Därmed är det behandlingsmetoder längre ned i avfallshierarkin som används. För att klargöra förutsättningarna för en hantering som innebär återanvändning eller materialåtervinning skulle Naturvårdsverket enligt Riksrevisionen behöva förtydliga hur förbudet mot förbränning ska tillämpas på uttjänta vindturbinblad. Naturvårdsverket skulle också behöva utreda hur uttjänta vindturbinblad hanteras i dag och hur förbudet mot deponering kan efterlevas när det gäller hanteringen av dem.

5.2 Otillräckliga underlag för utformning av styrmedel

Granskningen visar att Naturvårdsverket och Energimyndigheten har tagit fram en del underlag. Myndigheterna har dock ännu inte använt dessa för att föreslå utvecklade eller nya styrmedel som kan främja att uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad i större utsträckning hanteras i enlighet med avfallshierarkin.

Riksrevisionen konstaterar att det saknas tillförlitliga underlag som kan ligga till grund för utformning av styrmedel som är effektiva för att hantera framtida mängder uttjänta solcellspaneler. Naturvårdsverkets producentansvarsregister för elutrustning är inte tillförlitligt som underlag. Naturvårdsverket har till exempel inte bedömt om uppgifter om mängder som rapporterats in stämmer med faktiska mängder. Naturvårdsverket har inte heller analyserat mängden solcellspaneler som borde rapporteras till producentansvarsregistret. Energistatistiken, som Energimyndigheten ansvarar för, är inte tillräckligt detaljerad avseende solcellspaneler för att kunna vara underlag för uppskattningar av framtida mängder uttjänta solcellspaneler.

Riksrevisionen konstaterar vidare att Naturvårdsverket och Energimyndigheten har tagit fram en del underlag för att bedöma framtida mängder uttjänta vindturbinblad. Uppgifter om framtida mängder har till exempel tagits fram i forskningsprojekt som Energimyndigheten har finansierat. Naturvårdsverket har i en kartläggning av plastflöden i Sverige gjort vissa uppskattningar av framtida mängder. Naturvårdsverket följer dock inte regelbundet hur de vindturbinblad som monteras ned hanteras. Myndigheten saknar därmed information om detta.

I återrapporteringar har Naturvårdsverket och Energimyndigheten uppmärksammat regeringen på behovet av att kunna hantera framtida mängder uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Däremot har myndigheterna inte lämnat några konkreta förslag till regeringen på nya eller förändrade styrmedel som kan leda till en hantering som i större utsträckning är i enlighet med avfallshierarkin. Regeringen gav i december 2022 Energimyndigheten i uppdrag att utreda hur solcellspaneler och vindturbinblad i högre utsträckning kan omhändertas på ett giftfritt och cirkulärt sätt i enlighet med avfallshierarkin. Regeringen har även sedan tidigare gett Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå åtgärder för att materialåtervinningen av plast ska öka.

5.3 Rekommendationer

Till regeringen

• Se över vilka författningsändringar som kan göras för att det ska bli tydligt vilka slags solcellspaneler som omfattas av producentansvaret för elutrustning.

Till Naturvårdsverket

• Ta fram kriterier för att tydliggöra vad som i enskilda fall avgör myndighetens bedömning av om solcellspaneler omfattas av producentansvar eller inte.
• Följ regelbundet upp hur nedmonterade vindturbinblad hanteras i Sverige, som underlag för att bedöma vilka insatser som behövs för att uttjänta vindturbinblad i högre grad än idag ska återanvändas eller materialåtervinnas i enlighet med avfallshierarkin.
• Utveckla och uppdatera regelbundet, i samråd med Energimyndigheten, vägledningen till miljötillsynsmyndigheter om tekniker för materialåtervinning och om tillämpning av avfallsbestämmelser vad gäller hanteringen av uttjänta vindturbinblad.

Till Statens energimyndighet

• Utveckla energistatistiken så att den kan vara underlag för uppskattningar av framtida mängder uttjänta solcellspaneler.
• Utveckla och uppdatera regelbundet vägledningen till verksamhetsutövare om tekniker för materialåtervinning av uttjänta vindturbinblad.