6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Slutsatser

Riksrevisionen har granskat om den lokala statliga serviceorganisationen i SSC:s regi är ändamålsenlig och effektiv för att tillgängliggöra statlig service med hög kvalitet i hela landet. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den nya serviceorganisationen i dagsläget inte kan säkerställa att alla besökare får en likvärdig service av god kvalitet. Riksrevisionen har identifierat en rad brister och risker som bör hanteras av SSC och samverkansmyndigheterna. För att inte riskera att avsevärt försämra servicen bör dessa åtgärdas innan nya myndigheter ansluts till servicekontoren.

6.1.1 Följ kostnadsutvecklingen och ta fram principer för prioriteringar

Sedan SSC tog över servicekontorsverksamheten har den befunnit sig i en mycket expansiv fas. Många nya kontor har öppnats och nya myndigheter har anslutits. Det har också inneburit en successiv tillförsel av resurser. SSC har därför inte tvingats att ta några tuffa ekonomiska beslut under dessa år, trots att antalet besök minskar samtidigt som kostnaderna per besök ökar. Granskningen visar att SSC inte heller följer kostnadsutvecklingen på ett sätt som går att använda till att omfördela resurser enligt någon princip för kostnadseffektivitet.

Ingen verksamhet kan dock räkna med ständig tillväxt. Händelser i vår omvärld eller politisk nyorientering kan snabbt förändra spelplanen och servicekontorsverksamheten kan behöva vidta besparingsåtgärder. Riksrevisionen bedömer därför att det är viktigt att SSC skyndsamt tar fram en modell för att kunna följa hur resurserna och bemanningen används i relation till antalet besökare på kontorsnivå.

För att kunna styra resurser dit de gör som mest nytta måste dock SSC ha någon övergripande princip att utgå ifrån. I dagsläget är det tydligt att tillgänglighet är regeringens överordnade mål för servicekontoren. Tillgängligheten syftar dock till att uppnå flera olika saker. Det handlar om att finnas geografiskt nära hela befolkningen, att besökare inte ska behöva vänta för länge på att bli betjänade och att staten ska finnas tillgänglig i utsatta områden. I dag finns inget tydligt ställningstagande för hur dessa värden ska vägas mot varandra när resurserna är begränsade.

Att regeringen så aktivt har gått in och styrt var servicekontoren ska erbjuda service ger SSC ett begränsat utrymme för att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet. Granskningen visar att det inte varit möjligt för SSC att omfördela resurser genom att lägga ner kontor som tar emot få besökare och därmed kostar mycket. Kontor som öppnats på direkt uppdrag av regeringen kan inte läggas ned och även om det rent principiellt är möjligt att lägga ner andra kontor anses det vara politiskt omöjligt. Risken med detta är att besparingar görs i det tysta utan att olika ”nyttor” ställs mot varandra, till exempel genom att låta handläggarna på stora kontor med många besökare hantera allt fler besök samtidigt som det på ytan ser ut som att tillgängligheten är oförändrad. Att göra nedskärningar på ett sådant sätt kommer högst troligt leda till en försämrad kvalitet i den service som kan erbjudas på kontoren.

I dagsläget får ett besök i princip kosta hur mycket som helst på kontor med mycket få besökare. Det kan inte sägas vara kostnadseffektivt. Om regeringen i detalj fortsatt vill bestämma var kontor ska finnas är det lämpligt att på samma detaljnivå definiera för SSC vad som avses med kostnadseffektivitet för servicekontorsverksamheten. Riksrevisionen gör dock bedömningen att det är mer lämpligt att regeringen överlåter till SSC att bestämma var kontor ska finnas för att uppnå en tillräckligt god tillgänglighet. Då skapas utrymme för SSC att kunna uppnå en balans mellan kraven på närvaro, kostnadseffektivitet och kvalitet.

6.1.2 Säkerställ att alla besökare kan tillvarata sin rätt

I och med att SSC tog över servicekontoren fick myndigheten en kraftigt utbyggd verksamhet och en ny kärnuppgift. På kort tid och under en period som har präglats av en pandemi har SSC fått bygga upp en struktur för att kunna hantera en stor och decentraliserad serviceorganisation. Parallellt har verksamheten på servicekontoren pågått i befintliga lokaler och med hjälp av befintlig personal.

Detta innebär att SSC har ärvt en del problem som man inte hunnit lösa än, men också att SSC har förvärrat vissa problem i sina ansträngningar att styra organisationen i en ny riktning. Problem som tidigare funnits med överhörning och långa inloggningstider i myndigheternas verksamhetssystem har förvärrats.

På motsvarande sätt som SSC nu är i gång med att åtgärda de problem som finns med distansservicen är det viktigt att ledningen för SSC fortsätter arbetet med att förbättra förutsättningarna för servicehandläggarna att ge god service. Det är helt nödvändigt för att servicekontoren ska kunna få med sig personalen på förändringsresan och ge god service till besökarna.

Besökarna har rätt att få information från myndigheter på ett sätt så att de kan tillvarata sin rätt. Som granskningen visar är det mycket ovanligt att servicekontoren använder sig av tolk, trots att bristande språkkunskaper anses vara huvudorsaken till att människor besöker servicekontoren. Det är därför tveksamt om det går att säkerställa att alla besökare får den hjälp de har rätt till. Mot denna bakgrund menar Riksrevisionen att det är nödvändigt att SSC säkerställer att tolk används när det behövs. Det kan till exempel innebära införandet av en tolktjänst som är bättre anpassad till verksamheten.

6.1.3 Förbättra samordningen och uppföljningen av servicens kvalitet

Att medarbetare är anställda av en myndighet och samtidigt utför förvaltningsuppgifter i andra myndigheters namn innebär en rad utmaningar. Även om det var regeringens utgångspunkt att övergången till en enskild huvudman skulle göra det lättare att styra och utveckla servicekontorsverksamheten, så är en god samverkan mellan myndigheterna fortsatt en förutsättning för en väl fungerande verksamhet.

Granskningen visar att det delade ansvaret medför att ingen aktör tar ett helhetsansvar för vissa mycket viktiga delar av verksamheten.

När det gäller utbildning och informationsförsörjning visar granskningen att det till viss del finns en konflikt mellan samverkansmyndigheternas vilja att förse servicehandläggarna med så mycket kunskap som möjligt och den möjlighet och tid som handläggarna har för att tillgodogöra sig informationen. Vad gäller utbildningarna fungerar SSC som en form av grindvakt som bevakar att den totala utbildningsmängden inte blir för stor. Här är det dock viktigt att samverkansmyndigheterna fortsätter att utveckla och anpassa utbildningarna. I dag uppfattas utbildningarna från Pensionsmyndigheten som betydligt bättre än till exempel de från Arbetsförmedlingen. Här finns lärdomar att dra och utrymme för förbättringar.

När det gäller informationsförsörjningen är däremot respektive samverkansmyndighet ensamt ansvarig för att ge servicehandläggarna den information som rör deras ärenden. Att informationen publiceras på respektive myndighets intranät innebär att varken samverkansmyndigheterna eller SSC har någon överblick över hur mycket information som ges på totalen. Mot denna bakgrund menar Riksrevisionen att de berörda myndigheterna bör förbättra samordningen och anpassningen av utbildning och informationsförsörjning till servicehandläggarnas uppdrag.

Om utbildningar och informationsförsörjning inte är anpassade till uppdraget kan det resultera i att det blir otydligt för servicehandläggarna hur mycket de ska kunna och i förlängningen även vad de ska hjälpa besökarna med. Granskningen visar att det bland handläggarna finns en utbredd osäkerhet om var gränserna för servicekontorens uppdrag går, och de uppfattar det som att olika handläggare ger hjälp på olika nivå, bland annat på grund av skillnader i kompetens.

På motsvarande sätt kan Riksrevisionen konstatera att det delade ansvaret fått konsekvenser för uppföljningen av servicens kvalitet. Det saknas i dagsläget tillräcklig uppföljning för att bedöma servicens kvalitet. Trots att alla inblandade myndigheter tycker att frågan är viktig är de inte helt nöjda med den uppföljning som görs. Här lägger myndigheterna till viss del över ansvaret på varandra. SSC anser sig inte vara experter på servicens innehåll och samverkansmyndigheterna kan inte med någon enkelhet följa upp en annan myndighets verksamhet. Mot denna bakgrund menar Riksrevisionen att myndigheterna gemensamt måste säkerställa att den uppföljning som görs är tillräcklig för att de ska kunna bedöma servicens kvalitet. Detta är nödvändigt för att vid behov kunna utveckla verksamheten.

6.1.4 Gör färdigt innan fler myndigheter ansluts

Det är regeringens målsättning att tillgången till lokal statlig service ska stärkas genom tillförsel av service från fler myndigheter och genom en utbyggnad av antalet servicekontor. Det är dock Riksrevisionens bedömning att de problem som granskningen belyser riskerar att förvärras i takt med att servicekontorsverksamheten expanderar.

Enligt SSC:s divisionsledning har man idag huvudsakligen bara två former av ärenden som kräver att personer inställer sig på ett servicekontor för identifiering: id-kortsärenden och folkbokföringsärenden om flytt till Sverige. Myndigheterna har dock fått högre krav på säkerhet vid identifiering. Därför förs det nu diskussioner med flera befintliga och nya samverkansmyndigheter om flera ärendetyper som kräver inställelse. Eftersom servicekontoren finns i hela landet och kan ta emot fysiska besökare är det naturligt att samverkansmyndigheterna vill ha servicekontorens hjälp med att hantera de ökade kraven på inställelse för identifiering. Samtidigt är denna typ av ärenden något helt annat än de spontanbesök som i dag präglar servicekontorens verksamhet. SSC:s divisionsledning menar att den kraftiga ökning av inställelseärenden som de ser framför sig kommer att påverka lokalutformning, arbetssätt, utrustning och säkerhetsåtgärder. Det kommer också att påverka hur de dimensionerar, leder och styr verksamheten.[202] De svårigheter som redan idag finns med att resurssätta verksamheten på bästa sätt kommer att bli än större med tillförseln av ytterligare en verksamhetslogik.

Redan i dag pågår förberedelser för att ansluta fler myndigheter till servicekontorsverksamheten. För närvarande är det 14 kontor som erbjuder Migrationsverkets tjänster och det förs diskussioner med Domstolsverket om framtida samverkan. Detta är myndigheter vars verksamhet ställer höga krav på rättssäkerhet och integritet. Detta ställer bland annat krav på ändamålsenliga lokaler. Granskningen visar samtidigt att servicehandläggarnas tid och möjlighet för att ta till sig utbildningar och information från befintliga samverkansmyndigheter redan är starkt begränsad. Där finns också en klar förbättringspotential när det gäller att anpassa och samordna utbildningarna och informationsförsörjningen till service­handläggarna. Den tid som de har för inläsning och utbildning kommer dock även fortsatt att vara begränsad. Det är också rimligt att anta att det finns en övre gräns för hur mycket de kan ta till sig utan att göra avkall på att den information som ges till besökarna är rätt och tillräckligt detaljerad för att faktiskt hjälpa dem.

SSC:s divisionsledning uppfattar också att det finns en gräns för hur bred servicehandläggarnas kunskap kan vara utan att ge avkall på servicens kvalitet. Än så länge håller man fast vid servicehandläggarnas generalistroll eftersom det ger störst flexibilitet vid spontanbesök. Men man ser framför sig ett behov av specialisering i takt med att fler myndigheter ansluter. Det finns emellertid flera problem som följer med specialisering. På stora kontor kan SSC givetvis ha olika specialister som får ta hand om svårare ärenden. Även om det minskar flexibiliteten i arbetssättet är det görbart. På små kontor finns emellertid inte denna möjlighet. Många kontor bemannas av två eller tre personer och då finns ingen möjlighet till specialisering. Ett annat sätt att hantera problemet är genom differentiering mellan kontoren. Då blir till exempel olika kontor specialiserade på olika myndigheter. Att servicen då skulle bli olika på olika kontor skulle dock utmana själva tillgänglighets­principen. Avstånden till den service som besökarna är i behov av kan då öka dramatiskt. SSC:s sektionsledning laborerar i stället med en idé om att generalistrollen ska kombineras med olika typer av kompetenskluster eller specialistgrupper som ska kunna fungera som en andra linjens support till servicehandläggarna.[203] Exakt hur detta ska utformas och hur det skiljer sig från den support som i dag ges av hjälplinjen 30 000 är inte klart. Detta är en idé som i dag är i sin linda.

Ett annat sätt att hantera problemet med servicehandläggarnas begränsade möjligheter att ta till sig information och kunskap är att justera servicenivån. Om den service som ges blir av en mer allmän karaktär kan handläggarna hantera ärenden från fler myndigheter. I dagsläget har SSC inte tagit några principbeslut i denna riktning, men för såväl Arbetsförmedlingen som Migrationsverket har det varit en utgångspunkt att servicekontoren inte ska ha tillgång till myndigheternas verksamhetssystem. Vi kan också se att kontorsområdescheferna ute i landet förbereder sig på en sådan utveckling genom att inrikta rekryteringar mot personer med serviceerfarenhet snarare än handläggarerfarenhet.[204]

Under granskningen har det framkommit att en sänkning av servicenivån emellertid inte är en okomplicerad fråga. Enligt 60 procent av servicehandläggarna skulle servicekontoren inte vara meningsfulla för besökarna om det inte fanns tillgång till myndigheternas verksamhetssystem. Går man längre på den inslagna vägen för att kunna ansluta fler myndigheter riskerar servicekontoren att inte kunna hjälpa besökarna med efterfrågad service, och den onödiga efterfrågan kan då riskera att växa. Då blir servicekontoren inte heller den kostnadseffektiva lösning som regeringen hoppats på.

Att de nya myndigheterna anslutits utan tillgång till verksamhetssystem har dock även sin förklaring i rent tekniska begränsningar. Granskningen visar att det redan nu finns problem med långa inloggningstider för att komma åt myndigheternas verksamhetssystem. SSC kan inte heller lägga till fler verksamhetssystem i den befintliga infrastrukturen. En utveckling av myndigheternas e-tjänster kan på sikt eventuellt lösa vissa problem. Ju mer utvecklade e-tjänsterna blir, desto mindre blir behovet av att använda verksamhetssystemen och ändå kunna ge fördjupad service till besökarna. Detta är dock en successiv utveckling och ingen vet hur lång tid den kommer att ta.

Mot denna bakgrund gör Riksrevisionen bedömningen att regeringen och SSC inte bör ansluta fler myndigheter innan man säkerställt att organisationen kan hantera befintliga uppdrag. Nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en anslutning av nya myndigheter inte påverkar servicens kvalitet negativt bör dessutom ha vidtagits. Riksrevisionen uppmanar här till att tillämpa en försiktighetsprincip och se till så att informationsförsörjning, tekniska lösningar, tolkservice, och lokaler fungerar och att eventuell specialisering av personal är på plats innan ytterligare myndigheter ansluts.