Avsnitt
2.1 Cirkulär ekonomi och avfallshierarkin
2.1.1 Mål om ökad cirkulär ekonomi i EU och i Sverige
Målet med cirkulär ekonomi är att minska samhällets resursanvändning och den miljöpåverkan som den medför. Detta kan uppnås genom att minska uppkomsten av avfall, samt att använda varor och material längre. Med återbruk och reparationer kan produkters livslängd och ekonomiska värde öka, samtidigt som uttaget av ny råvara och deponeringen av avfall minskar.[32]
EU-kommissionen redovisar i sin handlingsplan för cirkulär ekonomi olika initiativ för att öka materialåtervinningen och minska avfallsmängderna. Ekodesign framhålls som viktigt och kommissionen aviserar en utvidgning av ekodesigndirektivet. Vidare anges att elutrustning är en prioriterad produktgrupp där cirkulariteten behöver öka, till exempel genom förbättrad insamling och behandling. Även ökad materialåtervinning av plast lyfts fram som prioriterat.[33]
I Sverige har regeringen lagt fram både en strategi och en handlingsplan för cirkulär ekonomi. I strategin presenteras regeringens vision och övergripande mål för omställningen till en cirkulär ekonomi. Regeringen beskriver cirkulär ekonomi som viktigt för att uppnå klimat- och miljömål och för att nå de globala målen i Agenda 2030.[34] I strategin presenteras fyra fokusområden[35] inom vilka regeringen bedömer att åtgärder behöver genomföras. Plast, bygg- och rivningsavfall och innovationskritiska metaller och mineral är bland de materialflöden som ska prioriteras enligt strategin.[36] I handlingsplanen för cirkulär ekonomi redovisas styrmedel som regeringen har beslutat om eller avser att besluta om inom de fyra fokusområdena. Förutom ny och skärpt lagstiftning och utredningsuppdrag till statliga myndigheter nämner regeringen till exempel ökat stöd till utveckling av återvinningsmetoder.[37] Regeringen har också tagit fram en särskild handlingsplan för plast som innehåller förslag på åtgärder. Exempel på åtgärder är uppdrag till Naturvårdsverket att kartlägga plastflöden och att ansvara för nationell plastsamordning.[38]
2.1.2 Återanvändning och materialåtervinning prioriterat i avfallshierarkin
Enligt avfallshierarkins prioriteringsordning ska avfall i första hand förebyggas. För avfall som ändå uppstår ska den som ansvarar för att avfallet blir behandlat se till att det sker i den prioriteringsordning som framgår i faktarutan nedan. Den behandling av avfallet som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet ska anses som lämpligast, om behandlingen inte är orimlig.[39]
Åtgärder enligt prioriteringsordningen i avfallshierarkin
- Förbereda avfall för återanvändning: åtgärder som gör att avfall kan återanvändas utan ytterligare behandling, till exempel kontroll, rengöring eller reparation.
- Materialåtervinna avfall: åtgärder som gör att avfall blir nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial.
- Återvinna avfall: åtgärder som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material (till exempel genom energiåtervinning/förbränning eller som fyllnadsmaterial) eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.
- Bortskaffa avfall: åtgärder där man gör sig av med eller förbereder för att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det. Med sådana åtgärder avses främst deponering.
2.1.3 Solcellspaneler och vindturbinblad ingår i större avfallsströmmar
Uttjänta produkter ingår oftast i olika grupper av avfall som brukar kallas för avfallsströmmar. Solcellspaneler ingår i avfallsströmmen elektrisk och elektronisk utrustning. Vilka produkter som ingår i den avfallsströmmen styrs av EU:s direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE-direktivet).[40] Avfallsströmmen omfattar olika slags apparater och produkter, alltifrån små elektriska hushållsapparater och IT-utrustning till stor elutrustning som solcellspaneler eller vitvaror.[41] I Sverige uppkom enligt Naturvårdsverket cirka 280 000 ton kasserad utrustning (elavfall) under 2020.[42] Av behandlad kasserad utrustning (elavfall) 2020 gick 120 000 ton till materialåtervinning, 350 ton till förbränning med energiåtervinning och 2 000 ton till förbränning utan energiåtervinning.[43]
Härdplastkomposit, som vindturbinblad till stor del är gjorda av, är en del i avfallsströmmen plast från bygg- och rivningsverksamhet.[44] Totalt behandlades 14,6 miljoner ton bygg- och rivningsavfall under 2020.[45] Enligt Naturvårdsverket uppkom det 2020 upp till 120 000 ton plastavfall hänförligt till byggprodukter. Upp till 3 000 ton sådant plastavfall materialåtervanns. Upp till 100 000 ton gick till energiåtervinning. Det saknas data om hur stor mängd som deponerades, men teoretiskt kan det enligt Naturvårdsverket ha uppgått till 10 000 ton.[46]
2.1.4 Solcellspaneler och vindturbinblad kan ingå i illegala avfallsströmmar
Flera myndigheter pekade 2022 ut bland annat solcellspaneler och delar från vindkraftverk som två av flera problematiska avfallsströmmar med risk för avfallsbrottslighet. Eftersom uttjänta vindturbinblad är svåra att återvinna kommer det enligt myndigheterna att finnas en marknad för att på ett billigt men inte alltid lämpligt sätt ta emot och göra sig av med dem. Solcellspaneler kommer sannolikt att ingå i den etablerade avfallsströmmen av kasserad elektronik till exempelvis Västafrika.[47]
2.2 Solcellspaneler och vindturbinblad – konstruktion och nuvarande återvinningsmöjligheter
2.2.1 Solcellspanelers konstruktion och nuvarande återvinningsmöjligheter
Den absolut vanligaste typen av solcellspaneler har kiselsolceller. I dagens ”standardmodul” är kiselsolcellerna monterade mellan en glasskiva och ett plastskikt. Det förekommer också solcellspaneler där solcellerna är monterade mellan två glasskivor. Runt själva modulen är oftast en aluminiumram monterad. Solcellspanelerna monteras på stativ av metall. I slutet av 2021 var standardmoduler med monokristallint kisel dominerande i såväl mycket stora som små anläggningar. Den näst vanligaste typen är tunnfilmssolceller, som 2021 beräknades ha en marknadsandel i Sverige på mindre än 5 procent. Solcellsfilmen sätts fast på ett underlag av glas eller metall och består av ämnen som koppar, indium, gallium, selen eller kadmium samt tellur. En solcellspanel antas ha minst 30 års teknisk livslängd.[48]
Internationellt sett är det sällsynt att alla delar av de uttjänta solcellspanelerna[49] materialåtervinns. På grund av att mängderna är små hanteras de främst i anläggningar för behandling av laminerat glas, metaller eller elavfall. Endast glas, aluminium och koppar materialåtervinns medan själva kiselcellerna och övriga material, till exempel plast, förbränns.[50] Det återvunna glaset har låg kvalitet och är förknippat med höga transportkostnader. Det finns exempel på anläggningar som återvinner alla delar av solcellspanelerna, i Japan och Italien samt Frankrike.[51] Hanteringen av uttjänta solcellspaneler i Sverige beskriver vi i avsnitt 3.1.1.
2.2.2 Vindturbinblads konstruktion och nuvarande återvinningsmöjligheter
Vindturbinblad är stora konstruktioner. Befintliga vindkraftverk i Sverige har ofta en rotordiameter på mellan 50 och 150 meter. Turbinbladen behöver vara konstruerade så att de är lätta och samtidigt tål hög belastning under hela sin tekniska livslängd. Den tekniska livslängden för vindkraftverk är normalt 20–25 år. För att vara lätta och hållfasta består vindturbinbladen i stor utsträckning av så kallad glasfiberhärdplastkomposit som till cirka 70 procent utgörs av glasfiber och till cirka 30 procent av härdplast. Turbinbladen innehåller också ofta en mindre mängd trä och ibland även gummi och PVC.[52] Kombinationen av låg vikt och hög hållfasthet gör att härdplastkompositer ofta används även i flyg-, båt och fordonsindustrin.[53]
Det finns idag begränsade möjligheter att återanvända och materialåtervinna uttjänta vindturbinblad. Hela vindturbinblad kan återanvändas i andra konstruktioner, till exempel gångbroar, men det finns internationellt få exempel på sådan användning.[54] Krossade fraktioner kan användas som fyllnadsmaterial men inte som beståndsdel i nya vindturbinblad. Att mekaniskt separera de olika materialen som ingår i härdplastkompositer är svårt vilket gör materialåtervinning komplicerad. Det finns metoder att genom upphettning separera glasfiber från härdplaster i syfte att återvinna glasfibern, varvid plasten förbränns. Någon sådan anläggning i industriell skala finns ännu inte i Sverige.[55] Det förekommer inblandning av materialåtervunnen glasfiber i cementtillverkning i vissa länder.[56] Det pågår också forskning om olika metoder för att på kemisk väg separera glasfiber och härdplast och utvinna en återanvändbar olja från härdplasten.[57]
2.3 Statliga styrmedel under solcellspanelers och vindturbinblads livscykel
I detta avsnitt redovisar vi översiktligt statliga styrmedel som skulle kunna påverka hur solcellspaneler och vindturbinblad hanteras när de är uttjänta. De statliga styrmedel som vi beskriver kan tillämpas i olika faser under produkternas livslängd. I granskningen ingår följande grupper av styrmedel som kan påverka hur produkterna kan hanteras när de väl blir uttjänta:[58]
- Styrmedel för framtagande av produkter: Forskning och produktdesign ger möjlighet att utveckla och designa produkterna så att återanvändning och materialåtervinning blir möjlig.
- Styrmedel inför etablering: Försiktighetsmått och miljötillståndsvillkor i samband med etablering av solcellsparker och vindkraftsanläggningar kan avse hur uttjänta produkter ska hanteras.
- Styrmedel vid drift och avveckling: Bestämmelser kan reglera hanteringen inklusive finansieringen när produkterna blivit uttjänta och/eller anläggningarna har avvecklats. Tillsynen ska se till att bestämmelserna följs. Naturvårdsverket, Energimyndigheten och ansvarig tillsynsmyndighet (främst länsstyrelse eller kommun) kan ge vägledning om avveckling.
2.3.1 Styrmedel för framtagande av produkter
Statliga bidrag till forskning och utveckling: Forskningsbidrag kan beviljas till projekt som berör hantering av uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad. Det gäller främst energiforskningsanslaget som disponeras av Energimyndigheten, Verket för innovationssystems (Vinnova) anslag för forskning och utveckling samt Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggandes (Formas) anslag för forskning.[59]
Krav på ekodesign för energirelaterade produkter: EU:s regelverk om ekodesign för energirelaterade produkter gäller allmänna krav och specifika krav på ekodesign.[60] De närmare kraven regleras i produktspecifika EU-förordningar. Det finns krav på resurseffektivitet för sex olika produkter i syfte att främja en mer cirkulär ekonomi.[61] Förhandlingar om krav för solcellspaneler pågår.[62] Det finns inga särskilda krav varken på EU-nivå eller i Sverige på hur vindturbinblad bör konstrueras för att underlätta reparation, återanvändning och materialåtervinning.
2.3.2 Styrmedel inför etablering
Samråd enligt miljöbalken för att etablera solcellsparker: En verksamhet eller åtgärd, till exempel etablering av solcellsparker, som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas till tillsynsmyndigheten för samråd. Tillsynsmyndigheten (länsstyrelse eller kommun) får förelägga den som är anmälningsskyldig att vidta försiktighetsmått, det vill säga åtgärder för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Myndigheten får förbjuda verksamheten om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön.[63]
Villkor i miljötillstånd för stora landbaserade vindkraftsanläggningar: Den som vill etablera en stor vindkraftsanläggning[64] måste ansöka om och få miljötillstånd från länsstyrelsens miljöprövningsdelegation[65] samt även göra en anmälan till kommunens byggnadsnämnd.[66] Ansökan om tillstånd ska bland annat innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och kan också innehålla beskrivning av hur verksamhetsutövaren avser att hantera nedmonterade delar och avfall efter nedmontering.[67] Tillstånd förenas med villkor, som kan avse åtgärder för att återställa platsen efter nedmontering.[68] I villkoren får anges krav på ekonomisk säkerhet för nedmontering och återställande av platsen.[69]
2.3.3 Styrmedel vid drift och avveckling
Regler om utökat producentansvar: Solcellspaneler omfattas enligt lagstiftning av utökat producentansvar, med undantag för sådana som ingår i storskaliga fasta installationer.[70] Det innebär att producenten ansvarar för att bland annat täcka kostnaderna för hanteringen i avfallsledet i en produkts livscykel.[71] Till producent räknas huvudsakligen tillverkare eller säljare av elutrustning som tillhandahåller eller säljer den på den svenska marknaden.[72] Producenter ska antingen var och en för sig ta hand om elavfall eller bidra till en producentansvarsorganisation för att ta hand om hanteringen.[73] Idag finns det två sådana organisationer i Sverige, El‑Kretsen AB och Recipo AB.[74] De tar ut en avgift per enhet eller kilo elutrustning från producenterna. Producenten ska anmäla sig och rapportera uppgifter till Naturvårdsverket om mängden utrustning som tillhandahållits på marknaden.[75]
Hanteringsregler beträffande elavfall: EU:s WEEE-direktiv ställer krav på att allt separat insamlat elavfall enligt direktivet behandlas på ett korrekt sätt.[76] Kraven har genomförts i avfallsförordningen och Naturvårdsverkets föreskrifter.[77]
Bestämmelser om avfallshantering: De bestämmelser som finns för hantering av bygg- och rivningsavfall, brännbart avfall och organiskt avfall är tillämpliga på uttjänta vindturbinblad. Vad gäller bygg- och rivningsavfall ska verksamhetsutövaren sortera ut till exempel trä, betong och plast.[78] Vidare är det förbjudet att förbränna avfall som har samlats in separat för att förberedas för återanvändning eller för att materialåtervinnas.[79] Det är också förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall, organiskt avfall och avfall som har samlats in separat i syfte att förberedas för återanvändning eller materialåtervinning.[80] Naturvårdverket har föreskrivit om undantag från deponeringsförbudet avseende övrigt avfall som innehåller mindre än 10 viktprocent totalt organiskt kol.[81] Vindturbinblad innehåller dock en stor andel plast, som är organiskt. Det innebär att de normalt sett omfattas av deponeringsförbudet.[82]
Naturvårdsverket ansvarar för miljötillsynen över producentansvaren, inklusive det för elutrustning.[83] Länsstyrelserna har ansvar för miljötillsyn i driftsfasen för verksamheter som omfattas av samråd enligt miljöbalken. Länsstyrelserna kan överlåta tillsynsansvaret till kommunerna.[84]
Länsstyrelserna har ansvar för miljötillsyn av stora landbaserade vindkraftsanläggningar. Länsstyrelserna kan överlåta tillsynsansvaret till kommunerna.[85] När det gäller avveckling/nedmontering av stora landbaserade vindkraftsanläggningar, förekommer det tillståndsvillkor om att verksamhetsutövaren innan nedmontering inleds ska lämna in en plan för återställande till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten ska godkänna planen för återställande innan verksamhetsutövaren får påbörja åtgärderna och utövar tillsyn över återställandet.[86]
Naturvårdsverket ansvarar för att ge tillsynsvägledning till länsstyrelser och kommuner och tillhandahålla information.[87] Naturvårdsverket och Energimyndigheten ger vägledning till verksamhetsutövare och allmänheten.