Våra iakttagelser visar att de statliga styrmedel som finns idag sammantaget inte är tillräckligt effektiva för att styra mot en hantering i enlighet med avfallshierarkin där uttjänta solcellspaneler i första hand återanvänds eller materialåtervinns. Vidare saknas underlag för att bedöma behovet av att förändra befintliga styrmedel eller införa nya styrmedel.
Mängden uttjänta solcellspaneler idag är liten och större mängder kan förväntas uppkomma under 2040-talet. Andelen material i solcellspanelerna som materialåtervinns har hittills varit liten. Det pågår initiativ från företag i branschen för att öka materialåtervinningen.
Styrmedel för framtagande av nya produkter: Statliga forskningsbidrag och lagstiftningskrav på ekodesign kan förbättra möjligheterna till återanvändning och materialåtervinning i framtiden men kan inte i någon större utsträckning påverka hanteringen av de solcellspaneler som hittills satts på marknaden och som kommer att sättas på marknaden de närmaste åren.
Styrmedel inför etablering: Frågor om hantering av uttjänta solcellspaneler tas sällan upp av länsstyrelserna i samråd inför etablering av solcellsparker.
Styrmedel vid drift och avveckling: Det lagstiftade producentansvaret för elutrustning säkerställer inte att producenter tar ansvar för solcellspaneler när de blivit uttjänta. Solcellspaneler har en lång livslängd, vilket medför särskilda utmaningar. Otydligheter i regelverket om vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvaret medför i kombination med brister i Naturvårdsverkets tillsyn en risk för att stora mängder av de solcellspaneler som idag installeras inte kommer att tas omhand av producentansvarssystemet.
Underlag för utformning av styrmedel: Naturvårdsverket och Energimyndigheten har i liten utsträckning uppmärksammat regeringen på behov av utveckling av styrmedel för hantering av uttjänta solcellspaneler. Producentansvarsregistret för elutrustning, som Naturvårdsverket ansvarar för, är inte tillförlitligt som underlag för att uppskatta framtida mängder uttjänta solcellspaneler. Energistatistiken, som Energimyndigheten ansvarar för, är inte tillräckligt detaljerad avseende solcellspaneler för att kunna vara underlag för uppskattningar av framtida mängder uttjänta solcellspaneler.
Avsnitt
3.1 Nuvarande och framtida mängder uttjänta solcellspaneler
3.1.1 Mängder och hantering idag av uttjänta solcellspaneler
Idag är mängderna insamlade uttjänta solcellspaneler små. Under 2021 samlades det in cirka 17 ton uttjänta solcellspaneler i Sverige.[88] Insamlingen av elavfall, där solcellspaneler ingår, regleras utifrån WEEE-direktivet i förordningen om producentansvar för elutrustning. Insamlingen hanteras främst genom producentansvarsorganisationerna El-Kretsen AB och Recipo AB.[89]
I Sverige har de uttjänta solcellspaneler som tidigare samlats in behandlats tillsammans med annat elavfall. Aluminiumramen har materialåtervunnits. Det samma gäller för metallinnehållet (till exempel koppar och silver) i själva solcellerna. Glas och kisel har inte materialåtervunnits. Vissa plastmaterial har materialåtervunnits men inte andra.[90] Förändringar är dock på gång i återvinningsbranschen när det gäller återvinning av solcellspaneler. Ett återvinningsföretag, Stena Recycling AB, har börjat sortera ut solcellspaneler ur det blandade flödet av elavfall och kommer att skicka dem till företagets anläggning i Italien för återvinning av solcellspaneler.[91] Ett annat återvinningsföretag, Remondis Sweden AB, har ansökt om miljötillstånd för en anläggning där det kommer vara möjligt att återvinna bland annat solcellspaneler. Om miljötillstånd ges är tanken i så fall att anläggningen ska kunna behandla insamlade solcellspaneler till fraktioner av metall, glas och kisel och att de fraktionerna ska materialåtervinnas. Företaget räknar med att plasten ska energiåtervinnas (det vill säga förbrännas).[92]
3.1.2 Framtida mängder uttjänta solcellspaneler
De framtida mängderna uttjänta solcellspaneler kopplar främst till utvecklingen av mängderna installerade solcellspaneler. Diagram 1 ger en bild av vilka mängder uttjänta solcellspaneler som kan uppkomma och när.[93]
Diagram 1 Uppskattade framtida mängder uttjänta solcellspaneler och mängder som kan materialåtervinnas av dessa
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från främst IEA Photovoltaic Power Systems Programme, National Survey Report of PV Power Applications in Sweden 2021 och Energistatistiken, Nätanslutna solcellsanläggningar, antal och installerad effekt, från år 2016, 2023-01-19.
Anm.: *Data från och med 2046 bygger delvis på annan källa än data till och med 2045, vilket förklarar den tillfälliga nedgången i kurvan. Se bilaga 2.
Diagrammet bygger på en uppskattning av den mängd solcellspaneler som har installerats i Sverige under perioden 1992–2021 och utgår från att dessa solcellspaneler har tjänat ut efter en teknisk livslängd på 30 år. Om den tekniska livslängden visar sig vara längre kommer de mängder som illustreras i diagrammet att uppkomma senare. Om den tekniska livslängden däremot visar sig vara kortare, eller om solcellspanelerna byts ut tidigare för att öka effekten (det vill säga att de når sin ekonomiska livslängd tidigare) så kommer de mängder som illustreras i diagrammet att uppkomma tidigare.[94] Detsamma gäller om solcellspaneler behöver kasseras till följd av tillverknings- eller handhavandefel. Den kraftiga ökningen av installerad effekt, som är en av faktorerna för diagrammet, fortsatte under 2022. För nätanslutna solcellsanläggningar ökade den installerade effekten med cirka 800 MW under 2022.[95]
Innan 2040 understiger den årliga mängden uttjänta solcellspaneler enligt uppskattningen 100 ton. Efter 2040 kommer mängderna att öka och från 2045 öka kraftigt.[96] När det gäller andelen som kan materialåtervinnas (svart kurva) är den proportionell med cirka 90 procent av mängden uttjänta solcellspaneler. Den utgår från information om förändringar som är på gång inom återvinningsbranschen.[97] Andelen kan komma att öka till 2040-talet som en följd av utveckling av återvinningsmetoder. Uppskattningen av andelen som kan materialåtervinnas bygger också på att solcellspanelerna faktiskt samlas in när de blir uttjänta och att det då finns kapacitet för materialåtervinning.
3.2 Utformningen av styrmedel för effektiv hantering av uttjänta solcellspaneler
3.2.1 Regeringsuppdrag har inte resulterat i nya eller förändrade styrmedel gällande hanteringen av uttjänta solcellspaneler
En förutsättning för att regeringen ska kunna ta initiativ till nya eller ändrade styrmedel är att den har tillgång till relevanta underlag. Regeringen har gett olika uppdrag till Naturvårdsverket och Energimyndigheten om att ta fram underlag som främst gällt avfallsfrågor generellt och utbyggnad av solenergi. Uppdragen har hittills inte resulterat i att regeringen har infört nya eller förändrat befintliga styrmedel avseende hanteringen av uttjänta solcellspaneler.
Regeringen har under perioden 2018–2021 gett Naturvårdsverket flera uppdrag som gällt avfall generellt[98], dock inget som särskilt gällt elavfall. I december 2021 gav regeringen Naturvårdsverket ett uppdrag kopplat till hanteringen av elutrustning. I uppdraget, som ska redovisas i oktober 2023, ska myndigheten se över bland annat rapporteringskrav och målsättningar i syfte att öka insamling, återanvändning och återvinning.[99] I ett par av de regeringsuppdrag som Naturvårdsverket haft avseende plast har myndigheten i sin redovisning berört elutrustning och även solcellspaneler[100], dock utan att föreslå några nya eller förändrade styrmedel avseende uttjänta solcellspaneler (se avsnitt 3.3.1).
Regeringens uppdrag till Energimyndigheten om solenergi har fram till 2023 inte berört hanteringen av uttjänta solcellspaneler. Uppdragen till och med 2022 kan främst kopplas till utbyggnaden av solel. Energimyndigheten hade till exempel i uppdrag att ta fram en strategi för ökad användning av solel. I uppdraget ingick att ta fram en strategi för att utveckla solenergistatistik.[101] Energimyndigheten har även haft i uppdrag att ta fram underlag om investeringar i solenergi,[102] att utveckla en informationsplattform för solel[103] samt att ta fram underlag om utveckling av statliga stödet till solceller.[104] I december 2022 gav regeringen Energimyndigheten i uppdrag att utreda hur solcellspaneler och vindturbinblad i högre utsträckning kan omhändertas på ett giftfritt och cirkulärt sätt i enlighet med avfallshierarkin. Energimyndigheten ska redovisa uppdraget i mars 2024.[105] Regeringen valde att lägga uppdraget på Energimyndigheten och inte Naturvårdsverket, eftersom Energimyndigheten har det generella ansvaret för energirelaterade produkter genom produkternas hela livslängd. Energimyndigheten ska samverka med Naturvårdsverket i uppdraget.[106]
3.2.2 Forskningsbidrag har främst gått till utveckling av nya material i solcellspanelerna
En mindre del av de statliga forskningsbidrag som beviljats till forskningsprojekt med anknytning till solenergi avser hantering av uttjänta solcellspaneler.[107] De tre statliga forskningsfinansiärerna Energimyndigheten, Vinnova och Formas har under perioden 2017–2022 beviljat forskningsbidrag till 45 projekt med anknytning till solceller och solenergi. De flesta av dessa gäller utveckling av nya material och tekniker som skulle kunna användas i till exempel konstruktionen av solcellspaneler i framtiden. Fyra av projekten avser hantering av uttjänta solcellspaneler.[108] Energimyndigheten har finansierat tre av dessa projekt som främst handlar om metoder för att återvinna metall från uttjänta solcellspaneler. Dessa projekt har enligt Energimyndigheten inte direkt bidragit till utformningen av nya eller befintliga statliga styrmedel när det gäller hanteringen av uttjänta solcellspaneler.[109] Formas har finansierat ett projekt, vilket handlar om producentansvar som styrmedel mot cirkulär ekonomi. Sammantaget uppgår bidragen till de fyra forskningsprojekten till närmare 48 miljoner kronor, varav 36,5 miljoner utgörs av ett generellt bidrag från Energimyndigheten till Solelforskningscentrum Sverige (SOLVE) som kommer att göra egna utlysningar. Vinnova har under perioden inte beviljat bidrag till forskningsprojekt om hantering av uttjänta solcellspaneler. Naturvårdsverket har inte finansierat någon forskning om hanteringen av uttjänta solcellspaneler från myndighetens miljöforskningsanslag.[110]
Regeringen har i Energimyndighetens regleringsbrev för 2023 angett att högst 7 miljoner kronor av energiforskningsanslaget ska användas till forskning som bidrar till att minska miljöpåverkan från solcellssystem under hela livscykeln, inkluderat till exempel design, tillverkning, drift och återvinning eller återanvändning.[111] Denna precisering kan komma att innebära att Energimyndigheten beviljar bidrag till fler forskningsprojekt som avser hanteringen av uttjänta solcellspaneler.
Den forskning om hantering av uttjänta solcellspaneler som de statliga finansiärerna har finansierat har hittills inte lett till att några behandlingstekniker testats i pilot- eller demonstrationsanläggningar i Sverige.[112] Energimyndigheten bevakar utvecklingen och forskningen i andra länder avseende uttjänta solcellspaneler genom att ta del av det arbete som görs inom International Energy Agencys (IEA) särskilda insats vad gäller solcellsteknik, benämnt IEA PVPS Task 12. Sverige medverkar för närvarande inte aktivt i insatsen.[113]
3.2.3 Ekodesignkrav för solcellspaneler är på gång men kommer att få effekt först på längre sikt
EU-krav på ekodesign för solcellspaneler är under förhandling. Det kommer att dröja flera år innan sådana krav kan resultera i att solcellspaneler finns på marknaden, som är bättre designade utifrån ett återvinningsperspektiv. Om förhandlingarna i EU om kommissionens förslag till förordning med ekodesignkrav för solpaneler kan avslutas under 2023 kan förordningen träda i kraft tidigast under 2024.[114] Därmed kommer det att fortsätta sättas solcellspaneler med nuvarande design på marknaden under flera år framöver. Ekodesignkrav kommer alltså att få effekt först på längre sikt.
I kommissionens förslag till förordning om ekodesignkrav på solcellspaneler framgår att ett syfte med att införa sådana krav är att förbättra produkternas resurseffektivitet och då särskilt avseende reparerbarhet, återvinningsbarhet och pålitlighet till exempel genom utökad information om produkternas innehåll.[115]
Energimyndigheten deltar, på regeringens uppdrag, sedan 2020 i EU:s arbete med att utveckla produktförordningar med ekodesignkrav avseende bland annat solcellspaneler.[116] Myndigheten har ett eget testlaboratorium och utför stickprovsvisa marknadskontroller för att till exempel kontrollera att produkter uppfyller ekodesignkraven på effektivitet och funktion.[117] Enligt Energimyndigheten visar erfarenheten från de produktförordningar som redan har införts, till exempel för bildskärmar och tv-apparater, att tillverkare anpassar sin produktion efter ekodesignkraven.[118]
3.2.4 Få samråd berör hantering av solcellspaneler
De flesta ansökningar om att anlägga solcellsparker hanteras som samråd enligt miljöbalken. I enstaka fall görs i stället frivillig ansökan om miljötillstånd. Åtta länsstyrelser förde 2022 fram att antalet ansökningar om att anlägga solcellsparker ökade kraftigt under året och att de omfattar allt större arealer. Enligt dessa länsstyrelser saknas tydlighet i lagstiftningen om hur ansökan om solcellsparker på mark ska hanteras.[119]
Frågor om hantering av uttjänta solcellspaneler tas sällan upp i samråd. Vi har frågat länsstyrelserna om de har hanterat samråd för verksamhet med solcellsparker och om hantering av uttjänta solcellspaneler i så fall har berörts vid sådana samråd. Tjugo länsstyrelser uppger att de har hanterat samråd för verksamhet med solcellsparker. Tre av dessa uppger att frågan om hantering av uttjänta solcellspaneler har berörts vid sådana samråd. En av de tre länsstyrelserna uppger att det i besluten efter samråd angetts att uttjänta solcellspaneler ska forslas bort och tas om hand men inte hur det ska ske.[120] Enligt Naturvårdsverket är det tveksamt om nuvarande lagstiftning ger stöd för att ställa krav om hantering av uttjänta solcellspaneler inom ramen för samråd.[121]
3.2.5 Generellt utvecklingsbehov i Naturvårdsverkets tillsyn över producentansvar
Naturvårdsverket har tillsyn enligt miljöbalken över producentansvar för åtta slags produkter, inklusive det för elutrustning. Det gäller samma principer för tillsyn över producentansvaren som för miljötillsyn generellt.
Naturvårdsverket har under flera år begränsat tillsynen över producentansvaren till en låg nivå. Naturvårdsverket uppger att myndigheten på grund av resursbrist har begränsat tillsynen till registrering och rapportering samt i ett mycket begränsat antal ärenden kontroll av om företag anmält sig som producent. Vidare finns det enligt Naturvårdsverket ett behov av att myndigheten utvecklar riskanalyser och utredningar av tillsynsbehovet för samtliga producentansvar. Nuvarande brister i behovsinventeringar och riskanalyser medför enligt Naturvårdsverket att prioriteringarna inte är väl underbyggda. Naturvårdsverket uppger att dess enhet för tillsynsvägledning är i slutfasen av en kartläggning av myndighetens operativa tillsyn över producentansvaren, som ska vara en grund för arbetet med tillsynsplan för 2024.[122]
Naturvårdsverket avser att prioritera operativ tillsyn över producentansvaren från och med 2024, utifrån exempelvis behovsutredning och riskanalys samt prioritering av vilka delområden som tillsynen ska bedrivas inom.[123] Naturvårdsverket uppger att myndigheten skulle kunna utnyttja redan tillgängliga verktyg inom tillsynen över producentansvaren i högre utsträckning än i dag, exempelvis förelägganden.[124]
3.2.6 Otydligt vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvar för elutrustning
Naturvårdsverket har inga närmare kriterier för att avgöra om en solcellspanel omfattas av producentansvar. I avsnitt 2.3.3 beskriver vi vad producentansvaret innebär. Förordningen om producentansvar för elutrustning definierar på en övergripande nivå begreppet konsumentelutrustning. För konsumentelutrustning och annan elutrustning gäller producentansvar.[125] Storskaliga fasta installationer och elutrustning som ingår i sådana är undantagna från producentansvar. Se faktarutan nedan.
Bestämmelser i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning som styr producentansvar och vilket slags elutrustning det gäller för
Avgränsning av vad som är konsumentelutrustning:
10 § Med konsumentelutrustning avses i denna förordning dels elutrustning som normalt används i privathushåll, dels elutrustning som är ägnad att användas både i privathushåll och av yrkesmässiga användare.
Avgränsning av vad som är annan elutrustning än konsumentelutrustning:
Denna avgränsning anges inte uttryckligen i förordningen, utan följer av att utrustningen inte är konsumentelutrustning (se 10 §).
Definition av elutrustning i storskaliga fasta installationer:
22 § Denna förordning gäller inte
”---” 5. Storskaliga fasta installationer och elutrustning som ingår i storskaliga fasta installationer om elutrustningen är särskilt tillverkad för att ingå i och installerad som en del av installationen.
19 § Med storskalig fast installation avses i denna förordning en elutrustning som 1. är avsedd att användas varaktigt i en byggnad eller annan konstruktion på en på förhand bestämd och särskilt avsedd plats, 2. består av olika slags elutrustning som satts samman och installerats av fackmän, 3. måste monteras ned av fackmän, och endast kan ersättas av en motsvarande specialtillverkad utrustning.
Det är inte tydligt vilka närmare kriterier som Naturvårdsverket använder för att avgöra om det är fråga om en storskalig fast installation. Naturvårdsverkets bedömning utgår från de allmänt hållna begreppen i dels 19 § i den nu gällande förordningen om producentansvar (se faktarutan ovan), dels en europeisk vägledning från 2016 för motsvarande begrepp i WEEE-direktivet.[126] Regeringen förde över dessa allmänt hållna begrepp i förordningen om producentansvar utan ändringar i sak från den tidigare gällande förordningen.[127] Den europeiska vägledningens förtydliganden av begreppen är enligt vår bedömning anpassade till större maskinell utrustning och inte till större solcellsanläggningar.[128] Naturvårdsverkets utgångspunkt är att de flesta solcellspaneler som sätts på marknaden omfattas av producentansvar, antingen som konsumentelutrustning eller som annan elutrustning. Enligt Naturvårdsverket är det vanligast att samma slags paneler används i såväl anläggningar på privatbostadsfastigheter som i storskaliga fasta installationer. Om solcellspanelerna fungerar var och en för sig, är det enligt myndigheten inte en storskalig fast installation. Naturvårdsverket använder inga närmare fastställda kriterier i bedömningen av de enskilda fallen.[129] Branschen är enligt Naturvårdsverket inte alltid överens med myndigheten i tolkningen av vad som är konsumentelutrustning eller utrustning i storskalig fast installation. Under kommande år är det tänkt att WEEE-direktivet ska revideras och enligt Naturvårdsverket kommer då definitionen av storskalig fast installation troligen att ses över. Naturvårdsverket har ingen statistik och följer inte upp hur många eller vilka ärenden som har avsett gränsdragningen mellan konsumentelutrustning och storskalig fast installation.[130]
Det är inte heller tydligt vilka närmare kriterier som Naturvårdsverket använder för att avgöra om en solcellspanel är konsumentelutrustning eller annan elutrustning, utöver vad som framgår av förordningen om producentansvar.[131] Enligt Naturvårdsverket styrs gränsdragningen av om utrustningen normalt kan finnas i enskilda hushåll eller om den är helt och hållet ämnad för professionell användning.[132]
Företrädare från företag i branschen har fört fram att det är viktigt att begreppen som definierar och avgränsar producentansvaret förtydligas. Enligt branschföreträdare skulle det medföra att ansvaret för finansieringen av producentansvaret blir tydligare.[133]
De producenter som åtar sig producentansvar för solcellspaneler är med och bidrar till att finansiera insamling och behandling av solcellspanelerna när de blir uttjänta. När det är otydligt vilka solcellspaneler som omfattas av producentansvar finns en risk för att producenter inte tar på sig producentansvar. Det medför i sin tur en risk för att producenter inte kommer att täcka kostnaderna för hantering när solcellspanelerna blir uttjänta. Enligt Naturvårdsverket har solenergibranschen lyft fram till myndigheten att det behövs en fondering i statens regi för att finansiera omhändertagandet av uttjänta solcellspaneler.[134]
3.2.7 Naturvårdsverkets tillsyn över producentansvaret för elutrustning behöver utvecklas
Det utvecklingsbehov som vi redovisat i avsnitt 3.2.5. om tillsynen över samtliga producentansvar generellt, gäller även producentansvaret för elutrustning där solcellspaneler ingår. Det finns alltså ett behov av att utveckla även Naturvårdsverkets tillsyn över producentansvaret för elutrustning.
Naturvårdsverkets tillsyn över att producenter av elutrustning anmäler sig är översiktlig. Tillsynen av att producenter anmäler sig till myndigheten sker på en översiktlig nivå utifrån tips och en årlig sammanställning.[135] Naturvårdsverket bedömer att det i ett fåtal fall per år har uppmanat företag i solcellsbranschen att anmäla sig som producent. Myndigheten har inte följt upp hur många fall det rör sig om.[136]
Tillsynen över inrapportering till Naturvårdsverket fokuserar på att formella krav uppfyllts. Producenter ska årligen rapportera uppgifter om mängden elutrustning som tillhandahållits på den svenska marknaden. När det gäller insamlade och behandlade mängder elavfall, ska producentansvarsorganisationer årligen rapportera sådana uppgifter om konsumentelavfall. Producenter av annan elutrustning än konsumentelutrustning ska årligen rapportera motsvarande uppgifter om annat elavfall.[137] I Naturvårdsverkets tillsyn har inte ingått att verifiera att inrapporterade uppgifter stämmer med vad som faktiskt tillhandahållits på marknaden och samlats in och behandlats.[138] Enligt datauttag från producentansvarsregistret finns det stora variationer i uppgifterna om mängder solcellspaneler som samlats in och behandlats 2019–2021.[139] Naturvårdsverket har inte analyserat dessa variationer.[140]
Producentansvarsregistret har inte någon uppdelning utifrån kategorier av elutrustning och det är därför inte möjligt för Naturvårdsverket att sortera ut tillsynsärenden avseende producenter av olika slags elutrustning, till exempel producenter av solcellspaneler.[141] Naturvårdsverket håller på att ta fram en samlad e-tjänst för samtliga producentansvar. Som stöd för handläggningen av ärenden ska det nya systemet kunna verifiera vissa uppgifter och identifiera avvikelser automatiskt. Vissa delar i det nya systemet tas i drift våren 2023.[142]
Sedan 2019 kan producenter i rapporteringen till Naturvårdsverket frivilligt särredovisa solcellspaneler i en särskild underkategori till kategorin stor elutrustning.[143] Enligt Naturvårdsverket skulle obligatorisk särredovisning kunna vara en möjlighet till förbättrad rapportering, men det skulle kräva stöd i förordning. Naturvårdsverket överväger i ett pågående regeringsuppdrag som ska redovisas i oktober 2023 att lämna förslag till förordningsändring om obligatorisk rapportering i en särskild underkategori till kategorin stor elutrustning.[144]
Vägledning och information är ett sätt att få fler producenter att anmäla sig och rapportera in uppgifter till producentansvarsregistret. Naturvårdsverket uppger att vägledning för närvarande ges i samband med anmälan, ansökan om godkännande och rapportering.[145] Enligt myndigheten är bristerna större i rapporteringen av annan elutrustning än konsumentelutrustning, eftersom den rapporteringen inte alltid görs via en producentansvarsorganisation.[146] Naturvårdsverket uppger att det kan behövas en informationskampanj där myndigheten klargör sin uppfattning om producentansvarets omfattning till en bredare krets än idag. Myndigheten uppger att den har planer på att utveckla vägledningen för samtliga producentansvar.[147]
3.3 Underlag för att utveckla styrmedel för effektiv hantering av uttjänta solcellspaneler
3.3.1 Naturvårdsverket och Energimyndigheten har lämnat få förslag om nya eller förändrade styrmedel
Vår genomgång av Naturvårdsverkets och Energimyndighetens budgetunderlag och årsredovisningar för 2017–2021 visar att myndigheterna inte har lyft fram problem eller behov av utveckling av styrmedel avseende uttjänta solcellspaneler. Naturvårdsverket har i sina senaste budgetunderlag påtalat att myndigheten behöver stärka sitt arbete med omställningen till cirkulär ekonomi och öka sina insatser bland annat avseende producentansvar, men berör inte uttryckligen producentansvar för elutrustning.[148] Inga av de insatser inom producentansvaren som Naturvårdsverket redovisat i sina årsredovisningar 2017–2021 har gällt solcellspaneler.[149] Energimyndigheten har i sina budgetunderlag och årsredovisningar främst lyft fram sitt arbete med ekodesign för bland annat solcellspaneler.[150] Som vi beskriver ovan i avsnitt 3.2.3 kommer det att dröja flera år innan det finns solcellspaneler på marknaden, som är bättre designade utifrån ett återvinningsperspektiv. Energimyndigheten har inte tagit upp hanteringen av uttjänta solcellspaneler av den typ som installerats hittills och som kommer att fortsätta installeras de närmaste åren.
Naturvårdsverket och Energimyndigheten har i viss mån uppmärksammat regeringen på behov av utveckling av styrmedel i samband med redovisningar av regeringsuppdrag och i andra rapporter. Energimyndigheten har till exempel påtalat att införandet av kategorier efter storlek på elutrustning i förordningen om producentansvar för elutrustning kan försvåra möjligheten att i statistiken urskilja vilken typ av utrustning som inrapporterade uppgifter avser.[151] Energimyndigheten ansåg att uppföljningen av sålda och insamlade solcellspaneler kan förbättras genom att införa en särskild kategori för dessa i förordningen.[152] Naturvårdsverket har i redovisningen av ett regeringsuppdrag bedömt att det behövs en höjd ambition i arbetet för att öka materialåtervinningen av plast inom producentansvar för bland annat elektronik, men föreslår inga nya eller ändrade styrmedel. Enligt Naturvårdsverket kan ambitionshöjningen ske med myndighetens befintliga verktyg inom producentansvaren, till exempel vägledning men att det kommer att medföra ökad resursåtgång.[153]
3.3.2 Naturvårdsverkets och Energimyndighetens underlag om mängder solcellspaneler kan utvecklas
Naturvårdsverket och Energimyndigheten har tagit fram en del underlag, men underlagen behöver utvecklas för att kunna användas som grund för att bedöma behovet av förändrade styrmedel.
Naturvårdsverkets register över producentansvaret för elutrustning skulle kunna vara en källa till information för att uppskatta framtida mängder uttjänta solcellspaneler. Som vi har beskrivit i avsnitt 3.2.7, behöver registret utvecklas.
Det finns sedan tidigare uppgifter om att det finns en stor skillnad mellan mängden solcellspaneler som tillhandahålls på marknaden och den mängd som det åtas producentansvar för.[154] Det kan medföra att producentansvarsregistret inte speglar den faktiska mängden solcellspaneler som tillhandahålls på marknaden. Naturvårdsverket har hittills inte följt upp om det finns en sådan skillnad.[155] Möjliga orsaker till en sådan skillnad kan enligt Naturvårdsverket vara att producenter anser att solcellsanläggningar är storskaliga fasta installationer, för vilka producentansvar inte gäller. En annan förklaring kan enligt myndigheten vara producenter som avsiktligt eller oavsiktligt inte anmäler sig som producent. Eftersom solcellsbranschen expanderar finns det enligt Naturvårdsverket nya producenter som inte har uppfattat att producentansvar gäller.[156]
Vi har jämfört uppskattade mängder installerade solcellspaneler med de mängder solcellspaneler som producenter har åtagit sig producentansvar för 2019–2021. I mängderna installerade solcellspaneler (röda staplar) ingår inte anläggningar i den högsta effektklassen (minst 1 000 kW) enligt energistatistiken. Den effektklassen är enligt Energimyndigheten inte kopplad till definitionen av storskalig fast installation i förordningen om producentansvar för elutrustning. Men anläggningarna i den effektklassen kan enligt Energimyndigheten till stor del antas omfatta solcellsparker.[157] Vi har därför valt att inte inkludera anläggningar i den effektklassen i mängderna i diagrammet, eftersom de skulle kunna vara storskaliga fasta installationer och därmed inte omfattas av producentansvaret. Jämförelsen tyder på en stor skillnad för samtliga tre år mellan mängderna installerade solcellspaneler och mängderna solcellspaneler som producenter har åtagit sig producentansvar för, se diagram 2.
Diagram 2 Jämförelse av mängd installerade paneler exklusive paneler i större anläggningar än 1 000 kW i förhållande till mängd som det rapporterats producentansvar för
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Naturvårdsverket, El-Kretsen AB, IEA National Survey Report of PV Power Applications in Sweden 2021 och Energimyndigheten, Nätanslutna solcellsanläggningar, antal och installerad effekt, från år 2016, 2023-01-19.
Diagrammet ska tolkas försiktigt eftersom det utgår från antaganden om vikt och effekt på solcellspanelerna. Det indikerar dock att det finns en betydande differens mellan mängden solcellspaneler som har installerats 2019–2021 och mängden solcellspaneler som producenter har åtagit sig producentansvar för. Stora differenser mellan installerade mängder solcellspaneler och mängder solcellspaneler med producentansvar uppges förekomma även i vissa andra länder inom EU.[158] Differensen i vår jämförelse förefaller inte minska över tid. Den sammanlagda mängden solcellspaneler i mindre och medelstora anläggningar som det inte åtagits producentansvar för 2019–2021 kan uppskattas till cirka 16 000 ton.[159]
Den officiella energistatistiken skulle behöva utvecklas för att kunna ligga till grund för uppskattningar av framtida mängder uttjänta solcellspaneler. Energimyndigheten ansvarar för officiell statistik om bland annat tillförsel och användning av energi.[160] I det ansvaret ingår att bestämma vilka variabler och objekt som ska undersökas och redovisas i fråga om sådan statistik.[161] När det gäller solenergi, omfattar den officiella statistiken antal anläggningar och effekt men inte antal solcellspaneler.[162] Energimyndigheten uppger att det har förts diskussioner inom myndigheten om att utveckla energistatistiken till en mer detaljerad nivå när det gäller solcellspaneler.[163]